Prosilec - Upravna enota Novo mesto
+ -Številka: 090-151/2011/2
Kategorije:
POVZETEK
Organ je, sklicujoč se na izjemo osebnih podatkov, delno zavrnil zahtevo prosilca za posredovanje odločbe in pregled spisa. Pooblaščenec je ugotovil, da je podana bistvena kršitev pravil postopka in da so bila nepopolno ugotovljena dejstva, ker organ ni določno opredelil predmeta zahteve, ni pojasnil, katere osebne podatke in v katerem delu vsebujejo zahtevani dokumenti in se ni opredelil do možnosti uporabe instituta delnega dostopa. Pooblaščenec je odpravil izpodbijano odločbo in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje, pri čemer ga je opozoril, glede česa mora dopolniti postopek.
ODLOČBA
Številka: 090-151/2011/2
Datum: 25. 10. 2011
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), ki ga zastopa odvetnica …, z dne 15. 7. 2011, zoper odločbo Upravne enote Novo mesto, Defranceschijeva ulica 1, 8000 Novo mesto, (v nadaljevanju organ), št. 090-60/2011-4, z dne 25. 7. 2011 v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi. Izpodbijana odločba Upravne enote Novo mesto št. 090-60/2011-4, z dne 25. 7. 2011 se odpravi in zadeva se vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca z dne 25. 7. 2011 odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 15. 7. 2011 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je zahteval, naj mu organ posreduje odločbo o zavrnitvi zahtevka za izdajo potrdila v zadevi št. 351-1436/2008 in mu omogoči pregled spisa. Istega dne je prosilec na organ naslovil tudi zahtevo, v kateri poleg ZDIJZ kot pravno podlago za dostop do zahtevanih informacij navaja tudi drugi odstavek 82. člena ZUP, pri čemer je predlagal, da se mu omogoči vpogled v upravni spis št. 351-1436/2008, da organ počaka z reševanjem zadeve vse do vpogleda in še 8 dni po vpogledu in da mu prizna status stranke.
Organ je o zahtevi odločil z odločbo št. 090-60/2011-4, z dne 25. 7. 2011, s katero je zahtevi prosilca delno ugodil. V prvi točki izreka je navedel, da se prosilcu delno ugodi, in sicer v delu, ki se nanaša na zahtevano odločbo, pri čemer je navedel, da se prekrijejo osebni podatki strank v postopku. V drugi točki izreka je organ zahtevo zavrnil v delu, ki se nanaša na pregled upravne zadeve št. 351-1436/2008. V tretji točki izreka izpodbijane odločbe je organ navedel, da bo o zahtevi za vpogled v upravni spis, za priznanje statusa stranke in o predlogu, da se počaka s procesnimi dejanji, odločil s posebnim sklepom. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ, sklicujoč se na prvi odstavek 6. člena ZDIJZ, navedel, da so med izjemami, ko organ zahtevane informacije ne sme posredovati, tudi osebni podatki, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov. Organ je nato povzel 1. točko 6. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZVOP-1) in navedel, da je ugotovil, da upravna zadeva in zahtevani dokument vsebujeta varovane osebne podatke tretjih oseb, ki predstavljajo izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, za pridobitev katerih prosilec ni predložil njihovega morebitnega pooblastila. Organ je zato zahtevo za pregled spisa zavrnil, v posredovani kopiji odločbe pa prekril osebne podatke strank v postopku, s čimer je prosilcu omogočil delni dostop do zahtevane informacije. Organ je še pojasnil, da bo o zahtevkih prosilca za vpogled v upravni spis, za priznanje statusa stranke in o predlogu, da se počaka s procesnimi dejanji, odločil s posebnim sklepom.
Dne 4. 8. 2011 je organ prejel pritožbo, v kateri prosilec navaja, da navedba 1. točke 6. člena ZVOP-1 predstavlja samo pomen izraza »osebni podatek«, s čimer organ ni zadostil kriteriju obrazloženosti, saj ni pojasnil, zakaj konkretno bi bilo posredovanje podatkov nedovoljeno. ZVOP-1 namreč ne vsebuje splošne prepovedi posredovanja vsakega podatka, ampak podatke deli na »navadne« in občutljive osebne podatke ter za vsake posebej določa pogoje obdelave in posredovanja. Organ ni pojasnil, s čim in katere vrste osebni podatki bi bili kršeni tretjim osebam, če bi prosilec vpogledal v upravno zadevo št. 351.1436/2008, ali če bi bila prosilcu posredovana odločba brez prekritih podatkov. Upravni organ ni opravil nobenega testa sorazmernosti. V nadaljevanju je prosilec pojasnil, da se v zadevi št. 351-1436/2008 vodi postopek izdaje potrdila po 197. členu Zakonu o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/2002 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGO-1) in kaj v tem postopu zatrjuje prosilec. V nadaljevanju je pojasnil še, da namerava sprožiti postopke po 92. ali 99. členu Stvarnopravnega zakonika (Uradni list RS, št. 87/2002SPZ), zato mora ugotoviti osebo, ki je materialno pasivno legitimirana v nameravanem postopku, vključno z njenimi navedbami v zvezi z gradnjo. Za dosego tega mora najprej vpogledati v upravni spis, v katerem se ti podatki nahajajo. Podatki namreč predstavljajo dokaz po pravilih ZPP in prosilec ima neposreden pravni interes, da jih vpogleda in pridobi, saj s tem utemeljuje in dokazuje svoj pravovarstveni civilnopravni zahtevek. Po mnenju prosilca bi morali biti na izdani odločbi vidni najmanj podatki osebe, na katero se glasi. Ime in priimek so namreč javno objavljeni v javnih evidencah (geodetska uprava, zemljiška knjiga, …), zato posredovanje odločbe brez prikrivanja imen in priimkov ne more biti sporno. Postopek je skladno z določbami ZUP javen, če s posebnim sklepom javnost ni izključena. Prosilec meni, da ravnanje organa kaže na poskus prikrivanja pravih razlogov za zavrnitev, to je poskus ščitenja tretje osebe. Prosilec navaja, da ima njegova pooblaščenka pravico do pregleda spisa tudi na podlagi 10. člena Zakona o odvetništvu, saj podatke potrebuje pri opravljanju svojega poklica. Organ bi moral opraviti test sorazmernosti. Pojasniti bi moral, zakaj bi bil vpogled v upravno zadevo nesorazmeren s pravico prosilca, da se seznani z vsebino upravne zadeve in se na podlagi te seznanitve lahko odloči za najoptimalnejše varstvo lastninske pravice. V upravni zadevi se ne nahajajo nobeni podatki tretjih oseb, katerih razkritje bi jim lahko kakorkoli škodovalo. Zaradi seznanitve s trditvami o tem, kje in kdaj je bil objekt zgrajen, imeni, priimki ipd. posamezniki ne bi utrpeli nobenih negativnih posledic oziroma je interes prosilca, da se seznani z zadevo in tako učinkovito zavaruje lastninskopravna upravičenja, močnejši. Prosilec je na koncu pritožbe navedel, da je pravico do vpogleda treba ločevati od pravice biti stranka v postopku. Če prosilec po mnenju organa ni stranka, še ne pomeni, da ne sme vpogledati v upravno zadevo. Z vpogledom v spis prosilec ne bo pridobil položaja stranke, ampak se bo samo seznanil s stanjem stvari zaradi učinkovitega varstva lastninske pravice. Pravni interes za vpogled je po mnenju prosilca bistveno širši od pravnega interesa za stranko. Obeh interesov ni moč enačiti. ZUP ne omejuje pravnega interesa zgolj na pravni interes pridobitve pravnega položaja v zadevi. Organ zato napačno uporablja materialno pravo, posledično pa je nepopolno in nepravilno ugotovljeno dejansko stanje. Prosilec meni, da je s pritožbenimi navedbami izkazal pravno korist za vpogled v upravno zadevo in posredovanje odločbe brez prikritih podatkov.
Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-60/2011-6, z dne 9. 8. 2011 odstopil v reševanje Pooblaščencu kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. Pravni interes, pravica dostopa do informacij javnega značaja in pravica do vpogleda v spis
Ker prosilec velik del svojih pritožbenih navedb posveča zatrjevanju, da ima pravni interes za seznanitev z zahtevanimi podatki, Pooblaščenec uvodoma poudarja, da je v postopku po ZDIJZ povsem irelevantno, kakšne interese zasleduje prosilec. Oseba, ki bi morebiti lahko bila stranka v upravnem postopku, ki se vodi na podlagi določb ZGO-1, je v postopkih dostopa do informacij javnega značaja v povsem enakem položaju, kot ga ima katerikoli drug prosilec, ki bi zahtevo vložil na podlagi določb ZDIJZ. To izhaja iz načela prostega dostopa (5. člen ZDIJZ), po katerem so informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, ki imajo na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse, kar pomeni, da med prosilci ne dela nobenih razlik glede na njihov status oz. položaj in torej ne uvaja nobene kategorije privilegiranih prosilcev. Povsem irelevantno je, kdo informacijo zahteva, pomembno je le, ali gre za informacijo javnega značaja, ki jo je dopustno razkriti javnosti. Upoštevaje vse navedeno je treba zaključiti, da so vse navedbe prosilca, s katerimi zatrjuje svoje pravne koristi in pravice njegove pooblaščenke (odvetnice), v postopku z zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja pravno nerelevantne, zato se Pooblaščenec do njih ni opredeljeval.
Zaradi načela prostega dostopa se tudi organ v postopku, ko odloča na podlagi določb ZDIJZ, ne sme spuščati v vprašanje, zakaj prosilec določeno informacijo potrebuje oziroma, zakaj jo bo morebiti uporabil. Njegova dolžnost je izključno ta, da odloči, ali zahtevani dokument predstavlja informacijo javnega značaja za vse oz. »erga omnes«. To pomeni, da je odločitev organa v postopku po ZDIJZ strogo vezana na presojo zahtevanega dokumenta, in da dejstvo, da prosilec zahteva, da se mu prizna vloga stranskega udeleženca v nekem drugem upravnem postopku, za odločitev v postopku po ZDIJZ ni pravno relevantno. ZUP namreč v 82. členu ureja pravico strank pregledovati dokumente zadeve in na svoje stroške prepisati ali preslikati potrebne dokumente v fizični ali elektronski obliki. To pravico daje ZUP tudi vsakomur, ki verjetno izkaže, da ima od tega pravno korist. ZDIJZ pa v 5. členu ureja pravico vsakogar, da dostopa do različnih dokumentov - informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo organi zavezanci. Gre torej za različni pravni podlagi in za urejanje dveh različnih pravic – na eni strani za pravico dostopa do informacij javnega značaja, ki izhaja iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS, na drugi strani za pravico strank oz. drugih upravičencev do vpogleda in prepisa zadeve, ki je, v okviru pravice do enakih procesnih jamstev, zagotovljena v okviru 22. člena Ustave RS. Navedeno pomeni, da zahteve za dostop do dokumentov, vložene na podlagi določb ZUP, ni mogoče enačiti z zahtevo, ki je vložena na podlagi določb ZDIJZ.
2. Bistvene kršitve pravil postopka in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje
Pooblaščenec je po skrbnem pregledu izpodbijane odločbe ugotovil, da je organ zahtevo prosilca zavrnil, ne da bi se konkretno opredelil do posameznih dokumentov, ki naj bi bili predmet njegove presoje, razlogi za odločitev, ki izhaja iz izreka izpodbijane odločbe, pa so v izpodbijani odločbi navedeni zgolj pavšalno.
Prosilec je namreč zahteval vpogled v celotni upravni spis št. 351-1436/2008, ki vsebuje več dokumentov, ki jih organ ni določno opredelil, poleg tega tudi ni pojasnil, katere osebne podatke (npr. ime, priimek, naslov) in v katerem delu vsebujejo zahtevani dokumenti. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ zgolj pavšalno navedel, da je v skladu s 6. členom ZDIJZ zahtevo zavrnil, ker »upravna zadeva in zahtevani dokument vsebujeta varovane osebne podatke tretjih oseb, ki predstavljajo izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, za pridobitev katerih prosilec ni predložil njihovega morebitnega pooblastila«. Organ takšne odločitve ni z ničemer utemeljil. Prav tako se ni opredelil do možnosti uporabe instituta delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ, niti iz obrazložitve ne izhaja, da bi sploh ugotavljal dejstva, ki so pomembna za odločitev o možnostih in načinu uporabe instituta delnega dostopa. Takšne odločbe po oceni Pooblaščenca ni mogoče preizkusiti, ker tako izrek kot tudi obrazložitev ostajata zgolj na deklaratorni ravni. Odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe - tako tudi sodna praksa, glej sodbo Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303 (več: Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika dr. Tone Jerovšek in prof.dr. Gorazd Trpin, Inštitut za javno upravo, 2005, komentar k 237. členu ZUP).
Pooblaščenec poudarja, da je obrazložitev avtoritativne odločitve eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Zato je obrazložitev obvezni sestavni del (formalne) zakonitosti po mednarodnih standardih, že od leta 1977 po Resoluciji Sveta Evrope o zaščiti posameznikov napram aktom upravnih oblasti (Resolution No. 77 (31) on the Protection of the Individual in Relation to the Acts of Administrative Authorities), in danes po splošnih načelih upravnega prava, kot jih redno uveljavlja Sodišče ES. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so: 1. - dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), 2. - obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, 3. - obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu).
V skladu z 214. členom ZUP mora tako vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:
1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le to oprto;
3. razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov;
4. navedba določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
Pooblaščenec ugotavlja, da je povsem utemeljena pritožbena navedba prosilca, da »organ ni zadostil kriteriju obrazloženosti«. Pooblaščenec namreč ugotavlja, da je organ nepopolno ugotovil dejansko stanje, ker se ni vsebinsko opredelil do vsakega posameznega dokumenta iz zadeve št. 351-1436/2008 in ni pojasnil razlogov, zakaj ti dokumenti in deli zahtevane odločbe, do katerih je zavrnil dostop, predstavljajo izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja, posledično pa je nepopolna tudi obrazložitev izpodbijane odločbe.
Nadalje je Pooblaščenec ugotovil, da se organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni opredelil do možnosti uporabe instituta delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ, niti iz obrazložitve ne izhaja, da bi sploh ugotavljal dejstva, ki so pomembna za odločitev o možnostih in načinu uporabe instituta delnega dostopa. Določba 7. člena ZDIJZ namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena tega zakona in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta.
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejstva, ki so pomembna za odločitev v zvezi z zahtevo prosilca, saj ni ugotavljal, na katere konkretne dokumente se zahteva nanaša, kateri posamezni zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki pomenijo izjemo od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ, katere informacije predstavljajo posamezno izjemo od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ, niti ni ravnal v skladu s 7. členom ZDIJZ in ugotavljal, ali je mogoče posamezne informacije, ki pomenijo izjemo od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ, izločiti iz posameznih dokumentov in prosilcu omogočiti seznanitev s preostalimi deli dokumentov, ne da bi to ogrozilo zaupnost informacij, za katere bi ugotovil, da pomenijo izjemo od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ. Zaradi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja izpodbijane odločitve organa ni mogoče preizkusiti, kar pomeni, da je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.
Ker je Pooblaščenec ugotovil, da je na prvi stopnji iz več razlogov podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP in da so bila na prvi stopnji dejstva nepopolno ugotovljena, hkrati pa je ugotovil, da bo navedene pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, je moral na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZUP odpraviti izpodbijano odločbo in zadevo organu prve stopnje vrniti v ponovno odločanje, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
Pooblaščenec je namreč kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka in je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti zaradi nepopolno ugotovljenih dejstev, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično lahko odpravil sam organ prve stopnje, ki razpolaga z vso zahtevano dokumentacijo.
3. Opozorilo organu prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek
V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek. V ponovljenem postopku mora organ popolno ugotoviti dejansko stanje in se opredeliti do naslednji vprašanj, preden odloči o tem, ali gre pri informacijah, ki jih je zahteval prosilec, za (prosto dostopne) informacije javnega značaja:
1. kateri dokumenti predstavljajo zahtevane informacije javnega značaja;
2. ali gre za prosto dostopne informacije oziroma ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ;
3. če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ.
Pri tem mora organ upoštevati tudi vse relevantne procesne določbe. Zlasti Pooblaščenec opozarja na določbo 44. člena ZUP, ki mu nalaga, da mora ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba, kar pomeni, da je v povezavi z načelom zaslišanja strank (9. člen ZUP), v postopek potrebno pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku.
Organ mora opredeliti, katere so tiste informacije, ki jih je zahteval prosilec in izvirajo iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le-ta pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti), organ z njimi razpolaga in se nahajajo v materializirani obliki. Organ mora identificirati posamezne dokumente in posamično ter z vidika učinka »erga omnes« presojati, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja. Organ mora v postopku po ZDIJZ presojati dokument kot tak in za vsak posamezen dokument, ki ga identificira kot informacijo javnega značaja, ki jo je zahteval prosilec, presojati, ali so izpolnjeni pogoji za obstoj katere izmed izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ.
Glede na to, da se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na obstoj izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, Pooblaščenec pojasnjuje, da ZDIJZ napoti na uporabo ZVOP-1, ki v 1. točki 6. člena določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. ZVOP-1 ne varuje osebnih podatkov na splošno, ampak omogoča le preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. V javnem sektorju mora biti možnost privolitve določena z zakonom. Možnost privolitve za razkritje osebnih podatkov v postopku po ZDIJZ ni določena z zakonom, zato navedba organa v izpodbijani odločbi, da prosilec ni priložil pooblastila tretjih oseb, na katere se osebni podatki v zahtevani dokumentaciji nanašajo, ni pravno relevantna. Bistven element pojma osebnega podatka pa je določenost oziroma določljivost posameznika, na katerega se podatek nanaša. Organ se mora v primeru, če ugotovi obstoj izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, določno opredeliti, v katerem delu posameznega dokumenta se varovani osebni podatek nahaja in za kakšne vrste podatek gre (npr. ime, priimek, naslov,…).
Pooblaščenec pri tem opozarja še na določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki pomeni absolutno izjemo od varstva osebnih podatkov in določa, da se dostop do zahtevane informacije (ne glede na to, da gre za osebne podatke) dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.
Če bo organ ugotovil, da dokumentacija vsebuje informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ, mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Določba 7. člena ZDIJZ določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje varovane informacije (izjeme po 6. členu ZDIJZ) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da institut delnega dostopa uporabi vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 76/2005 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: Uredba) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Določba 21. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).
Če bo organ v ponovljenem postopku ugotovil, da se v delu dokumenta dejansko nahajajo informacije, ki po 6. členu ZDIJZ predstavljajo izjeme od prosto dostopnih informacij (bodisi varovani osebni podatki bodisi katerakoli druga izjema od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ), mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilcu vpogled v dokumente zahtevanega spisa vsaj delno odobriti ob uporabi instituta delnega dostopa v skladu s 7. členom ZDIJZ. Če bo ugotovil, da je potrebno prosilcu omogočiti dostop do spisa v skladu z določbami o delnem dostopu, pa bo moral tudi natančno opredeliti, v katerem delu se prekrijejo oziroma izbrišejo informacije, ki predstavljajo izjeme od prosto dostopnih informacij (torej bo moral natančno opredeliti v katerem delu je dostop do teh informacij zavrnil in zakaj). Uporaba delnega dostopa od organa zahteva, da natančno, jasno in nedvoumno (torej določno) opredeli, katere podatke je treba prekriti ali drugače izločiti. Podatki, ki jih je treba izločiti, morajo biti torej konkretizirani do te mere, da ni dvoma, za katere podatke gre, s čimer se zagotavlja, da bodo res izločeni le podatki, ki predstavljajo izjemo v smislu 6. člena ZDIJZ (seveda pa organ pri tej konkretizaciji podatkov ne sme razkriti njihove vsebine). Šele na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko tudi določno opredelil izrek odločbe, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen.
4. Zaključek
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena, saj je organ na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejstva, zato se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je bistveno kršil pravila postopka. Izpodbijano odločbo je bilo zato treba na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti nemudoma, najpozneje pa v roku 30 dni od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke Pooblaščenca, ki so podani v tej odločbi.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali, zato je Pooblaščenec odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila :
Jasna Rupnik, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka