Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 07.01.2020
Naslov: Zveza potrošnikov Slovenije - Agencija za komunikacijska omrežja in storitve RS
Številka: 090-270/2019
Kategorija: Kršitev postopka, varstvo sodnega postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval dostop do informacij javnega značaja. Organ je zahtevo prosilca delno zavrnil, s sklicevanjem na izjemo sodnega postopka iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je prosilčevi pritožbi ugodil, ker je ugotovil, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhajajo konkretni razlogi, zaradi katerih je organ zahtevo prosilca zavrnil, saj je organ le pavšalno zatrjeval obstoj izjeme od prostega dostopa po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Obrazložitev izpodbijane odločbe tako ne omogoča preizkusa, kar predstavlja bistveno kršitev postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Glede na navedeno je IP pritožbi ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje, z navodili glede česa je treba postopek dopolniti.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-270/2019/3

Datum: 7. 1. 2020

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Zveze potrošnikov Slovenije, Tržaška cesta 2, 1000 Ljubljana, (v nadaljevanju prosilec), z dne 9. 12. 2019, zoper odločbo Agencije za komunikacijska omrežja in storitve RS, Stegne 7, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-43/2019/5, z dne 18. 11. 2019, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

 

 

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 9. 12. 2019 zoper odločbo Agencije za komunikacijska omrežja in storitve RS, št. 090-43/2019/5, z dne 18. 11. 2019, se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
  1. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

 

 

O b r a z l o ž i t e v :

 

 

Prosilec je dne 8. 11. 2019 na organ naslovil zahtevo za posredovanje odločb oziroma odločitev v sporih med uporabniki in telekomunikacijskimi operaterji, s katerimi je agencija operaterjem prepovedala zaračunavanje povračila prejetih ugodnosti v primeru odstopa naročnika od naročniške pogodbe v času vezave zaradi nestrinjanja s predlaganimi spremembami pogodbenih pogojev.

 

Zahtevo prosilca je organ delno zavrnil z odločbo št. 090-43/2019/5, z dne 18. 11. 2019. V obrazložitvi je organ povzel zahtevo prosilca in pojasnil, da je do prejetja zahteve izdal dve odločbi, in sicer odločbo št. 38260-254/15 in odločbo št. 38260-311/2019/11. Navedel je, da je odločba št. 38260-254/15 že pravnomočna, zato je javno dostopen dokument. Ker je predlagatelj iz te odločbe fizična oseba, je organ v skladu z zakonodajo, ki ščiti osebne podatke, te podatke prekril in jo prosilcu posredoval v obliki delnega dostopa. V zvezi z odločbo št. 38260-311/2019/11 je organ pojasnil, da je sprožen upravni spor na Upravnem sodišču Republike Slovenije, ki se vodi pod opr. št. IU 01648/2019. Ker postopek še ni pravnomočno končan in ni mogoče z gotovostjo trditi, da njegovo razkritje ne bi škodovalo upravnemu sporu, je organ dostop do omenjene odločbe zavrnil, s sklicevanjem na izjemo sodnega postopka iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedel je, da je Vrhovno sodišče npr. v sklepu I Up 160-2018 navedlo, da je že v več zadevah sprejelo stališče, da tako iz zakonske ureditve kot iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je dostop do informacij javnega značaja pred pravnomočnostjo sodbe mogoč le izjemoma, saj po (morebiti nezakonitem) posredovanju določenih informacij javnosti, posledic tega po naravi stvari, praviloma ni mogoče več odpraviti. Navedeno dejstvo pa tudi ne potrebuje obsežnejše utemeljitve.

 

Dne 9. 12. 2019 je prosilec vložil pritožbo zoper odločbo organa  št. 090-43/2019/5, z dne 18. 11. 2019, v kateri je navedel, da odločitev organa ni utemeljena, saj organ ni navedel nobenih trditev, niti ni navajal nobenih dokazov, da bi razkritje zahtevane informacije škodovalo izvedbi sodnega postopka. Prosilec je pojasnil, da je škodo za sodni postopek, v konkretnem primeru, presojal organ sam in ne sodišče, ki naj bi konkretni postopek vodilo. Ker organ relevantne ocene o morebitni škodi za izvedbo sodnega postopka sam ne more podati, saj mora takšno škodo oceniti sodišče, ki v postopku odloča, je v konkretnem primeru škodni test opravljen napačno. V zvezi s sklicevanje organa na sklep Vrhovnega sodišča opr. št. I Up 160/2018 je prosilec pojasnil, da se ta nanaša izključno na situacije, v katerih je šlo za upravne spore proti odločbam IP, hkrati z vložitvijo zahteve za izdajo začasne odredbe, s katero je bil predlagan odlog izvršitve izpodbijane odločbe IP, do pravnomočne odločitve sodišča v upravnem sporu zoper takšno odločbo. Prosilec zahteva, da mu organ posreduje odločbo št. 38260-311/2019/11.

 

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-43/2019/7 z dne 11. 12. 2019, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

           

IP ugotavlja, da je predmet pritožbe prosilca dostop do kopije odločbe organa št. 38260-311/2019/11.

 

V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ kot javna agencija zavezanec po 1. členu ZDIJZ in da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga v materializirani obliki. Predmet pritožbenega postopka je torej vprašanje, ali je organ pravilno uporabil materialno pravo in pri dostopu do zahtevanih dokumentov prosilcu zavrnil dostop, zaradi izjeme po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. 

 

Iz 6. točke prvega odstavka 214. člena ZUP izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

 

IP je ugotovil, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhajajo konkretni razlogi, zaradi katerih je organ zahtevo prosilca zavrnil, saj je organ le pavšalno zatrjeval obstoj izjem od prostega dostopa po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Obrazložitev izpodbijane odločbe je tako ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa,[1] kar predstavlja bistveno kršitev postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).  Glede na navedeno mora organ v ponovljenem postopku popolno ugotoviti dejansko stanje tako, da se opredeli do morebitne izjeme od prostega dostopa glede posameznih podatkov v zahtevanem dokumentu in ne kar pavšalno glede celotnega dokumenta.[2]

 

Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

 

IP v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka, odpravil organ prve stopnje. IP je tako odločil predvsem zato, ker organ razpolaga z vso dokumentacijo, ki je predmet presoje in razpolaga z vsemi podatki, ki jih potrebuje za ustrezno rešitev predmetne zahteve. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. V ponovljenem postopku mora organ izvesti nov ugotovitveni postopek in popolnoma ugotoviti relevantno dejansko stanje, pri tem pa je dolžan upoštevati navodila, v čem je treba dopolniti postopek.

Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka in upoštevaje, da se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na izjemo sodnega postopka iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, IP pripominja, da sta za uveljavitev te izjeme kumulativno določena dva pogoja, ki omogočata njeno uporabo. Poleg pogoja, da je sodni postopek še v teku oz. da je izdelani dokument namenjen izvedbi konkretnega sodnega postopka, je bistven tudi pogoj, da bi razkritje zahtevanega podatka škodovalo njegovi izvedbi. Ta pogoj pa zavezuje k uporabi tako imenovanega škodnega testa, po katerem mora biti izkazano, da bi bila s samim razkritjem prizadeta varovana pravna dobrina, oz., da bi nastala določena škoda pri izvedbi konkretnega sodnega pravdnega postopka. Ogrozitev mora biti dejanska in konkretna, ne le hipotetična in abstraktna. Dostop se torej v takšnem primeru lahko zavrne le, če bi razkritje podatka ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oz. povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128). Ker iz obrazložitve ne izhajajo konkretni razlogi za nastanek škode, pač pa zgolj pavšalno navajanje, da v predmetni zadevi za zahtevani dokument ni mogoče z gotovostjo trditi, da njegovo razkritje ne bi škodovalo upravnemu sporu, IP takšni obrazložitvi ne more slediti, saj takšna ugotovitev po presoji IP ne zadošča za utemeljitev zakonske zahteve glede obstoja škode iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

IP ob tem pojasnjuje, da je podrobna razlaga okoliščin, ki opredeljujejo morebitno škodo za izvedbo sodnih postopkov v primeru razkritja, eden izmed kriterijev izjeme po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je škodo za sodni postopek presojal organ sam in ne sodišče, ki naj bi konkretni postopek vodilo. IP ob tem opozarja, da organ relevantne ocene o morebitni škodi za izvedbo sodnega postopka sam ne more podati, takšna ocena mora biti pridržana sodišču, ki v postopku odloča. Takšno je tudi stališče Upravnega sodišča (sodbi Upravnega sodišča št. U 62/2007-12 z dne 5. 3. 2008 in št. U 664/2007-9 z dne 21. 2. 2008), ki opozarja, da mora imeti sodišče popolno avtonomijo, da samo oceni, ali bi razkritje podatkov škodovalo izvedbi postopka ali ne. IP posledično meni, da v konkretnem primeru škodni test ni bil opravljen pravilno. Po ustaljeni praksi IP je namreč za oceno škode, ki bi z razkritjem informacij nastala za postopek, pristojen organ, pred katerim teče ta postopek, temu pa sledi, kot zgoraj ciitirano, tudi sodna praksa.

 

Posledično IP opozarja, da je tudi v  konkretnem primeru, v kolikor je podana izjema iz 8. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ,  treba dati sodišču, ki vodi postopek, na katerega se nanaša zahtevana dokumentacija, popolno avtonomijo, da samo oceni, ali bi razkritje podatkov škodovalo izvedbi postopka ali ne. Le sodišče samo ima namreč pravico, da oceni, kdaj razkritje nekega podatka lahko škoduje izvedbi postopka. Organ mora v ponovljenem postopku tako v postopek pritegniti sodišče, pred katerim se postopek vodi, da se to izjasni, ali bi razkritje zahtevanih podatkov vplivalo na izvedbo sodnega postopka in da se opredeli glede vprašanja, kakšna konkretna škoda postopku bi nastala z razkritjem.

 

IP ob tem pojasnjuje, da mora organ v formalnem postopku dostopa do informacij javnega značaja, v skladu z določbo 44. člena ZUP, po uradni dolžnosti skrbeti, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa, zato mora v postopek pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. Organ mora pri odločanju in postopanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, na način kot to določa prvi odstavek 7. člena ZUP. Organ se je dolžan ravnati tudi po prvem odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da je treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev in po drugem odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da mora v primeru, ko so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, vsaka stranka imeti možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotujočimi interesi. Iz navedenega torej izhaja, da je organ po uradni dolžnosti, pred izdajo odločbe, dolžan pritegniti v postopek vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi, z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku, prav tako pa je dolžan prosilcu, pred izdajo odločbe, omogočiti, da se izjasni glede morebitnih navedb stranskih udeležencev.

Če bo organ ugotovil, da dokumentacija vsebuje informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ (npr. iz 3. ali 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ), mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevane dokumentacije. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku, če je to mogoče, prosilcu omogočiti vsaj delni dostop do zahtevane dokumentacije, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/2016) sploh ne bi bilo izvedljivo. Nadalje se mora organ opredeliti do vsakega tako identificiranega, posameznega dokumenta, o katerem bo odločal in izrek odločbe opredeliti na način, da bo ta izvršljiv, to je, da bo iz njega jasno in določno izhajalo, o dostopu do katerih posameznih dokumentov je organ odločal ter da bo natančno in konkretno opredeljeno, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo, če bo organ uporabil institut delnega dostopa v skladu s 7. členom ZDIJZ.

 

V zvezi s sklicevanjem organa na sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 160-2018, z dne 9. 10. 2018, IP pojasnjuje, da je z navedenim sklepom Vrhovno sodišče potrdilo sklep, s katerim je sodišča prve stopnje ugodilo zahtevi za izdajo začasne odredbe in odločilo, da se izvršitev odločbe IP odloži do pravnomočne odločitve sodišča v upravnem sporu. Sklep Vrhovnega sodišča, na katerega se je skliceval organ v izpodbijani odločbi, se tako v ničemer ne nanaša na presojo obstoja izjeme po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in je zato v konkretnem primeru povsem nerelavanten.

 

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je v postopku prišlo od bistvenih kršitev postopka, obrazložitev izpodbijane odločbe pa je tudi pomanjkljiva, zaradi česar se je ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/2010 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

 

Postopek vodila:

Urša Pleterski

Raziskovalka pooblaščenca

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

 


[1] Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303, izhaja, da odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe

[2] Da je zakonodajalec postavil izjeme le za »podatke iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument, izhaja smiselno tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011.