Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 29.10.2010
Naslov: Zavod Projekt Atol - Ministrstvo za kulturo
Številka: 090-155/2010/6
Kategorija: Kršitev postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


Številka: 090-155/2010/6
Datum: 29. 10. 2010

Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51-07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka  251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F in 8/2010- ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …, (v nadaljevanju prosilec), z dne 19. 7. 2010, zoper odločbo Ministrstva za kulturo, Maistrova ulica 10, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), številka 090-1/2010/99 z dne 21. 6. 2010, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo


O D L O Č B O:

1.    Odločba organa št. 090-1/2010/99, z dne 21. 6. 2010 se odpravi in zadeva se vrne organu v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.


O b r a z l o ž i t e v:

Organ je dne 19. 4. 2010 prejel zahtevo prosilca za dostop do informacij javnega značaja, s katero je prosilec zahteval, da mu organ v obliki fotokopij posreduje naslednje dokumente:
1.    predlog strokovne komisije za uprizoritvene umetnosti za sofinanciranje večletnih programov 2010-2013;
2.    predlog strokovne komisije za uprizoritvene umetnosti za sofinanciranje večletnih projektov 2010-2013;
3.    zapisnike sestankov strokovne komisije, v primeru da ti niso povzeti v predlogih strokovne komisije;

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo, št. 090-1/2010/99 z dne 21. 6. 2010, s katero je zahtevo prosilca v delu, ki se nanaša na fotokopije zapisnikov sestankov strokovne komisije za področje uprizoritvene umetnosti pri javnem razpisu za izbor večletnih kulturnih projektov 2010-2013, zavrnil. V prvem delu obrazložitve izpodbijane odločbe je organ povzel zahtevo stranke, kjer je navedel, da je Ministrstvo za kulturo dne 19. 4. 2010 po elektronski pošti prejelo zahtevo za predložitev kopij dokumentov, in sicer predlogov strokovne komisije za uprizoritvene umetnosti za sofinanciranje večletnih programov 2010-2013 in zapisnikov sestankov strokovne komisije v primeru, da ti niso povzeti v predlogih strokovne komisije. Organ je v obrazložitvi odločbe pojasnil, da je prosilcu po elektronski pošti poslal odločbo št. 6110-1473/2009/15, z dne 14. 5. 2010, s katero se je v predmetnem razpisu odločilo o sofinanciranju večletnih kulturnih projektov na področju uprizoritvene umetnosti, in katere del obrazložitve za vsak prijavljen projekt, vsebuje obrazložitev predloga strokovne komisije, odziv prijavitelja nanj in končni predlog strokovne komisije. Organ je v nadaljevanju pojasnil, da je na podlagi prejetega elektronskega sporočila dne 16. 6. 2010 s strani prosilca ugotovil, da prosilca zanimajo poleg predlogov strokovne komisije tudi zapisniki o poteku njenih sej. Organ se je v obrazložitvi odločbe med drugim skliceval tudi na 6. odstavek 82. člena ZUP, ki določa, da se ne morejo pregledovati in ne prepisovati zapisnik o posvetovanju in glasovanju in osnutki odločb. Organ je na podlagi navedene določbe ZUP pojasnil, da gre pri zapisnikih sej strokovne komisije, na katerih je komisija ocenjevala prispele vloge, vsebinsko nedvomno za zapisnik o posvetovanju in glasovanju, ki ga glede na navedeno določbo ZUP, ni mogoče predložiti javnosti. Po navedbah organa je transparentnost dela komisije razvidna iz njenih predlogov in končnih predlogov, ki so razvidni in povzeti v posredovani odločbi št. 6110-1473/2009/15, z dne 14. 5. 2010.

Organ je dne 20. 7. 2010 prejel pritožbo prosilca zoper izpodbijano odločbo, v kateri je prosilec navedel, da podaja ugovor zoper odločbo organa v zvezi z zahtevo za predložitev kopij zapisnikov sestankov strokovne komisije za področje uprizoritvene umetnosti pri javnem razpisu za izbor sofinanciranja večletnih kulturnih programov 2010-2013. Prosilec se v pritožbi sklicuje na obrazložitev odločbe organa, v kateri organ navaja, da gre pri zapisnikih sej strokovne komisije vsebinsko nedvomno za zapisnik o posvetovanju in glasovanju, ki ga ni mogoče posredovati javnosti. Prosilec se ne strinja z obrazložitvijo organa, saj meni, da mora strokovna komisija, ki deluje v imenu javnosti in je odgovorna za finančno delitev javnih sredstev, delovati transparentno in, da morajo biti njeni zapisniki ob zahtevi, posredovani javnosti, saj so po mnenju prosilca predlogi in končni predlogi komisije le rezultat dela komisije, ne pa vpogled v njeno strokovnost in transparentnost delovanja. Prosilec v nadaljevanju pritožbe navaja, da samo dejstvo (do)končnosti predlogov ne pomeni vpogleda v strokovnost in transparentnost delovanja komisije. Prosilec prav tako nasprotuje navedbi organa v delu, kjer se organ sklicuje na škodovanje izvedbi postopka. Prosilec je namreč navedel, da je delo komisije zaključeno in da se z vpogledom v zapisnike ne more posegati v integriteto delovanja in odločanja strokovne komisije, saj je delo komisije v zvezi z razpisom za sofinanciranje večletnih kulturnih programov 2010-2013 zaključeno.

Pooblaščenec je dne 26. 8. 2010 prejel dopis organa, št. 090-1/2010/121 z dne 23. 8. 2010, s katerim je Pooblaščencu posredoval pritožbo prosilca ter pripadajočo spisovno dokumentacijo v pristojno reševanje. V tem dopisu je organ pojasnil, da je bilo ob preizkusu pritožbe ugotovljeno, da zapisnik o poteku seje strokovne komisije ne obstaja, temveč da obstajata zapisnika z naslovom Predlog strokovne komisije za uprizoritveno umetnost z dne 12. 4. 2010 in Končni predlog strokovne komisije- uprizoritvena umetnost z dne 11. 5. 2010, ki pa ne navajata poteka seje.

Z namenom razjasnitve dejanskega stanja in ugotovitve, ali organ razpolaga z zahtevanimi informacijami, je Pooblaščenec pri organu dne 14. 9. 2010 opravil in camera ogled na podlagi 11. člena ZInfP.

In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank, po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ, sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na razkritje zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.

Organ je Pooblaščencu na ogledu in camera pojasnil, da se postopek za sofinanciranje večletnih programov in projektov 2010-2013 začne z imenovanjem komisije za odpiranje prispelih vlog kandidatov, ki se prijavijo na javni razpis. Komisija za odpiranje prispelih vlog kandidatov je imenovana s strani ministrice. Navedena komisija po besedah organa deluje ločeno od komisije, ki prispele vloge pregleda in na podlagi katerih se nadalje odloči, kateri izmed kandidatov, ki so poslali popolno vlogo, ustrezajo pogojem iz javnega razpisa za pridobitev finančnih sredstev za sofinanciranje uprizoritvene umetnosti s strani Republike Slovenije. Organ je Pooblaščencu na ogledu in camera pojasnil, da v okviru razpisa za področje uprizoritvene umetnosti strokovna komisija, ki odloča o sofinanciranju večletnih kulturnih projektih in programih, ne vodi zapisnika sej. Predlogi in mnenja članov strokovne komisije se zapišejo v Predlog strokovne komisije in Končni predlog strokovne komisije, ki so kasneje tudi povzeti v odločbi organa, ki se po zaključku postopka vroči vsem kandidatom za sofinanciranje, ki so se prijavili na javni razpis za sofinanciranje večletnih programov in projektov na področju uprizoritvene umetnosti. Organ je na ogledu in camera Pooblaščencu poudaril, da strokovna komisija na podlagi Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (Uradni list RS, št. 77/2007-UPB1, 56/2008, 94/2009 Odl.US: U-I-278/07-17, 4/2010; v nadaljevanju ZUJIK) in Pravilnika o izvedbi javnega poziva in javnega razpisa za izbiro kulturnih programov in kulturnih projektov (Uradni list RS, št. 93/2005 in 43/2010; v nadaljevanju Pravilnik) ni dolžna pisati zapisnika o poteku seje strokovne komisije. Organ je pojasnil, da pravilnik opredeljuje zapisnik kot dokument, poimenovan Poročilo. Organ namesto poročila izdela Predlog in Končni predlog strokovne komisije kot zapisnik oziroma kot poročilo. Edina zapisa strokovne komisije za področje uprizoritvene umetnosti sta torej Predlog in Končni predlog strokovne komisije.

Pooblaščenec je s pozivom 090-155/2010/4 od organa zahteval posredovanje dokumentov, ki se nanašajo na sofinanciranje večletnih kulturnih programov. Organ je dne 21. 9. 2010 z dopisom št. 090-1/2010/138 Pooblaščencu posredoval vse zahtevane dokumente.

Pritožba je utemeljena.

Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev pravil postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

1.    Pojem informacije javnega značaja

Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS). Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (1. člen ZDIJZ). Organ je v skladu s 14. členom Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 52/2002 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDU-1) organ državne uprave in kot tak nedvomno sodi znotraj kroga organov, ki so zavezanci po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ.

Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja  informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1.    informacija mora  izvirati iz delovnega področja organa,
2.    organ mora z njo razpolagati in
3.    nahajati se mora v neki materializirani obliki.

2.    Obstoj informacije javnega značaja

Pooblaščenec ugotavlja, da je organ zahtevo zavrnil, ne da bi se pri tem opredelil konkretno do vseh dokumentov, ki naj bi bili predmet njegove presoje. Prosilec je namreč zahteval posredovanje fotokopij naslednjih dokumentov:
1.    predlog strokovne komisije za uprizoritvene umetnosti za sofinanciranje večletnih programov 2010-2013;
2.    predlog strokovne komisije za uprizoritvene umetnosti za sofinanciranje večletnih projektov 2010-2013;
3.    zapisnike sestankov strokovne komisije, v primeru da ti niso povzeti v predlogih strokovne komisije;

Organ je v izreku izpodbijane odločbe odločil zgolj o delu zahteve, ki se nanaša na posredovanje zapisnikov sej strokovne komisije za področje uprizoritvene umetnosti pri javnem razpisu za izbor večletnih kulturnih projektov, pri čemer ni odločil o 1. in 3. točki zahteve prosilca (glede programov in zapisnikov). Poleg tega Pooblaščenec ugotavlja, da se organ tudi v obrazložitvi odločbe ni opredelil do vseh delov zahteve prosilca. V začetku izpodbijane odločbe povzema zahtevo prosilca le v delu, ki se nanaša na posredovanje predlogov strokovne komisije za uprizoritvene umetnosti za sofinanciranje večletnih programov 2010-2013 in zapisnikov sestankov strokovne komisije. V nadaljevanju obrazložitve izpodbijane odločbe se organ glede zahteve prosilca, ki se nanaša na posredovanje predlogov strokovne komisije za uprizoritvene umetnosti za sofinanciranje večletnih programov 2010-2013, opredeljuje le do odločbe št. 6110-1473/2009/15 z dne 14. 5. 2010, katere del so ti predlogi, samih predlogov kot samostojnih dokumentov pa organ sploh ne omenja. Organ je v obrazložitvi na splošno omenil zapisnike sej strokovne komisije, vendar ni presojal obstoja v obravnavani zadevi zahtevanih zapisnikov. Upoštevaje navedeno, izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, saj iz nje ni mogoče jasno ugotoviti, kateri dokumenti so bili predmet presoje organa. Pooblaščenec na podlagi zgoraj navedenega obenem ugotavlja, da je organ na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejstva, na podlagi katerih bi moral odločiti v celotni zahtevi prosilca.

Obrazložitev avtoritativne odločitve je eno poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja oblasti in njene zlorabe. Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so tudi:
1. dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko);
2. obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve;
3. obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu).

V skladu s prvim odstavkom 214. člena ZUP mora vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:
1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le to oprto;
3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov;
4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

Pooblaščenec po pregledu izpodbijane odločbe ugotavlja, da slednja ne vsebuje elementov iz 1. in 2. točke 214. člena ZUP, kar pomeni, da  organ skladno z ZUP ni opravil ugotovitvenega postopka, v katerem bi popolno ugotovil resnično dejansko stanje in v ta namen ugotovil vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (načelo materialne resnice). Prvi odstavek 138. člena ZUP določa, da je pred izdajo odločbe treba ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe takšnega ravnanja organa ni mogoče razbrati.

Zaradi ugotovljene pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji je bilo potrebno na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP prvostopenjsko odločbo odpraviti in zadevo vrniti organu v ponovno odločanje. Organ je dolžan pri ponovnem postopku upoštevati 214. člen ZUP in navodila Pooblaščenca, ki sledijo v nadaljevanju te odločbe.

Vrnitev zadeve v ponovno odločanje Pooblaščenec utemeljuje z razlogi ekonomičnosti postopka ter dejstvom, da po naravi stvari meritorna odločitev drugostopenjskega organa v konkretnem primeru ni mogoča. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. Ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, zlasti zaradi neutemeljene obrazložitve, ki je ostala zgolj na deklaratorni ravni, pa tudi zaradi odsotnosti strank, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje.

3.    Stranski udeleženci v postopku

V postopku dostopa do informacij javnega značaja na podlagi pisne zahteve se subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (drugi odstavek 15. člena ZDIJZ). Organ je dolžan v povezavi z 44. členom ZUP ves čas postopka po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Organ mora pri odločanju in postopanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, na način kot to določa prvi odstavek 7. člena ZUP.

Organ se je dolžan ravnati tudi po prvem odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da je treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev in drugem odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da mora v primeru, ko so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, vsaka stranka imeti možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotujočimi interesi. Iz navedenega torej izhaja, da je organ po uradni dolžnosti, pred izdajo odločbe, dolžan pritegniti v postopek vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku.

Ob upoštevanju vsega navedenega je Pooblaščenec v pritožbenem postopku ugotovil, da iz prvostopenjskega spisa ne izhaja, da je organ v postopek na prvi stopnji pritegnil vse osebe, ki bi jih po določbah ZUP moral. Organ je dolžan v ponovljenem postopku pozvati v postopek vse stranske udeležence, na katerih pravice in pravne koristi lahko vpliva odločba.

Zaradi morebitnega vpliva na izpodbijano odločbo in na pravice in pravne koristi vseh subjektov, ki so se prijavili na javni razpis za izbor izvajalcev javnih kulturnih programov na področju uprizoritvene umetnosti, ki jih bo v obdobju 2010-2013 sofinancirala Republika Slovenija iz proračuna ter na javni razpis za izbor večletnih kulturnih projektov na področju uprizoritvene umetnosti, ki jih bo v obdobju 2010-2013 sofinancirala Republika Slovenija iz proračuna, je organ dolžan v postopek pozvati vse navedene subjekte kot stranske udeležence. Organ je namreč dolžan v povezavi z 44. členom ZUP dati vsem navedenim subjektom možnost, da se izjavijo o vseh dejstvih in okoliščinah, ki bi morebiti vplivale na obstoj katere izmed izjem, določene v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.

Na tem mestu Pooblaščenec dodaja, da se na podlagi 2. točke drugega odstavka 237. člena ZUP za bistveno kršitev pravil postopka šteje tudi, če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v postopku, ta možnost ni bila dana.

4.    Izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja

Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oz. dokument predstavlja katerokoli izmed izjem od prostega dostopa, ki so določene v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Navedeni odstavek ZDIJZ taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. Glede na to, da obravnavani dokumenti vsebujejo nekatere podatke, ki bi lahko predstavljali izjemo od prostega dostopa, v nadaljevanju Pooblaščenec kot pomoč organu v ponovnem postopku pojasnjuje pomen in uporabo nekaterih izjem.

4.1.    Izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (poslovna skrivnost)

Pooblaščenec je po pregledu dokumentov, ki so predmet zahteve prosilca, ugotovil, da ti vsebujejo podatke o poslovnih subjektih, ki bi lahko predstavljali poslovno skrivnost, kot eno izmed izjem od prostega dostopa. Organ mora v ponovnem postopku presojati obstoj te izjeme na način, ki ga določa ZDIJZ. ZDIJZ na podlagi druge točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa poslovno skrivnost, katere razkritje bi pomenilo kršitev zakona, ki ureja gospodarske družbe.

Poslovna skrivnost je v Zakonu o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/2009 s spremembami in dopolnitvami; ZGD-1) definirana po subjektivnem (prvi odstavek 39. člena ZGD-1) in objektivnem kriteriju (drugi odstavek 39. člena ZGD-1). Za poslovno skrivnost se štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom, ne glede na to pa tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Medtem ko je pri subjektivnem načinu določitve poslovne skrivnosti vrsta podatka odvisna od volje podjetja, pa mora biti pri objektivnem kriteriju potreba po varstvu očitna – gre le za tiste podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2002 - Komentar ZGD, str. 194 in 196). Označitev podatkov za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju, če za njihovo varnost družba s pisnim sklepom ni poskrbela že poprej, je torej podvržena preizkusu škodnega testa, saj mora zainteresirani z navedbo in obrazložitvijo preteče škode (in concreto in ne in abstracto) dokazati, da bi ta zares utegnila nastati. Ne zadošča torej zgolj abstraktno in neobrazloženo sklicevanje na to, da določen podatek po mnenju podjetja predstavlja poslovno skrivnost. Predmet poslovne skrivnosti so lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 in 195). Če torej subjektivni kriterij iz prvega odstavka 39. člena ZGD-1 ni izpolnjen, mora biti potreba po varstvu očitna in izkazana škoda občutna. Zakonodajalec je izrecno predpisal izvedbo škodnega testa, kar pomeni, da mora zainteresirani subjekt pretečo škodo dokazati natančno ter na primerni ravni konkretizacije. Zgolj generalno zatrjevanje, brez obrazložitve škodljivih posledic, v ničemer ne izkazuje izpolnjevanja pogojev po drugem odstavku 39. člena ZGD.

Glede na navedeno Pooblaščenec poudarja, da bo moral organ prve stopnje v okviru presoje obstoja izjeme iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, k udeležbi v postopku pozvati tudi vse morebitne stranske udeležence, katerih poslovna skrivnost naj bi se s to izjemo varovala.

Na koncu te točke Pooblaščenec opozarja, da mora organ pri presoji obstoja te izjeme upoštevati tudi tretji odstavek 39. člena ZGD-1 v povezavi s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ, ki določa, kateri podatki so javni že po zakonu in ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti.

4.2.    Izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (osebni podatek)

Organ je dolžan v ponovnem postopku presojati tudi obstoj izjem po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ob tem pa mora upoštevati 3. odstavek 6. člena ZDIJZ, ki določa, da  se dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.

4.3.    Izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (notranjega delovanja organa)

Organ se je v odločbi št. 090-1/2010/99 z dne 21. 6. 2010 skliceval na 3. odstavek 82. člena ZUP in navedel, da lahko v skladu z ZDIJZ ne glede na  določbe ZUP vsakdo zahteva od organa, da mu omogoči dostop do informacij javnega značaja v posameznih upravnih zadevah, pri čemer je z določbo 6. odstavka 82. člena ZUP, po kateri se ne smejo pregledovati in ne prepisovati zapisnik o posvetovanju in glasovanju in osnutki odločb, vzpostavljena zakonska domneva, da razkritje teh podatkov škoduje izvedbi postopka. Organ je v zvezi z navedenim v zavrnilni odločbi pojasnil, da gre pri zapisnikih sej strokovne komisije, na katerih je komisija ocenjevala prispele vloge, vsebinsko nedvomno za zapisnik o posvetovanju in glasovanju, ki ga glede na zgoraj navedeno zakonsko domnevo, da razkritje takih podatkov škoduje izvedbi postopka, ni mogoče predložiti javnosti. Smiselno bi lahko te navedbe organa razumeli kot sklicevanje na obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena, na podlagi katere se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno podana dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa,
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).

Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode – ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo ''notranji proces razmišljanja organa''. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot ''deliberative process privilege'', torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.

Za obstoj te izjeme morata biti nujno podana oba pogoja skupaj. V drugem delu te izjeme, v kateri se zahteva škoda na izvedbi postopka, je vsebovan test, v teoriji imenovan škodni test. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil.

Organ je dolžan v ponovnem postopku za obstoj izjeme na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izkazati vse zgoraj navedene pogoje in elemente, ki morajo biti izpolnjeni, predvsem je dolžan konkretno (in ne zgolj abstraktno) obrazložiti in dokazati motnje pri delovanju organa.

5.    Delni dostop

V primeru obstoja katere izmed zgoraj opisanih izjem v dokumentih, ki so predmet zahteve prosilca, je organ v ponovnem postopku dolžan presoditi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov.

Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. poslovno skrivnost, osebne podatke, notranje delovanje organa…) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005, 119/2007) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. 16. člen Uredbe določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če je bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).

6.    Sklepno

Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena in da je organ na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejstva, posledično pa je prišlo tudi do kršitev pravil postopka, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v celoti odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti  najpozneje  v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.



Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.  


Informacijski pooblaščenec           
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka