Mekina Borut, novinar Mladine - Vlada RS
+ -Številka: 090-15/2013/6
Kategorije: Ali dokument obstaja
POVZETEK:
Novinar je od Kabineta predsednika Vlade RS zahteval vsa elektronska sporočila (e – maile) v zvezi z zakonom o slovenskem državnem holdingu in zakonom o krepitvi stabilnosti bank, ki so bila izmenjana med kabinetom predsednika vlade, še posebej med janez.jansa@gov.si in kabinetoma oziroma ministroma Janezom Šušteršičem in Zvonkom Černačem, za obdobje zadnjih 6 mesecev. Prosilec je informacije želel pridobiti v elektronski obliki ali v obliki fotokopij. Organ je njegovo zahtevo zavrnil s pojasnilom, da z zahtevano elektronsko korespondenco ne razpolaga oz. da do nje nima dostopa, tudi če obstaja. Pooblaščenec je v pritožbenem postopku od organa pridobil obširna pojasnila glede načina evidentiranja službene elektronske pošte in ugotovil, da organ dejansko ne razpolaga z zahtevano informacijo javnega značaja oz. da je nima v posesti. Niti organ niti Pooblaščenec pa nimata pooblastila, da bi posegla v komunikacijsko zasebnost posameznika z namenom, da se prepričata, ali bi določena elektronska pošta, ki je službene narave, morala biti evidentirana v sistem dokumentarnega gradiva, pa temu ni tako. Na ta način bi namreč posegli v ustavno zavarovano pravico do komunikacijske zasebnosti iz 37. člena Ustave RS.
ODLOČBA:
Številka: 090-15/2013/6
Datum: 11. 3. 2013
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP), 3. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Mladine, d.d., Dunajska cesta 51, 1000 Ljubljana, po novinarju Borutu Mekini (v nadaljevanju prosilec) z dne 3. 1. 2013, zoper odločbo Republike Slovenije, Kabinet predsednika Vlade, Gregorčičeva 20, 25, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 090-5/2012/2 z dne 21. 12. 2012, v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožba prosilca se zavrne.
2. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je v dne 29. 11. 2012 na organ po elektronski pošti naslovil zahtevo za vsa elektronska sporočila (e – maile) v zvezi z zakonom o slovenskem državnem holdingu in zakonom o krepitvi stabilnosti bank, ki so bila izmenjana med kabinetom predsednika vlade, še posebej med janez.jansa@gov.si in kabinetoma oziroma ministroma Janezom Šušteršičem in Zvonkom Černačem, za obdobje zadnjih 6 mesecev. Prosilec je informacije želel pridobiti v elektronski obliki ali v obliki fotokopij.
O zahtevi prosilca je organ dne 21. 12. 2012 izdal odločbo št. 090-5/2012/2, s katero je zahtevo v celoti zavrnil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnjuje, da je preveril evidenco zadev in dokumentov, ki je uradna evidenca za vodenje zbirke dokumentarnega gradiva. V zvezi z delom zahteve, ki se nanaša na korespondenco v zvezi z zakonom o slovenskem državnem holdingu, je bilo ugotovljeno, da je v evidenci evidentirana zadeva št. 476-8/2012 Upravljanje kapitalskih naložb države (Državni premoženjski holding), ki vsebuje 7 vhodnih dokumentov. Med navedenimi pa ni dokumentov, katerih pošiljatelja bi bila dr. Janez Šušteršič oziroma Zvonko Černač. Prav tako v navedeni zadevi ni evidentiran noben izhodni in noben lastni dokument. Organ še navaja, da v zvezi z zakonom o krepitvi stabilnosti bank v Evidenci zadev in dokumentov ni evidentirana nobena zadeva. Organ ob tem pojasnjuje, da ne glede na navedeno obstaja možnost neposredne (ne da bi bila zavedena v Evidenci zadev in dokumentov) komunikacije med člani vlade in posledično tudi tovrstna izmenjava mnenj o predmetni zadevi. Oblika komunikacije, to je elektronska pošta, že sama po sebi kaže, da gre za notranje komuniciranje, preliminarno diskusijo med člani vlade, ne pa za uraden dokument v smislu ZDIJZ, ki bi ga organ izdelal v okviru svojega delovnega področja. Organ v tovrstno komunikacijo nima vpogleda in z njo ne razpolaga. Tudi če bi z njo razpolagal, organ meni, da ne bi bil dolžan ugoditi zahtevi prosilca. Po mnenju organa gre v konkretnem primeru za sporočila, ki izpolnjujejo pogoje iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in gre za izjemo notranjega delovanja. V skladu s tem je organ zahtevo prosilca v celoti zavrnil.
Zoper tako odločitev je prosilec pri Pooblaščencu dne 3. 1. 2013 vložil pritožbo. Meni, da je organ njegovo zahtevo zavrnil neupravičeno. Po njegovem mnenju sta oba zakona, glede katerih je zahteval e – maile, že v veljavi in pripravljalni dokumenti, to pa so tudi navedeni maili, ne morejo več povzročiti nobenih motenj. Poleg tega, po mnenju prosilca, v obeh primerih ne gre za zasebne zadeve, zato meni, da bi mu organ moral posredovati tudi maile, ki niso evidentirani v evidenci zadev.
Organ je Pooblaščencu dne 15. 1. 2013, z dopisom št. 090-5/2012/4, z dne 14. 1. 2013, odstopil pritožbo prosilca, pri čemer je navedel, da je pritožba dovoljena in pravočasna.
Ker organ pritožbi ni priložil vseh dokumentov, ki se tičejo zadeve, ga je Pooblaščenec dne, 29. 1. 2013, s pozivom št. 090-15/2013/2, pozval, naj mu jih, na podlagi prvega odstavka 10. člena ZinfP in 245. čl. ZUP, posreduje. V zvezi s tem je Pooblaščenec prosil organ za izpis iz sistema Lotus Notes, iz katerega naj bo razvidno, kateri dokumenti so knjiženi v zadevi pod št. 476-8/2012. Pooblaščenec je organ prosil tudi za naslednja pojasnila:
- Ali organ v zvezi z Zakonom o krepitvi stabilnosti bank v okviru delovnega področja organa dejansko ne vodi nobene zadeve?
- Glede na navedbe v izpodbijani odločbi ni povsem jasno, ali kot organ z drugimi zahtevanimi dokumenti (e – pošto) ne razpolaga, ali dokumenti samo niso evidentirani v uradni evidenci dokumentarnega gradiva?
Upoštevaje določbi 72. in 73. člena Uredbe o upravnem poslovanju, ki med drugim določata, da se sistem službene elektronske pošte primarno uporablja v službene namene, službeno elektronsko pošto pa je treba evidentirati v skladu s pravili za evidentiranje dokumentov, je Pooblaščenec organ prosil za naslednja pojasnila:
- Ali štejete, da e – sporočila, izmenjana med predsednikom Vlade RS in ministri, v zvezi s pripravo zakonodaje, spadajo v delovno področje organa oz. ali gre po mnenju organa za službeno elektronsko pošto?
- Če je odgovor na zgornje vprašanje da, ali tovrstna sporočila organ kdaj evidentira v evidenco dokumentarnega gradiva in če da, kakšen kriterij uporablja za ločevanje, katero pošto evidentirati ter kakšen je sistem evidentiranja (kdo konkretno zavede dokumente)?
- Ali v konkretnem primeru dejansko ni bilo nobenih izmenjanih sporočil v zvezi s tematiko, ki zanima prosilca med predsednikom Vlade RS in imenovanima ministroma ali sporočila samo niso evidentirana v evidenci dokumentarnega gradiva?
Na poziv Pooblaščenca se je organ odzval dne 1. 2. 2013, z dopisom št. 090-5/2012/6. Po vodji kabineta je navedel, da dokumentov, ki jih zahteva prosilec, ne more posredovati, ker v tovrstno komunikacijo organ nima vpogleda in z njo ne razpolaga. Organ je Pooblaščencu posredoval izpis dokumentov, ki so evidentirani v zadevi pod št. 476-8/2012 Upravljanje kapitalskih naložb države (Državni premoženjski holding). Ob tem je pojasnil, da v zvezi z zakonom o krepitvi stabilnosti bank v Evidenci zadev in dokumentov nima evidentirane nobene zadeve, ki bi bila neposredno vezana na navedeni zakon. Evidentiranih pa ima nekaj zadev, ki bi lahko bile povezane z vsebino, po kateri sprašuje prosilec. Te zadeve so:
- 403-9/2012 - Informacija o vladnih ukrepih za zagotavljanje stabilnosti finančnega sistema: v zadevi sta evidentirana dva vhodna dokumenta. Prvi dokument z naslovom »Informacija o vladnih ukrepih za zagotavljanje stabilnosti bančnega sistema« je pripravila Služba za odnose z javnostmi na Ministrstvu za finance in je bil posredovan vsem PR službam. Dokument, ki je evidentiran, je organ prejel preko glavne pisarne Generalnega sekretariata Vlade. Enak dokument je bil poslan tudi na elektronski naslov dveh javnih uslužbenk, ki sta zadolženi za stike z javnostmi. Iz seznama prejemnikov navedene informacije je razvidno, da ne gre za komunikacijo ministra za finance s predsednikom vlade, zato organ meni, da ne gre za dokument iz prosilčeve zahteve.
- 403-11/2012 - Poročilo Banke Slovenije o stanju v slovenskem bančnem sistemu: v zadevi so evidentirani 4 izhodni dokumenti, ki so bili s strani predsednika vlade oziroma Kabineta predsednika vlade posredovani na različne naslove, med prejemniki pa ni Ministrstva za finance.
- 003-1/2012 Dogajanje v slovenskem političnem prostoru, povezano z uveljavljanjem sprememb pri reševanju bančnega sistema in upravljanju z državnim premoženjem: v zadevi je evidentiran 1 vhodni dokument, katerega pošiljatelj ni minister za finance.
Izpis posameznih navedenih zadev in dokumentov je organ Pooblaščencu posredoval v prilogi.
V zvezi z evidentiranjem dokumentov v Kabinetu predsednika vlade je organ podal naslednja pojasnila:
Kabinet predsednika vlade je vladna služba, zato za upravno poslovanje, upravljanje z dokumentarnim gradivom, komunikacijo s strankami in drugimi javnostmi ter izvajanje uradnih dejanj veljajo določbe Uredbe o upravnem poslovanju. Za upravljanje z dokumentarnim gradivom je v Kabinetu predsednika vlade organizirana glavna pisarna, ki opravlja naloge sprejemnega prostora oziroma vložišča, evidentiranja zadev in dokumentov, skeniranja dokumentov, odpravništva in varovanja dokumentarnega gradiva. Glavna pisarna vodi evidenco dokumentarnega gradiva (Evidenca zadev in dokumentov), ki je temeljna evidenca o opravljanju del in nalog organa. Vodi se o vseh zadevah in dokumentih, ki jih Kabinet predsednika vlade prejme (vhodni dokumenti) ali nastanejo pri njegovem delu (izhodni, lastni dokumenti). V skladu z Uredbo o upravnem poslovanju so v Kabinetu predsednika vlade evidentirani vsi vhodni dokumenti, ki so pomembni za njegovo poslovanje in ki prispejo na naslov kabineta v fizični obliki ali na uraden elektronski naslov v elektronski obliki. Evidentirani so tudi vsi vhodni dokumenti, ki jih prejmejo javni uslužbenci na svoje elektronske naslove, pa jih po ugotovitvi, da gre za službene zadeve, posredujejo v evidentiranje. Evidentiranje izhodnih dokumentov je organizirano tako, da jih po odredbi javnega uslužbenca, ki zadevo rešuje, evidentirajo in pripravijo za odpremo administrativno tehnični uslužbenci, poskenirajo in dokončno odpremijo pa jih v glavni pisarni. Dokumenti, ki nastanejo po notranji pobudi v organu, so evidentirani na pobudo tistega javnega uslužbenca kabineta, ki je začel nalogo opravljati oziroma po navodilu predstojnika, ki je to nalogo naložil določenemu javnemu uslužbencu. Elektronska korespondenca med uslužbenci Kabineta predsednika vlade oziroma z uslužbenci ministrstev in vladnih služb, ki nastane kot pripomoček pri vsakodnevnem delu, se ne evidentira, prav tako tudi ne opomniki, ki nastanejo kot informacija predsedniku vlade o posameznih vsebinah, ki jih predsednik vlade potrebuje pri svojem delu. Med ministrstvi in vladnimi službami je že nekaj let uveljavljena praksa, da se vsi uradni dokumenti v elektronski obliki pošiljajo na uradne elektronske naslove organov, tudi če so sočasno naslovljeni na elektronske naslove posameznih uslužbencev. Enako velja tudi za Kabinet predsednika Vlade. Organ je ponovno navedel, kot je pojasnil že v izpodbijani odločbi, da dopušča možnost, da po elektronski pošti prihaja tudi do neposredne komunikacije med člani vlade. V kabinetu predsednika vlade v tovrstno komunikacijo nimajo vpogleda in z njo ne razpolagajo. Ob tem je organ ponovno pojasnil, da po njegovi presoji sodi tovrstna elektronska komunikacija med člani vlade med notranje komuniciranje in ne gre za uradne dokumente v smislu ZDIJZ. V tem primeru bi bila pošta namreč posredovana na uradni elektronski naslov.
Pooblaščenec je organ dne 26. 2. 2013, s pozivom št. 090-15/2013/4, ponovno pozval za dodatna pojasnila. Iz že posredovanega odgovora organa z dne 1. 2. 2013 namreč po mnenju Pooblaščenca ni bilo razvidno, ali je organ dejstvo (ne)obstoja zahtevanih dokumentov ugotavljal še na kakšen drug način, kot z vpogledom v evidenco dokumentarnega gradiva (npr. z zaslišanjem prič).
Na poziv Pooblaščenca se je organ odzval dne 6. 3. 2013, in sicer z odgovorom št. 090-5/2012/9 z dne 5. 3. 2013. Navedel je, da je že v predhodnem odgovoru izčrpno pojasnil način evidentiranja pošte v Kabinetu predsednika Vlade in podal izčrpne odgovore na zastavljena vprašanja, zato k navedenemu nima več česa dodati.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Ker je organ v izpodbijani odločbi in tudi v pojasnilu št. 090-5/2012/6 z dne 1. 2. 2013 zatrjeval, da z zahtevano informacijo (elektronskimi sporočili v zvezi z zakonom o slovenskem državnem holdingu in zakonom o krepitvi stabilnosti bank, ki so bila izmenjana med kabinetom predsednika vlade, še posebej med janez.jansa@gov.si in kabinetoma oziroma ministroma Janezom Šušteršičem in Zvonkom Černačem, za obdobje zadnjih 6 mesecev) ne razpolaga oz. da do njih (tudi če obstajajo) nima dostopa, je Pooblaščenec primarno ugotavljal, ali so pri zahtevani informaciji izpolnjeni kriteriji za opredelitev informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ. Iz navedene definicije so razvidni trije pogoji za obstoj informacije javnega značaja:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2.) organ mora z njo razpolagati;
3.) nahajati se mora v materializirani obliki.
V konkretnem primeru je Pooblaščenec ugotovil, da organ z zahtevano informacijo ne razpolaga. Tudi v kolikor je med predsednikom vlade in zadevnima ministroma bila izmenjana korespondenca o temi, ki zanima prosilca, ti dokumenti niso v posesti organa in organ torej z njimi ne razpolaga, prav tako pa nima pravne podlage, da bi jih lahko pridobil. Organ je Pooblaščencu namreč obširno pojasnil, kako v Kabinetu predsednika Vlade RS poteka poslovanje z dokumentarnim gradivom. Upoštevaje 72. in 73. člena Uredbe o upravnem poslovanju, ki zavezuje javne uslužbence pri poslovanju z elektronsko pošto in evidentiranju elektronskih sporočil, Pooblaščenec tudi nima razloga, da bi sklepal, da mu organ karkoli prikriva. Iz navedenih določb namreč izhaja, da se elektronska pošta primarno uporablja v službene namene, javni uslužbenci pa so dolžni tudi elektronska sporočila, ki prispejo na njihov elektronski naslov (in ne na uraden elektronski naslov organa) ustrezno evidentirati v evidenco dokumentarnega gradiva. Po mnenju Pooblaščenca morajo biti torej vsa elektronska sporočila, ki so službene narave in prispejo ali so odposlana iz elektronskega naslova posameznega uslužbenca, ustrezno evidentirana v evidenco dokumentarnega gradiva pri organu. Vendar pa, noben zakon niti predmetna uredba o upravnem poslovanju, ne predvidevata nobene sankcije za uslužbenca, ki tovrstno ravnanje opusti, prav tako pa se ne šteje, da je vsa elektronska pošta, ki prispe ali je odposlana iz elektronskih predalov javnih uslužbencev, avtomatično službene narave in v posesti organa. Uredba o upravnem poslovanju namreč, sicer v manjši meri, namreč dopušča tudi možnost uporabe elektronske pošte v zasebne namene.
Ob tem velja poudariti, da organ nima pristojnosti, da bi pregledoval elektronski predal posameznega javnega uslužbenca ali funkcionarja (npr. ime.priimek@gov.si). Javni uslužbenci in javni funkcionarji se s sklenitvijo delovnega razmerja v javnem sektorju namreč ne odpovedo v celoti zasebnosti na delovnem mestu. Povedano drugače, v okviru veljavne zakonodaje niti organ sam niti Pooblaščenec v pritožbenem postopku nimata pristojnosti, da bi pregledala elektronski predal posameznega javnega uslužbenca (ali javnega funkcionarja) in ugotovila, ali bi določena elektronska pošta, ki je službene narave, morala biti evidentirana v sistem dokumentarnega gradiva, pa temu ni tako. Na ta način bi namreč posegli v ustavno zavarovano pravico do komunikacijske zasebnosti javnega uslužbenca oz. javnega funkcionarja. Ustava RS v 37. členu zagotavlja tajnost pisem in drugih občil. Samo zakon lahko predpiše, da se na podlagi odločbe sodišča za določen čas ne upošteva varstvo tajnosti pisem in drugih občil in nedotakljivost človekove zasebnosti, če je to nujno za uvedbo ali potek kazenskega postopka ali za varnost države. Iz navedene določbe je razvidno več pogojev, ki morajo biti izpolnjeni za dopustnost posega v tajnost pisem in drugih občil, kadar gre pri tem tudi za poseg v zasebnost:
1) poseg je mogoč samo na podlagi določenega zakonskega pooblastila,
2) poseg mora ex ante odobriti sodišče,
3) poseg mora biti časovno omejen,
4) poseg je dopusten, če je nujen za uvedbo ali potek kazenskega postopka ali za varnost države (Komentar Ustave Republike Slovenije / Lovro Šturm (urednik); [avtorji [komentarja] France Arhar … et al.]. Ljubljana: Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, 2002, v nadaljevanju: »Komentar U RS«, str. 399).
V konkretnem primeru po mnenju Pooblaščenca pogoji za poseg v pravico do komunikacijske zasebnosti niso izpolnjeni. Pooblaščenec ob tem opozarja še na odločitev Evropskega sodišča za človekove pravice v primeru Copland proti Združenemu kraljestvu. V tem primeru je sodišče delavki priznalo širok krog pravice do zasebnosti in presodilo, da je delodajalec neupravičeno posegal v njeno zasebnost. Ključni element sodbe je, da delavka ni bila vnaprej opozorjena, kdaj in v kakšnih primerih lahko delodajalec nadzira e-pošto. (Več v članku Mitje Podpečana, Pravna praksa 19, z dne 17.05.2007, str. 31). Pooblaščenec se je takšnemu stališču že večkrat pridružil v mnenjih s področja varstva osebnih podatkov, npr. v mnenju št. 0712-163/2011/2 z dne 1. 9. 2011.
V konkretnem primeru Pooblaščenec nima razloga, da bi dvomil v pojasnila organa, da z zahtevano korespondenco ne razpolaga in da je nima v posesti. Verjame mu, da mu je posredoval vse razpoložljive dokumente, s katerimi razpolaga v zvezi z vsebino, ki zanima prosilca (izpis iz sistema Lotus Notes za zadevo št. 476-8/2012 in pojasnila glede zadev št. 403-9/2012, št. 403-11/2012 in št. 003-1/2012). Pooblaščenec je razpoložljivo dokumentacijo pregledal, vendar ugotavlja, da med njo ni dokumentov, ki so predmet zahteve prosilca.
V obravnavanem primeru tako ni izpolnjen prvi pogoj iz 1. odst. 4. čl. ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga oz. jo ima v posesti. Ker z zahtevanim dokumentom organ ne razpolaga, zavezanci pa so v skladu z ZDIJZ dolžni omogočiti dostop samo do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvariti novega dokumenta v smislu odgovora na vprašanje, zbirati ali pridobiti informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca Pooblaščenec zaključuje, da pritožbi prosilca ni mogoče ugoditi in jo je potrebno, na podlagi 1. odst. 248. čl. ZUP, zavrniti.
V postopku izdaje te odločbe posebni stroški niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor zoper odločbo Republike Slovenije, Kabinet predsednika Vlade, Gregorčičeva 20, 25, 1000 Ljubljana, št. 090-5/2012/2 z dne 21. 12. 2012. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno, po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo in odločbo organa prve stopnje, v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,
namestnica pooblaščenke
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka