Odvetnik Kodela Franci - DARS d.d.
+ -Številka: 090-142/2011/10
Kategorije:
POVZETEK
Prosilec je zahteval dokumente, ki se nanašajo na postopek javnega naročila v zvezi z razširitvijo oskrbnega centra Murska Sobota (Vučja vas, Beltinci), ki je bil objavljen na portalu javnih naročil. Organ je zahtevo prosilca v celoti zavrnil in navedel, da med svojim dokumentarnim gradivom zahtevane dokumentacije ni našel. Pooblaščenec je na ogledu in camera ugotovil, da organ razpolaga z vsemi dokumenti, ki jih je prosilec navedel v svoji zahtevi in da je organ zahtevo zavrnil brez konkretne opredelitve do dokumentov, ki naj bi bili predmet njegove presoje. Pooblaščenec je pritožbi prosilca ugodil in izpodbijano odločbo v celoti odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.
ODLOČBA
Številka: 090-142/2011/10
Datum: 25. 10. 2011
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51-07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F in 8/2010- ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi…, (v nadaljevanju prosilec), z dne 17. 3. 2011, zoper odločbo Družbe za avtoceste v Republiki Sloveniji d.d., Ulica XIV. divizije 4, 3000 Celje (v nadaljevanju organ), št. 010-2/10, povezava 11100042725, z dne 15. 3. 2011, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Odločba organa št. 010-2/10, povezava 11100042725, z dne 15. 3. 2011 se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 22. 12. 2010 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je zahteval, da mu organ v obliki fotokopij posreduje dokumente, ki se nanašajo na postopek javnega naročila »Razširitev oskrbnega centra Murska Sobota na AC Vučja vas- Beltinci; Sklop 1: Ureditev parkirišč na OC Murska Sobota Sever; Sklop 2: Ureditev parkirišč na OC Murska Sobota jug«, ki je bil objavljen na portalu javnih naročil dne 20. 8. 2009 pod št. JN 6762/2009, in sicer:
1. osnovne strokovne podlage za izvedbo predmetnega javnega naročila;
2. dokumente, iz katerih je razvidno, da v prejšnji alineji navedene osnovne strokovne podlage temeljijo na projektnih rešitvah, ki jih je treba novelirati zaradi stalnega naraščanja in spremenjene količine prometnih tokov kamionskega prometa na 5. evropskem koridorju v posamezni smeri med Madžarsko in Italijo;
3. obvestilo nadzornemu organu o prekinitvi postopka;
4. dokumente, iz katerih bo razvidno, kdo je predlagal novelacijo oz. ponovno preučitev strokovnih podlag;
5. dokument, iz katerega bo razvidno na kakšen način in kdo je imenoval osebe, ki so ugotovile potrebo po novelaciji projektnih rešitev.
Organ je dne 15. 3. 2011 o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 010-2/10, povezava 11100042725, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. V obrazložitvi odločbe je organ pojasnil, da je na podlagi vložene zahteve za posredovanje informacij javnega značaja opravil poizvedbe v vseh svojih arhivih, vendar zahtevane dokumentacije ni našel, zato domneva, da se je zahtevana dokumentacija v arhivih založila. V nadaljevanju odločbe je organ zgolj navedel, da je moral zahtevo zavrniti, ker z zahtevano informacijo ne razpolaga.
Pooblaščenec je dne 18. 3. 2011 prejel pritožbo prosilca zoper izpodbijano odločbo organa št. 010-2/10, povezava 11100042725, z dne 15. 3. 2011, v kateri je navedel, da razloga zaradi zavrnitve nikakor ne more sprejeti. Iz pritožbe prosilca izhaja, da je najugodnejši ponudnik v postopku oddaje javnega naročila uspel z revizijo pred Državno revizijsko komisijo, ki je sklep o oddaji javnega naročila organa razveljavila (018-078/2010-14). Dne 14. 12. 2010 pa je organ namesto, da bi vlagatelja izbral, sprejel in posredoval sklep o prekinitvi postopka oddaje javnega naročila, pri čemer se je vsebina sklepa v celoti sklicevala na dokumentacijo, ki jo zahteva prosilec. Prosilec meni, da je organ sklep o prekinitvi postopka izdal neutemeljeno in nezakonito in, da skuša z zavrnilno odločbo v postopku dostopa do informacij javnega značaja, te nepravilnosti prikriti. Prosilec je v pritožbi navedel, da v kolikor je organ še dne 14. 12. 2010 razpolagal z dokumentacijo, sedaj navaja, da je dne 24. 12. 2010, ko je prejel zahtevo po vpogledu, le-to založil, pri čemer pa prosilec temu ne verjame in od Pooblaščenca zahteva, da zadevo prouči, pritožbo prosilca ugodno reši in organu naloži, da zahtevane dokumente predloži prosilcu, skladno z njegovo zahtevo, z dne 22. 12. 2010.
Ker je bila pritožba prosilca poslana neposredno Pooblaščencu, jo je Pooblaščenec z dopisom, št. 092-55/2011/2 z dne 21. 3. 2011, odstopil organu, skladno z drugim odstavkom 239. člena ZUP.
Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP z dopisom, št. 010-2/10, povezava 11100042725 z dne 2. 8. 2011, odstopil v reševanje Pooblaščencu kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Po pregledu odstopljenega spisa s strani organa je Pooblaščenec ugotovil, da ne razpolaga z vsemi informacijami, ki jih potrebuje pri odločanju o pritožbi prosilca. Pooblaščenec se mora namreč pri odločanju seznaniti tudi z informacijami in dokumenti, ki jih je zahteval prosilec, kajti le na tak način lahko presodi, ali informacije predstavljajo informacije javnega značaja oz. pred javnostjo zavarovane informacije. Na podlagi navedenega ter na podlagi 10. člena ZInfP je Pooblaščenec organ, z dopisom št. 090-142/2011/2, dne 3. 8. 2010, pozval za dostavo dokumentov v zadevi reševanja pritožbe na podlagi ZInfP. S pozivom je Pooblaščenec od organa zahteval, da mu v roku osmih (8) dni od vročitve dopisa, posreduje vse dokumente, ki jih je zahteval prosilec dne 22. 12. 2010.
Pooblaščenec je dne 17. 8. 2011 v vednost prejel dopis organa, iz katerega izhaja, da je z dopisom št. D11110035581, povezava 010-2/11, z dne 16. 8. 2011, prosilcu posredoval vso dokumentacijo, ki se nanaša na postopek javnega naročila »Razširitev oskrbnega centra Murska Sobota na AC Vučja vas- Beltinci; Sklop 1: Ureditev parkirišč na OC Murska Sobota Sever; Sklop 2: Ureditev parkirišč na OC Murska Sobota jug«, ki je bil objavljen na portalu javnih naročil dne 20. 8. 2009 pod št. JN 6762/2009.
Pooblaščenec je dne 17. 8. 2011, z dopisom št. 090-142/2011, pozval prosilca, da ga v roku 5 dni od prejema tega dopisa obvesti, če vztraja pri pritožbi zoper odločbo št. 010-2/10, povezava 11100042725, z dne 15. 3. 2011. V primeru, da pri pritožbi vztraja, je Pooblaščenec prosilca pozval, da mu natančno navede, v katerem delu pritožbe vztraja.
Pooblaščenec je dne 26. 8. 2011 s strani prosilca prejel odgovor, iz katerega izhaja, da prosilec v celoti vztraja pri pritožbi zoper odločbo št. 010-2/10, povezava 11100042725, z dne 15. 3. 2011. Iz odgovora prosilca prav tako izhaja, da organ prosilcu ni posredoval nobene dokumentacije, kot to izhaja iz dopisa organa št. D11110035581, povezava 010-2/11, z dne 16. 8. 2011. Prosilec meni, da so tovrstna dejanja organa namenjena le temu, da se postopek dostopa do zahtevane dokumentacije zavleče oz. da se ne izvede.
Pooblaščenec je na podlagi odgovora prosilca, na organ ponovno naslovil dopis št. 090-142/2011/6, z dne 6. 9. 2011, s katerim ga je ponovno pozval, da mu v roku petih (5) dni posreduje vse dokumente, ki jih je dne 22. 12. 2010 zahteval prosilec. Na podlagi poziva je organ Pooblaščencu dne 14. 9. 2011 po elektronski pošti posredoval zgolj dokument Informacija o javnem naročilu Razširitev oskrbovanega centra Murska Sobota, št. 402-26/10-NK-199, z dne 1. 12. 2010.
Z namenom razjasnitve dejanskega stanja in ugotovitve, ali organ razpolaga z zahtevanimi informacijami, je Pooblaščenec pri organu dne 13. 10. 2010 opravil in camera ogled na podlagi 11. člena ZInfP.
In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank, po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ, sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na razkritje zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.
Pooblaščenec je na ogledu in camera ugotovil, da zahtevi prosilca pod prvo točko (osnovne strokovne podlage za izvedbo predmetnega javnega naročila) ustreza izdelana študija organa zagotavljanja parkirnih površin za tovorna vozila ob Slovenskih avtocestah in hitrih cestah (v nadaljevanju Študija). Na podlagi tovrstne Študije nato organ izvede projekt. Organ je na ogledu in camera pojasnil, da je treba za razumevanje strokovnih podlag pregledati vso Študijo, saj se podatki v njej prepletajo in povezujejo. Poleg izvedene študije sodi po vsebini zahteve prosilca tudi celotna projektna dokumentacija za predmetni javni razpis. Osnovne strokovne podlage, kot jih opredeli prosilec v svoji zahtevi pod prvo točko, so torej celotna Študija organa in celotna projektna dokumentacija za predmetni javni razpis. Organ je na ogledu in camera pojasnil, da obsega celotna dokumentacija med 10 do 15 fasciklov, pri čemer je Pooblaščenec vpogledal v 4 fascikle. Organ je pojasnil, da lahko po potrebi dostavi vso projektno dokumentacijo in, da pri tem ne vidi nobenih zadržkov. Glede zahteve prosilca pod drugo točko (dokumenti, iz katerih je razvidno, da v prejšnji alineji navedene osnovne strokovne podlage temeljijo na projektnih rešitvah, ki jih je treba novelirati zaradi stalnega naraščanja in spremenjene količine prometnih tokov kamionskega prometa na 5. evropskem koridorju v posamezni smeri med Madžarsko in Italijo) je organ pojasnil, da Direkcija Republike Slovenije za ceste (v nadaljevanju Direkcija) letno izvaja štetje prometa na območju celotne države. Na podlagi teh podatkov nato Direkcija izdela publikacijo o števnih podatkih ter o količini in strukturi prometa na državnih cestah. Pooblaščenec je po pregledu publikacije Direkcije za leto 2007, 2008 in 2009 ugotovil, da le-ta vsebuje tudi podatke o prometu na odseku Vučja vas – Murska Sobota in, da so ti podatki označenih pod št. 0810. Glede zahteve prosilca pod številko tri (obvestilo nadzornemu organu o prekinitvi postopka), je organ na ogledu in camera pojasnil, da tovrstni dokument po vsebini ustreza dokumentu Informacija o javnem naročilu Razširitev oskrbovanega centra Murska Sobota, št. 402-26/10-NK-199, z dne 1. 12. 2010, ki ga je organ na podlagi poziva posredoval Pooblaščencu dne 14. 9. 2011. Glede zahteve prosilca pod številko štiri (dokumenti, iz katerih bo razvidno, kdo je predlagal novelacijo oz. ponovno preučitev strokovnih podlag) je organ pojasnil, da je bila novelacija oz. ponovna preučitev strokovnih podlag predlagana s strani … direktorja Družbe za avtoceste v RS, kateri je ustno zadolžil G. … iz službe za projektiranje in projektno dokumentacijo, za ponovno proučitev. Organ je pojasnil, da dokumenta o tem, kdo je predlagal novelacijo ni, saj tovrstne dokumentacije za razdeljevanje delovnih nalog ne izdelajo. Prav tako ne izdelajo pooblastila, s katerim bi … direktor pooblastil G. … za ponovno preučitev. Nenazadnje je organ glede pete točke zahteve prosilca (dokument, iz katerega bo razvidno na kakšen način in kdo je imenoval osebe, ki so ugotovile potrebo po novelaciji projektnih rešitev) pojasnil, da ne razpolaga z dokumentom, ki bi izkazoval, na kakšen način in kdo je imenoval osebe, ki so ugotovile potrebo po novelaciji projektnih rešitev. Gre namreč za operativne naloge, ki so posameznim zaposlenim dodeljene ustno. Organ pojasni, da je mogoče iz opisa delovnih nalog posameznega zaposlenega ugotoviti, kaj so njegove naloge in zadolžitve, zato dokumentov ob posamezni zadolžitvi ne izdelajo posebej. Po pregledu dokumentacije se je ugotovilo, da je mogoče iz dokumenta, ki je predmet zahteve prosilca iz točke tri, ugotoviti tudi podatke, ki jih prosilec zahteva pod točko štiri svoje zahteve. Organ je na ogledu in camera pojasnil, da se je izdelava Študije in projektne dokumentacije izvedla pri zunanjem izvajalcu, ki je bil izbran preko javnega naročila. Ob vpogledu v Študijo in projektno dokumentacijo je Pooblaščenec ugotovil, da Študije in projektne dokumentacije ni izdelal isti izvajalec.
Pritožba je utemeljena.
1. Nepopolno in zmotno ugotovljena dejstva in razlogi za vrnitev zadeve v ponovno odločanje
Pooblaščenec je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ zahtevo zavrnil, brez da bi se konkretno opredelil do dokumentov, ki naj bi bili predmet njegove presoje. Prosilec je namreč zahteval dokumente, ki se nanašajo na postopek javnega naročila »Razširitev oskrbnega centra Murska Sobota na AC Vučja vas- Beltinci; Sklop 1: Ureditev parkirišč na OC Murska Sobota Sever; Sklop 2: Ureditev parkirišč na OC Murska Sobota jug«, ki je bil objavljen na portalu javnih naročil dne 20. 8. 2009, pod št. JN 6762/2009. Iz zahteve prosilca je mogoče ugotoviti, da le-ta nedvomno predstavlja pridobitev več dokumentov, do katerih pa se organ ni opredelil. Takšne odločbe ni mogoče preizkusiti, saj ni razvidno, niti kateri določno opredeljeni dokumenti so bili predmet presoje, niti niso konkretno navedeni razlogi za odločitev, ki izhaja iz izreka izpodbijane odločbe. Prav tako iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi organ ravnal v skladu s 44. členom ZUP, ki mu nalaga, da mora ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba, kar pomeni, da je v povezavi z načelom zaslišanja strank (9. čl. ZUP), v postopek treba pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku.
Pooblaščenec ugotavlja, da je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa (7. točka 2. odstavek 237. člena ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka in jo je zato treba odpraviti. Ker organ ni ravnal v skladu s 44. členom ZUP, je storil tudi bistveno kršitev pravil postopka po 2. točki. 2. odstavka 237. člena ZUP.
Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Zato je obrazložitev obvezni sestavni del (formalne) zakonitosti po mednarodnih standardih, že od leta 1977 po Resoluciji Sveta Evrope o zaščiti posameznikov napram aktom upravnih oblasti (Resolution No. 77 (31) on the Protection of the Individual in Relation to the Acts of Administrative Authorities), in danes po splošnih načelih upravnega prava, kot jih redno uveljavlja Sodišče ES. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so 1 - dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), 2 - obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, 3 - obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu).
V skladu z 214. členom ZUP mora tako vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:
1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokazi, na katere je le to oprto;
3. razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov;
4. navedba določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
Pooblaščenec je zaradi omenjenih kršitev pravil postopka, ki so bistvene, saj so vplivale na pravilnost odločitve, izpodbijano odločbo odpravil in vrnil zadevo organu v ponovni postopek, v katerem bo organ pri ponovnem odločanju moral upoštevati 214. člen ZUP, ki opredeljuje obrazložitev odločbe in 44. člen, na podlagi katerega mora organ ves čas med postopkom skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba.
Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijana odločba ne da preizkusiti, zlasti zaradi neutemeljene obrazložitve, ki je ostala zgolj na deklaratorni ravni, pa tudi zaradi odsotnosti strank, katerih poslovna skrivnost se varuje, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje. Dodaten razlog je tudi obsežna dokumentacija, s katero Pooblaščenec ne razpolaga.
Zaradi navedenega je Pooblaščenec odločbo organa odpravil in vrnil zadevo organu v ponovni postopek, v katerem je organ dolžan odločiti o zahtevi prosilca na podlagi določb ZDIJZ.
2. Obstoj informacij javnega značaja
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS). Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (1. člen ZDIJZ).
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
Kot je bilo že ugotovljeno, je organ prosilcu zavrnil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, ne da bi se pri tem opredelil konkretno do kateregakoli dokumenta, ki naj bi bili predmet njegove presoje. Prosilec je namreč zahteval posredovanje fotokopij dokumentov, ki se nanašajo na postopek javnega naročila »Razširitev oskrbnega centra Murska Sobota na AC Vučja vas- Beltinci; Sklop 1: Ureditev parkirišč na OC Murska Sobota Sever; Sklop 2: Ureditev parkirišč na OC Murska Sobota jug«, ki je bil objavljen na portalu javnih naročil dne 20. 8. 2009 pod št. JN 6762/2009, in sicer:
1. osnovne strokovne podlage za izvedbo predmetnega javnega naročila;
2. dokumente, iz katerih je razvidno, da v prejšnji alineji navedene osnovne strokovne podlage temeljijo na projektnih rešitvah, ki jih je treba novelirati zaradi stalnega naraščanja in spremenjene količine prometnih tokov kamionskega prometa na 5. evropskem koridorju v posamezni smeri med Madžarsko in Italijo;
3. obvestilo nadzornemu organu o prekinitvi postopka;
4. dokumente iz katerih bo razvidno kdo je predlagal novelacijo oz. ponovno preučitev strokovnih podlag;
5. dokument, iz katerega bo razvidno na kakšen način in kdo je imenoval osebe, ki so ugotovile potrebo po novelaciji projektnih rešitev.
Kot je bilo ugotovljeno na ogledu in camera, organ razpolaga z vsemi dokumenti, ki so predmet zahteve prosilca, razen z dokumentom, ki jih je prosilec zahteval v točki štiri in pet. Hkrati pa se je ugotovilo tudi, da je mogoče iz dokumenta, ki je predmet zahteve prosilca iz točke tri, pridobiti tudi informacije, ki jih prosilec zahteval v točki štiri. Iz navedenega sledi, da organ razpolaga z vsemi dokumenti, ki jih je zahteval prosilec, razen z dokumentom, iz katerega bo razvidno, na kakšen način in kdo je imenoval osebe, ki so ugotovile potrebo po novelaciji projektnih rešitev.
Glede na navedeno je mogoče ugotoviti, da vsi dokumenti, ki so predmet zahteve prosilca in s katerimi razpolaga organ, izpolnjujejo zgoraj naštete kriterije za obstoj informacije javnega značaja.
3. Stranski udeleženci v postopku
Ker se v postopku dostopa do informacij javnega značaja na podlagi pisne zahteve subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (drugi odstavek 15. člena ZDIJZ), je organ je dolžan v povezavi z 44. členom ZUP ves čas postopka po uradni dolžnosti skrbeti tudi za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Organ mora pri odločanju in postopanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, na način kot to določa prvi odstavek 7. člena ZUP.
Organ je dolžan ravnati tudi po prvem odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da je treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev in drugem odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da mora v primeru, ko so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, vsaka stranka imeti možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotujočimi interesi. Iz navedenega torej izhaja, da je organ po uradni dolžnosti, pred izdajo odločbe, dolžan pritegniti v postopek vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku.
Ob upoštevanju vsega navedenega je Pooblaščenec v pritožbenem postopku ugotovil, da iz prvostopenjskega spisa ne izhaja, da je organ v postopek na prvi stopnji pritegnil vse osebe, ki bi jih po določbah ZUP moral. Organ je dolžan v ponovljenem postopku pozvati v postopek vse stranske udeležence, na katerih pravice in pravne koristi lahko vpliva odločba.
Kot je bilo ugotovljeno na ogledu in camera, sta predmet zahteve prosilca tudi Študija zagotavljanja parkirnih površin za tovorna vozila ob Slovenskih cestah in avtocestah ter projektna dokumentacija, ki se izdela na podlagi te študije. Tako Študija, kot ostala projektna dokumentacija, po vsebini ustrezata zahtevi prosilca iz točke ena. Organ je na ogledu in camera pojasnil, da se izdelava Študije in projektne dokumentacije izvede s strani zunanjega izvajalca, ki je izbran preko oddaje javnega naročila. Zaradi morebitnega vpliva na izpodbijano odločbo in na pravice in pravne koristi vseh subjektov, ki so sodelovali pri izdelavi Študije in projektne dokumentacije, je organ dolžan v postopek pozvati oba zunanja izvajalca kot stranska udeleženca. Organ je namreč dolžan v povezavi z 44. členom ZUP dati vsem subjektom možnost, da se izjavijo o vseh dejstvih in okoliščinah, ki bi morebiti vplivale na obstoj katere izmed izjem, določene v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
Na tem mestu Pooblaščenec dodaja, da se na podlagi 2. točke drugega odstavka 237. člena ZUP za bistveno kršitev pravil postopka šteje tudi, če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v postopku, ta možnost ni bila dana.
4. Izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja
Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oz. dokument predstavlja katerokoli izmed izjem od prostega dostopa, ki so določene v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Navedeni odstavek ZDIJZ taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. Glede na to, da obravnavani dokumenti vsebujejo nekatere podatke, ki bi lahko predstavljali izjemo od prostega dostopa, v nadaljevanju Pooblaščenec kot pomoč organu v ponovnem postopku pojasnjuje pomen in uporabo nekaterih izjem.
Izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (poslovna skrivnost)
Pooblaščenec je po pregledu dokumentov, ki so predmet zahteve prosilca, ugotovil, da ti vsebujejo podatke o poslovnih subjektih oz. izvajalcih, ki so izdelali Študijo in projektno dokumentacijo, ki bi lahko predstavljali poslovno skrivnost, kot eno izmed izjem od prostega dostopa. Organ mora v ponovnem postopku presojati obstoj te izjeme na način, ki ga določa ZDIJZ. ZDIJZ na podlagi druge točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa poslovno skrivnost, katere razkritje bi pomenilo kršitev zakona, ki ureja gospodarske družbe.
Poslovna skrivnost je v Zakonu o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/2009 s spremembami in dopolnitvami; ZGD-1) definirana po subjektivnem (prvi odstavek 39. člena ZGD-1) in objektivnem kriteriju (drugi odstavek 39. člena ZGD-1). Za poslovno skrivnost se štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom, ne glede na to pa tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Medtem ko je pri subjektivnem načinu določitve poslovne skrivnosti vrsta podatka odvisna od volje podjetja, pa mora biti pri objektivnem kriteriju potreba po varstvu očitna – gre le za tiste podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2002 - Komentar ZGD, str. 194 in 196). Označitev podatkov za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju, če za njihovo varnost družba s pisnim sklepom ni poskrbela že poprej, je torej podvržena preizkusu škodnega testa, saj mora zainteresirani z navedbo in obrazložitvijo preteče škode (in concreto in ne in abstracto) dokazati, da bi ta zares utegnila nastati. Ne zadošča torej zgolj abstraktno in neobrazloženo sklicevanje na to, da določen podatek po mnenju podjetja predstavlja poslovno skrivnost. Predmet poslovne skrivnosti so lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 in 195). Če torej subjektivni kriterij iz prvega odstavka 39. člena ZGD-1 ni izpolnjen, mora biti potreba po varstvu očitna in izkazana škoda občutna. Zakonodajalec je izrecno predpisal izvedbo škodnega testa, kar pomeni, da mora zainteresirani subjekt pretečo škodo dokazati natančno ter na primerni ravni konkretizacije. Zgolj generalno zatrjevanje, brez obrazložitve škodljivih posledic, v ničemer ne izkazuje izpolnjevanja pogojev po drugem odstavku 39. člena ZGD.
Glede na navedeno Pooblaščenec poudarja, da bo moral organ prve stopnje v okviru presoje obstoja izjeme iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, k udeležbi v postopku pozvati tudi vse morebitne stranske udeležence, katerih poslovna skrivnost naj bi se s to izjemo varovala.
Na koncu te točke Pooblaščenec opozarja, da mora organ pri presoji obstoja te izjeme upoštevati tudi tretji odstavek 39. člena ZGD-1 v povezavi s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ, ki določa, kateri podatki so javni že po zakonu in ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti.
Izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (osebni podatek)
Organ je dolžan v ponovnem postopku presojati tudi obstoj izjem po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ob tem pa mora upoštevati 3. odstavek 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.
5. Delni dostop
V primeru obstoja katere izmed zgoraj opisanih izjem v dokumentih, ki so predmet zahteve prosilca, je organ v ponovnem postopku dolžan presoditi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov.
Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. poslovno skrivnost, osebne podatke…) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005, 119/2007) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. 16. člen Uredbe določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če je bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).
6. Sklepno
Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena in da je organ na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejstva, posledično pa je prišlo tudi do kršitev pravil postopka, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v celoti odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Nina Komočar, dipl.upr.ved.,
Raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka