Prosilec - Upravna enota Koper
+ -Številka: 090-39/2011/2
Kategorije:
POVZETEK
Prosilec je zahteval dokument, ki daje organu navodilo, kako mora postopati v primeru, ko prejme Vlogo za izdajo dovoljenja za trgovino na drobno s pirotehničnimi izdelki v začasnem objektu. Organ je zahtevo zavrnil in navedel, da ni vezan na nobeno navodilo in torej z zahtevanim dokumentom ne razpolaga. Pooblaščenec ob reševanju pritožbe ni mogel posumiti, da organ prve stopnje razpolaga s zahtevanim dokumentom, pa ga prosilcu ne želi posredovati, zato je pritožbo prosilca zavrnil.
ODLOČBA
Številka: 090-39/2011/2
Datum: 4. 3. 2011
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007-ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006- uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2; v nadaljevanju ZDIJZ) in drugega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 - uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ............, (v nadaljevanju prosilec), z dne 19. 1. 2011 zoper sklep Upravne enote Koper, Trg Brolo 4, 6000 Koper (v nadaljevanju organ), št. 090-116/2010-2 z dne 30. 12. 2010, v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O :
1. Pritožba prosilca se zavrne.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O B R A Z L O Ž I T E V :
Organ je dne 18. 1. 2011 prejel zahtevo prosilca za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je prosilec navedel, da zahteva dokument, ki organu daje navodilo, kako mora postopati v primeru, ko prejme vlogo za izdajo dovoljenja za trgovino na drobno s pirotehničnimi izdelki v začasnem objektu.
Organ je zahtevo prosilca zavrgel s sklepom št. 090-116/2010-2, z dne 30. 12. 2010. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je organ najprej povzel zahtevo prosilca, nato pa navedel, da je zahtevo prosilca treba zavreči. Organ je v postopku obravnavanja zahteve ugotovil, da pri izdaji dovoljenja za trgovino na drobno s pirotehničnimi izdelki v začasnem objektu upravni organ ni vezan na nobeno navodilo. Organ je navedel, da upravni organ vlogo obravnava na podlagi in v skladu s predpisi, ki urejajo to področje in sicer Zakon o eksplozivnih in pirotehničnih izdelkih (Uradni list RS, št. 35/2008) in v skladu z določbami Uredbe o posebnih zahtevah za objekte, v katerih so eksplozivi ali pirotehnični izdelki (Uradni list RS, št. 124/2008). ZDIJZ v 4. členu določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Organ zatrjuje, da z zahtevanim dokumentom, ki je predmet vloge prosilca, ne razpolaga, zavezanci pa so v skladu z ZDIJZ dolžni omogočiti dostop do že obstoječih informacij. Organ je zaključil, da je zahtevo za dostop do informacije javnega značaja treba zavreči v skladu s 4. odstavkom 65. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007, 65/2008 in 8/2010).
Pooblaščenec je dne 18. 1. 2011 zoper sklep, št. 090-116/2010-2 z dne 30. 12. 2010, prejel pritožbo, v kateri je prosilec navedel, da je v letu 2009 Upravno enoto Ljubljana in Upravno enoto Koper in v letu 2010 Upravno enoto Kranj, Upravno enoto Nova Gorica in Upravno enoto Maribor, zaprosil za izdajo dovoljenja za promet s pirotehničnimi izdelki na drobno. Prosilec nadalje navaja, da je prejel pet zavrnilnih odločb. Po podrobnejšem pregledu vseh negativnih odločb je prosilec ugotovil neverjetno podobnost obrazložitve zavrnitve dovoljenja. Prosilec meni, da očitno obstajajo navodila oziroma usmeritve, ali pa so morda navodila ustna. Prosilec je navedel, da je zato od več upravnih enot zahteval predložitev dokumenta, ki bi poleg zakonov in podzakonskih aktov kakor koli vplival na odločanje upravnega organa pri izdaji dovoljenja za promet s pirotehničnimi izdelki na drobno. Prosilec tudi zatrjuje, da mora glede na to, da je vseh pet obrazložitev negativnih odločb enakih, obstajati dokument, ki vsebuje navodila oziroma usmeritve, kako morajo upravni organi odločati, ko prejmejo vlogo za izdajo dovoljenja za trgovino na drobno s pirotehničnimi izdelki v začasnem objektu.
Ker je bila pritožba prosilca poslana neposredno Pooblaščencu jo je Pooblaščenec z dopisom, št. 092-21/2011/2 z dne 24. 1. 2011, odstopil organu, skladno z drugim odstavkom 239. člena ZUP.
Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je z dopisom, št. 090-116/2010-4 z dne 18. 2. 2011, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v reševanje Pooblaščencu, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Pritožba ni utemeljena.
1. Predmet presoje Pooblaščenca
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
2. Pojem informacije javnega značaja
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS). Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (1. člen ZDIJZ). Organ v konkretnem primeru v skladu s 1. členom ZDIJZ nedvomno spada med zavezance za posredovanje informacij javnega značaja.
ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v delu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V prvem in drugem odstavku 5. člen ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Če organ zahtevo za dostop delno ali v celoti zavrne, mora o zahtevi prosilca odločiti z odločbo na podlagi drugega odstavka 22. člena ZDIJZ. Pooblaščenec poudarja, da organ zahtevo zavrne tudi v primeru, če zahtevana informacija ne obstaja oziroma če organ z zahtevano informacijo ne razpolaga.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pomembno torej je, da je informacija povezana z uradnim delom organa in jo je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
Organ je v konkretni zadevi dostop do informacije zavrnil, saj po njegovem mnenju niso izpolnjeni vsi pogoji iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ, ker zahtevana informacija ne obstaja. Ker se je organ skliceval na to, da zahtevani dokument ne obstaja, zahteva in pritožba prosilca pa izhajata iz domneve o obstoju zahtevanih dokumentov, je bilo v pritožbenem postopku potrebno najprej razjasniti vprašanje, ali organ z zahtevano informacijo razpolaga in ali zahtevani dokument sploh obstaja.
3. Obstoj informacije javnega značaja
Kot izhaja iz določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo, kot to pravilno navaja tudi organ v izpodbijanem sklepu.
Pooblaščencu glede na razpoložljivo dokumentarno gradivo niso znane niti druge okoliščine (izven besedila izpodbijanega sklepa), ki bi utemeljevale dvom v ugotovitev organa, da z zahtevanim dokumentom ne razpolaga. Tudi dopis oziroma pojasnila organa, ki jih je organ predhodno posredoval prosilcu, namreč ne nakazujejo možnosti obstoja zahtevanih dokumentov.
Pooblaščenec opozarja, da bi moral organ sicer zahtevo prosilca po drugem odstavku 22. člena ZDIJZ zavrniti z odločbo in ne zavreči s sklepom. Pri odločanju o vprašanju, ali so izpolnjeni pogoji za obstoj informacije javnega značaja iz 4. čl. ZDIJZ, gre namreč za meritorno in ne za procesno odločanje. To sicer pomeni, da gre za postopkovno pomanjkljivost, ki pa ni bistvena, saj vsebinsko na končno odločitev ne vpliva.
Pri tem Pooblaščenec izrecno pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja. Ob tem je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Pritožbeni postopek ne more biti namenjen prisili ustvarjanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. Pooblaščenec je namreč organ, ki je na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato Pooblaščenec, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Dolžnost posredovanja informacij se namreč nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83).
Pooblaščenec poudarja, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ne razpolaga z dokumenti, ki jih zahteva prosilec. Upoštevaje navedeno Pooblaščenec nima nikakršnega razloga, da ne bi sledil navedbam organa, da zahtevan dokument ne obstaja, poleg tega Pooblaščenec tudi ob reševanju te pritožbe ni mogel posumiti, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga, vendar jih v celoti ne posreduje oziroma ne želi posredovati (drugi odstavek 10. člena ZInfP). Zato Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevi prosilca ni mogoče ugoditi, ker mu organ dokumentov, ki niso nastali, ne more posredovati.
4. Zaključek
Po preučitvi celotne zadeve Pooblaščenec zaključuje, da dokument, ki je predmet obravnavane zahteve, ne obstaja, kar pomeni, da »kriterij materializirane oblike« v konkretnem primeru ni izpolnjen, torej ni izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ v povezavi s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ.
Glede dokumenta, ki bi Upravni enoti Koper dal navodilo, kako mora postopati v primeru, ko prejme vlogo za izdajo dovoljenja za trgovino na drobno s pirotehničnimi izdelki v začasnem objektu, je Pooblaščenec nedvomno ugotovil, da takšen dokument ne obstaja. Kot je že bilo povedano, so zavezanci v skladu z ZDIJZ dolžni omogočiti dostop samo do že obstoječih informacij, niso pa dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca.
Ker je Pooblaščenec v postopku ugotovil, da so bile v postopku sicer pomanjkljivosti (organ je zahtevo prosilca zavrgel namesto zavrnil), ki pa niso bile bistvene, ker na izid postopka, niso mogle vplivati, je Pooblaščenec pritožbo prosilca zavrnil na podlagi drugega odstavka 248. čl. ZUP.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor zoper odločbo, št. 090-113/2010-2 z dne 27. 12. 2010, Upravne enote Koper, Trg Brolo 4, 6000 Koper. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka