Prosilec - Dom upokojencev Ptuj
+ -Številka: 090-167/2011/6
Kategorije:
POVZETEK
Prosilec je od organa zahteval dve revizijski poročili o notranjem delovanju organa. Pooblaščenec je glede revizijskega poročila, ki ga je izdelalo revizijsko podjetje, ugotovil, da z njim organ v času, ko je prosilec vložil zahtevo, res ni razpolagal, zato je pritožbo prosilca zavrnil. Glede revizijskega poročila, ki ga je izdelalo Ministrstvo za delo, družino in sodialne zadeve pa je Pooblaščenec ugotovil, da ne predstavlja poslovne skrivnosti niti organa, niti Ministrstva. Zgolj izjemoma, ko oseba javnega prava deluje na trgu in podatek pomeni za osebo javnega prava konkurenčno prednost oz. bi lahko vplival na njen tržni konkurenčni položaj in s tem ogrozil njeno javnopravno poslanstvo, lahko oseba javnega prava takšen podatek označi za poslovno skrivnost. Pooblaščenec je odločbo organa odpravil in mu naložil, naj prosilcu posreduje fotokopijo zahtevanega revizijskega poročila.
ODLOČBA
Številka: 090-167/2011/6
Datum: 27. 10. 2011
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju: ZInfP), in 1. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi ….. (v nadaljevanju: prosilec) zoper odločbo Doma upokojencev Ptuj, Volkmerjeva cesta 10, 2250 Ptuj (v nadaljevanju:organ) št. ZDIJZ-5/2011 z dne 27.07.2011 in na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP o pritožbi prosilca zoper odločbo organa št. ZDIJZ-6/2011 z dne 03.08.2011, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca zoper odločbo organa št. ZDIJZ-5/2011 z dne 27.07.2011 se zavrne.
2. Pritožbi prosilca zoper odločbo organa št. ZDIJZ-6/2011 z dne 03.08.2011 se ugodi. Odločba št. ZDIJZ-6/2011 z dne 03.08.2011 se odpravi. Organ je dolžan prosilcu v roku 31 dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopijo dokumenta Ministrstva za delo družino in socialne zadeve, Službe za notranjo revizijo, št. 060-38/2010-16 z dne 18.05.2011 z naslovom: »Poročilo o izredni reviziji nad pravilnostjo poslovanja Doma upokojencev Ptuj – KONČNO«.
3. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Organ je 19.07.2011 prejel dve zahtevi prosilca na podlagi ZDIJZ. V prvi zahtevi je prosilec zahteval fotokopijo revizijskega poročila o poslovanju organa za leto 2009 (v nadaljevanju: revizijsko poročilo za leto 2009), v drugi zahtevi pa je zahteval fotokopijo o notranji reviziji, ki jo je pri organu opravila Služba za notranjo revizijo Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve (v nadaljevanju: revizijsko poročilo MDDSZ) in je bilo organu predano 20.05.2011.
Organ je prvo zahtevo prosilca zavrnil z odločbo št. ZDIJZ-5/2011 z dne 27.07.2011, z obrazložitvijo, da z zahtevanim revizijskim poročilom za leto 2009 ne razpolaga. Drugo zahtevo je organ zavrnil z odločbo št. ZDIJZ-6/2011 z dne 03.08.2011. V obrazložitvi je organ navedel, da je zahtevano revizijsko poročilo MDDSZ označil kot poslovno skrivnost in da je v pravilnikih Službe za notranjo revizijo MDDSZ določeno, da se poročilo pošlje predstojniku oziroma poslovodnemu organu proračunskega uporabnika in se ga običajno se sme dati drugim osebam brez vednosti in soglasja revidiranca. Navedel je tudi, da je v skladu z delom Službe za notranjo revizijo MDDSZ določeno, da morajo vse informacije, pridobljene med pregledom, ostati zaupne, dostopne pa so le nacionalnim in organom EU, ki smejo podatke zahtevati po uradni dolžnosti v skladu z veljavnimi predpisi. Organ je navedel tudi, da želi prosilec pridobiti podatke z namenom ocenjevanja poslovanja in objavljanja podatkov v medijih, zato ga je zavrnil, da bi preprečil blatenje dobrega imena organa in da bi preprečil vznemirjanje stanovalcev doma upokojencev.
Pooblaščenec je 10.08.2011 prejel dve pritožbi prosilca, pri čemer je prosilec v prvi pritožbi, zoper odločbo ZDIJZ-5/2011, navajal, da iz 8. poglavja letnega poročila za leto 2009, objavljenega na AJPES izhaja, da ta dokument obstaja, saj naj bi revizijo za leto 2009 obravnaval svet organa in jo potrdil. Prosilec je navedel, da prilaga izsek iz letnega poročila 2009 (pri čemer je kot vir navedel AJPES), kjer naj bi bilo na strani 63 in 64 zapisano: »V letu 2010 je bila v Domu izvedena izredna notranja revizija poslovanja za leto 20/…/ nečitljivo (op. Pooblaščenca) /…/ preteklih let. Obravnaval jo je tudi svet Doma in jo potrdil«. V drugi pritožbi, zoper odločbo ZDIJZ-6/2011, je prosilec navedel, da je sklicevanje organa na izjemo poslovne skrivnosti popolnoma neustrezno. Pritožbi je priložil odgovor MDDSZ 060-31/2009-8 z dne 23.06.2011, iz katerega izhaja, da je bilo v postopku revizije ugotovljeno, da »obračun dodatka za dodatno opremo /…/ ne temelji na dejanskih stroških, stanovalcem se zaračunava dodatek za dodatno opremo v enaki višini, ne glede na to, kaj od dodatne opreme dejansko uporabljajo, kar je v nasprotju z veljavno zakonodajo«, zato prosilec meni, da je treba upoštevati določbo 39. člena ZGD (podatki o kršitvah zakona).
Ker je prosilec obe pritožbi vložil neposredno pri Pooblaščencu, ju je Pooblaščenec v skladu z 2. odst. 239. člena ZUP poslal organu. Pooblaščenec je 31.08.2011 od organa prejel obe pritožbi prosilca kot pravočasni dovoljeni in vloženi po upravičeni osebi. Pooblaščenec je ob prejemu obeh pritožb ugotovil, da so izpolnjeni pogoji za združitev obeh zadev v en postopek o čemer je izdal sklep št. 090-167/2011/2 z dne 06.09.2011.
Ker je Pooblaščenec ob obravnavanju pritožbe ugotovil, da ne razpolaga z vsemi dokumenti, ki se tičejo zadeve, je z dopisom št. 090-167/2011/4 z dne 20.09.2011 pozval organ, da mu posreduje zahtevi prosilca, o katerih je odločil z izpodbijanima odločbama, in obe revizijski poročili, ki ju je zahteval prosilec. Pooblaščenec je 29.09. 2011 prejel zahtevano dokumentacijo.
Pritožba zoper odločbo ZDIJZ-5/2011 z dne 27.07.2011 ni utemeljena.
Pritožba zoper odločbo ZDIJZ-6/2011 z dne 03.08.2011 je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Prosilec mora v skladu z drugim odstavkom 238. člena ZUP v pritožbi navesti, zakaj odločbo izpodbija.
1. K 1. točki izreka
Informacija javnega značaja je po določilu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz citiranega prvega odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji:
• da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le-ta pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti),
• da organ z njo razpolaga,
• da se informacija nahaja v materializirani obliki.
Iz navedene pravne podlage izhaja, da informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Navedeno pomeni, da organ dokumenta, s katerim ne razpolaga, ni dolžan pridobiti šele na podlagi zahteve. V kolikor z zahtevano informacijo javnega značaja organ ne razpolaga, to pomeni, da dostopa ne more omogočiti in mora zahtevo prosilca zavrniti.
Organ je Pooblaščencu dne 28.09.2011 poslal dokument »Revizijsko poročilo o notranjem poslovanju Doma upokojencev Ptuj v letu 2009«, ki ga je izdelala družba audit-in. Iz dokumenta izhaja, da je bil izdelan šele v avgustu 2011, organ pa je o zahtevi prosilca odločil že 27. julija 2011. Organ je Pooblaščencu posredoval tudi pisemsko ovojnico, iz katere izhaja, da je organ navedeni dokument od družbe audit-in prejel šele 27.09.2011. Glede na to, da je organ o zahtevi prosilca odločil že 27.07.2011, dokument pa je bil sestavljen šele v sledečem mesecu in ga je organ prejel šele 2 meseca kasneje, pogoji za obstoj informacije javnega značaja, ki jo je zahteval prosilec, v času odločanja o njegovi zahtevi niso bili izpolnjeni, zato je odločba organa ZDIJZ-5/2011 z dne 27.07.2011 pravilna, pritožba prosilca pa neutemeljena.
Glede navedb prosilca, da iz letnega poročila organa za leto 2009 izhaja, da je dokument obstaja, Pooblaščenec pojasnjuje, da je na spletnem portalu AJPES javno objavljeno in prosto dostopno tako letno poročilo za leto 2009, kot tudi letno poročilo za leto 2010. Pooblaščenec se je z vpogledom v obe letni poročili prepričal, da je v letnem poročilu za leto 2009 zapisano, da je bila »v letu 2009 /…/ izvedena notranja revizija poslovanja za leto 2008«, v letnem poročilu za leto 2010 pa, da je bila »v letu 2010 /…/ v Domu izvedena izredna notranja revizija poslovanja za leto 2009 in preteklih let. Obravnaval jo je tudi svet Doma in jo potrdil«. Navedbe prosilca tako nikakor ne dokazujejo, da je organ z zahtevanih revizijskim poročilom za leto 2009 razpolagal v času odločanja o njegovi zahtevi, saj je v letnem poročilu navedeno, da je svet organa obravnaval in potrdil poročilo o izredni notranji reviziji, to pa je izvedlo MDDSZ in ne revizijska družba audit-in.
Pooblaščenec pa vseeno opozarja, da je z odločbo št. 090-135/2010/4 z dne 05.08.2010 že odločal o pritožbi zoper odločitev organa, da zavrne dostop do revizijskega poročila za leto 2008, ki ga je izdelalo revizijsko podjetje audit-in. Pooblaščenec je v tistem postopku ugotovil, da je organ zahtevani dokument vidno označil kot »poslovno skrivnost«, in da je organ s statutom in na seji sveta organa določil, da so poročila o notranji reviziji označena kot poslovna skrivnost, vendar revizijsko poročilo za leto 2008 že pojmovno ne ustreza poslovni skrivnosti po Zakonu o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/2009-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZGD-1), s čimer tudi ne ustreza zakonski izjemi iz 2. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ, na katero se je v izpodbijani odločbi skliceval organ. Pooblaščenec je v odločbi št. 090-135/2010/4 z dne 05.08.2010 poudaril še, da bi tudi v primeru, da bi v obravnavanem primeru ugotovil, da so izpolnjeni pogoji za obstoj poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju iz 1. odst. 39. čl. ZGD-1, kljub temu odločil, da mora organ zahtevani dokument razkriti, ker gre za podatke, ki se nanašajo na porabo javnih sredstev (3. odst. 6. čl. ZDIJZ).
Iz navedenega izhaja, da se v primeru, da bi organ z zahtevanim dokumentom razpolagal, odločitev Pooblaščenca glede razkritja revizijskega poročila za leto 2009, ne bi razlikovala od odločitve glede razkritja revizijskega poročila za leto 2008. Glede na to, da bo organ po tem, ko mu bo Pooblaščenec zahtevano revizijsko poročilo za leto 2009 vrnil, s tem dokumentom razpolagal, lahko prosilec, zaradi spremenjenega dejanskega stanja, ponovno zahteva dostop do revizijskega poročila za leto 2009. Na tem mestu zato Pooblaščenec organ opozarja še na kazensko določbo 1. in 2. odst. 39. člena ZDIJZ, ki določa, da se za prekršek z globo kaznuje oseba, ki uniči dokument, zadevo, dosje, register, evidenco ali dokumentarno gradivo, v katerem se nahaja informacija javnega značaja, z namenom, da jo napravi nedostopno javnosti.
Pooblaščenec je z vpogledom v dokumentacijo, ki mu jo je posredoval organ, in upoštevaje navedene pravne podlage ugotovil, da organ z revizijskim poročilom za leto 2009 v času odločanja o zahtevi prosilca ni razpolagal, zato je na podlagi 1. odst. 248. člena ZUP potrdil odločbo organa št. ZDIJZ-5/2011 z dne 27.07.2011, pritožbo prosilca pa zavrnil kot to izhaja iz 1. tč. izreka te odločbe.
K 2. točki izreka
Pooblaščenec ugotavlja, da v zvezi z zahtevanim revizijskim poročilom MDDSZ ni sporno, da gre za informacije javnega značaja, sporno pa je, ali predstavlja celoten dokument ali del tega dokumenta poslovno skrivnost organa in s tem predstavlja izjemo od prostega dostopa po 2. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ.
V izpodbijani odločbi se je organ pri zavrnitvi prosilčeve zahteve oprl na izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da lahko organ zavrne zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe, saj ima organ v svojih aktih tovrstna poročila v svojih aktih opredeljena kot poslovno skrivnost.
Pojem poslovne skrivnosti vsebuje jasen koncept podatkov z določeno gospodarsko vrednostjo oziroma podatkov, ki predstavljajo določeno konkurenčno prednost podjetja na trgu. Upoštevaje navedeno je bilo v obravnavanem primeru najprej treba ugotoviti, ali gre pri zahtevanih podatkih po vsebini za tovrstne informacije in posledično, ali se organ, kot javni zavod, sploh lahko sklicuje na izjemo poslovne skrivnosti. Kaj šteje za poslovno skrivnost določa ZGD-1, na katerega napotuje ZDIJZ. Povedano drugače, glede ureditve poslovne skrivnosti ZDIJZ v točki 1. odstavka 6. člena napotuje na ureditev, ki velja za gospodarske družbe.
To pomeni, da so praviloma samo gospodarski subjekti tisti, ki se lahko sklicujejo na poslovno skrivnost. Upoštevati je namreč treba, da so lahko predmet poslovne skrivnosti samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja na trgu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 do 196). Opisana ureditev po ZDIJZ, po kateri mora biti podatek kot poslovna skrivnost opredeljen skladno z ZGD, ima namreč za posledico, da lahko poslovno skrivnost določi le gospodarska družba ali podjetnik posameznik, ne pa tudi druge pravne osebe, saj teh ZGD ne ureja. V teoriji in praksi je sicer mogoče zaslediti tudi stališča, da imajo tudi drugi pravni subjekti, ne samo gospodarske družbe, lahko poslovno skrivnost, v kolikor nastopajo na trgu v konkurenčnih razmerah – torej ima lahko poslovne skrivnosti tudi organ, vendar le v delu dejavnosti, ki jo opravlja kot gospodarsko, tržno dejavnost na trgu.
Izhajajoč iz navedenega je Pooblaščenec v nadaljevanju ugotavljal, ali se dokument, ki ga je zahteval prosilec, nanaša na tržno dejavnost organa in ali torej vsebinsko sploh ustreza pogojem za določitev poslovne skrivnosti, kot jo ureja ZGD-1 in na katero napotuje ZDIJZ v 2. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
Pooblaščenec je z vpogledom v revizijsko poročilo MDDSZ ugotovil, da je bila revizija izvedena z namenom, da se preveri poslovanje organa, s posebnim poudarkom na pravilnosti obračunavanja cen storitev socialnega varstva oskrbovancem ter na izkazovanju in porabi presežka prihodkov nad odhodki. Cilj izvedene revizije je izvajalec revizije (MDDSZ) opredelil kot pridobitev zagotovila, da poslovanje poteka skladno z veljavnimi predpisi, vključno z zagotovilom, glede pravilnosti sistema oblikovanja in zaračunavanja cen storitev socialne oskrbe zavarovancem. Zahtevano revizijsko poročilo se torej ne nanaša na gospodarsko dejavnost organa, ampak na pravilnost poslovanja proračunskega porabnika, in tako že pojmovno ne more predstavljati poslovne skrivnosti v skladu z ZGD-1.
Vsebina revizijskega poročila se obenem nanaša na preverjanje skladnosti poslovanja organa z veljavnimi javnofinančnimi in organizacijskimi predpisi s področja delovanja javnih zavodov. Pooblaščenec na tem mestu pritrjuje pritožbenim navedbam prosilca, da revizijsko poročilo javnega zavoda ne more biti poslovna skrivnost, saj če je organ posloval v skladu s pravili oz. zakonodajo mu razkritje ne more škoditi, če pa je posloval v nasprotju s pravili in zakonodajo, pa je prav, da se take nepravilnosti razkrijejo, kar pa je možno le, če je revizijsko poročilo dostopno kot informacija javnega značaja. Zahtevani dokument tako že po vsebini ne more predstavljati poslovne skrivnosti, ker iz njega ne izhajajo podatki, katerih razkritje bi vplivalo na gospodarski položaj organa na trgu, še več, osnovna dejavnost organa je neprofitna dejavnost izvajanja zagotavljanja socialnovarstvenih storitev za starejše, ki ne more predstavljati tržne dejavnosti, saj se izvaja v režimu javne službe. Ob tem Pooblaščenec opozarja, da morajo biti osebe javnega prava (kamor kot javni zavod spada tudi organ) pri določanju poslovne skrivnosti zelo restriktivne. Gre namreč za osebo javnega prava, kar pomeni, da mora biti njeno delovanje v osnovi transparentno. Zgolj izjemoma, ko oseba javnega prava deluje na trgu in podatek pomeni za osebo javnega prava konkurenčno prednost oz. bi lahko vplival na njen tržni konkurenčni položaj in s tem ogrozil njeno javnopravno poslanstvo, lahko oseba javnega prava takšen podatek označi za poslovno skrivnost. Pri tem pa je treba izhajati iz načelnega stališča, da je organ kot javni zavod zavezan k preglednemu poslovanju in da njegov položaj ni primerljiv pravnim osebam, ki delujejo po ZGD-1. Slednje namreč delujejo z namenom pridobivanja dobička in povečevanja dohodka v korist vsakokratnih lastnikov in družbe kot take, medtem ko mora organ kot javni zavod delovati v javnem interesu in porabljati javna sredstva zgolj v namen financiranja javne službe s področja socialnega varstva, zdravstvenega varstva in ostalih dejavnosti javne službe, ki jih izvaja. Drži, da lahko organ, v manjšem delu svoje dejavnosti, opravlja tudi druge dejavnosti, ki ne spadajo med dejavnosti javne službe, vendar kljub temu z označitvijo določenega podatka za poslovno skrivnost ne more izničiti nadzora nad porabo svojih javnih sredstev in nadzora nad svojim delovanjem.
Pooblaščenec opozarja tudi na določbo 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, po kateri se dostop do zahtevanega dokumenta, ne glede na morebitne izjeme (tudi izjemo poslovne skrivnosti), vedno dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. Ker se zahtevano revizijsko poročilo nanaša na ugotavljanje pravilnosti in smotrnosti poslovanja organa pri porabi javnih sredstev, je v obravnavanem primeru ta pogoj nedvomno izpolnjen, zato je dostop do zahtevanega dokumenta tudi iz tega razloga treba dovoliti.
Ker je Pooblaščenec ugotovil, da zahtevano revizijsko poročilo MDDSZ ne more pomeniti poslovne skrivnosti organa že zato, ker se ne nanaša na gospodarsko dejavnost organa, ampak na pravilnost poslovanja proračunskega porabnika, se mu do sklicevanja prosilca na 3. odst. 39. člena ZGD-1, ki določa, da se za poslovno skrivnost se ne morejo določiti podatki o kršitvi zakona, ni treba opredeliti.
Pooblaščenec je z vpogledom v dokumentacijo, ki mu jo je posredoval organ, in upoštevaje navedene pravne podlage, ugotovil, da revizijsko poročilo MDDSZ predstavlja informacijo javnega značaja in ne more pomeniti poslovne skrivnosti organa, poleg tega pa ne vsebuje nobenih drugih izjem po 1. odst. 6. člena ZDIJZ, zato je na podlagi 1. odst. 255. člena ZUP odpravil odločbo organa št. ZDIJZ-6/2011 z dne 03.08.2011 in odločil, kot to izhaja iz 2. tč. izreka te odločbe.
V postopku odločanja o pritožbi posebni stroški niso nastali, zato Pooblaščenec o njih ni odločal.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije v Ljubljani, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila :
Tina Kraigher, univ. dipl. prav.,
raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka