Občina Trebnje - JP Komunala Trebnje d.o.o.
+ -Številka: 090-9/2011/5
Kategorije:
POVZETEK
Prosilec je zahteval fotokopije tehtalnih listov v deponiji Globoko, pogodb s Papirservisom, račune in konto kartice prihodkov od Papirservisa, kartice kupca, cene za odložene odpadke ter fotokopije dokumentov, koliko zbranih, odloženih in izločenih odpadkov je dosegel organ v določenem obdobju. Organ je zahtevo prosilca zavrnil s sklicevanjem na poslovno skrivnost. Pooblaščenec je ugotovil, da organ ni v celoti upošteval določb ZDIJZ in ZUP (opredelitev pojma informacije javnega značaja, izjeme od prostega dostopa, pritegnitev stranskih udeležencev, obrazložitev odločbe…), zato je izpodbijano odločbo organa odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek.
ODLOČBA
Številka: 090-9/2011/5
Datum: 16. 2. 2011
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51-07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Občine Trebnje, Alojzija Kastelica, Goliev trg 5, 8210 Trebnje, (v nadaljevanju prosilec), z dne 29.12.2010, zoper odločbo Komunale Trebnje d.o.o., Goliev trg 9, 8210 Trebnje, (v nadaljevanju organ) številka 2769/10-1, z dne 20.12.2010, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Odločba organa št. 2769/10-1, z dne 20. 12. 2010 se odpravi in zadeva se vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 18.11.2010 na organ naslovil zahtevo, s katero je zahteval, da mu organ posreduje fotokopije:
1. Tehtalnih listov na tehtnici na vhodu v deponijo Globoko, s podatki o občini dovoza, za vse odložene odpadke, ki so bili pripeljani na deponijo Globoko preko privatne družbe Papirservis in drugih družb, od drugje, iz drugih območij, ki niso iz občin Trebnje, Mokronog-Trebelno in Šentrupert od 1.1.2008 do 18.11.2010;
2. Pogodb s Papirservisom (št. 760/2009, 100/2009, 632/2009, 78/2009, 116/2009, 12/2009, 576/2010, 108/2010, 341/2010, 69/2010, 211/2010, 42/2010), račune in konto kartice prihodkov od Papirservisa, kartice kupca, cene za odložene odpadke, zaračunane skupaj v letih 2008, 2009 in 2010 od 1.1.2008 do 18.11.2010
3. Dokumentov, koliko zbranih, odloženih in izločenih odpadkov je dosegel organ v obdobju od 1.1.2008 do 18.11.2010
Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 2769/10-1, z dne 20.12.2010, s katero je zahtevo prosilca zavrnil. V odločbi organ navaja, da se zahteva prosilca nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost. S Sklepom o tajnosti podatkov in poslovni skrivnosti organa je namreč določeno, da se kot poslovna skrivnost organa smatrajo tudi pogodbe s poslovnimi partnerji, kalkulativne osnove, ponudbe ipd. Sklep v nadaljevanju določa, da poslovna skrivnost ne velja za ustanoviteljice in nadzorni svet podjetja. V zvezi s prosilčevo zahtevo organ v odločbi poudarja, da je skupščina organa, ki izvršuje ustanoviteljske pravice občin ustanoviteljic, med katere sodi tudi Občina Trebnje, na 5. redni seji dne 21.10.2010 sprejela sklep, da Nadzorni svet organa opravi nadzor in izdela pisno poročilo o dejanjih in sprejetih odločitvah direktorja organa glede odlaganja odpadkov na deponiji Globoko, pri čemer mora biti iz poročila jasno razvidno, ali je bilo delovanje direktorja skladno z vsemi veljavnimi predpisi in ali so bile njegove odločitve ekonomsko smotrne. Organ je poudaril, da je bila Nadzornemu svetu organa v postopku priprave navedenega poročila posredovana vsa dokumentacija. Organ meni, da so prosilcu vsi zahtevani dokumenti na razpolago oziroma dostopni preko vseh organov, preko katerih izvršuje svoje ustanoviteljske in nadzorstvene pravice, in katerim so bili vsi dokumenti že predani. Ker organu dodatna zahteva prosilca ni razumljiva, smatra, da je organ dolžan postopati v smislu varovanja interesov podjetja ter kot poslovno skrivnost varovati podatke, za katere smatra, da bi lahko bili uporabljeni v neprave namene.
Zoper odločbo organa je prosilec dne 29.12.2011 vložil pritožbo na prvostopenjski organ, saj odločitev organa v izpodbijani odločbi smatra za napačno. Prosilec se v pritožbi sklicuje na drugi odstavek 6. člena ZDIJZ, saj gre po njegovem mnenju za primer, ko je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane dokumentacije. V povezavi s 13. členom Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 41/04, v nadaljevanju ZVO-1), po katerem so okoljski podatki javni in ima vsak pravico dostopa do njih, prosilec meni, da se organ neupravičeno sklicuje na poslovno skrivnost, saj 39. člen Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/2009 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1) določa, da za poslovno skrivnost ne morejo biti določeni podatki, ki so po zakonu javni. V pritožbi prosilec tudi navaja, da se organ neupravičeno sklicuje na Sklep o tajnosti podatkov, saj poslovna skrivnost ne velja za ustanovitelja in nadzorni svet podjetja, med katere sodi tudi Občina Trebnje.
Prvostopenjski organ je pritožbo zoper odločbo odstopil Pooblaščencu dne 17.1.2011.
Pooblaščenec je z namenom razjasnitve dejanskega stanja dne 27.1.2011 pri organu opravil ogled in camera na podlagi 11. člena ZInfP.
Ogled in camera brez prisotnosti javnosti in strank po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.
Organ je Pooblaščencu na ogledu in camera pojasnil, da Odlok občine Trebnje o ravnanju s komunalnimi odpadki (Uradni list RS, št. 54/2009 in 34/2010), Občina Mokronog – Trebelno (Uradni list RS, št. 44/2009), Občina Šentrupert (Uradni list RS, št. 62/2009) določajo, kaj obsega javna služba ravnanja s komunalnimi odpadki.
V zvezi z opredelitvijo javne službe je organ opozoril na 2. člen Pravilnika o tarifnem sistemu ravnanja s komunalnimi odpadki v Občini Trebnje (Uradni list RS, št. 41/2010). Organ je pojasnil, da je glede vprašanja, kaj obsega izvajanje javne službe in kaj sodi v tržno dejavnost, že izdelano pravno mnenje, ki ga je Pooblaščencu tudi predložil - organ se strinja s stališčem v tem mnenju. Organ je pojasnil, da tehtalni listi, kjer je kot naročnik naveden organ, Ekološki otoki ali fizična oseba in kjer je kot izvor odpadka navedeno »gospodinjski odpadki«, sodijo v izvajanje javne službe. V vseh ostalih primerih sodijo tehtalni listi v tržno dejavnost, v tem primeru je kot izvor odpadka navedeno »gospodarstvo« - v to kategorijo sodi tudi dejavnost, povezana s Papirservisom. Organ je predložil vzorce tehtalnih listov. Organ je pojasnil, da so vsi dokumenti v zvezi s Papirservisom del izvajanja tržne dejavnosti. Dokumenti, koliko zbranih, odloženih in izločenih odpadkov je dosegel organ v obdobju od 1.1.2008 do 18.11.2010 vsebujejo zbirne podatke iz dejavnosti javne službe in tržne dejavnosti. Organ je pojasnil, da argumentacija v odločbi velja za vse zahtevane dokumente, čeprav se organ res ni posebej opredeljeval do tega v odločbi. Organ je na ogledu še pojasnil, da je v konkretnem primeru poslovna skrivnost, na katero se organ v odločbi sklicuje, opredeljena s sklepom, torej na podlagi subjektivnega kriterija za opredelitev poslovne skrivnosti. Dokumenti, ki padejo pod režim varovanja poslovne skrivnosti, niso posebej označeni z oznako poslovna skrivnost. Organ je poudaril, da bi z razkritjem zahtevanih dokumentov, ki se nanašajo na poslovno skrivnost, razkril svojo poslovno skrivnost in poslovno skrivnost svojih poslovnih partnerjev (Papirservis in drugi poslovni subjekti, s katerimi sodeluje organ). Stranskih udeležencev organ ni pozival v postopek. Organ je še pojasnil, da bi si njegovi konkurenti s podatki o količinah na tehtalnih listih lahko pomagali izboljšati svoj tržni položaj, s čimer bi škodovali tržnemu položaju organa v smislu prevzemanja strank in nižanja cen. To še bolj velja za podatke iz pogodb, računov in kartic kupca. V odločbi je organ navajal tudi dodatno zahtevo, pri čemer je na ogledu in camera pojasnil, da je dodatna zahteva v tem smislu, da sta že skupščina in nadzorni svet zahtevala te podatke, pri čemer je imel tudi prosilec priložnost, da se s temi podatki seznani. Komisija, ki jo je imenoval župan, si je vse te podatke že pogledala, dokumentov pa ni kopirala.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev pravil postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. Pojem informacije javnega značaja
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS). Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (1. člen ZDIJZ).
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v neki materializirani obliki.
2. Obstoj informacije javnega značaja
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ zahtevo zavrnil, ne da bi se pri tem konkretno opredelil do vseh dokumentov, ki naj bi bili predmet njegove presoje. Prosilec je namreč zahteval posredovanje fotokopij naslednjih dokumentov:
1. Tehtalnih listov na tehtnici na vhodu v deponijo Globoko, s podatki o občini dovoza, za vse odložene odpadke, ki so bili pripeljani na deponijo Globoko preko privatne družbe Papirservis in drugih družb, od drugje, iz drugih območij, ki niso iz občin Trebnje, Mokronog-Trebelno in Šentrupert od 1.1.2008 do 18.11.2010;
2. Pogodb s Papirservisom (št. 760/2009, 100/2009, 632/2009, 78/2009, 116/2009, 12/2009, 576/2010, 108/2010, 341/2010, 69/2010, 211/2010, 42/2010), račune in konto kartice prihodkov od Papirservisa, kartice kupca, cene za odložene odpadke, zaračunane skupaj v letih 2008, 2009 in 2010 od 1.1.2008 do 18.11.2010
3. Dokumentov, koliko zbranih, odloženih in izločenih odpadkov je dosegel organ v obdobju od 1.1.2008 do 18.11.2010
Organ se v obrazložitvi odločbe ni opredelil do vseh delov zahteve prosilca. V izpodbijani odločbi se opredeljuje le do zahteve prosilca v delu, ki se nanaša na pogodbe s Papirservisom. V nadaljevanju obrazložitve izpodbijane odločbe se organ glede zahteve prosilca, ki se nanaša na tehtalne liste, račune in konto kartice prihodkov od Papirservisa, kartice kupca, cene za odložene odpadke ter dokumente, koliko zbranih, odloženih in izločenih odpadkov je dosegel organ, ne opredeljuje.
Obrazložitev avtoritativne odločitve je eno poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja oblasti in njene zlorabe. Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so tudi:
1. dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko);
2. obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve;
3. obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu).
V skladu s prvim odstavkom 214. člena ZUP mora vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:
1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le to oprto;
3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov;
4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
Pooblaščenec po pregledu izpodbijane odločbe ugotavlja, da slednja ne vsebuje elementov iz 1. in 2. točke 214. člena ZUP, kar pomeni, da organ skladno z ZUP ni opravil ugotovitvenega postopka, v katerem bi popolno ugotovil resnično dejansko stanje in v ta namen ugotovil vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (načelo materialne resnice). Prvi odstavek 138. člena ZUP določa, da je pred izdajo odločbe treba ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe takšnega ravnanja organa ni mogoče razbrati.
Zaradi ugotovljene pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji je bilo potrebno na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP prvostopenjsko odločbo odpraviti in zadevo vrniti organu v ponovno odločanje. Organ je dolžan pri ponovnem postopku oblikovati obrazložitev odločbe tako, da bo vsebovala vse sestavine iz 214. člena ZUP, in poleg tega upoštevati tudi navodila Pooblaščenca, ki sledijo v nadaljevanju te odločbe.
3. Ali je organ zavezanec po ZDIJZ in ali zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa?
Subjekti, ki so po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ zavezani za posredovanje informacij javnega značaja, so državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Skladno z namenom pravne ureditve dostopa do informacij javnega značaja (zagotovitev javnosti in odprtosti delovanja javnih organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja) je ZDIJZ omejen na subjekte, ki so del javnega sektorja v širšem smislu. Zajema torej vse subjekte, ki kakorkoli izvršujejo javnopravne naloge, bodisi, da gre za javni sektor v ožjem pomenu (državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi) ali pa gre za nosilce javnih pooblastil, izvajalce javnih služb in druge osebe javnega prava. ZDIJZ za vse skupine zavezancev uporablja generičen pojem »organ«.
Pooblaščenec je na podlagi informacij, pridobljenih na ogledu in camera, ugotovil, da je organ organiziran kot pravna oseba zasebnega prava, in sicer družba z omejeno odgovornostjo, da pa je izvajalec javne službe. V ponovljenem postopku bo organ tako moral ugotoviti in pojasniti, ali so zahtevane informacije nastale v zvezi z izvajanjem javne službe, ali pa gre za informacije, ki so nastale v okviru izvajanja drugih dejavnosti organa (tržne dejavnosti), na katere se domet ZDIJZ ne nanaša. Za vse izvajalce javnih služb je namreč značilno, da so lahko zavezani za dostop do informacij javnega značaja samo v tistem delu svoje dejavnosti, ki predstavlja izvajanje javne službe, ne pa tudi z ostalimi dejavnostmi, ki nimajo povezave z izvajanjem javne službe. Iz tega razloga je treba potegniti mejo med obema vrstama dejavnosti in razmejiti dejavnost, ki pomeni izvajanje javne službe, od preostalih dejavnosti. Za izvajalce javnih služb je namreč značilno, da lahko opravljajo še zasebnopravne, tržne dejavnosti, v okviru katerih niso zavezani za posredovanje informacij javnega značaja zato, ker v tržni sferi podvrženem delu dejavnosti informacije javnega značaja pojmovno ne morejo nastati. Informacije javnega značaja namreč lahko nastajajo samo v tistem delu dejavnosti izvajalca javne službe, ki pomeni izvajanje javne službe, to pa ne morejo biti tiste, ki izvirajo iz zasebne dejavnosti načeloma zavezanega subjekta. To izhaja iz namena ZDIJZ, ki je v zagotavljanju izvajanja nadzora nad subjekti, ki delujejo v javnem interesu, oziroma, ki so v primeru javnih služb izvajalci servisne, storitvene dejavnosti javnega sektorja. Javne službe lahko izvajajo pravne osebe javnega prava ali zasebnega prava. Tržna dejavnost, četudi jo opravlja subjekt, ki obenem izvaja tudi javno službo, pa je izvzeta iz kroga organov zavezancev po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ, kakor tudi iz namena ZDIJZ, da zagotavlja nadzor nad javnopravnim delovanjem. Podobno je tudi mnenje avtorjev Komentarja Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (doc. dr. Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 63-64): »V primeru pa, da gre za javni zavod (ali javno podjetje), ki je bil ustanovljen za opravljanje dejavnosti, ki ni javna služba (torej za neke tržne dejavnosti), se zastavlja vprašanje, ali je takšna oseba zavezanec po zakonu, ker je pač oseba javnega prava. Pooblaščenec meni, da je v takšnih primerih ustrezno stališče, da ne gre za zavezance po zakonu, čeprav gre za osebe javnega prava.«
Po definiciji iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Ker ZDIJZ sam pojem informacije javnega značaja definira zelo široko, je njegov vpliv na delovanje javnega sektorja izjemno močan. Tako iz kroga organov širšega javnega sektorja, ki sodijo med zavezance za dostop do informacij javnega značaja, kot tudi iz opredelitve informacije javnega značaja, je mogoče zaključiti, da je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v povezavi z javnopravnim, oblastnim delovanjem. Podobno izhaja tudi sodbe Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006 z dne 25.4.2007 in sicer, da je za pojem informacije javnega značaja odločilno, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi. Pri javnopravnem delovanju pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastno odločanje ali ne-oblastno zagotavljanje določenih storitev), temveč, da se javne naloge ali dejavnosti skladno z načelom zakonitosti izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Informacija javnega značaja je torej tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno (public) ali upravno funkcijo organa (tako tudi Priporočilo št. 2 (2002) Odbora ministrov državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov in Obrazložitveni memorandum, sprejet v okviru Sveta Evrope z dne 21. 2. 2002).
Organ bo v ponovljenem postopku tako moral ugotoviti, katere informacije od tistih, ki jih zahteva prosilec, so nastale na podlagi oz. kot posledica izvajanja tržne dejavnosti ali v zvezi z dejavnostmi v okviru izvajanja javne službe. Slednje informacije namreč spadajo v delovno področje organa in organ bo moral nadalje oceniti, ali gre za prosto dostopne informacije, ali pa je podana katera izmed izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, zaradi katere se dostop do informacij javnega značaja lahko zavrne.
4. Stranski udeleženci v postopku
V postopku dostopa do informacij javnega značaja na podlagi pisne zahteve se subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (drugi odstavek 15. člena ZDIJZ). Organ je dolžan v povezavi z 44. členom ZUP ves čas postopka po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Organ mora pri odločanju in postopanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, na način kot to določa prvi odstavek 7. člena ZUP.
Organ se je dolžan ravnati tudi po prvem odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da je treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev in drugem odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da mora v primeru, ko so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, vsaka stranka imeti možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotujočimi interesi. Iz navedenega torej izhaja, da je organ po uradni dolžnosti, pred izdajo odločbe, dolžan pritegniti v postopek vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku.
Ob upoštevanju vsega navedenega je Pooblaščenec v pritožbenem postopku na podlagi navedb organa na ogledu in camera ugotovil, da organ v postopek na prvi stopnji ni pritegnil oseb, ki bi jih po določbah ZUP moral. Organ je dolžan v ponovljenem postopku pozvati v postopek vse stranske udeležence, na katerih pravice in pravne koristi bi lahko vplivala odločba.
Na tem mestu Pooblaščenec dodaja, da se na podlagi 2. točke drugega odstavka 237. člena ZUP za bistveno kršitev pravil postopka šteje tudi, če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v postopku, ta možnost ni bila dana.
5. Izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja
Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oz. dokument predstavlja katerokoli izmed izjem od prostega dostopa, ki so določene v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Navedeni odstavek ZDIJZ taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. Glede na to, da glede na navedbe organa v izpodbijani odločbi in na ogledu in camera obravnavani dokumenti vsebujejo nekatere podatke, ki bi lahko predstavljali izjemo od prostega dostopa, v nadaljevanju Pooblaščenec kot pomoč organu v ponovnem postopku pojasnjuje pomen in uporabo nekaterih izjem.
5.1. Izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (poslovna skrivnost)
Organ se je pri zavrnilni odločbi skliceval na poslovno skrivnost pogodb s Papirservisom, tega pa ni ustrezno argumentiral, zato mora organ v ponovnem postopku presojati obstoj te izjeme v zvezi z zahtevanimi pogodbami ter tudi v zvezi z drugimi zahtevanimi dokumenti na način, ki ga določa ZDIJZ.
ZDIJZ na podlagi druge točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa poslovno skrivnost, katere razkritje bi pomenilo kršitev zakona, ki ureja gospodarske družbe.
Poslovna skrivnost je v ZGD-1 definirana po subjektivnem (prvi odstavek 39. člena ZGD-1) in objektivnem kriteriju (drugi odstavek 39. člena ZGD-1). Za poslovno skrivnost se štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom, ne glede na to pa tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Medtem ko je pri subjektivnem načinu določitve poslovne skrivnosti vrsta podatka odvisna od volje podjetja, pa mora biti pri objektivnem kriteriju potreba po varstvu očitna – gre le za tiste podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2002 - Komentar ZGD, str. 194 in 196). Označitev podatkov za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju, če za njihovo varnost družba s pisnim sklepom ni poskrbela že poprej, je torej podvržena preizkusu škodnega testa, saj mora zainteresirani z navedbo in obrazložitvijo preteče škode (in concreto in ne in abstracto) dokazati, da bi ta zares utegnila nastati. Ne zadošča torej zgolj abstraktno in neobrazloženo sklicevanje na to, da določen podatek po mnenju podjetja predstavlja poslovno skrivnost. Predmet poslovne skrivnosti so lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 in 195). Če torej subjektivni kriterij iz prvega odstavka 39. člena ZGD-1 ni izpolnjen, mora biti potreba po varstvu očitna in izkazana škoda občutna. Zakonodajalec je izrecno predpisal izvedbo škodnega testa, kar pomeni, da mora zainteresirani subjekt pretečo škodo dokazati natančno ter na primerni ravni konkretizacije. Zgolj generalno zatrjevanje, brez obrazložitve škodljivih posledic, v ničemer ne izkazuje izpolnjevanja pogojev po drugem odstavku 39. člena ZGD.
Glede na navedeno Pooblaščenec poudarja, da bo moral organ prve stopnje v okviru presoje obstoja izjeme iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, k udeležbi v postopku pozvati tudi vse morebitne stranske udeležence, katerih poslovna skrivnost naj bi se s to izjemo varovala.
Na koncu te točke Pooblaščenec opozarja, da mora organ pri presoji obstoja te izjeme upoštevati tudi tretji odstavek 39. člena ZGD-1 v povezavi s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ, ki določa, kateri podatki so javni že po zakonu in ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti.
5.2. Izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (osebni podatek)
Organ je dolžan v ponovnem postopku presojati tudi obstoj izjem po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ob tem pa mora upoštevati 3. odstavek 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.
6. Delni dostop
V primeru obstoja katere izmed zgoraj opisanih izjem v dokumentih, ki so predmet zahteve prosilca, je organ v ponovnem postopku dolžan presoditi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov.
Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. poslovno skrivnost, osebne podatke, notranje delovanje organa…) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 76/2005, 119/2007) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. 16. člen Uredbe določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če je bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).
7. Sklepno
Zaradi vseh zgoraj navedenih pomanjkljivosti je Pooblaščenec izpodbijano odločbo organa na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ odpravil in vrnil zadevo organu v ponovni postopek, v katerem bo organ pri ponovnem odločanju moral upoštevati določbe ZDIJZ, ki opredeljujejo krog zavezanih organov in definicijo informacije javnega značaja ter izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, določbe 214. čl. ZUP glede obrazložitve odločbe in 44. člen ZUP, ki mu nalaga dolžnost skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba.
Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker je v obravnavanem primeru organ nepopolno in zmotno ugotovil dejansko stanje z vidika, katere konkretne informacije javnega značaja so predmet pritožbenega postopka, ali in v katerem delu je zavezan organ po določbah ZDIJZ in pa tudi zaradi odsotnosti strank, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, saj organ razpolaga z zahtevanimi informacijami javnega značaja, z vsemi podatki o vrstah dejavnosti, ki jih opravlja, in s podatki strank, ki bi jih bilo treba pozvati v postopek.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:. Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Informacijski Pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka