Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 12.08.2008
Naslov: Združenje malih delničarjev Mladinske knjige Založbe - Slovenska odškodninska družba
Številka: 0900-224/2006/23
Kategorija: Ali je organ zavezanec?, Poslovna skrivnost
Status: Delno odobreno


Številka:  0900-224/2006/23                                              
Datum: 12.08.08

Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP) ter 3. odst. 255. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06- uradno prečiščeno besedilo, 105/06-ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Združenja malih delničarjev Mladinske knjige Založbe d.d., ki ga zastopa ……, (v nadaljevanju prosilec) z dne 7. 6. 2006, zoper molk Slovenske odškodninske družbe d.d., Mala ulica 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja izdaja naslednjo



                                O D L O Č B O:


1. Pritožbi zaradi molka se ugodi.

2. Organ je dolžan prosilcu v roku 15 (petnajstih) dni od prejema te odločbe omogočiti vpogled in fotokopiranje naslednjih dokumentov:
- prodajne pogodbe o prodaji delnic izdajatelja Mladinske knjige Založbe, d.d., Ljubljana, sklenjene dne 4. 10. 2004 med organom in Zvon dva holdingom, finančno družbo d.d., pri čemer mora izbrisati vse tolarske zneske, ki so navedeni v tč. 2.1 in 2.2 pogodbe ter število navadnih imenskih delnic KHKG, ki jih je kupec prenesel v imetništvo in last prodajalca, ki je navedeno v 1. alineji tč. 2.2 pogodbe,   
- dopisa organa z dne 18. 10. 2004, pri čemer mora iz dopisa izbrisati tolarski znesek in število navadnih imenskih delnic KHKG,
- dopisa z naslovom »Vabilo k dajanju ponudb za nakup delnic družbe Mladinska knjiga Založba d.d.« z dne 26. 3. 2004 in
- dopisa z naslovom »Potrditev prejema poziva za poravnavo kupnine« z dne 18. 10. 2004.

3. V preostalem delu se zahteva prosilca zavrne.

O B R A Z L O Ž I T E V :


Prosilec je dne 30. 5. 2006 na organ poslal vlogo, naslovljeno kot »Zahteva pregleda pogodb in druge korespondence pri prodaji paketa 82.151 delnic izdajatelja Mladinska knjiga založba, d.d. (MKZG), kupcu Zvon dva holding«. V zahtevi je prosilec navedel, da je organ jeseni leta 2004 skupaj s Kapitalsko družbo d.d. prodal svoj paket 82.151 delnic (6,67%) MKZG kupcu Zvon dva holding. Prosilec sumi, da je bilo s to prodajo kupcu in z njim povezanim pravnim osebam omogočen tihi prevzem družbe, zaradi česar ostalim manjšinskim delničarjem v trenutku objave prevzema ne bo ponujena poštena prevzemna cena. Prosilec je zaradi tega od organa zahteval:
- vpogled v spis (korespondenca, pogodbe) kapitalske naložbe Republike Slovenije v družbi Mladinska knjiga Založba, d.d., ki jo je organ upravljal in
- dovoljenje fotokopiranja celotne dokumentacije ali posameznih delov spisa.

Organ je z dopisom z dne 2. 6. 2006, zahtevo prosilca zavrnil z obrazložitvijo, da ni pravna oseba javnega prava, zaradi česar tudi dokumenti, ki se nanašajo na upravljanje in razpolaganje s finančnimi naložbami, ne morejo predstavljati informacije javnega značaja v smislu ZDIJZ, poleg tega pa gre tudi za podatke, ki predstavljajo poslovno skrivnost v skladu z ZGD.

Dne 7. 6. 2006 je Pooblaščenec prejel pritožbo prosilca zaradi zavrnitve vpogleda v pogodbe in drugo korespondenco pri prodaji paketa 82.151 delnic izdajatelja MKZG, ki jo je obravnaval kot pritožbo zoper molk organa.

Pooblaščenec je na podlagi 1. odst. 255. čl. ZUP z dopisom z dne 30. 6. 2006 organ pozval, da sporoči razloge za zamudo.

Pooblaščenec je dne 6. 7. 2006 prejel odgovor organa, v katerem je ta ponovil argumente o tem, da ni zavezanec za dostop do informacij javnega značaja po ZDIJZ, ki jih je navedel že v dopisu prosilcu z dne 2. 6. 2006. Dne 3. 8. 2006 pa je organ po pozivu Pooblaščencu posredoval dokumentacijo, ki je bila predmet zahteve prosilca.

Pooblaščenec je o pritožbi prosilca odločil z odločbo z dne 30. 11. 2006, št. 0900-224/206/10, s katero je pritožbi in zahtevi prosilca delno ugodil in naložil organu, da prosilcu posreduje določene zahtevane dokumente, v preostalem delu pa je zahtevo zavrnil. Zoper odločbo Pooblaščenca je organ vložil tožbo na Upravno sodišče RS, ki je s sodbo št. U 2911/2006-11 z dne 25. 4. 2008 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, Pooblaščencu pa naložilo, da mora v ponovljen postopek pritegniti tudi stranke, na katere pravice in pravne koristi bi lahko vplivala odločba Pooblaščenca, in sicer Zvon dva holding d.d. in Mladinsko knjigo založbo d.d.

V ponovljenem postopku je Pooblaščenec dne 20. 5. 2008, št. 0900-224/2006/17 v postopek pozval Zvon dva holding, finančno družbo, d.d., Slovenska ulica 17, 2000 Maribor (v nadaljevanju Zvon dva holding), da se zaradi ocenitve vpliva odločbe Pooblaščenca na njene pravice in pravne koristi, kot pogodbene stranke prodajne pogodbe, po določilu 43. in 44. člena ZUP, vključi v postopek kot stranski intervenient, ter se opredeli, ali zahtevana informacija za njo morebiti predstavlja poslovno skrivnost.

Pritožba je utemeljena.

Ker organ zatrjuje, da prosilec zahteva dokumentacijo, ki se nanaša na kapitalsko naložbo Republike Slovenije v družbi Mladinska knjiga Založba d.d. in ne dokumentacije v zvezi s pravnim poslom prodaje delnic Mladinske knjige Založbe d.d., sklenjene med organom in Zvon dva holding d.d., se Pooblaščenec uvodoma opredeljuje do te navedbe. Pooblaščenec opozarja, da je takšna strogo jezikovna razlaga prosilčeve zahteve preozka. Iz celotne vsebine zahteve, kot tudi iz vsebine pritožbe prosilca z dne 6. 6. 2006, je namreč povsem jasno in nedvoumno razvidno, da prosilec zahteva dokumentacijo (korespondenco, pogodbe), ki se nanaša na razmerje med organom in družbo Zvon dva holding d.d., in sicer na pravni posel prodaje delnic Mladinske knjige Založbe d.d.. Tako je prosilec že samo zahtevo z dne 30. 5. 2006 naslovil kot »Zahteva pregleda pogodb in druge korespondence pri prodaji paketa 82.151 delnic izdajatelja Mladinska knjiga založba, d.d. (MKZG), kupcu Zvon dva holding«, v obrazložitvi pa je izrecno navedel, da je organ jeseni leta 2004 kupcu Zvon dva holding d.d. skupaj s Kapitalsko družbo prodal svoj paket 82.151 delnic (6,67%) Mladinske knjige Založbe d.d.. V pritožbi z dne 6. 6. 2006, ki jo je poslal tudi na obrazcu Pooblaščenca, dosegljivem na spletni strani Pooblaščenca, pa je prosilec pod rubriko »Katerega dokumenta niste dobili?« navedel: »vpogleda v korespondenco prodaje delnic MKZG med SOD in Zvon dva holding in pregled pogodb«.

1. Organ kot zavezanec za dostop  do informacij javnega značaja  

Ker organ zanika status zavezanca, je Pooblaščenec najprej ugotavljal, ali je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja. Krog zavezanih organov za dostop do informacij javnega značaja je določen v I. odst. 1. čl. ZDIJZ, po katerem ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb.

1.1. Organ kot pravna oseba javnega prava, ustanovljena z zakonom
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ pravna oseba javnega prava in je zato nedvomno zavezanec za dostop do informacij javnega značaja. Kljub temu, da organ sredstva pridobiva iz različnih virov in da pri njegovem delu in poslovanju ne gre za porabo proračunskih sredstev, iz tega ni mogoče zaključiti, da organ že zaradi tega razloga ni zavezanec za dostop do informacij javnega značaja po določilih ZDIJZ. Pooblaščenec v nadaljevanju svojo ugotovitev, da organ nedvomno je zavezanec za dostop do  informacij javnega značaja, zlasti zato, ker je bil z zakonom določen prenos državnega premoženja na organ, opira še na vrsto drugih pravnih predpisov.

Izpolnjen je prvi in odločilni kriterij za uvrstitev organa med pravne osebe javnega prava, saj je bil organ kot finančna organizacija ustanovljen z ZSOS. 2. čl. ZSOS tako določa, da se s tem zakonom ustanovi sklad (v nadaljevanju organ), ki je finančna organizacija za poravnavo obveznosti upravičencem po zakonu o denacionalizaciji, zakonu o zadrugah in drugih predpisih, ki urejajo denacionalizacijo premoženja, pri čemer je edini ustanovitelj Republika Slovenija. Prav za izpolnjevanje teh z zakonom določenih nalog, organ izdaja obveznice in druge vrednostne papirje ter upravlja in razpolaga z vrednostnimi papirji in drugimi sredstvi, pridobljenimi v skladu z zakonom, medtem ko obveznice organ izroča upravičencem na podlagi pravnomočnih odločb (6. čl.).

Določen je tudi ustanovitveni kapital, ki znaša 40.000.000,00 SIT in je razdeljen na delnice, pri čemer je bil ustanovitelj (edini ustanovitelj je Republika Slovenija, op. Pooblaščenca) zavezan to glavnico vplačati do samega konstituiranja organa (4. čl.). Delnice so navadne in se glasijo na ime Republike Slovenije ter dajejo imetniku pravico do upravljanja družbe, pravico do dividende ter do izplačila preostanka vrednosti premoženja organa v primeru njegove likvidacije. Da gre pri organu za izrazito javnopravno sfero in nikakor ne za pravno osebo zasebnega prava, kažejo tudi določbe ZSOS o posebnem položaju organa glede kotacije vrednostnih papirjev na borzi. Po določilu 7. čl. ZSOS organ namreč ne sme posredovati na borzi vrednostnih papirjev in ne odkupovati lastnih obveznic, razen če dobi za to posebno dovoljenje ministra, pristojnega za finance. Po določilu 7a. čl. pa za samo izdajo in ponudbo obveznic organa tudi ne velja zakon o trgu vrednostnih papirjev, kot temeljni področni zakon, ki sicer ureja trg vrednostnih papirjev v Republiki Sloveniji.

Po določilu 9. čl. ZSOS organ pridobiva sredstva za kritje obveznosti organa iz izdanih obveznic iz upravljanja in razpolaganja z vrednostnimi papirji in drugimi sredstvi, pridobljenimi na podlagi zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij, dela kupnine pridobljene s prodajo družbenih stanovanjskih hiš in stanovanj, celotne kupnine za prodana podržavljena stanovanja, če upravičenci po zakonu o denacionalizaciji niso uveljavljali zahtevkov od Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije ter iz drugih virov, določenih z zakonom.  

Organa upravljanja sta po določilu 14. čl. ZSOS skupščina in upravni odbor, pri čemer Vlada Republike Slovenije opravlja vlogo skupščine vse dokler je Republika Slovenija edini delničar (14. in 19. čl.). Skupščina, torej Vlada Republike Slovenije, pa tudi imenuje predsednika in člane upravnega odbora, le-ti pa imenujejo in razrešujejo direktorja, ki zastopa organ in vodi njegovo poslovanje.

Iz navedenega je torej razvidno, da ima  država popoln vpliv na celotno poslovanje organa, kot tudi na imenovanje vseh organov upravljanja, česar v zasebno-pravni sferi seveda ne moremo zaslediti.

1.2. Status organa kot pravne osebe javnega prava v pravni teoriji
Ker ZSOS v 3. čl. zgolj določa, da je organ (še ''sklad'', torej pred preimenovanjem v ''družbo'', op. Pooblaščenca) pravna oseba, in sicer delniška družba, ne opredeli pa, za kakšno vrsto pravne osebe gre, je status organa potrebno presojati na podlagi kriterijev, ki so v teoriji odločilni za posamezno vrsto pravne osebe. Te kriterije je razvila pravna doktrina javne uprave in se uporabljajo za presojo, ali gre za osebo javnega ali zasebnega prava.

Pravne osebe zasebnega prava so ustanovljene z zasebnopravnim aktom, ki je pogodba, v nekaterih primerih pa tudi statut, medtem ko je za pravne osebe javnega prava glavni element opredelitve ustanovitveni akt, in sicer zakon ali drug oblastni akt. Pri slednjih so za presojo pomembni še drugi pomožni kriteriji, od izvajanja javnih pooblastil in javnih nalog, obvezni obstoj, vpliv države na upravljane in podobno. Pri tem je potrebno vse kriterije obravnavati kot celoto, saj samo en kriterij ne da popolnega odgovora. Ustanovitveni akt je praviloma odločilen za uvrstitev pravne osebe med javnopravne. V zvezi z ustanovitvenim aktom se pogosto navaja tudi obveznost  obstoja, ki praviloma izhaja iz zakona. Ker teorija med opredelilnimi kriteriji navaja tudi izvajanje javnih pooblastil, velja poudariti, da samo izvajanje javnih pooblastil ne more biti odločilni kriterij za umestitev določene pravne osebe med pravne osebe javnega prava, saj lahko javno pooblastilo dobijo tudi pravne osebe zasebnega prava in fizične osebe (več o tem knjiga Pravne osebe, prof. dr. Verice Trstenjak, GV založba, Ljubljana, 2003, str. 100 -110).

Pri organu ne gre in ne more iti za uresničevanje zasebnih interesov družbe oziroma družbenikov, kot tudi ne za prostovoljno povezovanje (družbenikov) v neko statusno obliko. Slovenski odškodninski sklad oziroma družba je namreč kot že navedeno ustanovljen z javnopravnim aktom (z zakonom), in to z namenom izvrševanja določenih nalog v javnem interesu. Temu ustrezen pa je seveda tudi položaj v tej odločbi obravnavanega organa. Gre za model, po katerem so državni skladi javnopravne ustanove, ki so ustanovljene po volji države in katerih pristojnosti, organizacija ter območje delovanja, so določeni z zakonom. Tak namen države potrjuje tudi dejstvo, da je bil organ ustanovljen z zakonom – ustanovil ga je namreč ZSOS, ki v 1. čl. določa, da ta zakon določa ustanovitev, pristojnosti, pravice in obveznosti organa. To pomeni, da je podan odločilni kriterij za uvrstitev organa med pravne osebe javnega prava, in sicer ustanovitev z oblastnim aktom. Podani pa so tudi pomožni kriteriji, kot bo obrazloženo v nadaljevanju. Eden od njih je podan prav v tem, da organ v delu svoje dejavnosti izvaja javna pooblastila.

Pooblaščenec zaključuje, da na podlagi navedenega organ nedvomno sodi med organe, ki so zavezanci po zgoraj citiranem I. odst. 1. čl. ZDIJZ. Prvenstveno ga v krog oseb javnega prava uvršča dejstvo, da je ustanovljen z oblastnim aktom in da je v delu svoje dejavnosti nosilec javnih pooblastil. Poleg tega pa so podane številne okoliščine, ki po mnenju teorije (ker problematika ni eksplicitno urejena z zakonom) osebo uvrščajo med pravne osebe javnega prava. V nadaljevanju bo Pooblaščenec v utemeljitev svojega zaključka zgolj primeroma še dodatno povzel določbe veljavnih predpisov, iz katerih izhaja, da gre pri organu za izrazito javnopravno sfero delovanja in torej za pravno osebo javnega prava, zato Pooblaščenec ne more pritrditi zatrjevanju organa, da  gre za pravno osebo zasebnega prava. Pokazatelji, ki nazorno kažejo, da gre za pravno osebo javnega prava, so zajeti v številnih zakonih, ki izkazujejo, da gre za velik vpliv in interes države po ureditvi položaja organa. Pri pravnih osebah zasebnega prava namreč ta vpliv in interes države nista izkazana, saj gre za povsem drug objekt varstva in zato tudi drugačen pravni položaj.

1.3. Pravnoorganizacijska oblika delniške družbe po ZGD
Glede na zgoraj navedeno, so pravno irelevantne navedbe organa, da je zgolj zaradi svoje pravnoorganizacijske oblike delniške družbe pravna oseba zasebnega prava. Organ je bil sicer res ustanovljen z zakonom in imel v času ustanovitve (leta 1993) v firmi navedeno besedo »sklad«: Slovenski odškodninski sklad, d.d. Ta firma je bila kasneje sicer spremenjena na podlagi III. odst. 60. čl. Zakona o javnih skladih (Ur. l. RS št. 22/2000, v nadaljevanju ZJS), ki je določil, da se navedeno firmo spremeni v »Slovensko odškodninsko družbo«. ZJS je namreč v določilu I. odst. 60. čl. uveljavil ureditev, po kateri pravne osebe, ki niso organizirane in ne delujejo v skladu z določili ZJS, ne smejo imeti v imenu svoje firme besedice ''sklad''. Pooblaščenec ugotavlja, da organ res ni organiziran kot javni sklad, vendar to še ne pomeni, da ni pravna oseba javnega prava. Javni sklad je namreč samo ena od možnih statusnih oblik, v katero se pravna oseba javnega prava lahko organizira. ZDIJZ zato v 1. členu med zavezanci za dajanje informacij javnega značaja našteva poleg javnih skladov še nosilce javnih pooblastil, izvajalce javnih služb, državne organe, organe lokalnih skupnosti, javne agencije in druge osebe javnega prava.

Iz navedb organa izhaja prepričanje, da je statusno-pravno oblika delniške družbe odločilna za njegovo uvrstitev med osebe zasebnega prava. V zvezi s tem velja pripomniti, da se po določilu IV. odst. 1. čl. ZGD-1 za gospodarske družbe štejejo tudi družbe, ki v skladu z zakonom v celoti ali deloma opravljajo dejavnost, ki sicer ni pridobitna. ZGD-1 je prav v IV. odst. odstopil od načela iz I. odst. 1. čl., ki kot kriterij za uvrstitev med gospodarske družbe določa pridobitno dejavnost. Gre torej za značilnost, ki je v evropskih pravnih redih znana za obe kapitalski družbi (torej delniško družbo in družbo z omejeno odgovornostjo), gre za tako imenovan kriterij pravnoorganizacijske oblike. Vsaka družba, ki jo ustanovijo kot eno od pravno-organizacijskih oblik, ki jih določa ZGD-1, se torej šteje za gospodarsko družbo. Slednje torej pomeni, da je lahko tudi npr. dobrodelna organizacija organizirana v obliki delniške družbe (več prof. dr. Marijan Kocbek s soavtorji: Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2002, str. 97). Iz navedenega med drugim izhaja zaključek, da tudi v gospodarskem pravu, pri gospodarskih družbah, ne gre za od družbenikov vedno absolutno ločeno premoženje. Gospodarsko pravo namreč pozna vrsto institutov, ki pravno osebo približajo njenim družbenikom. Bistvo pravne osebnosti je nedvomno v tem, da določena družbena tvorba (katere stvarni in osebni substrat realno obstaja) pridobi priznanje samostojnega subjekta civilnega prava, ki je torej ločen od ustanoviteljev, družbenikov. Vendar pa izjemoma pride tudi do odstopanja od te samostojnosti, ko družbeniki (v konkretnem primeru torej Republika Slovenija kot edini družbenik) odgovarjajo za obveznosti družbe. Tako situacijo npr. omogoča institut ''spregleda pravne osebe'' iz 6. čl. ZGD-1, po katerem družbeniki odgovarjajo za obveznosti družbe, če pride do v tem členu določenih situacij (npr. zloraba za dosego posamezniku prepovedanega cilja, zloraba za oškodovanje upnikov, itd.).

1.4. Pomen države kot edinega delničarja organa
Pooblaščenec glede na vse navedeno ugotavlja, da je nedvomno izkazan obstoj krovnega, konstitutivnega pogoja za uvrstitev organa med pravne osebe javnega prava (zakon kot ustanovitveni akt), poleg tega pa tudi nekaj pomožnih kriterijev (obvezni pogoj in vpliv države na upravljanje). Bistveno torej je, da obstaja krovni element, poleg njega pa vsaj en pomožni kriterij, kar pa v konkretnem primeru, kot izhaja iz zgoraj zapisanega, je izkazano. Ustanovitev pravne osebe javnega prava ne temelji na načelu zasebne avtonomije, kar je značilno za zasebno pravo. Ustanovitev, kot že navedeno, temelji na posebnem oblastnem aktu, ob upoštevanju t.i. modelnega zakona ter obstoječih pravnih oblik. Država lahko z oblastnim aktom vedno ustanovi posebno obliko javnega prava in ji določi status sui generis (več o tem knjiga Pravne osebe, prof. dr. Verice Trstenjak, str. 104-105).

Pri organu tudi ne gre in ne more iti za uresničevanje zasebnih interesov družbe oziroma družbenikov, kot tudi ne za prostovoljno povezovanje (družbenikov) v neko statusno obliko. Organ je namreč, kot že navedeno, ustanovljen z javnopravnim aktom (z zakonom) in to z namenom izvrševanja z zakonom določene dejavnosti, pri čemer je obstoj organa obvezen (ustanovljen je z zakonom), nedvomno pa je izkazan tudi vpliv države na upravljanje. Temu ustrezen pa je seveda tudi položaj v tej odločbi obravnavanega organa. Gre za model, po katerem gre za pravno osebo javnega prava, ker je ustanovljena po volji države, in katere pristojnosti, organizacija ter območje delovanja so določeni z zakonom.

Sredstva za kritje obveznosti iz izdanih obveznic se zbirajo v organu, ki za obveznosti iz obveznic jamči s celotnim premoženjem (7. čl.), kot viri sredstev pa so v 9. čl. našteti: sredstva, pridobljena v postopku po Zakonu o lastninskem preoblikovanju podjetij, del kupnine od prodaje družbenih stanovanj, Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov in drugi viri, določeni z zakonom.

Da gre pri organu za izrazito javnopravno sfero in nikakor ne za pravno osebo zasebnega prava, kažejo tudi določbe ZSOS o posebnem položaju dveh organov upravljanja – skupščine in upravnega odbora. Upravni odbor ima po določilu 15. čl. ZSOS predsednika in šest članov, ki jih imenuje skupščina. Organ zastopa in njegovo poslovanje vodi direktor, ki ga imenuje in razrešuje upravni odbor. Po določilu 19. čl. ZSOS opravlja vlogo skupščine organa Vlada Republike Slovenije,  dokler je Republika Slovenija edini delničar sklada.

Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju Vlada) je torej edini ustanovitelj organa, iz česar črpa svoje upravljavske pravice. Vlada imenuje predsednika in člane upravnega odbora kot organa upravljanja. Položaj Vlade je urejen v Zakonu o Vladi Republike Slovenije (Ur. l. RS št. 4/93 s spremembami, v nadaljevanju ZVRS). Po določilu 1. čl. ZVRS je Vlada organ izvršilne oblasti in najvišji organ državne uprave Republike Slovenije. Po določilu 2. čl. ZVRS Vlada v skladu z ustavo, zakoni in drugimi splošnimi akti Državnega zbora določa, usmerja in usklajuje izvajanje politike države ter izvaja ustrezne ukrepe, potrebne za zagotovitev razvoja države in za urejenost razmer na vseh področjih iz pristojnosti države.

Da gre v konkretnem primeru za izrazito javnopravno in nikakor ne zasebnopravno sfero organa, izhaja iz zakonitih pristojnosti Vlade, kot zakonite zastopnice Republike Slovenije (7. člen ZVRS), ki je edina ustanoviteljica organa. Vlada je namreč po določilih ZVRS pristojna in odgovorna za politiko države in za razmere na vseh področjih iz pristojnosti države (4. čl.), kar a contrario pomeni, da nikakor nima pristojnosti v zasebnopravni sferi oziroma konkretneje v pravnih osebah zasebnega prava. Po določilu 6. čl. ZVRS namreč Vlada izvršuje pravice in dolžnosti, ki pripadajo Republiki Sloveniji kot ustanoviteljici zavodov, gospodarskih družb in drugih organizacij. Navedeno torej pomeni, da statusno – pravna oblika gospodarske družbe (konkretno d.d.) ne pomeni nujno zasebno – pravne sfere in da gre za pravno osebo zasebnega prava, pač pa pomeni le uporabo ene od možnih pravno - organizacijskih oblik, v konkretnem primeru torej zaradi države kot edinega ustanovitelja, delniško družbo kot pravno osebo javnega prava.

Nenazadnje je pomembna tudi ugotovitev, da premoženje države, kamor seveda sodijo tudi njene kapitalske naložbe, nikakor ne more predstavljati zasebne sfere. Slednje nedvomno izhaja tudi iz določil Zakona o javnih financah (Ur. l. RS 79/99 s spremembami, v nadaljevanju ZJF), ki poleg urejanja samega državnega proračuna, v VI. poglavju ureja tudi upravljanje s premoženjem države. ZJF tako v členih 80. a in 80. j ureja prodajo državnega finančnega premoženja, ti členi pa se uporabljajo tudi za prodajo kapitalskih naložb, ki jih ima pravna oseba, v kateri ima država večinsko kapitalsko naložbo v drugih gospodarskih družbah.

1.5. Namen ustanovitve organa po Zakonu o lastninskem preoblikovanju podjetij
Javnopravni položaj organa in obenem splošni javni interes po dobrem poslovanju organa, izhajata tudi iz razumevanja specifične družbene ureditve v Republiki Sloveniji pred osamosvojitvijo leta 1991 in iz samega namena ustanovitve organa, posredno določenega v Zakonu o lastninskem preoblikovanju podjetij (Ur. l. RS št. 55/92 s spremembami, v nadaljevanju ZLPP). Organ je v postopku lastninjenja družbenih podjetij (obdobje tranzicije) odigral pomembno vlogo, saj je del nenominiranega družbenega kapitala s prenosom na organ dobil znanega lastnika.

Iz 1. čl. ZLPP izhaja, da se s tem zakonom ureja lastninsko preoblikovanje podjetij z družbenim kapitalom v podjetja z znanimi lastniki. Po določilu 3. čl. ZLPP so bila podjetja z družbenim kapitalom podjetja v družbeni lastnini, v mešani lastnini, sestavljene oblike podjetij, če imajo med viri sredstev v bilanci stanja družbeni kapital, kot tudi organizacije združenega dela in delovne skupnosti, ki so sicer opravljale gospodarsko dejavnost, a se tedaj še niso organizirale kot podjetja. Družbeni kapital pa so predstavljale tudi trajne vloge ter navadne in prednostne delnice ali deleži, ki niso pripadali nobeni pravni ali fizični osebi. Definicija ''lastninskega preoblikovanja podjetja'' izhaja iz 17. čl. ZLPP in pomeni spremembo podjetja z družbenim kapitalom v podjetje z znanimi lastniki na celotnem trajnem kapitalu preoblikovanega podjetja.

Za razumevanje položaja organa pa je ključna določba 22. čl. ZLPP, po kateri je družbeno podjetje za družbeni kapital izdalo navadne delnice in z njimi preneslo 10% družbenega kapitala na organ. Organ je s to transakcijo po določilu 40. čl. ZLPP pridobil 10% vrednosti vsakega posameznega podjetja v delnicah ali kupnini. Navedeno pomeni, da je bilo na organ neodplačno preneseno veliko premoženje, konkretno lastniški deleži več kot tisoč podjetij v Republiki Sloveniji, ki so bili v tedanji specifični družbeni ureditvi preko instituta družbene lastnine posredno last vseh državljanov. Organu je bilo torej v upravljanje zaupano veliko premoženje, ki nedvomno ne izhaja iz zasebno - pravne sfere.

1.6. Položaj organa kot pravne osebe javnega prava, izhajajoč iz drugih predpisov
Poleg zgoraj omenjenih določb ZSOS in ZLPP kažejo na izrazito javnopravni položaj organa tudi določbe Zakona o denacionalizaciji (Ur. l. RS št. 27/91 s spremembami, v nadaljevanju ZDen) ki določa, da je organ zavezanec za izplačilo odškodnine v obveznicah v primerih, ko nacionaliziranega premoženja upravičencu ni mogoče vrniti v naravi. Po določilu III. odst. 51. čl. ZDen je zavezanec za odškodnino v delnicah, s katerimi razpolaga Republika Slovenija, organ. Organ je zavezanec tudi za odškodnino v obveznicah (I. odst. 59. čl. ZDen). Sredstva za kritje obveznosti iz izdanih obveznic se po določilu 49. čl. ZDen zbirajo v organu, vire sredstev pa določa le zakon (Sklad Republike Slovenije za razvoj, Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov, del kupnine, pridobljene s prodajo družbenih stanovanjskih hiš in stanovanj in drugi viri, določeni z zakonom).

Da je organ pravna oseba javnega in ne zasebnega prava, je razvidno tudi iz v točki 1.4 navedenih določb ZJF.

Organ je upravljavec državnega finančnega premoženja, zato je dolžan posredovati zahtevane podatke Komisiji za nadzor proračuna in drugih javnih financ (v nadaljevanju Komisija), ki je stalna komisija Državnega zbora, njeno delovno področje pa določa 39. čl. Poslovnika Državnega zbora. Komisija nadzoruje izvrševanje državnega proračuna ter finančnih načrtov posebej navedenih javnih zavodov z vidika zakonitosti, namenskosti in racionalnosti porabe ter pravilnosti njihovih finančnih izkazov na podlagi poročil Računskega sodišča Republike Slovenije. Obravnava pa tudi vprašanja, ki se nanašajo na nadziranje izvrševanja državnega proračuna in drugih javnih financ ter na delovanje organov, ki ta nadzor opravljajo ter dolžnost poročanja Državnemu zboru o nadzorstvu, ki ga opravlja, ter predlaga potrebne ukrepe.

Poseben položaj organa, ki je bistveno drugačen od pravnega položaja pravnih oseb zasebnega prava, pa izhaja nenazadnje tudi iz vpogleda v sodni register. Pooblaščenec je za potrebe te odločbe vpogledal tako v sodni register kot tudi v podatke Poslovnega registra Slovenije (iPRS) Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve (AJPES) in ugotovil, da je kot datum vpisa subjekta v sodni register naveden datum 25. 3. 1993, kot vrsta lastnine je navedena državna lastnina, pod točko sektorska pripadnost (SKIS) pa je pod šifro S.13112 navedeno ''Državni skladi''. Nenazadnje pa je pod šifro ustanovitelji navedeno ''izvrševanje proračuna Republike Slovenije''. Iz navedenega nedvomno izhaja poseben, javno–pravni položaj organa. Tudi dejavnost organa je določena z zakonom (ZSOS), kar je obenem razlog, da v sodnem registru dejavnost organa sploh ni vpisana, čeprav bi po določilih Zakona o sodnem registru (Ur. l. RS št. 13/94 s spremembami, v nadaljevanju ZSReg) morala biti. ZSReg po določilu 1. čl. ureja sodni register, določa podatke, ki se vpišejo v sodni register, in pravila postopka, v katerem pristojno sodišče odloča o vpisu v sodni register. Po določilu 3. čl. ZSReg so subjekti vpisa subjekti, ki se morajo vpisati v sodni register, kamor med drugim sodi tudi delniška družba (I. odst. 3. čl., tč. 4). V 4. čl. ZSReg je navedeno, kateri podatki se pri vseh subjektih vpišejo v sodni register. Med zahtevanimi podatki je tudi dejavnost družbe z navedbo ustrezne šifre in imena podrazreda klasifikacije dejavnosti (1. odst. 4. člena, tč. 5), ki pa pri organu v sodnem registru ni vpisana. Vpis dejavnosti je pri vseh pravnih osebah zasebnega prava obvezen, zato sodišče predlaganega vpisa ne izvede, če predlog za vpis v sodni register nima podatka o dejavnosti subjekta. Iz navedenega torej izhaja, da gre pri organu za poseben status, ki izhaja iz njegovega javno–pravnega položaja, saj je dejavnost organa določena v zakonu in ni vpisana v sodni register.

Da je organ pravna oseba javnega prava in kot tak podvržen nadzoru Računskega sodišča, izhaja tudi iz določb Zakona o računskem sodišču (Ur. l. RS št. 11/2001, v nadaljevanju ZRacS-1). Računsko sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Računsko sodišče) je po določilu 1. čl. ZRacS-1 najvišji revizijski organ in izvaja kontrolo državnih računov, državnega proračuna in celotne javne porabe v Republiki Sloveniji. Po določilu I. odst. 20. čl. ZRacS-1 Računsko sodišče revidira poslovanje uporabnikov javnih sredstev, in sicer pravilnost in smotrnost poslovanja ali posamezen akt o preteklem ali načrtovanem poslovanju uporabnikov javnih sredstev. Uporabnik javnih sredstev je po določilu V. odst. 20. čl. ZRacS-1 pravna oseba javnega prava ali njena enota, še več, tudi pravna oseba zasebnega prava, če gre (med drugim) za gospodarsko družbo, v kateri imata država ali lokalna skupnost večinski delež. Za poslovanje uporabnikov javnih sredstev pa se v revizijskem postopku štejejo vsa dejanja uporabnikov javnih sredstev, ki vplivajo na njegove prejemke oziroma izdatke, prihodke oziroma odhodke ali na sredstva oziroma obveznosti do virov sredstev, kot tudi vsa dejanja uporabnikov javnih sredstev, ki vplivajo na stanje javnega premoženja, stanje javnega dolga, zagotavljanje javnih dobrin ali na stanje okolja (VI. odst. 20. čl. ZRacS-1). Navedeno pomeni, da se organ po določilu 20. čl. ZRacS-1 šteje za uporabnika javnih sredstev, saj je ne le pravna oseba javnega prava, pač pa tudi gospodarska družba, v kateri ima država večinski delež in je kot tak torej lahko revidiranec v postopku pred računskim sodiščem.

Glede na vse navedeno, Pooblaščenec zaključuje, da organ je pravna oseba javnega prava in s tem zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, saj to izhaja tako iz zgoraj omenjenih veljavnih predpisov, kot tudi iz pravne teorije. Tudi Upravno sodišče Republike Slovenije je s sodbo z dne 11. 5. 2006, št. U 167/2006-16 odločilo, da organ je pravna oseba javnega prava.  
 
2. Pojem informacije javnega značaja in delovno področje organa

ZDIJZ ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v II. odst. 39. čl. Ustave RS (Ur. l. RS, št. 33/91-I s spremembami). Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V I. in II. odst. 5. čl. ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Organ torej nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa sicer gre za takšno informacijo, pa se dostop zaradi ene od zakonsko opredeljenih izjem po I. odst. 6. čl. ZDIJZ lahko zavrne.

Definicija informacije javnega značaja je določena v I. odst. 4. čl. ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja  informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o informaciji javnega značaja, in sicer:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2.) organ mora z njo razpolagati;
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Pooblaščenec ugotavlja, da prosilec zahteva informacije, ki se nahajajo v obliki pisnih dokumentov, s katerimi organ razpolaga (se nahajajo v njegovi posesti), saj je organ na podlagi II. odst. 255. čl. ZUP zahtevane dokumente Pooblaščencu poslal. Gre za prodajno pogodbo med organom in Zvon dva holdingom, finančno družbo d.d. z dne 4.10.2004 ter dokumente, ki predstavljajo korespondenco v zvezi s prodajo delnic izdajatelja Mladinska knjiga Založba d.d. Ljubljana. Ker sta torej 2. in 3. pogoj za obstoj informacije javnega značaja nedvomno podana, je bilo potrebno ugotoviti le še, ali informacija izvira iz delovnega področja organa.
Delovno področje organa je definirano v zgoraj navedenem ZSOS, medtem ko širše oziroma celotno delovno področje organa določa ZDIJZ in zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami.

Po ZDIJZ je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, 2004, str. 149).

Pojem delovno področje iz 4. čl. ZDIJZ je torej bistveno širši od pojma delovnega področja po določilih ZSOS, saj ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti, po navadi določenih v področnih zakonih (kot v tem primeru ZSOS), temveč vse informacije, ki so na kakršenkoli način povezane s temi pristojnostmi. Ker se prosilčeva zahteva nanaša na informacije o konkretni prodaji določenih vrednostnih papirjev, s katerimi je razpolagal organ, gre tudi v tem delu za delovno področje organa in zato zahtevana informacija izpolnjuje pogoje za obstoj informacije javnega značaja.

Upoštevajoč navedeno, Pooblaščenec ugotavlja, da v konkretnem primeru informacija javnega značaja obstaja, saj so izpolnjeni vsi pogoji iz 4. člena ZDIJZ. Dokument, katerega zahteva prosilec, namreč obstaja, organ z njim razpolaga, dokument pa tudi nedvomno izvira iz delovnega področja organa.

Ker je Pooblaščenec ugotovil, da organ je zavezanec po ZDIJZ in da informacija javnega značaja, ki jo zahteva prosilec, obstaja, je v nadaljevanju presojal le še, ali je v konkretnem primeru morebiti podana kakšna izmed izjem od prostega dostopa do zahtevane informacije iz I. odst. 6. čl. ZDIJZ.

3. Stranski udeleženci v postopku

V ponovljenem postopku je Pooblaščenec v skladu z navodili Upravnega sodišča pozval v postopek vse tiste,  na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa. V postopek je torej pritegnil Zvon dva holding, kot podpisnika pogodbe oziroma zahtevane dokumentacije, da se opredeli, ali zahtevane informacije za njega morebiti predstavljajo poslovno skrivnost.

Pooblaščenec pa kljub navodilom sodišča v postopek ni pozval Mladinske knjige založbe d.d., saj slednja ni bila pogodbena stranka, zato po mnenju Pooblaščenca njene pravice nikakor ne morejo biti prizadete. Sodišče namreč v obrazložitvi sodbe jasno povezuje interes drugih oseb, ki bi jih moral Pooblaščenec skladno s 44. čl. ZUP pozvati v postopek, s podpisom pogodbe torej kot sopogodbenike, Mladinska knjiga založba d.d. pa ni podpisnica pogodbe, temveč so se prodajale zgolj njene delnice.

Stranski udeleženec ima pravico udeleževati se postopka, ker izkaže pravni interes tako, da zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi, kar pomeni neposredno na zakon ali drug predpis oprto osebno korist. Stranski udeleženec ima načeloma iste procesne pravice in obveznosti kot stranka. Če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranski udeleženec, ta možnost ni bila dana, gre po določbi 2. točke 2. odstavka 237. člena ZUP za bistveno kršitev pravil upravnega postopka in predstavlja razlog za odpravo odločbe.

Na poziv Pooblaščenca je Zvon dva holding odgovoril z dopisom z dne 28. 5. 2008, v katerem je navedel, da je načeloma zainteresiran, da se v predmetni postopek vključi kot stranski udeleženec, vendar želi pred dokončno odločitvijo o vstopu v postopek vpogledati v spis, da se bolj natančno seznani s samo vsebino postopka. Dne 8. 7. 2007 je pooblaščenka Zvon dva holding vpogledala v spis in izjavila, da bodo svojo odločitev posredovali naknadno.

Zvon dva holding se do dne 8. 8. 2008 ni izjasnil, ali vstopa v postopek kot stranski udeleženec niti ni pojasnil ali zahtevane informacije morebiti za njega predstavljajo katero izmed izjem v skladu s 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
 
4. Poslovna skrivnost kot izjema od prostega dostopa
Poleg tega, da organ zatrjuje, da ne sodi med zavezance za dostop do informacij javnega značaja, se sklicuje tudi na obstoj poslovne skrivnosti, ki naj bi bila še dodaten razlog za zavrnitev dostopa do zahtevanega dokumenta. ZDIJZ v 2. tč. I. odst. 6. čl. določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon, ki ureja gospodarske družbe, je ZGD-1. ZDIJZ se torej glede definicije poslovne skrivnosti opira na ZGD-1, ki v I. odst. 39. čl. določa, da se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom, s katerim morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (t.i. subjektivni kriterij). Ne glede na določilo prvega odstavka, pa se po določilu II. odst. 39. čl. ZGD-1 za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (t.i. objektivni kriterij). III. odst. 39. čl. ZGD-1 izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.

ZGD-1 torej loči dva kriterija glede na to, na kakšni podlagi je prepovedano razkritje poslovne skrivnosti. Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Po tem kriteriju ni pomembno vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za podjetje. Nosilec lahko kot poslovno skrivnost določi tudi morebitne manj pomembne podatke, saj je določitev prepuščena njemu samemu. Za izpolnitev tega kriterija pa mora biti podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. Tem zahtevam pa lahko dodamo še tretjo, ki velja za vse normativne akte. Odredba ne sme veljati za nazaj. Kršitev poslovne skrivnosti so samo tista dejanja, ki so bila kot taka določena že v času, ko je odredba veljala (več: komentar Zakona o gospodarskih družbah, druga, dopolnjena in spremenjena izdaja, 1. knjiga, redaktor prof. dr. Marijan Kocbek, GV Založba, d.o.o., Ljubljana, 2002, str. 195-196). S pisnim sklepom mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (1. odst. 40. čl. ZGD-1).

Podatki, ki niso označeni kot zaupni po I. odst. 39. čl. ZGD-1, pa lahko uživajo varstvo le ob predpostavkah iz II. odst. 39. čl. ZGD-1, kjer je opredeljen objektivni kriterij za določanje poslovne skrivnosti. V tem primeru ni potrebno, da bi bila poslovna skrivnost v kakršnemkoli aktu izrecno navedena, ampak je odločilna sama vsebina podatka. Medtem ko je pri subjektivnem načinu določitve poslovne skrivnosti vrsta podatka odvisna od volje podjetja, mora biti pri objektivnem kriteriju potreba po varstvu očitna – gre le za tiste podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2002 - Komentar ZGD, str. 194 in 196). To pomeni, da je ali bi lahko bilo vsakemu povprečnemu pripadniku podjetja (družbeniki, delavci,člani organov) in tudi drugim osebam jasno, da mora biti podatek zaupen že po svoji vsebini. Označitev podatkov za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju, če torej za njihovo varnost družba s pisnim sklepom ni poskrbela že poprej, je torej podvržena preizkusu škodnega testa, saj mora zainteresirani z navedbo in obrazložitvijo preteče škode (in concreto, ne le in abstracto) dokazati, da bi ta zares utegnila nastati. Ne zadošča torej zgolj abstraktno in neobrazloženo sklicevanje na to, da določen podatek po mnenju podjetja pač predstavlja poslovno skrivnost. Predmet poslovne skrivnosti so lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 in 195).

V zgoraj navedenem dopisu se organ sklicuje na sklep z dne 29. 03. 2005, ki ga je vodstvo organa sprejelo na podlagi I. odst. 39. čl. ZGD-1 in statuta organa, kar pomeni, da se organ sklicuje na obstoj poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju. V obravnavanem primeru je torej potrebno zahtevani dokument obravnavati v skladu s I. odst. 39. čl. ZGD-1, zato je Pooblaščenec presojal, ali so izpolnjene vse zahteve, ki jih določa zakon za subjektivni kriterij.

Pooblaščenec opozarja na dejstvo, da so prav vsi zahtevani dokumenti nastali že v času pred izdajo sklepa, s katerim je organ določil, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Kot že rečeno, pa sklep o določitvi poslovne skrivnosti, tako kot vsi ostali normativni akti, ne sme veljati za nazaj. Upoštevajoč navedeno Pooblaščenec zaključuje, da dokumenta, ki je predmet zahteve, že zaradi prepovedi retroaktivne veljave ni mogoče šteti za poslovno skrivnost na podlagi I. odst. 39. čl. ZGD-1. Sklep z dne 29. 3. 2005 sicer v 1., 2. in 3. točki določa, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost, v 4. točki pa je določeno, kdo je dolžan poslovno skrivnost varovati. Pri tem Pooblaščenec ugotavlja, da sta 1. in 3. tč. sklepa zelo splošni in široki. 1. tč tako določa, da se za poslovno skrivnost štejejo vsi podatki, ki se nanašajo na postopke oziroma sklenitev pravnih poslov v zvezi s finančnimi naložbami družbe, po 3. tč. pa se za poslovno skrivnost štejejo vsi podatki v zvezi z denacionalizacijskimi postopki, v katerih je udeležena družba. V konkretnem primeru prosilec zahteva podatke, ki jih zajema 1. tč. sklepa z dne 29. 3. 2006. Pooblaščenec ocenjuje, da 1. tč. sklepa ne izpolnjuje subjektivnega kriterija za določitev poslovne skrivnosti, saj je presplošna. Zgolj splošno in pavšalno opredeljevanje poslovne skrivnosti ni v skladu s 1. odst. 39. čl. ZGD, ki zahteva takšno mero določnosti, da se odpravi vsak dvom v to, kateri podatek se šteje za poslovno skrivnost. Še zlasti pa to velja v primeru določanja poslovne skrivnosti. ZGD-1 namreč izrecno uporablja pojem »sklep«, kar pomeni, da gre za posamični pravni akt oziroma za konkretno, individualizirano določanje, ki že po naravi stvari ne sme biti abstraktno. Takšne določnosti pa 1. tč. sklepa, na katerega se sklicuje organ, ne omogoča.

Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da dokumentov, ki so predmet zahteve, ni mogoče šteti za poslovno skrivnost v smislu I. odst. 39. čl. ZGD.

Kljub navedenemu pa je Pooblaščenec na podlagi II. odst. 247. čl. ZUP, ki mu ob odločanju o pritožbi po uradni dolžnosti izpodbijane odločbe med drugim nalaga preizkus, ali je bil prekršen materialni zakon, moral ugotoviti, ali zahtevani dokumenti prestanejo škodni test poslovne skrivnosti, kot ga določa II. odst. 39. člena ZGD-1 (objektivni kriterij). Kot je bilo že pojasnjeno, je pri objektivnem kriteriju potrebno izkazati očitno potrebo po varstvu, kar pomeni, da je ali bi lahko bilo vsaki povprečni osebi jasno, da podatek mora biti zaupen že po svoji vsebini. Upoštevati je potrebno, da so lahko predmet poslovne skrivnosti samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj podjetja.

Ob presojanju, ali zahtevana pogodba (prodajna pogodba o prodaji delnic izdajatelja Mladinske knjige Založbe, d.d., Ljubljana, sklenjene dne 4. 10. 2004 med organom in Zvon dva holdingom, finančno družbo d.d.) predstavlja poslovno skrivnost, velja uvodoma poudariti, da je po naravi stvari poslovna skrivnost lahko le podatek, ki je znan le določenemu, omejenemu krogu ljudi. Podatek, ki je znan ali dostopen širšemu krogu, ne more veljati za poslovno skrivnost. Zato v prvi vrsti ne more biti poslovna skrivnost podatek o številu delnic, ki so predmet prodajne pogodbe in o številu delnic, ki jih imajo v obravnavanem primeru organ in pogodbena stranka v okviru svojih kapitalskih naložb v drugi družbi, saj je ta podatek znan in dostopen širšemu krogu oseb oziroma javnosti, kar izhaja že iz same zahteve, v kateri je prosilec navedel število delnic, ki jih je organ z zahtevano pogodbo prodal. Prav tako pa so bili natančni podatki o deležih v podjetju MKZG objavljeni tudi na svetovnem spletu, npr. na spletnih straneh www.finance-on.net in www.finance-on.net. Iz enakega razloga ne more predstavljati poslovne skrivnosti podatek o kupcu delnic. Za večino ostalih podatkov, ki jih vsebuje zahtevani dokument, pa Pooblaščenec ugotavlja, da gre za klasične določbe civilnopravnih prodajnih pogodb (plačilni pogoji, številke transakcijskih računov, ki so javno dostopne na spletni strani Banke Slovenije, sankcije v primeru zamude plačila kupnine, razlogi za razdrtje pogodbe ipd.), ki prav tako ne ustrezajo kriterijem, na podlagi katerih določen podatek lahko označimo za poslovno skrivnost, saj nikakor ne morejo vplivati na konkurenčni položaj organa in pogodbenih strank.

Drugače kot z zgoraj navedenimi podatki, pa je s podatkom o prodajni ceni delnic. Ta podatek nikoli ni bil javno objavljen in javnosti ni znan, za razliko od prej omenjenih podatkov, pa po mnenju Pooblaščenca tudi lahko vpliva na konkurenčni položaj podjetja, ki je delnice kupilo. Razkritje podatka o nakupni ceni delnic bi namreč nedvomno poslabšalo položaj kupca delnic v pogajanjih z novimi kupci ob morebitni nadaljnji prodaji teh delnic. Če bi bil potencialni kupec delnic seznanjen s tem, po kakšni ceni je podjetje, ki mu želi prodati delnice, le-te kupilo, bi s tem v pogajanjih vsekakor zožil manevrski prostor podjetju, ki delnice prodaja. S tem bi prodajalec delnic izgubil konkurenčno prednost, njegov konkurenčni položaj na trgu bi se poslabšal, s čimer bi mu nedvomno nastala občutna škoda. Podatek o prodajni ceni delnic v zahtevani pogodbi zato po oceni Pooblaščenca predstavlja poslovno skrivnost podjetja, ki je od organa kupilo delnice, v smislu II. odst. 39. čl. ZGD-1.   

Na podlagi navedenega, Pooblaščenec zaključuje, da je organ prosilcu dolžan omogočiti vpogled in fotokopiranje prodajne pogodbe o prodaji delnic izdajatelja Mladinske knjige Založbe, d.d., Ljubljana, sklenjene dne 4. 10. 2004 med organom in Zvon dva holdingom, finančno družbo d.d., pri čemer mora izbrisati vse tolarske zneske, ki so navedeni v tč. 2.1 in 2.2 pogodbe ter število navadnih imenskih delnic KHKG, ki jih je kupec prenesel v imetništvo in last prodajalca in ki je navedeno v 1. alineji tč. 2.2 pogodbe. Organ mora omenjene podatke izbrisati na podlagi 7. čl. ZDIJZ, ki  določa, da, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta (delni dostop). Organ mora podatke izbrisati na način iz 21. čl. Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005, v nadaljevanju Uredba), ki določa, da se v primeru, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. čl. ZDIJZ, šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče med drugim fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki.
 
Glede preostale korespondence v zvezi s prodajo delnic izdajatelja Mladinska knjiga Založba d.d. Ljubljana (»Ponudba za menjavo delnic« z dne 8. 9. 2003, »Ponudba za odkup delnic Mladinska knjiga Založba d.d. Ljubljana« z dne 21. 7. 2003, »Dopolnitev ponudbe z dne 8. 9. 2003« z dne 12. 9. 2003, »Vabilo k dajanju ponudb za nakup delnic družbe Mladinska knjiga Založba d.d.« z dne 26. 3. 2004, »Ponudba za nakup delnic družbe Mladinska knjiga Založba d.d.« z dne 6. 4. 2004, elektronski sporočili z dne 26. 7. 2004 in 30. 8. 2004, dopis organa z dne 18. 10. 2004 in »Potrditev prejema poziva za poravnavo kupnine« z dne 18. 10. 2004) Pooblaščenec ugotavlja, da zgolj dokumenti: Vabilo k dajanju ponudb za nakup delnic družbe Mladinska knjiga Založba d.d. z dne 26. 3. 2004, Potrditev prejema poziva za poravnavo kupnine z dne 18. 10. 2004 ter dopis organa z dne 18. 10. 2004 ne predstavljajo poslovne skrivnosti v smislu II. odst. 39. čl. ZGD-1. Prvi dokument je klasično vabilo k dajanju ponudb v smislu določb Obligacijskega zakonika in ne vsebuje nobenih podatkov, ki že ne bi bili javno objavljeni, drugi dokument pa je zgolj obvestilo o prejemu poziva za plačilo kupnine, ki tudi nikakor ne more vplivati na konkurenčni položaj organa in pogodbene stranke. Organ je zato prosilcu dolžan omogočiti vpogled in fotokopiranje Vabila k dajanju ponudb za nakup delnic družbe Mladinska knjiga Založba d.d. z dne 26. 3. 2004 in Potrditve prejema poziva za poravnavo kupnine z dne 18. 10. 2004.  Prav tako je organ dolžan prosilcu omogočiti vpogled in fotokopiranje dopisa organa z dne 18. 10. 2004, pri čemer mora na podlagi 7. čl. ZDIJZ in na način iz 21. čl. Uredbe iz dopisa izbrisati tolarski znesek in število navadnih imenskih delnic KHKG, in sicer iz istih razlogov, zaradi katerih mora navedene podatke izbrisati tudi iz prodajne pogodbe o prodaji delnic. Poleg navedenih podatkov, ki jih mora organ izbrisati zaradi varovanja poslovne skrivnosti pogodbene stranke, dopis z dne 18. 10. 2004 ne vsebuje nobenih drugih podatkov, ki bi lahko predstavljali poslovno skrivnost, saj se vsebina dopisa nanaša zgolj na izvrševanje sklenjene prodajne pogodbe z dne 4. 10. 2004.  

Vsi ostali dokumenti iz korespondence v zvezi s prodajo delnic izdajatelja Mladinska knjiga Založba d.d. Ljubljana (»Ponudba za menjavo delnic« z dne 8. 9. 2003, »Ponudba za odkup delnic Mladinska knjiga Založba d.d. Ljubljana« z dne 21. 7. 2003, »Dopolnitev ponudbe z dne 8. 9. 2003« z dne 12. 9. 2003, »Ponudba za nakup delnic družbe Mladinska knjiga Založba d.d.« z dne 6. 4. 2004, elektronski sporočili z dne 26. 7. 2004 in 30. 8. 2004) se nanašajo na sama pogajanja pred sklenitvijo pogodbe o prodaji delnic. Iz navedenih dokumentov je razvidno, kako so potekala pogajanja in s tem tudi razne ponudbe in rešitve, ki kasneje niso bile sprejete in vnesene v končno pogodbo. Iz takšnih podatkov je moč sklepati na bodoče ravnanje podjetij, ki so bila vpletena v pogajanjih, zato bi razkritje teh podatkov nedvomno škodljivo vplivalo na konkurenčni položaj teh podjetij, obenem pa bi lahko razkrilo tudi njihovo investicijsko – pogajalsko politiko. S tem bi lahko bili razkriti tudi podatki, ki so pomembni za vrednotenje podjetij in izračuni ter primerjave, ki kažejo na razmerja v teh vrednotenjih. Pooblaščenec zaključuje, da bi jim z razkritjem tovrstne korespondence nastala občutna škoda, zato ti dokumenti predstavljajo njihovo poslovno skrivnost v smislu II. odst. 39. čl. ZGD-1.

Ker se  Zvon dva holding  kljub pozivu v stransko udeležbo ni vključil v postopek, se Pooblaščenec ni posebej opredeljeval do poslovne skrivnosti z vidika druge pogodbene stranke. Primarno je dokazno breme glede obstoja izjem po 1. odst. 6. čl. ZDIJZ oziroma glede obstoja poslovne skrivnosti na subjektu, čigar poslovna skrivnost se varuje. Družba oziroma podjetje ima praviloma vsa ustrezna znanja in izkušnje o trgu, v katerem deluje in natančno ve, kaj, kako in zakaj bi lahko vplivalo na njen konkurenčni položaj. V obravnavanem primeru Zvon dva holding kljub pozivu oz. po vpogledu v spis v roku enega meseca Pooblaščencu ni sporočil, ali vstopa v postopek kot stranski udeleženec in ali zahtevani dokumenti za njega predstavljajo poslovno skrivnost, zato Pooblaščenec zaključuje, da zahtevani dokumenti zanj ne predstavljajo poslovne skrivnosti.

Pooblaščenec je po pritožbi prosilca, na podlagi III. odst. 255. čl. ZUP, zadevo rešil po dokumentih ter odločil sam, tako kot je navedeno v izreku odločbe. Organ je dolžan zagotoviti dostop do informacij javnega značaja, in sicer je prosilcu v roku 15 dni od prejema te odločbe dolžan posredovati dokumente, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. Ker se molk organa v skladu s IV. odst. 22. čl. ZDIJZ šteje kot odločba, s katero je zahteva zavrnjena, iz obrazložitve te odločbe Pooblaščenca pa so razvidni razlogi za delno ugoditev zahtevi, to pomeni, da je pritožba zaradi molka utemeljena.


Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor. Tožbo se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije v Ljubljani, Fajfarjeva 33, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.


Informacijski pooblaščenec:

Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,

pooblaščenka