Prosilec - Inšpektorat za javno upravo
+ -Številka: 090-214/2011/3
Kategorije:
POVZETEK
Prosilec je zahteval kopijo pravilnika o delu upravnega inšpektorja, tako da bo iz njega jasno razvidno, kaj ta predpisuje za delo upravnega inšpektorja in njegove pristojnosti. Organ je zavrnil zahtevo prosilca in navedel, da z zahtevanim dokumentom ne razpolaga oz. da ta ne obstaja, delno pa se zahtevane informacije nahajajo v Zakonu o splošnem upravnem postopku, v členih od 307. do 307g., kjer so določene pristojnosti upravne inšpekcije. Pooblaščenec je najprej ugotovil, da je prosilec v pritožbi svojo zahtevo razširil na opis del in nalog za konkretnega inšpektorja za javno upravo, vendar takšna razširitev po izdaji odločbe na prvi stopnji ni dopustna. Nadalje je Pooblaščenec ugotovil, da organ zahteve prosilca ni obravnaval po vsebini, saj vsebinsko prosilčevi zahtevi, kot jo je postavil, ustreza Akt o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest pri organu oz. katalog delovnih mest, kot priloga k temu aktu. Ker je organ prosilcu omenjeni dokument že posredoval, z drugimi dokumenti, ki bi ustrezali prosilčevi zahtevi pa organ ne razpolaga, je pritožba prosilca neutemeljena.
ODLOČBA
Številka: 090-214/2011/3
Datum: 28. 10. 2011
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/99, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……… (v nadaljevanju prosilec) z dne 21. 10. 2011 zoper odločbo Ministrstva za javno upravo, Inšpektorata za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana, št. 090-91/2011/2 z dne 20. 9. 2011 (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca se zavrne.
2. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 13.9.2011 na organ naslovil zahtevo za dostavo pravilnika o delu upravnega inšpektorja. Ob tem je navedel, da ga zahteva v kopiji in celoti, da bo jasno razvidno, kaj ta predpisuje za delo upravnega inšpektorja in njegove pristojnosti.
V zvezi z zahtevo prosilca je organ dne 20. 9. 2011 izdal odločbo št. 090-91/2011/2 (dalje izpodbijana odločba), s katero je zahtevo v celoti zavrnil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ navedel, da ne razpolaga s Pravilnikom o delu upravnega inšpektorja, saj le – ta ne obstaja. Organ prav tako ne razpolaga s katerim koli drugim pravilnikom, ki bi predpisoval delo in pristojnosti upravnega inšpektorja. Organ je tako ugotovil, da zahtevana informacija javnega značaja ne obstaja. Ob tem je organ prav tako navedel, da se nekatere zahtevane informacije javnega značaja nahajajo v Zakonu o splošnem upravnem postopku, v členih od 307. do 307g., kjer so določene pristojnosti upravne inšpekcije. Ti dokumenti so prosilcu enostavno dostopni preko iskalnika na spletnih straneh DZ, v rubriki zakonodaja, kjer so objavljena uradna in neuradna prečiščena besedila zakonov, zato organ meni, da mu jih, v skladu s petih odstavkom 6. čl. ZDIJZ, ni treba posredovati. Prav tako organu po ZDIJZ ni treba ustvariti informacije javnega značaja, s katero ne razpolaga, da bi ugodil zahtevi prosilca.
Zoper odločbo organa je prosilec dne 21.10.2011 pri organu vložil pritožbo. V njej med drugim navaja, da navedbe organa ocenjuje kot izogibanje in da ne predstavljajo zadovoljujočega odgovora oziroma posredovanja zahtevane listine. Prosilec od Pooblaščenca pričakuje, da v postopku ugotovi, ali res ne obstaja dokument, ki ureja delo in pristojnosti upravnega inšpektorja, kot pravilnik o delu inšpektorja, opis del in nalog za to delovno mesto, ipd. Prosilec pri tem dodaja, da če pravilnika ni v pisni obliki, ga tudi na internetu ni. Prosilca nadalje zanima, kako je mogoče, da če omenjenih listin ni, inšpektor sploh deluje in če je ta funkcija sploh sistemizirana in opisana, ali dela inšpektor kar na svoje, brez opisa pristojnosti, na črno. Prosilec tudi predlaga, da v kolikor se ugotovi, da slednje drži, naj se sproži ustrezen postopek pri pristojnem organu ter tudi izda ustrezen sklep, da se to stanje odpravi ter da so vsi do sedaj izdani sklepi in ugotovitve s strani inšpektorja nične. Prosilec se ob tem sprašuje, kako je mogoče, da obstaja nesistematizirano delovno mesto konkretnega inšpektorja, če še na ministrstvu obstaja čistilka.
Organ je pritožbo prosilca dne 24. 10. 2011, z dopisom št. 090-91/2011/4, odstopil v obravnavo Pooblaščencu, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi. Ob tem organ pojasnjuje, da je šele glede na vsebino pritožbe prosilca zaključil, da se prosilec želi seznaniti s sistemizacijo delovnih mest v Inšpektoratu za javno upravo. V skladu s tem je prosilcu dne 24. 10. 2011 posredoval katalog delovnih mest, iz katerega so razvidne naloge in pogoji, ki jih mora izpolnjevati upravni inšpektor. S tem so po mnenju organa zahtevi prosilca v celoti ugodili.
Pooblaščenec je dne 27. 10. 2011 od prosilca prejel dopis, iz katerega izhaja, da je prejel katalog delovnih mest, ki mu ga je posredoval organ, vendar to ni dokument, ki ga je zahteval. Navaja, da ga ne zanima ne katalog delovnih mest ne akt o notranji organizaciji in sistemizaciji v inšpektoratu. Prosilec navaja, da izključno in samo zahteva opis del in nalog inšpektorja za javno upravo g. Franca Plota, kot je zapisal že v zahtevi z dne 12. 9. 2011. Prosilec ravnanje organa ocenjuje kot poskus zamegljevanja in zavajanja. Po mnenju prosilca mora organ imeti opis del in nalog upravnega inšpektorja ali pa tega nima. Prosilec meni, da njegovih zahtev in vlog z dne 12. 9. 2011 in pritožbe z dne 20. 10. 2011 organu ni dovoljeno razlagati drugače, kot je zapisano in sedaj odstopati od zapisanega, »da ne razpolagajo s pravilnikom o delu javnega inšpektorja«.
Pritožba ni utemeljena.
1. O vsebini zahteve prosilca
Kot izhaja iz zahteve prosilca z dne 12. 9. 2011, je ta zahteval »pravilnik o delu upravnega inšpektorja«, pri čemer je v zahtevi še dodal, da »pravilnik zahteva v celoti, da bo jasno razvidno, kaj ta predpisuje za delo upravnega inšpektorja in njegove pristojnosti.« Kljub pritožbenim navedbam prosilca v pritožbi z dne 20. 10. 2011 in dopisu z dne 26. 10. 2011, Pooblaščenec tako najprej ugotavlja, da prosilec ni zahteval (kot sam zmotno navaja v dopisu z dne 26. 10. 2011) opis del in nalog izključno in samo za inšpektorja za javno upravo, g. Franca Plota. Organ je tako postopal pravilno, ko je v izpodbijani odločbi odločil o pravilniku o delu upravnega inšpektorja, saj iz zahteve prosilca z dne 12. 9. 2011 ne izhaja, da bi se ta nanašala na opis delovnega mesta posameznega inšpektorja, ampak je prosilec izrecno zapisal, da zahteva pravilnik v celoti. Prav tako beseda »pravilnik« pomeni izraz za splošen akt in iz nje ni mogoče sklepati, da se prosilec pravzaprav želi seznaniti z vsebino, ki se nanaša na konkretnega javnega uslužbenca. Prosilec namreč tega v zahtevi z dne 12. 9. 2011 ni navedel, organ pa, glede na vsebino zahteve, tudi ob najširši možni jezikovni razlagi, zahteve prosilca na ta način ni mogel vsebinsko razumeti.
Nadalje gre ugotoviti, da prosilec v pritožbi zahteve ne more razširiti oz. vsebinsko spremeniti, kar izhaja iz 133. čl. ZUP, ki določa, da ko je postopek uveden, lahko stranka do izdaje odločbe na prvi stopnji razširi ali spremeni postavljeni zahtevek ne glede na to, ali ima razširjeni oziroma spremenjeni zahtevek isto pravno podlago ali ne, če se tak zahtevek opira na iste bistvene sestavine dejanskega stanja in, če je organ pristojen za njegovo reševanje. Povedano drugače, prosilec se v pritožbi ne more pritožiti glede dokumentov, ki jih v zahtevi ni zahteval. Tudi Pooblaščenec kot pritožbeni organ je v pritožbenem postopku namreč vezan na zahtevo prosilca, saj je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Vsebina zahtevka, ki ni bila predmet izpodbijane odločbe in o kateri organ na prvi stopnji sploh ni odločal (ker prosilec tega ni zahteval), tako tudi ne more biti predmet presoje Pooblaščenca kot pritožbenega organa. Prosilec lahko s pritožbo zahtevek zoži, ne more pa ga razširiti oziroma vsebinsko spremeniti.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je predmet tega pritožbenega postopka vsebina zahteve, kot izhaja iz prosilčeve pisne vloge z dne 12. 9. 2011, in sicer je to »pravilnik o delu upravnega inšpektorja«, pri čemer je prosilec zahteval »pravilnik v celoti, da bo jasno razvidno, kaj ta predpisuje za delo upravnega inšpektorja in njegove pristojnosti«.
2. O kriteriju materializirane oblike
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v 2. odst. 39. čl. Ustave RS (UL RS, št. 33/91-I s spremembami) in ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, ne samo v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odst. 4. čl. ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz citiranega 1. odst. 4. čl. ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji: da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacije povezane z delom organa, ki jih je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti), da organ z njo razpolaga in da se le-ta nahaja v materializirani obliki, v obliki dokumenta.
Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu sam, v sodelovanju z drugim organom ali jo pridobiti pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pojem delovno področje po ZDIJZ se namreč razteza na vsak podatek, ki je nastal v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. čl. ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti (prim. doktorska disertacija Urške Prepeluh, Pravica do dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148).
Kot izhaja iz 1. odst. 4. čl. ZDIJZ, organu tudi ni potrebno ustvariti, pridobiti ali vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nima. To pomeni, da lahko organ zahtevo v primeru, če z dokumentom ne razpolaga, enostavno zavrne, ker dokumenta nima in se mu zato ni potrebno sklicevati na obstoj izjem.
Pooblaščenec ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ kot državni organ zavezanec po ZDIJZ in da zahtevana informacija spada v njegovo delovno področje. Predmet zahteve so namreč informacije, ki se nanašajo na delo upravne inšpekcije. Je pa v konkretnem primeru bistveno vprašanje, ali organ z zahtevano informacijo razpolaga in v kakšni obliki.
Organ je v izpodbijani odločbi prosilcu pravilno pojasnil, da pravilnik o delu upravnega inšpektorja ne obstaja in da pooblastila in pristojnosti upravnih inšpektorjev ureja zakon, in sicer ZUP, v členih od 307. - 307g. Iz navedenih členov med drugim izhaja, da nadzor nad izvajanjem tega zakona (ZUP) in drugih zakonov, ki urejajo upravne postopke, opravlja upravna inšpekcija. Organ je prosilca tudi pravilno napotil na objavljeno uradno besedilo ZUP na spletni strani Državnega zbora, med objavljeno zakonodajo. 5. odstavek 6. čl. ZDIJZ namreč določa, da organ lahko prosilcu ne posreduje zahtevane informacije, ki je dostopna v prosto dostopnih javnih evidencah ali na drug način že enostavno javno dostopna (objava v uradnem glasilu, publikacijah organa, medijih, strokovni literaturi, svetovnem spletu in podobno), in mu posreduje samo napotilo, kje se informacija nahaja. Organ je tako pravilno ugotovil, da je ZUP informacija, ki je že enostavno javno dostopna in je prosilca napotil na spletno stran, kjer je ta informacija objavljena. V tem delu so tako pritožbene navedbe prosilca v celoti neutemeljene.
Nadalje pa Pooblaščenec ugotavlja, da je organ zahtevo prosilca za »pravilnik o delu upravnega inšpektorja« zavrnil (skliceval se je na neobstoj informacije javnega značaja), pri čemer pa pred izdajo izpodbijane odločbe ni preveril, ali morebiti razpolaga z drugim dokumentom, ki se sicer ne imenuje »pravilnik o delu upravnega inšpektorja«, pa iz njega izhaja vsebina informacije, s katero se želi seznaniti prosilec. Iz zahteve prosilca z dne 12. 9. 2011 je namreč razvidno, da prosilca zanima način dela upravnih inšpektorjev oz. kakšni pogoji so predpisani za delovno mesto upravnega inšpektorja in kakšne so njegove pristojnosti (v smislu opisa del in nalog). Dokument, iz katerega izhaja ta vsebina, pa je nedvomno Akt o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest pri organu oz. katalog delovnih mest, kot priloga k temu aktu. Tako izhaja že iz 21. člena Zakona o javnih uslužbencih (dalje ZJU), ki določa, da, če poseben zakon ne pravi drugače, mora vsak državni organ, uprava lokalne skupnosti in oseba javnega prava, imeti akt o sistemizaciji delovnih mest (v nadaljnjem besedilu: sistemizacija), v katerem so v skladu z notranjo organizacijo določena delovna mesta, potrebna za izvajanje nalog. Pri vsakem delovnem mestu se v sistemizaciji določijo najmanj opis nalog in pogoji za zasedbo delovnega mesta. Informacija, s katero se po vsebini želi seznaniti prosilec, je tako nedvomno razvidna iz kataloga delovnih mest v Inšpektoratu RS za javno upravo. Iz tega kataloga namreč med drugim izhajajo tudi naloge posameznega delovnega mesta (in s tem seveda javnega uslužbenca, ki to delovno mesto zaseda) in pogoji, ki se za delovno mesto zahtevajo. Pooblaščenec je dne 27. 10. 2011 pri organu opravil dodatne poizvedbe, pri čemer mu je organ pojasnil, da je v katalogu delovnih mest opis del in nalog za konkretnega upravnega inšpektorja, ki zanima prosilca, razviden iz šifre delovnega mesta št. 12 (zaporedna št. del. mesta 6, ime delovnega mesta »inšpektor«). Gre za delovno mesto, na katerega je razporejen samo upravni inšpektor, ki zanima prosilca. Pri opisu tega delovnega mesta gre tako nedvomno za informacijo, ki zanima prosilca in ki se nanaša na določenega upravnega inšpektorja.
Pooblaščenec sicer ugotavlja, da organ pri izdaji izpodbijane odločbe zahteve prosilca ni obravnaval po vsebini in da je njegovo zahtevo zavrnil, kljub temu, da je z zahtevano informacijo razpolagal. Ker pa je organ to informacijo prosilcu dne 24. 10. 2011 posredoval, prosilec pa vztraja, da to ni informacija, ki jo je zahteval v zahtevi z dne 12. 9. 2011, je njegova pritožba neutemeljena. Pooblaščenec namreč ne dvomi, da organ nima nobenega drugega dokumenta (razen kataloga delovnih mest, ki ga je prosilcu že posredoval), iz katerega bi bilo jasno razvidno, kaj je predpisano za delo upravnega inšpektorja in kakšne so njegove pristojnosti. Poleg 21. čl. ZJU, ki določa, da mora organ imeti sistemizacijo delovnih mest, Pooblaščencu namreč ni znana nobena pravna podlaga, po kateri bi inšpektorat za javno upravo moral imeti še poseben pravilnik o delu upravnih inšpektorjev, iz katerega bi bile razvidne pristojnosti in pogoji za delovna mesta upravnih inšpektorjev. Kot že pojasnjeno, položaj in pristojnosti upravne inšpekcije opredeljuje ZUP, v delu, v katerem se nanaša na delovne naloge na posameznih delovnih mestih inšpektorjev, pa katalog delovnih mest kot priloga k Aktu o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest ministrstva za javno upravo, Inšpektorata za javno upravo.
Pooblaščenec je ugotovil, da pritožba prosilca ni utemeljena, ker druge informacije, razen tistih, ki jih je organ prosilcu že posredoval in iz katerih bi izhajala vsebina, s katero se želi seznaniti prosilec, ne obstajajo. V konkretnem primeru tako niso izpolnjeni kriteriji za obstoj informacije javnega značaja po 4. čl. ZDIJZ. Pooblaščenec je zato, na podlagi prvega dostavka 248. čl. ZUP, pritožbo prosilca kot neutemeljeno zavrnil.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali, zato je Pooblaščenec odločil kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec proži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav.
namestnica informacijske pooblaščenke
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka