Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 17.11.2009
Naslov: Zdravniška zbornica - Ministrstvo za zdravje
Številka: 090-139/2009/5
Kategorija: Dokument v izdelavi
Status: Odobreno


Številka: 090-139/2009/5
Datum: 17. 11. 2009


Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 24. 9. 2009, Zdravniške zbornice Slovenije, Dalmatinova 10, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo z dne 19. 9. 2009, št.: 090-15/2009-4, Republike Slovenije, Ministrstva za zdravje, Štefanova 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo


O D L O Č B O:


1.    Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi. Organ je dolžan prosilki v roku petnajstih (15) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopijo ali elektronski zapis verzije predloga Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (EVA 2008-2711-0185) – delovno gradivo z dne 30. 7. 2009.
2.    Stroški v tem postopku niso nastali.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilka je dne 31. 8. 2009 po elektronski pošti naslovila na organ zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je zahtevala fotokopijo ali elektronski zapis zadnje (!) verzije predloga  Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (EVA 2008-2711-0185), ki je v pripravi in naveden v normativnem programu dela Vlade Republike Slovenije za leto 2009 ter o katerem so že poročali nekateri slovenski mediji.

O zahtevi prosilke je organ odločil z odločbo z dne 19. 9. 2009, št.: 090-15/2009-4, s katero je zahtevo prosilke za dostop do informacij javnega značaja zavrnil.

V obrazložitvi navedene odločbe je organ v uvodu povzel zahtevo prosilke in ugotovil, da je vložena vloga popolna in primerna za odločanja po ZDIJZ. Organ je nadaljeval, da se zahteva prosilke zavrne v skladu z 9. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Organ je začel pripravo osnutka novih zakonskih določb Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju. Predlog zakona v tem trenutku še ni v fazi, ko bi ga že lahko posredovali za to zainteresiranim skupinam. Zakon še ne vsebuje dokončno izoblikovanih rešitev in je še v fazi, ko so nekatere rešitve zapisane v obliki variant, oziroma še niso dokončno oblikovane. Gre dejansko za dokument, ki je še predmet posvetovanja in oblikovanja ter dokončanja v okviru ministrstva. Glede na to, da predlog zakona v celoti še ne obstaja in je resnično še v postopku izdelave, je organ prepričan, da bi dajanje takšnega kot je v javnost, lahko povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine in njegovega namena. Glede na vse navedeno je organ zaključil, da zahtevanega dokumenta ne more posredovati prosilki in je odločil, kot izhaja iz izreka te odločbe.

Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilka dne 24. 9. 2009 pri organu vložila pritožbo, v kateri je v uvodu povzela odločitev organa v izpodbijani odločbi, da se zahteva zavrne, saj naj bi se zadeva nanašala na podatek
iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo
razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Prosilka se ne strinja z vsebino odločbe in njeno obrazložitvijo in jo prereka. Slovenski mediji namreč že dlje časa poročajo o vsebini delovnega gradiva Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju, nenazadnje so proti njegovi vsebini pretekli teden protestirali tudi sindikati. Tako je Televizija Slovenija 25. 8. 2009 v informativni oddaji TV Dnevnik poročala, da so »..dobili izvod delovnega gradiva zakona o zdravstvenem varstvu...«., ki so ga tudi predstavili in objavili odziv poslanke SD nanj. Isti dan je dnevnik Žurnal 24 citiral nekatere določbe iz delovnega gradiva Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju. Dne 9. 9. 2009 pa je dnevnik Finance med drugim zapisal: »V roke nam je prišlo delovno gradivo novega zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem
zavarovanju (ZZVZZ).« V nadaljevanju so strnjeno povzeli poglavitne rešitve, ki naj bi jih prinesel novi zakon. Utemeljitev organa, da predlog zakona pravzaprav v celoti še ne obstaja in je resnično še v postopku izdelave ter da bi lahko v javnosti povzročil napačno razumevanje njegove vsebine in njegovega namena, ne zdrži dejstev. Dejstvo je, da je delovno gradivo novega zakona že v javnosti. Dejstvo je tudi, da je že sprožil takšne in drugačne komentarje in odzive. Ena izmed nalog prosilke, stanovske organizacije zdravnikov in zobozdravnikov, ki ji jih nalaga Zakon o zdravniški službi (Ur. l. RS, št. 72/06 - uradno prečiščeno besedilo, 15/08 - ZPacP in 58/08), je tudi sodelovanje pri pripravi zakonov, planskih dokumentov, kadrovskih načrtov in drugih predpisov s področja zdravstva; na podlagi navedenega prosilka meni, da bi bila do zahtevanega gradiva upravičena tudi v primeru, ko bi dejansko šlo za dokument, ki je šele predmet posvetovanja v organu. Ker pa je delovno gradivo omenjenega zakona, ki kroži v javnosti, že sprožilo vrsto odzivov, obstaja zakoniti interes prosilke, da se tudi sama neposredno in ne zgolj preko poročanja medijev, seznani z vsebino delovnega gradiva
zakona. Na ta način bo tudi prosilki omogočen prost dostop in uporaba informacije javnega značaja, s katero poleg organa razpolagajo tudi sindikati in mediji, ki o njej dnevno poročajo. Glede na navedeno prosilka
predlaga, da pritožbeni organ pritožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi ter vrne organu v ponovni
postopek z napotilom, da posreduje zahtevano informacijo javnega značaja.

Organ je pritožbo prosilke z dopisom z dne 28. 9. 2009, št. 093-15/2009-4  poslal v odločanje Pooblaščencu.

Z namenom pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja  je Pooblaščenec v prostorih organa opravil ogled in camera dne 15. 10. 2009.

Pritožba je utemeljena.

1. Delovno področje organa in pojem informacije javnega značaja

ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj v 1. odstavku 1. čl. vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ ima nedvomno močan vpliv na delovanje javnega sektorja, in sicer ne samo v delu, ko med zavezance zajema izjemno širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. čl., je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.

Organ brez dvoma sodi med organe, ki so zavezani za posredovanje informacij javnega značaja.

Informacija javnega značaja je po določilu 1. odst. 4. čl. informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.

Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).

Organ opravlja naloge na področjih javnega zdravja, zdravstvenega varstva, zdravstvenega zavarovanja, zdravstvene dejavnosti, kemijske varnosti, varstva pred sevanji, zdravil in medicinskih pripomočkov, prehranskih dopolnil, živil za posebne prehranske oziroma zdravstvene namene, materialov, ki prihajajo v stik z živili, pitne vode ter varnosti in prehranske vrednosti živil oziroma hrane v gostinski dejavnosti, institucionalnih obratih prehrane in obratih za prehrano na delu (40. čl. Zakona o državni upravi, Ur. l. RS, št. 113/2005-uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami). Delovno področje organa je tako razdeljeno na javno zdravstvo, zdravstveno varstvo in zdravstveno ekonomiko. V okviru svojih pristojnosti organ pripravlja tudi predloge predpisov iz svojega področja. Tako je bila v okviru organa imenovana delovna skupina za pripravo vladnega gradiva predloga zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju. Glede na navedeno in ob dejstvu, da je prosilka zahtevala dostop do zadnje verzije predloga navedenega zakona, zahtevani dokument nedvomno sodi v delovno področje organa. Ker organ z zahtevano informacijo tudi razpolaga in se nahaja v materializirani obliki, Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevana informacija izpolnjuje vse tri temeljne pogoje za obstoj informacije javnega značaja iz 1. odst. 4. čl. ZDIJZ.

2. Ogled in camera na podlagi 11. čl. ZInfP

Z namenom razjasnitve dejanskega stanja in vpogleda v vsebino zahtevanega dokumenta, je Pooblaščenec dne 15. 10. 2009 v pristojnosti pooblaščene osebe pri organu opravil in camera ogled na podlagi 11. čl. ZInfP.

11. čl. ZInfP določa, da lahko Pooblaščenec opravi procesno dejanje v zadevi dostopa do informacij javnega značaja brez prisotnosti stranke, ki zahteva dostop do informacije javnega značaja, če je to potrebno, da se ji pred dokončno odločitvijo Pooblaščenca prepreči dostop do zahtevane informacije.

In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank, po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. čl. ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Ogled se je nanašal na dokument, povezan z informacijo, ki jo je zahtevala prosilka.

Organ je Pooblaščencu predložil zahtevani dokument in pojasnil, da je bila s sklepom z dne 12. 2. 2009 imenovana delovna skupina za pripravo Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju. Delovna skupina še vedno dela na zakonu, zato tudi še ni bil posredovan v javno obravnavo. Organ pove, da mu ni znano,  kako je predlog zakona prišel v javnost, sam ga ni posredoval. Organ poudari, da predlog zakona ni  bil posredovan uradno nikamor. Delovno gradivo zakona je bilo poslano Predsedniku vlade RS, državnima sekretarjema v Kabinetu predsednika vlade RS ter  koalicijskim strankam in njihovim poslanskim skupinam zgolj kot pobuda, da preučijo posredovano delovno gradivo zakona in posredujejo svoje mnenje, ali so predlagane rešitve prava vsebinska usmeritev za pripravo novega zakona.  
 
3. Izjema po  9. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ  

Organ lahko zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podana katera izmed zakonsko določenih izjem, opredeljenih v 1. odstavku  6. člena ZDIJZ. Organ se v izpodbijani odločbi opira na izjemo po 9. točki 1. odstavka  6. čl. ZDIJZ, ki določa, da lahko organ zavrne zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Zato se je Pooblaščenec v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevana informacija, do katere je organ prosilki zavrnil dostop in je predmet presoje Pooblaščenca, predstavlja zatrjevano izjemo.

Opredelitev izjeme iz 9. točke 1. odstavka  6. čl. ZDIJZ ima tri elemente, ki morajo biti podani kumulativno:
- dokument mora biti še v postopku izdelave,
- dokument mora biti še predmet posvetovanja,
- specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine).

Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, vsebuje Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS št. 76/05 in 119/07, 76/2005 in 119/2007, v nadaljevanju Uredba), ki v 1. odst. 7. čl. določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.

Na poziv Pooblaščenca dne 2. 11. 2009 je organ dne 4. 11. 2009 še dodatno pojasnil razloge za svojo odločitev in navedel, da je zahtevani dokument, torej Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju, še v pripravi in so zbrane le razne zamisli, kako urediti to celotno področje na novo. Gre za delovno gradivo ministrstva, ki ga niti še ni mogoče označiti kot osnutek ali zadnjo ali kakršnokoli "verzijo" tega zakona. Zato tudi ni zrel za posredovanje javnosti, socialnim partnerjem ali drugim zainteresiranim organizacijam, saj vsebuje vrsto možnih pristopov, o katerih še nihče ni odločil, da bodo  ali ne bodo vključene v besedilo osnutka zakona.  Prvo delovno gradivo je že prišlo v javnost  in povzročilo določeno nejevoljo, pri čemer nihče ni dojel celote vseh medsebojnih odnosov na področju zdravstvenega varstva in zavarovanja, niti dejstva, da gre za zbir možnih sprememb. Organ je navedel, da bi bilo s posredovanjem zahtevanega gradiva, ovirano nemoteno odločanje o njegovi vsebini znotraj organa (oziroma delovne skupine). Prav tako bi odziv javnosti, ki bi gradivo ocenila takšno kot je sedaj in povzela samo določbe o zniževanju pravic (ne glede na to, da gre le za možno varianto) lahko povzročil zastoj pri nastajanju besedila predpisa. Organ zaključuje, da bo dal gradivo v javno razpravo in na vpogled prosilki in socialnim partnerjem ter vsem drugim takoj, ko bo osnutek v okviru delovne skupine pripravljen in zrel za javno razpravo.

Pooblaščenec ugotavlja, da v obravnavanem primeru niso izpolnjeni zahtevani pogoji za obstoj izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Zahtevani dokument je nastal v postopku sprejemanja novele zakona, in sicer na samem začetku postopka – kot delovno gradivo predloga zakona. Zakonodajni postopek je sestavljen iz več faz, v katerih nastajajo različni dokumenti, katerih cilj je končno besedilo zakona. Dokument, ki ga v predmetni zadevi zahteva prosilka, je nastal v začetni fazi postopka sprejemanja predloga zakona, saj gre za delovno gradivo predloga zakona, ki ga je pripravila za to imenovana delovna skupina pri organu. Tekom zakonodajnih postopkov že po sami naravi teh postopkov prihaja do dokumentov, ki sami po sebi ne predstavljajo končnega izdelka določene faze postopka (bodisi predpisa, bodisi predloga predpisa), pač pa zgolj verzije (različice) le-tega. Vendar pa dejstvo, da določen dokument predstavlja zgolj verzijo delovnega gradiva predpisa oziroma predloga predpisa, ne pomeni, da je ta konkretni dokument (določena verzija) še vedno v postopku izdelave. Zakonodajni postopek sestavlja več faz in ena izmed teh je tudi faza priprave predloga predpisa, v konkretnem primeru – predloga zakona. V tej fazi se pripravljajo predlogi predpisov in s tem nastajajo praviloma tudi različne verzije določenega predpisa. Vsaka različica zase predstavlja dokument, ki je, če ga poseduje zavezanec po ZDIJZ, informacija javnega značaja v smislu 4. čl. ZDIJZ, in sicer ne glede na to, da vsebina dokumenta morebiti ne bo sprejeta kot končno besedilo predloga predpisa. Vsaka takšna različica predloga predpisa namreč predstavlja samostojno informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa in se nahaja v obliki dokumenta, ki jo je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.

Tolmačenje izjeme iz 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ na način, kot je to v izpodbijani odločbi storil organ, bi v praksi pomenilo, da bi na podlagi te izjeme lahko javnosti omejili dostop do večine dokumentov, ki nastajajo med zakonodajnimi postopki, kar pa bi bilo povsem v nasprotju z zahtevo po javnosti teh postopkov. Zakonodajni postopek namreč predstavlja proces pravnega urejanja družbeno najpomembnejših vprašanj s strani oblasti, zato je sodelovanje javnosti potrebno zagotoviti že v samem začetku postopka. V Republiki Sloveniji je tako na primer za predloge zakonov, aktov in drugih gradiv, ki jih obravnava Državni zbor RS, že Poslovnik Državnega zbora eksplicitno določil, da se objavijo v glasilu Državnega zbora, ki je javno (2. odst. 100. čl. Poslovnika Državnega zbora, Ur. l. RS, št. 92/2007 - uradno prečiščeno besedilo, PoDZ-1). ZDIJZ je v tem pogledu še širši, saj v 3. točki 1. odstavka 10. čl. določa, da je vsak organ dolžan v svetovni splet posredovati med drugim tudi predloge predpisov, ki se nanašajo na delovno področje organa. Pri tem gre pojem predpisa razumeti kar najširše, in sicer kot vsak splošni pravni akt, ki ''navzven'' povzroča pravne učinke, oziroma posega v pravice in dolžnosti drugih pravnih subjektov (t.i. eksterno delovanje). Dejstvo, da se morajo ti dokumenti nanašati na delovno področje organa, pa izhaja že iz same definicije informacije javnega značaja. Uredba  v 1. odstavku 10. člena še podrobneje določa, da mora predlog zakona ali drugega akta državnega zbora ministrstvo posredovati v svetovni splet najkasneje po sprejemu na delovnih telesih vlade. Uredba nadalje veleva, da ministrstvo skupaj s prvotnim dokumentom objavi tudi vse kasnejše različice dokumenta tako, da zagotovi sledljivost sprememb prvotnega dokumenta (VII. odst. 10. čl.). Skupaj z objavo teh dokumentov pa mora ministrstvo obvezno in kot pogoj za dostop do besedila navesti opozorilo, da gre za predloge predpisov, glede katerih ne jamči odškodninsko ali kako drugače. Opozorilo mora vsebovati tudi pojasnilo, da predlagane rešitve v predlogu predpisa ne bodo nujno del sprejetega predpisa. Po sprejemu predloga predpisa ministrstvo dopolni opozorilo s povezavo na sprejeti predpis (VIII. odst. 10. čl.). Slovenska ureditev je v tem delu podobna ureditvi v EU, v kateri velja, da mora biti najširši dostop do dokumentov omogočen, kadar gre za zakonodajne dokumente, in sicer že vse od njihovih začetnih priprav, kot tudi, kadar gre za druge dokumente, zlasti tiste, ki se nanašajo na razvoj politik in strategij (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 290 - 291). Iz navedenega, zlasti iz dikcije 10. čl. Uredbe je jasno razvidno, da informacija javnega značaja ni le končno besedilo predloga predpisa, pač pa tudi že vse predhodne verzije predloga predpisa. Iz omenjene določbe izhaja, da je eden izmed namenov tovrstnih objav predlogov predpisov tudi sledljivost sprememb prvotnega dokumenta, ta pa se lahko doseže le z doslednim objavljanjem vseh izdelanih verzij predloga predpisa.

V obravnavanem primeru zahtevani dokument sicer še ni v fazi predloga predpisa, ki  ga je organ dolžan objaviti v skladu  z Uredbo, brez dvoma pa predstavlja eno izmed verzij delovnega gradiva predloga zakona, ki ga v luči zgornjih navedb ni mogoče šteti med dokumente v postopku izdelave v smislu izjeme iz 9. točke. 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Kot v izpodbijani odločbi ugotavlja že organ sam, gre za predlog zakona, v katerem so nekatere rešitve zapisane v obliki variant in še niso dokončno oblikovane. Pooblaščenec poudarja, da prav zato nosi ime delovno gradivo, ki jasno kaže na to, da dokončne odločitve še niso  izoblikovane. Vsekakor pa je verzija delovnega gradiva predloga zakona v okviru delovne skupine nastala kot celota in je bila po navedbah organa neuradno posredovana organom izven delovne skupine, da jim slednji posredujejo svoja mnenja ali so predlagane rešitve prava vsebinska usmeritev. V obravnavanem primeru je povsem irelevantno, na kakšen način je bil dokument, ki je predmet zahteve, posredovan izven delovne skupine oziroma organa, uradno ali neuradno, dejstvo je, da je bil dokument posredovan s spremnim dopisom, ki ga je podpisal minister, kot odgovorna oseba organa  in zato kot tak predstavlja neko zaključeno celoto verzije delovnega gradiva predloga zakona v smislu 1. odstavka 7. člena Uredbe.  V fazi priprave novega zakona je povsem jasno, da bo nastalo več verzij predlogov zakona, kar pomeni, da bo morebitna naslednja verzija delovnega gradiva spet nov dokončno izdelan dokument v fazi priprave predloga zakona. To, da organ dokumenta še ni označil kot zadnjo oziroma dokončno  verzijo predloga Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju, pa ne more biti razlog za označitev zahtevanega dokumenta kot dokumenta v postopku izdelave, saj je bil le-ta, kot že rečeno, v smislu 1. odstavka 7. čl. Uredbe zaključen s tem, ko ga je organ v okviru delovne skupine izdelal in poslal v pregled predsedniku vlade RS, državnima sekretarjema v Kabinetu predsednika vlade RS ter  koalicijskim strankam in njihovim poslanskim skupinam skupaj z izračunom finančnih posledic novele zakona. O  dokumentu v postopku izdelave bi lahko npr. govorili v primeru, če besedilo delovnega gradiva predloga zakona sploh še ne bi bilo v celoti napisano. V konkretnem primeru pa gre za vsebinsko zaokroženo besedilo delovnega gradiva predloga zakona, ki ga je pripravila delovna skupina. Da slednji dokument po vsej verjetnosti ni zadnja verzija predloga zakona, pa kot rečeno za obravnavani primer ni relevantno.

Dokument kot tak pa ne bi prestal niti škodnega testa iz 9. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj razkritje takšnega dokumenta ne more povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine. Povsem jasno je namreč, da gre za delovno gradivo, ki ni pravno zavezujoč dokument. Kot navaja tudi organ, je v delovnem gradivu v nekaterih primerih zapisanih več možnih rešitev. Vse to jasno kaže, da je zadeva še vsebinsko odprta in da se predlagatelj sprememb zakona še ni odločil, kaj je po njegovem mnenju najboljša rešitev. Zato takšen dokument zagotovo ne more povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine. Dejstvo, da so v delovnem gradivu predloga zakona vsebovane tudi možne rešitve, ki pomenijo zniževanje pravic na področju zdravstva, kar bi lahko povzročilo nejevoljo med ljudmi, kot navaja organ, pa ne more biti razlog, da bi lahko govorili o napačnem razumevanju njegove vsebine. Nestrinjanja s predlagano rešitvijo ne moremo enačiti z napačnim razumevanjem same vsebine delovnega gradiva. Smisel transparentnosti postopka sprejema zakonov je namreč prav v tem, da se širša strokovna in nestrokovna javnost, torej vse zainteresirane skupine, vključijo v postopek sprejemanja zakona in na ta način izrazijo svoja mnenja in stališča o predlaganem predpisu. Sodelovanje javnosti že v samem začetku postopka sprejemanja predpisov pripomore k temu, da so sprejeti predpisi dejansko implementirani tudi v praksi.

Pooblaščenec zaključuje, da v konkretnem primeru ni podan nobeden izmed treh elementov, ki so pogoj za obstoj izjeme iz 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, saj delovno gradivo predloga zakona, ki ga zahteva prosilka, ni več v postopku izdelave in ni več predmet posvetovanja, poleg tega pa njegovo razkritje tudi ne bi moglo povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine v smislu, kot to določa 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.  

Pooblaščenec je po uradni dolžnosti preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane tudi druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da slednje niso podane.

4. Interes javnosti

Ne glede na to, da pri zahtevanem dokumentu ni podana nobena od izjem iz 1. odstavka 6. člena. ZDIJZ, pa Pooblaščenec podredno poudarja, da so v tem primeru izražene tudi okoliščine, ki so v prid interesu javnosti.
V primeru sprejemanja sprememb zakona, ki ureja področje zdravstvenega varstva in zdravstvenega zavarovanja gre namreč za zelo pomemben družbeni in politični proces, ki vpliva na pravice in obveznosti prebivalstva na področju zdravstvenega varstva in zdravstvenega zavarovanja, s katerimi se posega tudi na njihov ekonomski in socialni status, zato je interes javnosti po dostopnosti do teh informacij zagotovo velik. Prav  zato pa mora biti tudi sodelovanje javnosti v postopku sprejemanja sprememb zakonskih določb zagotovljeno v največji možni meri. To pa pomeni, da mora imeti javnost nujno možnost sodelovanja že od samega začetka postopka dalje, saj je participacija javnosti (v obliki priprav predlogov, mnenj, javnih in strokovnih razprav o predlogih ipd.) le tako lahko pravočasna in s tem tudi učinkovita. Možnost  sodelovanja stroke in civilne družbe v postopku priprave predpisov je demokratični standard, ki postaja nujen v sodobnih demokratičnih državah. Da je v obravnavanem primeru interes javnosti velik ugotavljata tudi prosilka in organ, saj je delovno gradivo, ki je že prišlo v javnost, povzročilo vrsto odzivov. Odprla se je razprava in izražena so bila različna mnenja. Pooblaščenec zato ne vidi razloga za zaprtje te informacije pred javnostjo, ravno nasprotno, izkazan je interes javnosti. Preglednost informacije namreč povečuje razumevanje aktualnih vsebin v javni razpravi ter prispeva k verodostojni in odgovorni razpravi. Na ta način se izognemo temu, na kar sicer opozarja organ, da bi se iz vsebine iztrgale določene rešitve,  brez, da bi se dojela oziroma razumela celota zakona. Zagotovo pa se v nobeni fazi postopka sprejemanja zakona ni mogoče izogniti odzivu javnosti na rešitve, ki jih javnost občuti kot odvzem določenih pravic. Slednje zagotovo ne more predstavljati ovire pri nastajanju besedila predpisa, lahko pa pripomore k tehtnemu premisleku predlagatelja predpisa, kakšno rešitev bo sprejel v zakonsko normo. Pomembna korist dostopnosti do informacije je zato v zagotavljanju preglednosti dela organov in odgovornosti ter s tem zmanjšanju možnosti neodgovornega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev, saj preglednost prispeva k bolj premišljenim odločitvam in s tem k dvigu kakovosti dela. Transparentnost je pomembna tudi z vidika razumevanja posledic odločitev javnega sektorja, saj državljani le na ta način lahko razumejo posledice odločitev javnih organov in izrazijo pomisleke glede takih odločitev.

5. Zaključek

Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena in da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilke ugodil ter na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP odločbo organa  odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz izreka te odločbe. Organ je dolžan prosilki v 15 (petnajstih) dneh po prejemu te odločbe posredovati fotokopijo ali elektronski zapis verzije predloga Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (EVA 2008-2711-0185) – delovno gradivo z dne 30. 7. 2009. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.





Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilka sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.


Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.                       
svetovalka Pooblaščenca                    


Informacijski Pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka