Prosilka - RTV Slovenija

POVZETEK:

Prosilka je zahtevala fotokopijo pravnega mnenja, ki ga je v zadevi obnove postopka imenovanja generalnega direktorja organa izdelala odvetniška družba. Organ je zatrjeval, da s tem dokumentom ne razpolaga. Pooblaščenec je ugotovil, da je bilo zahtevano mnenje poslano na zasebni elektronski naslov vodje pravne službe, ki jo je organ pooblastil za izdajanje naročil odvetniku, kar pomeni, da organ z dokumentom razpolaga. Pooblaščenec je zaključil, da je zahtevano mnenje prosto dostopna informacija javnega značaja.

ODLOČBA:

Številka: 090-185/2014/19
Datum: 19. 11. 2014

Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 - uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14 in 50/14; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, številka 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, 8/10-ZUP-G in 82/13-ZUP-H; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka), z dne 2. 7. 2014 zoper odločbo RTV Slovenija, Kolodvorska 2, 1550 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. IJZ-012/2014/1 z dne 23. 6. 2014 v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilke zoper odločbo RTV Slovenija št. IJZ-012/2014/1 z dne 23. 6. 2014 se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se odloči, da mora organ prosilki v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe posredovati fotokopijo pravnega mnenja, ki ga je v mesecu aprilu v zadevi obnove postopka imenovanja generalnega direktorja organa izdelala Odvetniška družba Ošabnik, Klofutar in partnerji o.p. d.o.o.

2.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Organ je dne 26. 5. 2014 prejel zahtevo prosilke za posredovanje fotokopije pravnega mnenja ali osnutka pravnega mnenja, ki ga je v zadevi obnove postopka imenovanja generalnega direktorja organa izdelala Odvetniška družba Ošabnik, Klofutar in partnerji o.p. d.o.o.(v nadaljevanju odvetniška družba) med 14. in 20. 4. 2014.

Zahtevo prosilke je organ zavrnil z odločbo št. IJZ-012/2014/1 z dne 23. 6. 2014, v kateri je navedel, da je po opravljeni poizvedbi ugotovil, da v obdobju med 14. in 20. 4. 2014 organ ni prejel dokumenta iz odvetniške družbe, ki se nanaša na obnovo postopka imenovanja generalnega direktorja. Organ je na podlagi te ugotovitve ocenil, da zahtevana informacija ne obstaja v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, zato je prosilki ne more posredovati. Organ je na podlagi ugotovljenih dejstev presodil, da zahtevana informacija ne izpolnjuje meril informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, zato je zahtevo zavrnil.

Dne 2. 7. 2014 je organ zoper odločbo prejel pritožbo, v kateri je prosilka navedla, da je zahtevala mnenje glede izvedbe postopka imenovanja generalnega direktorja, ki je bilo pripravljeno zaradi oziroma v zvezi z obnovo tega postopka. Po navedbah prosilke sta obstoj tega mnenja v telefonskem pogovoru potrdila …, ki je zaposlena pri organu, in odvetnik … iz odvetniške družbe, ki je to mnenje pripravila. Iz izpodbijane odločbe ni razvidno, na kakšen način je organ izvedel ugotovitveni postopek glede razpolaganja z zahtevanim dokumentom, saj je navedel zgolj, da je do ugotovitev prišel »po opravljeni poizvedbi v zavodu«. Prosilka je povzela 8. člen ZUP in dodala, da na podlagi navedb organa v izpodbijani odločbi ni mogoče sklepati, da je organ storil vse, da bi ugotovil resnično dejansko stanje, kar pa pomeni, da je organ kršil načelo materialne resnice. Iz nadaljnjih navedb organa po mnenju prosilke izhaja, da se je ozko držal besedne zveze, ki jo je uporabila v zahtevi. Dosledno sledenje besedam oziroma besednim zvezam, ki jih uporabi prosilec v zahtevi, v praksi lahko pomeni de facto negacijo pravice do dostopa do informacije javnega značaja. V zvezi s tem se prosilka sklicuje na komentar  ZDIJZ in na prakso Pooblaščenca,  iz katere izhaja, da ni treba, da so zahtevane informacije opredeljene do potankosti. Dolžnost organa je, da prosilcu da na razpolago vse dokumente, ki se nanašajo na določeno vprašanje oziroma, da prosilcu pojasni, s katerimi dokumenti v zvezi z določenim vprašanjem razpolaga in ga pozove za dopolnitev v smislu opredelitve, katerega izmed teh dokumentov želi prejeti. K takšnemu ravnanju organ zavezuje načelo varstva pravic strank iz 7. člena ZUP. Glede na to, da iz izpodbijane odločbe izhaja, da organ očitno ni odločal o dostopu do vseh pravnih mnenj, s katerimi razpolaga v zvezi z izvedbo postopka imenovanja generalnega direktorja in so povezana z obnovo tega postopka, ter da prosilke ni z ničemer seznanil o tem, s katerimi dokumenti v zvezi z obravnavanim vprašanjem razpolaga, prosilka meni, da je organ kršil tudi načelo varstva pravic strank. Na podlagi navedenega prosilka meni, da je organ kršil pravila postopka in posledično tudi napačno ugotovil dejansko stanje. Dejstvo, ki ga organ zaradi zagrešenih kršitev pravil postopka ni pravilno ugotovil, je namreč, da zahtevani dokument obstaja in da organ z njim razpolaga, kar pomeni, da so kumulativno izpolnjeni vsi pogoji iz 4. člena ZDIJZ. Glede na to, da je bila izdelava zahtevanega dokumenta plačana iz javnih sredstev, v skladu s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ, tudi ne more iti za izjemo od prostega dostopa, zato ne morejo biti podani niti kakšni drugi razlogi, zaradi katerih bi organ lahko zavrnil dostop do zahtevanega dokumenta. Prosilka meni, da bi moral organ njeni zahtevi v celoti ugoditi in predlaga, da Pooblaščenec v dokaznem postopku izvede naslednje dokaze:
- izvedba ogleda in camera, v okviru katerega naj vpogleda v vhodno pošto organa v obdobju od med 14. in 20. 4. 2014 in pregleda dokumentacijo, ki se nanaša na imenovanje generalnega direktorja in na obnovo tega postopka;
- zaslišanje prič, ki lahko potrdita, da zahtevani dokument obstaja, in da organ z njim razpolaga:
a. …, zaposlena pri organu in
b. odvetnik … iz odvetniške družbe.

Organ je ugotovil, da je pritožba pravočasna, dovoljena in da jo je vložila upravičena oseba ter da odločbe ne bo nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. IJZ/012/2014/2 z dne 4. 8. 2014, poslal Pooblaščencu.

Z namenom razjasnitve dejanskega stanja je Pooblaščenec dne 19. 8. 2014 pri organu opravil ogled in camera na podlagi 11. člena ZInfP. Generalni direktor organa je pojasnil, da so naročili nekaj pravnih mnenj. Običajno so pridobili ponudbo in izdali naročilo, prejeli mnenje, prejeli in plačali fakturo. Glede načina plačevanja pravnih mnenj je pojasnil, da organ izda zahtevnico, ki gre v komercialno službo, kjer se izda naročilnica in na tej podlagi se potem plača faktura. Če naročilnice ni, fakture ni mogoče plačati. V primeru odvetniške družbe je sestavljena letna pogodba za svetovanje v obsegu določenega zneska, vsako drugo delo, ki ni svetovanje, se posebej zaračuna in to je prikazano v fakturah. V aprilu je bilo naročeno pravno mnenje pri Inštitutu za javno upravo pri Pravni fakulteti, za katerega je bila izdana naročilnica in faktura. Po vedenju generalnega direktorja drugih pravnih mnenj niti programski svet, niti vodstvo zavoda, ni naročalo nikjer drugje. Glede na to, da je prosilka navedla, da ji je vodja pravne pisarne v telefonskem pogovoru pojasnila, da pravno mnenje, kot ga zahteva prosilka, obstaja, je vodja pravne pisarne pojasnila, da se je o tem govorilo v tistem času veliko, zato se je posvetovala tudi z odvetniško družbo. Izdelano je bilo neformalno stališče odvetniške družbe, ki ga je sporočila ustno po telefonu in na zasebni elektronski naslov. Poudarila je, da sta tako ona kot tudi odvetnik ugotovila, da gre za konflikt interesov, saj je pravna pisarna neposredno podrejena generalnemu direktorju, ki je bil tudi kandidat. Poleg tega ima odvetniška družba z organom sklenjeno pogodbo, ki jo podpiše generalni direktor. Zato se je zavod odločil, da mnenje naroči pri zunanjem izvajalcu (Inštitutu za javno upravo). Neformalno stališče odvetniške družbe zato nikoli ni bilo formalno uporabljeno v postopkih v zvezi z imenovanjem novega generalnega direktorja. Na naslov zavoda po redni pošti (na vložišče) ni bilo nikoli poslano niti nobeno mnenje niti neformalni osnutek mnenja s strani odvetniške družbe. Generalni direktor je pojasnil, da je bilo neformalno stališče odvetniške družbe sporočeno kot zasebna komunikacija med odvetniško družbo in vodjo pravne pisarne, ki pa po njegovem mnenju ni informacija javnega značaja in je ne želi izročiti uradni osebi Pooblaščenca. Rekel je, da ne skriva, da je potekala komunikacija med vodjo pravne pisarne in odvetniško družbo, vendar pa s strani organa nikoli ni bilo naročeno nobeno pravno mnenje na to temo, ni bila izdana naročilnica, niti ni bil plačan račun. Uradni osebi Pooblaščenca je generalni direktor pokazal Poslovno informacijski sistem, in sicer modul eksterna naročila, pri čemer je izpisal zadnjo naročilnico za obravnavano odvetniško družbo in seznam vseh naročilnic za to odvetniško družbo. Izpisal je še seznam vseh faktur (iz modula likvidacija z DDV), ki so bile plačane od dne 6. 2. 2014 naprej in jih je izdala obravnavana odvetniška družba (šifra poslovnega partnerja 070 453).

Z dopisom št. 090-185/2014/15 z dne 12. 9. 2014 je Pooblaščenec pozval organ, da mu posreduje določena pojasnila in dokument, ki je predmet zahteve. Organ je v dopisu št. IJZ-012/2014/7 z dne 6. 10. 2014 navedel, da ne gre za izdelano mnenje odvetniške družbe, gre pa za grob osnutek stališč, ki jih je spisal eden od odvetniških kandidatov. Ta stališča so bila tudi z navedbami, da gre za grob osnutek, posredovana z elektronskega naslova odvetniške družbe na zaseben elektronski naslov. Organ meni, da gre za zasebno komunikacijo med odvetniško družbo in javno uslužbenko organa, za katero organ odvetniški družbi ni nikoli izstavil računa, niti ni bilo mnenje dokončano, izdelano, podpisano, žigosano in v takšni obliki uradno poslano organu kot naročniku. Takšna zasebna komunikacija po mnenju organa ne pomeni in ne more pomeniti informacije javnega značaja - prvič, ker gre za zasebno komunikacijo in drugič, ker takšna komunikacija ni bila plačana iz javnih sredstev ne meseca aprila 2014 niti pozneje (organ je priložil kopijo računa za mesec april 2014). Organ meni, da če Pooblaščenec vztraja pri vpogledu v takšen grob osnutek oziroma njegovo vsebino, to pomeni, da Pooblaščenec zahteva vpogled v vsebino elektronske pošte, poslane na zasebni naslov javne uslužbenke (zasebna komunikacija javne uslužbenke). Stališče organa je, da takšen vpogled Pooblaščenca pomeni neutemeljen poseg v ustavno zagotovljeno pravico zagotavljanja tajnosti pisem in drugih občil iz 37. člena Ustave. Za takšen poseg pa pravna podlaga v pozivu Pooblaščenca ni izkazana (takšen poseg je mogoč zgolj na podlagi odločbe sodišča). O tem sta se že večkrat jasno izrekla tako Pooblaščenec, kot Ustavno sodišče (prim. odločbo št. 0712/-413/2009/2, 0712-163/2011/2). Pogodbena določila med odvetniško družbo in organom po mnenju organa nikakor ne morejo pomeniti izjeme od ustavno varovane tajnosti pisem in drugih občil. Ne gre spregledati niti, da prosilec za dostop do informacij javnega značaja v predmetni zadevi ni kdorkoli. Gre za …, poleg tega pa za osebo, ki je z organom v sporih iz naslova …. Organ Pooblaščenca poziva, da z vidika konflikta interesov preuči tudi ta vidik zadeve. Organ Pooblaščenca poziva, da svoj poziv preudari, zlasti z vidika ustavno varovane tajnosti pisem in drugih občil, ter da pretehta vse vidike zadeve. Še posebej pa naj ne spregleda dejstva, da gre za zasebno komunikacijo med dvema osebama, ki ni bila nikoli plačana iz javnih sredstev, pravno mnenje o tej zadevi pa ni bilo nikoli izdelano, podpisano, ožigosano, niti plačano. Zato organ meni, da takšna komunikacija ne more imeti narave informacije javnega značaja.

Pritožba je utemeljena.

Pooblaščenec pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Prosilka v celoti izpodbija odločbo št. IJZ-012/2014/1 z dne 23. 6. 2014, s katero je organ zahtevo zavrnil, ker zahtevana informacija ne izpolnjuje meril informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ.

Iz definicije informacije javnega značaja je (prvi odstavek 4. člena ZDIJZ) izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
Pooblaščenec je zato v pritožbenem postopku ugotavljal, ali so v zvezi s pravnim mnenjem ali osnutkom pravnega mnenja (v nadaljevanju zahtevano mnenje), ki ga je v zadevi obnove postopka imenovanja generalnega direktorja organa izdelala Odvetniška družba Ošabnik, Klofutar in partnerji o.p. d.o.o (v nadaljevanju odvetniška družba), navedeni pogoji izpolnjeni.

Dejstvu, da zahtevano mnenje izvira iz delovnega področja organa (nanaša se na postopek imenovanja generalnega direktorja RTV Slovenija), nihče ni nasprotoval, zato ni sporno. Da zahtevano mnenje obstaja v materializirani obliki, izhaja iz dopisa št. IJZ-012/2014/7 z dne 6. 10. 2014 in iz navedb, ki jih je vodja pravne pisarne organa podala na ogledu in camera, in sicer je odvetniška družba to stališče izdelala in ga poslala na zasebni elektronski naslov vodje pravne pisarne organa. To pomeni, da predmet zahteve prosilke nedvomno obstaja v obliki dokumenta, in sicer v obliki elektronskega zapisa. Rešiti je bilo treba še vprašanje, ali organ s tem mnenjem razpolaga.

V postopku po ZDIJZ je vselej treba upoštevati namen ZDIJZ, ki je zagotoviti javnost in odprtost delovanja zavezancev ter omogočiti uresničevanje pravic posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. Za uresničitev tega namena si morajo zavezanci prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu (2. člen ZDIJZ). Izhajajoč iz načela odprtosti in transparentnosti je v konkretnem primeru treba omeniti predvsem funkcijo nadzora, ki omogoča splošni nadzor javnosti nad delom javnega sektorja, kamor sodi tudi organ, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Javnost lahko s pomočjo načel, ki jih pozna pravo dostopa do javnih informacij, preverja pravilnost odločitev organov ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Posledica takšne ureditve je bolj učinkovito delo javnega sektorja, obenem pa se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med javnim sektorjem in posameznikom krepi tudi zaupanje vanj. Vsako zahtevo za dostop do informacij javnega značaja je torej treba obravnavati v duhu namena zakona, kar v konkretnem primeru pomeni, da je treba besedno zvezo »razpolagati z dokumentom« razlagati široko.

Pooblaščenec je najprej ugotavljal, na kakšni pravni podlagi in na kakšen način organ običajno naroča pravna mnenja pri odvetniški družbi. V prvem odstavku 7. člena pogodbe o izvajanju odvetniških storitev za potrebe RTV Slovenija št. JN-S0263 z dne 29. 3. 2012 (v nadaljevanju pogodba št. JN-S0263 z dne 29. 3. 2012), ki je sklenjena med organom in odvetniško družbo, je določeno, da odvetnik svoje delo opravlja na podlagi naročil pooblaščene osebe organa. V drugem odstavku 7. člena navedene pogodbe je navedeno, da sta pooblaščeni za izdajanje naročil … (vodja pravne pisarne) in pravna pisarna. Pri tem je treba poudariti, da ne v pogodbi št. JN-S0263 z dne 29. 3. 2012 ne v dodatku št. 2 k tej pogodbi z dne 2. 7. 2013 ni izrecno določeno, niti na kakšen način (pisno ali ustno) pooblaščena oseba izvede naročilo, niti po kakšnem komunikacijskem sredstvu in na kateri naslov se naročena odvetniška storitev opravi.  Kot izhaja iz navedb na ogledu in camera in iz dopisa št. IJZ-012/2014/7 z dne 6. 10. 2014, se je … (vodja pravne pisarne), torej oseba, ki je pooblaščena za izvedbo naročila, v zvezi s predmetno vsebino posvetovala z odvetniško družbo, ki ji je svoje stališče oz. mnenje posredovala na zasebni elektronski naslov. Glede na to, da način naročanja odvetniške storitve ni izrecno pravno urejen, je Pooblaščenec ugotovil, da je takšno posvetovanje treba šteti kot naročilo odvetniške storitve po pogodbi št. JN-S0263 z dne 29. 3. 2012, mnenje, ki je bilo rezultat tega posvetovanja, pa kot izvedbo odvetniške storitve po navedeni pogodbi. Posledično je Pooblaščenec dejstvo, da je bilo naročeno mnenje poslano na zasebni naslov osebe, ki je pooblaščena za izdajo naročila, štel kot dejstvo, da organ razpolaga z dokumentom.

Ob tem velja poudariti, da niti organ niti Pooblaščenec nimata pristojnosti, da bi pregledovala zasebni ali službeni elektronski predal posameznega javnega uslužbenca z namenom pridobivanja elektronske pošte, ki je službene narave. Javni uslužbenci se s sklenitvijo delovnega razmerja v javnem sektorju namreč ne odpovedo v celoti zasebnosti na delovnem mestu. S takšnim ravnanjem bi posegli v ustavno zavarovano pravico do komunikacijske zasebnosti javnega uslužbenca, ki je varovana s 37. členom Ustave RS. Ta zagotavlja tajnost pisem in drugih občil ter določa, da samo zakon lahko predpiše, da se na podlagi odločbe sodišča za določen čas ne upošteva varstvo tajnosti pisem in drugih občil in nedotakljivost človekove zasebnosti, če je to nujno za uvedbo ali potek kazenskega postopka ali za varnost države. V konkretnem primeru niso izpolnjeni pogoji, na podlagi katerih bi organ oz. Pooblaščenec lahko s pregledovanjem elektronskega predala javne uslužbenke posegla v pravico do komunikacijske zasebnosti. Pooblaščenec je smiselno enako stališče že večkrat zavzel v mnenjih s področja varstva osebnih podatkov (npr. v mnenju št. 0712-163/2011/2 z dne 1. 9. 2011) in tudi v odločbi št. 090-15/2013/6 z dne 1. 3. 2013. Vendar pa je primer, ki se obravnava v tem pritožbenem postopku, bistveno drugačen od omenjenih primerov.

V konkretnem primeru je z gotovostjo ugotovljeno, da zahtevani dokument obstaja in da z njim razpolaga vodja pravne službe, ki je s pogodbo št. JN-S0263 z dne 29. 3. 2012 izrecno pooblaščena za izdajanje naročil odvetniku. Očitno je, da zahtevani dokument ne more predstavljati zasebne komunikacije med odvetniško družbo in vodjo pravne pisarne, saj po vsebini predstavlja dajanje strokovnih nasvetov, mnenj, stališč opredelitev oz. predlogov glede delovnega področja organa, tj. področje obnove postopka imenovanja generalnega direktorja organa. Podana je torej neposredna vsebinska zveza med dokumentom in delovnim področjem organa, kar pomeni, da predmet komunikacije ni bila zasebna zadeva, ampak izvedba odvetniške storitve na podlagi pogodbe št. JN-S0263 z dne 29. 3. 2012, v kateri organ nastopa kot naročnik, vodja pravne pisarne pa kot pooblaščenka organa za izdajanje naročil odvetniku.

Povsem nedopustno je, da javni uslužbenec pri sebi zadržuje dokument, ki ga je prejel na podlagi pooblastil, ki jih ima na svojem delovnem mestu. Takšno ravnanje lahko predstavlja celo kršitev delovnih obveznosti. Pooblaščenec se ne more in ne sme opredeljevati do tega, ali je vodja pravne pisarne ravnala zakonito, če pri izvedbi obnove postopka imenovanja generalnega direktorja vsebine v konkretnem primeru zahtevanega dokumenta ni posredovala ostalim zaposlenim pri organu, ki so v tem postopku sodelovali. Nedvomno pa bi vodja pravne pisarne morala ob prejemu zahteve prosilke to mnenje posredovati uradni osebi, ki je pri organu pooblaščena za posredovanje informacij javnega značaja, in sicer zato, da bi organ lahko izpolnil zakonsko dolžnost, ki jo ima po ZDIJZ. Ker se organ sklicuje na to, da bi šlo v konkretnem primeru za poseg v ustavno varovano tajnost pisem in drugih občil, Pooblaščenec pojasnjuje, da bi organ dolžnost, ki mu jo nalaga ZDIJZ, lahko izpolnil, ne da bi posegel v zasebnost javne uslužbenke, in sicer tako, da bi ji naročil,  da zahtevani dokument iz zasebne elektronske pošte posreduje na elektronski naslov uradne osebe, pooblaščene za posredovanje informacij javnega značaja, ali pa ga natisne in ga izroči uradni osebi. Vodja pravne pisarne tega ne bi smela odreči, ker bi s tem škodovala organu, ki je njen delodajalec, saj bi mu s tem preprečila, da izpolni svojo zakonsko dolžnost odločati o dostopu do informacij javnega značaja.  Organ v konkretnem primeru zaradi zmotne uporabe materialnega predpisa sploh ni poskušal priti do tega dokumenta na opisan način, bo pa to dolžan storiti na podlagi te odločbe. Če vodja pravne pisarne kljub pozivu organa, ne bo izročila obravnavanega dokumenta, bo pri tem lahko šlo za kršitev delovnih obveznosti.

Glede na to, da je organ v dopisu št. IJZ-012/2014/7 z dne 6. 10. 2014 navedel, da zahtevani dokument ni izdelano mnenje, ampak le grob osnutek stališč, Pooblaščenec pojasnjuje, da to dejstvo v ničemer ne vpliva na opredeljevanje informacije javnega značaja. Osnutki, predlogi, delni izdelki, ipd. namreč v celoti ustrezajo definiciji informacije javnega značaja. Da pri zahtevanem dokumentu ne gre za končno odločitev organa, je seveda logično, saj odločitev ne more sprejemati od organa oddvojeni subjekt. Četudi organ pri svojih odločitvah v ničemer ni sledil mnenju odvetnika, to na opredeljevanje informacije javnega značaja nima nikakršnega vpliva. Ob tem je treba pojasniti, da četudi o istem vprašanju organ pridobi več različnih mnenj, vsak od teh dokumentov, z vidika ugotavljanja obstoja informacije javnega značaja, predstavlja končan in samostojen izdelek. Predmet zahteve prosilke namreč ni končna odločitev organa, ampak izdelek izvajalca zunanjega pravnega svetovanja, s katerim organ zakonito razpolaga.

Kot že rečeno, je zahtevani dokument pravno mnenje. V točki b) 2. člena dodatka št. 2 k pogodbi št. JN-S0263 z dne 29. 3. 2012 je določeno, da je ena izmed temeljnih odvetniških storitev, ki jih odvetniška družba opravlja za organ, izdelava kratkih pravnih mnenj. Nadalje iz točke a) 3. člena dodatka št. 2 k pogodbi št. JN-S0263 z dne 29. 3. 2012 izhaja, da odvetnik organu izdelavo kratkih mnenj zaračuna v okviru mesečnega pavšala. Iz tega izhaja, da je izdelava zahtevanega mnenja zajeta v pavšal, ki ga organ po navedeni pogodbi plačuje odvetniški družbi. Organ je sicer zatrjeval, da izdelave tega pravnega mnenja ni plačal, pri čemer ni navedel razlogov, zaradi katerih bi odvetniška družba brezplačno svetovala organu, poleg tega pa je to tudi malo verjetno. Ker iz dokumentov, pridobljenih na ogledu in camera (seznami naročilnic in faktur), ni bilo mogoče ugotoviti vseh odvetniških storitev, ki jih je odvetniška družba opravila za organ v mesecu aprilu, je Pooblaščenec izrecno pozval organ, naj mu posreduje seznam vseh teh storitev. Organ je posredoval le račun odvetniške družbe za mesec april, ki pa ne vsebuje specifikacije storitev, za katere je organ aprila plačal mesečni pavšal. Organ, na katerem je dokazno breme, torej z ničemer ni izkazal, da zahtevano pravno mnenje ni plačano v okviru tega pavšala. Zato navedbam organa glede neplačila zahtevanega mnenja ni mogoče slediti. Upoštevaje navedeno je Pooblaščenec zaključil, da je bilo zahtevano mnenje plačano iz javnih sredstev, kar je še dodaten razlog, ki potrjuje, da bi javna uslužbenka (vodja pravne pisarne) morala organu in posledično prosilki omogočiti dostop do obravnavanega mnenja, in sicer ne glede na to, ali je organ to mnenje v postopku obnove uporabil ali ne.

Pooblaščenec poudarja, da bi bila nedopustna praksa, v kateri bi javni uslužbenci dokumente, s katerimi bi moral razpolagati organ, hranili na zasebnih elektronskih naslovih in jih ne bi evidentirali v sistem dokumentarnega gradiva organa oz. ne bi omogočili organu dostopa do tega dokumenta, kadar bi ga organ potreboval za izpolnjevanje svojih javnopravnih nalog. V takšnem primeru bi namreč popolnoma onemogočili uresničevanje temeljne človekove pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj bi bilo organom onemogočeno transparentno delovanje. Poleg tega na nesprejemljivost takšne prakse kaže tudi tretji odstavek 72. člena Uredbe o upravnem poslovanju (Uradni list RS, št. 20/05 s spremembami in dopolnitvami), ki prepoveduje preusmerjanje službene elektronske pošte na zasebne elektronske naslove. Tudi primerjalno pravni pogled na to vprašanje pokaže, da je elektronsko pošto z vsebino, namenjeno organu, ki jo javni uslužbenec prejme na zasebni elektronski naslov, treba šteti kot informacijo javnega značaja.

Upoštevaje vse navedeno je Pooblaščenec, v skladu z namenom ZDIJZ, zaključil, da so v konkretnem primeru izpolnjeni vsi trije kriteriji iz 4. člena ZDIJZ in je zato treba zaključiti, da zahtevana informacija javnega značaja obstaja. Dopustnost dostopa javnosti do takšnega dokumenta je zato treba presojati upoštevaje njegovo vsebino.

Organ Pooblaščencu ni posredoval zahtevanega dokumenta, vendar ni nobenega dvoma o tem, da se vsebina mnenja nanaša na obnovo postopka imenovanja generalnega direktorja organa. Upoštevaje navedeno, zlasti pa dejstvo, da je organ zatrjeval le to, da ne razpolaga z dokumentom, nikoli pa ni omenil, da bi dokument vseboval podatke, ki bi bili izjema od prostega dostopa (glede na to, da je vodja pravne pisarne, ki je sodelovala na ogledu in camera in pripravila dopis št. IJZ-012/2014/7 z dne 6. 10. 2014, seznanjena z vsebino obravnavanega mnenja), je Poblaščenec presodil, da ta dokument ne vsebuje nobenih podatkov, ki bi predstavljali kakšno izmed izjem od načela prostega dostopa. Poleg tega pa, kot je pravilno opozorila tudi prosilka, je bila izdelava zahtevanega dokumenta plačana iz javnih sredstev, kar v skladu s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ pomeni, da ne more iti za izjemo od prostega dostopa, zato ne morejo biti podani razlogi, zaradi katerih bi organ lahko zavrnil dostop do zahtevanega dokumenta.

V postopku dostopa do informacij javnega značaja na podlagi pisne zahteve se subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (drugi odstavek 15. člena ZDIJZ). Iz tega razloga mora organ po uradni dolžnosti skrbeti, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa. V postopek mora torej pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. Odvetniška družba, ki je pripravila zahtevano mnenje, je bila v pritožbenem postopku dvakrat seznanjena o zadevi, in sicer prvič z dopisom št. 090-185/2014/7 z dne 26. 8. 2014 (poziv po ZIN) in drugič dne 18. 9. 2014, ko ji je organ posredoval dopis Pooblaščenca št. 090-185/2014/15 z dne 12. 9. 2014 (pojasnilo, da Pooblaščenec šteje, da je zahtevano mnenje informacija javnega značaja, in poziv za dodatna pojasnila). Odvetniška družba je na oba dopisa odgovorila, in sicer se je v prvem sklicevala na odvetniško poklicno tajnost, v drugem pa je pojasnila, da bo na vprašanja odgovorila vodja pravne pisarne organa (ta je nato pripravila dopis št. IJZ-012/2014/7 z dne 6. 10. 2014). Pooblaščenec je zato štel, da odvetniška družba vstopa v postopek kot stranski udeleženec.

Navedbe organa, kdo je prosilka in zakaj je prosilka z organom v sporu, za konkretni pritožbeni postopek niso pravno relevantne, zato se Pooblaščenec do njih ni opredeljeval. Ravnanje organa ali drugih organov v postopkih, ki jih se vodijo poleg postopkov po ZDIJZ in v katere je vpletena tudi prosilka, ne vpliva na odločitev o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja. Po prvem in drugem odstavku 5. člena ZDIJZ (načelo prostega dostopa) so informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, ki imajo na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse (t.i. erga omnes učinek dostopa do informacij javnega značaja), kar pomeni, da med prosilci ne dela nobenih razlik glede na njihov status oz. položaj in torej ne uvaja nobene kategorije privilegiranih prosilcev. V postopku po ZDIJZ zato ni pomembno, kdo je konkretni prosilec in za kakšen namen zahtevane informacije potrebuje, saj je dostop do prosto dostopnih informacij javnega značaja omogočen vsakomur.

Upoštevaje vse navedeno je Pooblaščenec pritožbi prosilke odločbo organa št. IJZ-012/2014/1 z dne 23. 6. 2014 ugodil in izpodbijano odločbo odpravil na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP. Pooblaščenec je v sam rešil zadevo in odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010-UPB5) oproščena plačila upravne takse.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.


Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.


Postopek vodila    :                                      
Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,                         
svetovalka Pooblaščenca                                 

Informacijski pooblaščenec
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka