Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 17.07.2019
Naslov: Žagar Petra lekarniška dejavnost - Lekarna Ljubljana
Številka: 090-161/2019
Kategorija: Davčna tajnost
Status: Zavrnjeno


POVZETEK:

Organ je z odločbo zavrnil prosilki dostop do zahtevanih davčnih obračunov zaradi varstva poslovne skrivnosti. Prosilka je zoper odločbo organa vložila pritožbo, o kateri je odločil IP. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da gre v obravnavanem primeru za podatke, ki predstavljajo davčno tajnost po Zakonu o davčnem postopku, opredelil pa se je tudi do testa javnega interesa.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-161/2019/3

Datum: 17. 7. 2019

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) in tretjega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi registriranega lekarnarja PETRA ŽAGAR – LEKARNIŠKA DEJAVNOST, Adamičeva cesta 24B, 1290 Grosuplje (v nadaljevanju: prosilka), z dne 25. 6. 2019, zoper odločbo Javnega zavoda Lekarna Ljubljana, Komenskega ulica 11, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 2688-2019 z dne 19. 6. 2019, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

 

ODLOČBO:

 

  1. Pritožba prosilke z dne 25. 6. 2019 zoper odločbo Javnega zavoda Lekarna Ljubljana, št. 2688-2019 z dne 19. 6. 2019, se zavrne.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

Obrazložitev:

 

Prosilka je z zahtevo z dne 21. 5. 2019 zahtevala, da ji organ posreduje davčna obračuna za leti 2016 in 2017, kot ju je organ posredoval Finančni upravi Republike Slovenije (v nadaljevanju: FURS).

 

Organ je prosilki odgovoril z dopisom št. 2676-2019 z dne 18. 6. 2019, s katerim jo je napotil na izkaz prihodkov in odhodkov, ki so za obdobje 2014 – 2018 javno dostopni v evidencah, objavljenih na spletnih straneh Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve (v nadaljevanju: AJPES).

 

Prosilka je nato pri IP vložila pritožbo z dne 19. 6. 2019, ker dokumenti, objavljeni na spletnih straneh AJPES, niso dokumenti, ki jih je zahtevala. Navedla je, da je davčni obračun sklop dokumentov, ki se posredujejo na FURS in na podlagi katerih pravna oseba obračuna davek. V okviru pritožbenega postopka pri Evropski komisiji SA.45488, zaradi domneve davčne neenakosti, se ugotavlja, pod kakšnimi pogoji plačujejo davke od dobička javni zavodi in zato je potreben vpogled v način, kako obračunavajo davek, ne le v končno objavljeno poročilo. IP je pritožbo, z dopisom št. 092-61/2019/2 z dne 19. 6. 2019, posredoval organu v preizkus. Organ je z dopisom št. 446-2019 z dne 20. 6. 2019 obvestil IP, da je po elektronski pošti 18. 6. 2019 prejel obvestilo prosilke, da posredovana informacija ni zahtevana informacija, zato je izdal odločbo št. 2688-2019 z dne 19. 6. 2019,  ki jo je prosilki posredoval po elektronski pošti.

 

Organ je z odločbo št. 2688-2019 z dne 19. 6. 2019 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) zahtevo prosilke zavrnil. V utemeljitev je navedel, da zahtevana davčna obračuna predstavljata in vsebujeta podatke, ki so po Pravilniku o poslovni skrivnosti (PR-031-01) z dne 30. 12. 2011 (v nadaljevanju: Pravilnik) in Sklepu o določitvi poslovne skrivnosti z dne 15. 4. 2011 opredeljeni kot poslovna skrivnost (v nadaljevanju: Sklep).

 

Prosilka je zoper odločbo vložila pritožbo z 25. 6. 2019, v kateri se je sklicevala na drugi odstavek 4.a člena ZDIJZ. Navedla je, da je po njenem mnenju javni interes glede razkritja močnejši od interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. V utemeljitev je navedla, da je zavezanec po ZDIJZ pravna oseba javnega prava, katere delovanje ureja Zakon v zavodih (v nadaljevanju: ZZ)[1]. Le-ta v 1. členu določa, da so zavodi organizacije, ki se ustanovijo za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega varstva, otroškega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja ali drugih dejavnosti, če cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobička. Zavezanec opravlja na območju Republike Slovenije gospodarsko dejavnost lekarništva, ki je predmet konkurenčnih pravil EU in pri svojem poslovanju ustvarja velike dobičke, zato je v javnem interesu, da se ugotovi, ali so pri davčni obremenitvi različne vrste izvajalcev lekarniške dejavnosti obravnavane enako. To je moč potrditi ali ovreči na podlagi vpogleda v metodologijo, s katero zavezanec obračunava davek od dohodkov po tem, ko zavezanec svoj davčni obračun posreduje FURS. V interesu javnosti je, da se ugotovi, ali se na lekarniškem trgu na podlagi davčne neenakosti izkrivlja konkurenca oziroma prihaja do dejanj nelojalne konkurence, in kolikšne so dimenzije tega problema, ki vpliva tudi na maloprodajne cene lekarniških izdelkov. V tej zvezi pomenita nedovoljena državna pomoč v obliki davčnih olajšav in tudi dejanja nelojalne konkurence kršitev zakona in dobrih poslovnih običajev. Obračun davka je informacija, ki je neposredno povezana s poslovanjem poslovnega subjekta in je zato v skladu z drugim odstavkom 4.a člena ZDIJZ smatrana kot informacija javnega značaja. Na podlagi tretjega odstavka 2. člena Zakona o poslovni skrivnosti (v nadaljevanju: ZPosS)[2] se za poslovno skrivnost ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. Na podlagi 5. alineje prvega odstavka 4. člena ZPosS se pridobitev poslovne skrivnosti šteje za zakonito, če se pridobi z uresničevanjem pravice dostopa do informacij javnega značaja. Upoštevaje navedeno je tako prosilka mnenja, da zahtevana informacija sodi med informacije javnega značaja in obstaja tudi prevladujoči javni interes, da se zahtevana informacija razkrije, še posebej, ker je taka informacija potrebna za dokazila v okviru pritožbenega postopka SA.45488, ki se vodi pri Evropski komisiji, Direktoratu za konkurenčnost.

 

Organ je pritožbo prosilke, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 466-2019 z dne 28. 6. 2019, poslal v odločanje IP. Pritožbi prosilke je priložil dokumente, ki se nanašajo na obravnavo predmetne zadeve po ZDIJZ. Posredoval pa je tudi Pravilnik in Sklep.

 

Pritožba ni utemeljena.

 

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilka izpodbija odločbo organa v celoti.

 

IP nadalje ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ. Ker prosilka v pritožbi opredeljuje organ kot osebo javnega prava po 1. členu ZDIJZ, sklicuje pa se tudi na drugi odstavek 4.a člena ZDIJZ, ki se nanaša na poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, IP na tem mestu poudarja, da je organ javni zavod in kot tak zavezan po 1. členu ZDIJZ. Organ je namreč primarno ustanovljen za opravljanje lekarniške dejavnosti[3] in kot izhaja iz Zakona o lekarniški dejavnosti je lekarniška dejavnost v Sloveniji urejena kot javna zdravstvena služba, s katero se zagotavlja trajna in nemotena oskrba prebivalstva in izvajalcev zdravstvene dejavnosti z zdravili ter farmacevtska obravnava pacientov. Zaradi svojega osnovnega namena se torej izvaja kot negospodarska dejavnost splošnega pomena, kar pomeni, da njen osnovni namen ni pridobitne narave. Lekarniška dejavnost je financirana v pretežnem delu iz javnih sredstev, njeno delovanje pa je urejeno v javnopravnih predpisih. Zgolj izjemoma lahko javni zavodi, ki opravljajo lekarniško dejavnost, opravljajo tudi določen del dejavnosti kot tržno dejavnost, vendar mora biti tudi ta del tržne dejavnosti namenjen v podporo sami javni službi in ne kot sredstvo za pridobivanje dobička. Upoštevaje navedeno ni mogoče pritrditi pritožbenim navedbam prosilke, da opravlja organ na območju Republike Slovenije gospodarsko dejavnost lekarništva, ki je predmet konkurenčnih pravil EU. Povedano drugače, organ mora kot javni zavod delovati v javnem interesu in porabljati javna sredstva za namen izvajanja javne službe oziroma v okviru omejitev, ki mu jih nalaga zakon. IP tako pritrjuje prosilki v delu, kjer navaja 1. člen ZZ.

 

Ugotoviti je mogoče tudi, da organ z zahtevanima davčnima obračunoma za leti 2016 in 2017 razpolaga v materializirani obliki, saj ju je posredoval IP.

 

Pogoji za informacijo javnega značaja so torej izpolnjeni, sporno v obravnavanem primeru je, ali so zahtevani podatki prosto dostopni ali ne.

 

Organ je dostop do zahtevanih davčnih obračunov zavrnil na podlagi izjeme varstva poslovne skrivnosti, vendar je IP ugotovil, da gre v obravnavanem primeru za podatke, ki predstavljajo davčno tajnost po Zakonom o davčnem postopku (v nadaljevanju: ZDavP-2)[4]. IP se tako v nadaljevanju opredeljuje do izjeme davčne tajnosti.

 

V skladu s peto točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti, skladno z zakonom, ki ureja davčni postopek. Za presojo v tem primeru je tako treba najprej ugotoviti, ali bi razkritje dokumentov, ki jih zahteva prosilka in se nanašajo na ugotavljanje davčne obveznosti, pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti v skladu z ZDavP-2. Ta v 8. členu določa, da se podatki zavezancev za davek obravnavajo kot davčna tajnost v skladu s tem zakonom in zakonom o obdavčenju in drugimi splošnimi akti, ki urejajo pobiranje davkov. V prvem odstavku 15. člena ZDavP-2 je nadalje določeno, da mora davčni organ kot zaupne varovati podatke, ki jih zavezanec za davek v davčnem postopku posreduje davčnemu organu, ter druge podatke v zvezi z davčno obveznostjo zavezancev za davek, s katerimi razpolaga davčni organ. Nadalje 16. člen ZDavP-2 določa, da uradne in druge osebe davčnega organa, izvedenci, tolmači, zapisnikarji in druge osebe, ki sodelujejo ali so sodelovale pri pobiranju davkov, in vse druge osebe, ki so zaradi narave svojega dela prišle v stik s podatki, ki so davčna tajnost, teh podatkov ne smejo sporočiti tretjim osebam, razen v primerih, določenih z zakonom, niti jih ne smejo same uporabljati ali omogočiti, da bi jih uporabljale tretje osebe. Pojem zaupnosti davčnega postopka je v celoti vezan na davčno tajnost. Na navedeno kaže tudi načelo tajnosti postopka iz zgoraj omenjenega 8. čl. ZDavP-2, po katerem se podatki zavezancev za davek obravnavajo kot davčna tajnost v skladu s tem zakonom in zakonom o obdavčenju in drugimi splošnimi akti, ki urejajo pobiranje davkov. Teorija šteje obravnavo podatkov v davčnem postopku v režimu davčne tajnosti celo za načelo.[5] Po ZDavP-2 sklop pravil od 15. člena naprej tako operacionalizira načelo tajnosti (glej 8. člen ZDavP-2 – načelo tajnosti podatkov). Načelo tajnosti podatkov ščiti zavezanca za davek pred razkritjem njegovega materialnega položaja, ki je razviden iz davčnih podatkov, ali se o njem lahko sklepa. Z omenjeno določbo je zakonodajalec tako začrtal zelo široko pojmovanje davčne tajnosti.

 

IP je v nadaljevanju presojal, ali so glede zahtevanih davčnih obračunov kumulativno izpolnjeni naslednji pogoji za obstoj davčne tajnosti, ki izhajajo iz prvega odstavka 15. člena ZDavP-2:

1. s podatki razpolaga davčni organ;

2. gre za podatke, ki se nanašajo na davčnega zavezanca;

3. gre za podatke, ki so v zvezi z davčno obveznostjo.

 

Po vpogledu v presojana davčna obračuna je tako IP ugotovil, da gre za podatke, ki jih je organ posredoval FURS na predpisanem obrazcu za obračun davka od dohodkov pravnih oseb, ki ga določa Pravilnik o davčnem obračunu od dohodkov pravnih oseb[6]. Nadalje je nesporno ugotovil tudi, da gre za podatke, ki se nanašajo na organ kot davčnega zavezanca in so bili posredovani davčnemu organu v zvezi z davčno obveznostjo. Povedano drugače, v obravnavanem primeru gre za podatke, ki jih prvi odstavek 15. člena ZDavP-2 z generalno klavzulo označuje kot »podatke, ki jih zavezanec za davek v davčnem postopku posreduje davčnemu organu, ter druge podatke v zvezi z davčno obveznostjo zavezancev za davek, s katerimi razpolaga davčni organ«. Vsi pogoji za predmetno izjemo so torej v obravnavani zadevi zahtevanih informacij izpolnjeni, kar pomeni, da je podana izjema po 5. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Ker se je prosilka v pritožbi sklicevala na javni interes, se IP opredeljuje še do testa javnega interesa. V skladu z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ se dostop do zahtevane informacije dovoli, ne glede na to, če gre za izjeme po prvem odstavku istega člena, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v zakonsko določenih primerih. Za predmetno izjemo je v zvezi z javnim interesom tako določeno, da javnega interesa ni dopustno ugotavljati, razen če je davčni postopek že pravnomočno končan oziroma je zavezanec za davek obveznost ugotovil v obračunu davka in ga ni plačal v predpisanem roku. V obravnavanem primeru IP skladno z načelom ekonomičnosti ni ugotavljal, ali je tak primer v obravnavani zadevi podan, saj je izvedeni test (kot izhaja iz nadaljevanja obrazložitve te odločbe) pokazal, da se tehtnica ne prevesi v prid javnega interesa za razkritje podatkov, ki predstavljajo davčno tajnost. V obravnavani zadevi prosilka ni z ničemer konkretno utemeljila, da bi javni interes po razkritju zahtevanih davčnih obračunov pretehtal nad javnim interesom, da se zahtevani podatki prekrijejo. Navedbe prosilke so pavšalne in se nanašajo na nadzor lekarniškega trga na splošno. Tudi IP ni prepoznal nobenega razloga, ki bi bil v prid razkritju zahtevanih podatkov. Ob tem IP poudarja, da je bistvo presoje pri testu javnega interesa v možnosti relativizacije določene izjeme, ki mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj test interesa javnosti zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Javni interes za razkritje je na npr. močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo, ipd.. Pri tem IP izpostavlja še stališče sodne prakse, iz katere izhaja, da bi bil javni interes glede razkritja podan, »če bi bile ogrožene take vrednote kot je npr. življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno«.[7]

 

IP je tako na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je 1. točka izreka izpodbijane odločbe zakonita (zahtevi se ne ugodi), vendar obrazložena z napačnimi razlogi (dostop se zavrne zaradi poslovne skrivnosti). Na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP je IP v odločbi navedel pravilne razloge za zavrnitev dostopa (izjema davčne tajnosti), pritožbo pa zavrnil kot neutemeljeno, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka tega sklepa.

 

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[8] oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka         

 


[1] Uradni list RS, št. 12/91, 8/96, 36/00 – ZPDZC in 127/06 – ZJZP.

[2] Uradni list RS, št. 22/19.

[3] Odlok o ustanovitvi Javnega zavoda Lekarna Ljubljana, Odlok o uskladitvi ustanovitvenega akta Javnega zavoda Lekarna Ljubljana, Statuta javnega zavoda Lekarna Ljubljana.

[4] Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 32/12, 94/12, 101/13 – ZDavNepr, 111/13, 22/14 – odl. US, 25/14 – ZFU, 40/14 – ZIN-B, 90/14, 91/15, 63/16, 69/17, 13/18 – ZJF-H in 36/19.

[5] Zakon o davčnem postopku s komentarjem, dr. Tone Jerovšek in soavtorji, Ljubljana 2008.

[6] Uradni list RS, št. 109/13, 83/14, 101/15 in 79/17.

[7] Npr. sodbi Upravnega sodišča št. I U 1488/2011-95 in št. I U 199272010-28.

[8] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.