Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 04.04.2016
Naslov: Zadravec Vesna,novinarka RTV - Slovenski državni holding
Številka: 090-302/2015
Kategorija: Ali dokument obstaja?, Mediji, Osebni podatek, Test interesa javnosti
Status: Delno odobreno


Sodba Upravnega sodišča

 

POVZETEK:

Organ, za katerega IP pojasnjuje tudi njegov javnopravni status, je zavrnil zahtevo prosilke, s katero je ta zahtevala zvočni zapis in magnetogram 2. seje nadzornega sveta z dne 26. 10. 2015 (na kateri je bila obravnavana menjava uprave organa), ker naj bi bila glede zvočnega zapisa podana izjema varstva osebnih podatkov iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, z magnetogramom pa ne razpolaga. IP je pritožbi delno ugodil, saj je ugotovil, da vodenje dela in poslovanja organa, vključno z upravljanjem državnih kapitalskih naložb, predstavlja izjemno pomembno javno funkcijo, zato je v javnem interesu, da se razkrijejo razlogi, utemeljitve, način, okoliščine ipd., oziroma celoten proces odločanja nadzornega sveta organa o menjavi uprave organa na predmetni seji, splošni javni interes po informiranju oziroma razkritju okoliščin tega odločanja pa močno odtehta (morebitne) prizadete pravice posameznika na drugi strani (razkritje njegovega glasu in s tem povezanih osebnih podatkov). Ker je organ napačno uporabil določbe 6. člena ZDIJZ in zmotno ugotovil dejstva oziroma iz ugotovljenih dejstev naredil napačen sklep glede dejanskega stanja, je IP (na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP) odločbo organa glede zvočnega zapisa odpravil in mu naložil, da je prosilki dolžan posredovati kopijo predmetnega zvočnega zapisa. V zvezi z magnetogramom pa je IP ugotovil, da niso izpolnjene vse predpostavke za obstoj informacije javnega značaja (organ z njim ne razpolaga, niso pa podani nobeni prepričljivi razlogi, da bi IP dvomil v te navedbe organa) in je izpodbijana odločba v tem delu pravilna, zato je IP pritožbo (na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP) v tem delu zavrnil.

 

ODLOČBA:

 

 

Številka: 090-302/2015/5

Datum: 4. 4. 2016

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – ZDIJZ-UPB2, 117/06 – ZDavP, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – ZUP-UPB2, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Vesne Zadravec,  novinarke Radiotelevizije Slovenija, Kolodvorska 2, 1550 Ljubljana (v nadaljevanju prosilka), z dne 12. 11. 2015, zoper odločbo Slovenskega državnega holdinga, d. d., Mala ulica 5, p. p. 139, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 2015016885 z dne 23. 11. 2015, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja izdaja naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

 

1. Pritožbi prosilke z dne 12. 11. 2015 zoper odločbo Slovenskega državnega holdinga, d. d., Ljubljana, št. 2015016885 z dne 23. 11. 2015, se delno ugodi in se izpodbijana odločba delno odpravi ter se odloči:  Organ je dolžan prosilki v enaintridesetih (31) dneh od vročitve te odločbe posredovati kopijo zvočnega zapisa 2. izredne seje nadzornega sveta organa, ki je bila 26. 10. 2015.

 

2. V preostalem delu (tj. glede posredovanja magnetograma v prejšnji točki navedene seje) se pritožba zavrne.

 

3. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

 


O b r a z l o ž i t e v:

 

 

Prosilka je z vlogo z dne 4. 11. 2015 od organa zahtevala več pojasnil (v 5. točkah) v zvezi s prenehanjem mandata stare in imenovanjem nove uprave organa na seji nadzornega sveta organa 26. 10. 2015. Po prejemu odgovora, je prosilka v vlogi z dne 13. 11. 2015 navedla, da pričakuje, da bo organ skladno z ZDIJZ izdal odločbo glede 3. točke njene zahteve oziroma da zaradi tega, da bi se razčistilo, kaj so se nadzorniki dogovorili na predmetni seji, prosi za tonski posnetek in magnetogram te seje.

 

Z izpodbijano odločbo, št. 2015016885 z dne 23. 11. 2015 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), je organ odločil, da se zahteva prosilke za tonski posnetek in magnetogram 2. izredne seje nadzornega sveta organa, ki je bila 26. 10. 2015 (v nadaljevanju tudi predmetna seja), zavrne. V obrazložitvi navaja, da zahtevani tonski posnetek predmetne seje ne predstavlja prosto dostopne informacije javnega značaja, ker je v zvezi z njim podana izjema varstva osebnih podatkov iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ter pri tem citira 1. in 2. točko 6. člena Zakona o varstvu podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – ZVOP–1-UPB1; v nadaljevanju ZVOP–1). Navaja, da zahtevani tonski posnetek sicer vsebuje nekatere osnovne osebne podatke članov nadzornega sveta organa, ki ne uživajo varstva po ZVOP–1 (njihova imena in priimki ter funkcije), vendar ga prosilki kljub temu ni mogoče izročiti, ker hkrati vsebuje njihove druge varovane osebne podatke, ki so: glasovi na seji navzočih članov nadzornega sveta, ki razkrivajo barvo, ton, glasnost, frekvenčne in druge značilnosti; njihove jezikovne in druge govorne značilnosti (hitrost govora, govorne motnje, naglas ipd.); njihove druge osebnostne značilnosti (vedenje, čustva, razpoloženja ipd.). Navaja še, da glasovi članov nadzornega sveta, ki so vsebovani v zvočnem posnetku, razkrivajo njihove biometrične in druge varovane osebne podatke, ki se nahajajo na celotnem zvočnem posnetku, ki tehnično ne omogoča razdelitve na sam zvok in na vsebino povedanega, zato tudi uporaba instituta delnega dostopa (7. člen ZDIJZ) v tem primeru ni možna. V zvezi z magnetogramom predmetne seje pa navaja, da ga organ nima, ker se na podlagi 26. člena Poslovnika o delu nadzornega sveta Slovenskega državnega holdinga, d. d., ki velja od 19. 5. 2015 (v nadaljevanju Poslovnik o delu nadzornega sveta), prepis zvočnega zapisa posamezne seje nadzornega sveta organa zaradi zaupnosti podatkov, obravnavanih na seji nadzornega sveta, izdela v 12 mesecih po izvedeni seji, informacijo javnega značaja po ZDIJZ pa predstavlja samo dokument, ki že obstaja (prvi odstavek 4. člena ZDIJZ), tako da so zavezanci po ZDIJZ dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij, s katerimi razpolagajo, niso pa dolžni ustvarjati in/ali pridobivati novih informacij (dokumentov), ki jih v času zahteve nimajo. Zaključuje, da je prosilkino zahtevo, ker je v zvezi z zahtevano informacijo, ki se nanaša na tonski posnetek predmetne seje, podana izjema iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, brez možnosti delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ, in ker organ nima magnetograma predmetne seje, v celoti zavrnil.

 

Prosilka je zoper izpodbijano odločbo vložila pritožbo, v kateri utemeljuje, da je javnost upravičena do tonskega posnetka oziroma magnetograma predmetne seje: organ je v 100 % državni lasti in obvladuje 11,6 milijarde EUR državnega premoženja; spremembe v organu torej neposredno vplivajo na vrednost tega premoženja in morajo biti dobro premišljene in izvedene pregledno; pri odpoklicu stare in imenovanju nove uprave organa so nadzorniki kršili številne dobre korporativne prakse, saj so zavajali medije, da izredne seje sploh ne bo, in javnosti skoraj teden dni niso pojasnili, kaj so razlogi za razrešitev in kateri so bili odločilni kriteriji za imenovanje predsednika uprave organa, oziroma še vedno ni odgovorov, ali so se na predmetni seji nadzorniki dogovorili za odpoklic uprave ali za iztek mandata le-te in torej, ali bo davkoplačevalce odločitev nadzornikov stala 120.000 EUR, kolikor skupaj znaša odpravnina, ali pa te sploh ne bo treba plačati, če gre za iztek mandata. Po njenem mnenju je dejstvo, da so se nadzorniki vse to morali dogovoriti na predmetni seji, za katero že uvodoma navaja, da jo je sklical predsednik nadzornega sveta ad-hoc, v večernih urah, v času jesenskih počitnic, ko sta bila dotedanja člana uprave organa na dopustu. Meni, da so prav zaradi finančnih posledic odločitve nadzornikov, mediji upravičeni poslušati posnetek oziroma prebrati magnetogram predmetne seje, in verjame, da se lahko le na tak način razčisti marsikatera nejasnost, ki ostaja nerazčiščena.

 

Ker je bila pritožba poslana neposredno IP, jo je ta z dopisom z dne 2. 12. 2015 odstopil organu, ki jo je preizkusil in jo po 245. členu ZUP kot dovoljeno in pravočasno ter vloženo po upravičeni osebi odstopil v reševanje IP. Na podlagi poziva IP z dne 11. 1. 2016 je organ 15. 1. 2016 predložil zvočni posnetek predmetne seje in Poslovnik o delu nadzornega sveta.

 

Pritožbi je treba delno ugoditi iz naslednjih razlogov:

 

IP kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, preizkusi izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija, in v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

 

V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ, saj 63. člen Zakona o Slovenskem državnem holdingu (Uradni list RS, št. 25/14; v nadaljevanju ZSDH–1) izrecno določa, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja in da se glede postopka tega posredovanja in dolžnosti zavezanca uporabljajo določbe zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja (tj. ZDIJZ). Tudi ni dvoma, da gre pri zahtevanih informacijah za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa, saj gre za dokumente v zvezi z odločanjem nadzornega sveta organa oziroma njegovo sejo (npr. 41. člen ZSDH–1 o poslovanju nadzornega sveta, 4. in 26. člen Poslovnika o delu nadzornega sveta). Sporno pa je, ali je organ pravilno zavrnil prosilkino zahtevo iz razloga izjeme osebnih podatkov (glede zvočnega zapisa[1]) oziroma neobstoja dokumenta (glede magnetograma).

 

Zvočni zapis

 

Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je organ zavrnil zahtevo za posredovanje zvočnega zapisa predmetne seje (v nadaljevanju predmetni zvočni zapis) zaradi izjeme varstva osebnih podatkov iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker da vsebuje glasovne, jezikovne in druge govorne oziroma osebnostne značilnosti na predmetni seji navzočih članov nadzornega sveta organa. Ni sicer sporno, da gre pri tem za informacijo javnega značaja, saj se zvočni zapis iz delovnega področja organa nahaja v obliki dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam in z njim razpolaga, saj ga je po pozivu tudi posredoval IP. Organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe tudi pravilno ugotovil, da na zvočnem zapisu vsebovana imena in priimki oziroma funkcije članov nadzornega sveta (sicer tudi uprave, op. IP) organa ne uživajo varstva po ZVOP–1, tako da to niti ni bistvo spora v tej zadevi, zato se IP do tega posebej ne opredeljuje. IP je tako v nadaljevanju presojal le odločitev organa, da predmetni zvočni zapis ne predstavlja prosto dostopne informacije javnega značaja, ker so na njem vsebovani glasovi članov nadzornega sveta, ki razkrivajo njihove biometrične in druge varovane osebne podatke (izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ), zaradi česar bi ob ločitvi/prekritju teh osebnih podatkov ostala prekrita tudi celotna vsebina povedanega (institut delnega dostopa ni možen).   

 

Osebni podatki

 

Na podlagi 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov, tj. ZVOP–1. Gre za t. i. varovane osebne podatke. Namen ZVOP–1 pa je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. člen).

ZVOP–1 v 1. točki 6. člena določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen, pri čemer je po 2. točki tega člena posameznik določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek (fizična oseba je določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko ali na enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa).

Tudi glas posameznika je osebni podatek, saj lahko omogoča ugotovitev istovetnosti osebe oziroma ga lahko uvrstimo celo v kategorijo biometričnih osebnih podatkov. Poleg identifikacije posameznika pa lahko glas sporoča tudi njegove govorne in jezikovne značilnosti (barvo, ton, naglas, narečne prvine, jasnost izražanja, glasovne oziroma govorne »motnje« itd.) ter druge spremljajoče značilnosti (razpoloženjske, čustvene, odnos do ostalih prisotnih in do stvari, o kateri je govor, itd.). Vsi osebni podatki sami po sebi ne uživajo zaščite po ZVOP–1, temveč so te zaščite v primeru obdelave osebnih podatkov[2] deležni le v primeru, če so del zbirke osebnih podatkov[3] ali so namenjeni vključitvi vanjo[4]. Zvočni posnetki, ki vsebujejo glas oziroma glasove posameznikov, bi pomenili zbirko osebnih podatkov, ki je varovana z določbami ZVOP–1, če bi bili obdelani na takšen način, da bi brez večjih težav določali oziroma omogočali določljivost posameznika in bi bili osebni podatki v njih »dostopni na podlagi meril, ki omogočajo uporabo ali združevanje podatkov«.

 

Na podlagi navedenega in na podlagi spisne dokumentacije (IP je ob odločanju o predmetni pritožbi tudi poslušal predmetni zvočni zapis) izhaja, da predmetni zvočni zapis na podlagi posnetega glasu omogoča identifikacijo posameznika kot fizične osebe (brez večjih težav) oziroma gre za osebne podatke v smislu  ZVOP–1, pri čemer so očitno ti tudi del ustrezne zbirke osebnih podatkov pri organu, glede na to, da se na osebne podatke po ZVOP–1 sklicuje organ sam. 

Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po ZVOP–1, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu ZVOP–1. Na podlagi 8. člena ZVOP–1 se osebni podatki lahko obdelujejo le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon, ali če je za obdelavo določenih osebnih podatkov podana osebna privolitev posameznika (prvi odstavek). ZVOP–1 v 9. členu ureja pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov v javnem sektorju (kamor se po 22. točki 6. člena ZVOP–1 lahko uvrsti tudi organ), ki so strožje kot v zasebnem sektorju, saj velja po prvem odstavku 9. člena ZVOP–1 splošno pravilo, da se osebni podatki v javnem sektorju lahko obdelujejo le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa (katerikoli) zakon (torej lahko tudi ZDIJZ). Če take podlage ni, bi razkritje podatkov praviloma pomenilo kršitev ZVOP–1, kar pa bi pomenilo, da organ prosilcu upravičeno zavrne dostop do zahtevane informacije po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Podlaga za razkritje

 

ZDIJZ v okviru izvrševanja pravice dostopa do informacij javnega značaja v določenih primerih oziroma ob izpolnjevanju določenih pogojev dopušča tudi razkritje varovanega osebnega podatka. Tako se na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ ne glede na določbe prejšnjega odstavka (torej ne glede na obstoj katerekoli izjeme iz prvega odstavka, tudi izjeme varovanih osebnih podatkov) dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije (razen če gre za določene tajne ali davčne podatke oziroma podatke poročevalskih enot za potrebe državne statistike, za kar pa v obravnavani zadevi ne gre). Prav tako pa se ne glede na določbe prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (torej ne glede na obstoj izjeme) lahko dostop do zahtevane informacije dovoli po tretjem odstavku tega člena, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca (razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance, ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače, ali pa če gre za določene okoljske podatke, pri čemer pa v obravnavani zadevi ne gre za naštete primere).

 

Prosilka pritožbo v smeri razkritja argumentira zlasti s tem, da je organ v 100 % državni lasti, da obvladuje 11,6 milijarde EUR državnega premoženja, da spremembe pri organu neposredno vplivajo na vrednost tega premoženja in morajo biti dobro premišljene in izvedene pregledno, torej tudi glede odpoklica/izteka mandata stare in imenovanja nove uprave organa, ter omenja odprta vprašanja oziroma razvito javno razpravo v zvezi s tem.

 

IP temu pritrjuje[5] in poudarja, da je splošno znano, da se je o dogajanju v zvezi s predmetno sejo veliko govorilo v javnosti oziroma da se je razvila široka javna razprava, zlasti v zvezi s tem, ali gre za odpoklic ali iztek mandata stare uprave ter s tem povezano morebitno obveznostjo plačila odpravnine, kot tudi glede imenovanja (celotne) nove uprave. Kljub temu, da organ v času odločanja o zahtevi tega sicer ni mogel upoštevati, je treba omeniti, da je, torej celo po nekaj mesecih od menjave uprave organa, v določeni meri še (znova) živa tudi parlamentarna razprava o tem (npr. 30. izredna seja Državnega zbora Republike Slovenije 15. 3. 2016 oziroma predhodno 49. nujna seja Odbora za finance in monetarno politiko 11. 3. 2016). Glede na naloge organa, za izpolnjevanje katerih je ustanovljen oziroma pristojen, gre pri odločanju o upravi organa za pomembno zadevo javnega pomena, ki ima pomembno vlogo tudi pri spoštovanju oziroma dvigu splošne ravni integritete in poslovanja javnih institucij in družbe nasploh. Organ ima namreč status javnopravnega subjekta[6], ki je ustanovljen oziroma izvaja določene pomembne naloge v javnem interesu, tako v zvezi s poravnavo določenih obveznosti (iz naslova denacionalizacije, razveljavitve kazni premoženja, žrtvam (po)vojnega nasilja, vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje), kot tudi v zvezi z upravljanjem državnih kapitalskih naložb, ki vse izvirajo iz javnopravnih predpisov[7] in torej pomenijo zasledovanje javnih interesov, ki so bili tudi podlaga za sprejem teh predpisov.

 

Še zlasti zelo pomembno in tudi aktualno družbeno vlogo ima organ v zvezi z upravljanjem državnih naložb, kar dokazuje tudi Odlok o strategiji upravljanja kapitalskih naložb države (Uradni list RS, št. 53/15; v nadaljevanju OdSUKND) – to v skladu s prvim odstavkom 29. člena ZSDH–1 na predlog vlade sprejme državni zbor in predstavlja temeljni akt upravljanja državnih naložb. OdSUKND v prvem odstavku Uvoda med drugim določa, da je Republika Slovenija pomembna lastnica premoženja v gospodarskih družbah, ki so ga ustvarjale generacije v preteklosti vse do danes, in da to premoženje, ki je v procesu lastninjenja ostalo v delni ali popolni lasti države, predstavlja osnovo za izvajanje ključnih funkcij države z vidika zagotavljanja infrastrukturnih nalog in usklajenega spodbujanja uravnoteženega in trajnostnega gospodarskega razvoja ter drugih strateških ciljev, pri čemer je osnovni cilj zasledovanje stabilnega, uravnoteženega in trajnostnega gospodarskega razvoja in s tem zagotavljanje stabilne dolgoročne blaginje prebivalk in prebivalcev Republike Slovenije.

 

Treba je tudi upoštevati, da je namen ZSDH–1, kot ga določa drugi odstavek 1. člena tega zakona, med drugim doseči ločitev funkcije države kot lastnice kapitalskih naložb od drugih funkcij države, tako pa preprečevati nasprotje interesov, izkrivljanje konkurence na trgih in neenakopravno obravnavo gospodarskih družb (prva alineja), ter doseči koncentrirano upravljanje naložb, ki so v lasti organa, Kapitalske družbe pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d. d., naložb Republike Slovenije, ki jih upravlja organ, zato da se vzpostavi stabilno lastništvo, kar zmanjša stroške upravljanja in dolgoročno poveča donosnost in vrednost teh naložb za uresničitev gospodarskih in razvojnih ciljev ter ciljev javnega interesa (druga alineja). Na podlagi 4. člena ZSDH–1 so cilji upravljanja naložb povečevanje vrednosti naložb, zagotavljanje čim višjega donosa za lastnike ali lastnice (torej tudi Republike Slovenije) in uresničevanje drugih morebitnih strateških ciljev v naložbah, ki so opredeljene kot strateške z akti upravljanja.

 

Organ je na podlagi prvega odstavka 19. člena ZSDH–1 pristojen za upravljanje vseh naložb Republike Slovenije (razen nekaterih izjem iz drugega odstavka tega člena) v imenu in za račun Republike Slovenije po lastni presoji in v skladu s tem zakonom. Po prvem odstavku 47. člena ZSDH–1 je za vse upravljavske odločitve odgovorna uprava organa[8], pri čemer posle vodi samostojno[9] in na lastno odgovornost, v skladu z akti upravljanja naložb.

 

V skladu s prvim odstavkom 6. člena ZSDH–1 morajo člani organov[10] organa pri opravljanju svojih nalog ravnati s skrbnostjo vestnega in poštenega gospodarstvenika in to izključno v interesu organa, pri upravljanju naložb Republike Slovenije pa izključno v njenem interesu, nenehno pa si morajo prizadevati za izboljšanje korporativnega upravljanja teh družb ter biti zgled odgovornega in skrbnega upravljavca tudi za druge delničarje in družbenike[11]. V tretjem odstavku tega člena je še posebej določeno, da morajo člani organov in druge odgovorne osebe organa pri upravljanju naložb in opravljanju svojih nalog ravnati odgovorno, kar se zagotovi zlasti z oblikovanjem, dokumentiranjem in nadziranjem med drugim tudi zapisniškega dokumentiranja sej uprave organa in nadzornega sveta organa ter obstoja prepisov zvočnega zapisa sej uprave organa in nadzornega sveta organa ter druge pomembnejše dokumentacije, na podlagi katere se lahko oceni uspešnost delovanja ali skrbnost in odgovornost delovanja članov organov in drugih odgovornih oseb organa.

 

Poudariti je tudi treba, da ima v ZSDH–1 posebno mesto prav transparentnost poslovanja organa, saj je krepitvi te namenjen celotni 4. oddelek 6. poglavja tega zakona, zagotavljanje odgovornosti pa posebej ureja tudi 5. oddelek tega poglavja. Tudi namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena tega zakona, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Pri tem ne gre pozabiti, da ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacije javnega značaja (drugi odstavek 39. člen Ustave Republike Slovenije).

 

Iz vsega navedenega izhaja, da organ v okviru opravljanja javnih nalog, poleg poravnavanja obveznosti iz naslova določenih odškodnin oziroma denacionalizacije, upravlja z zelo pomembnim delom državnega premoženja oziroma kapitalskih naložb, in sicer tako po njihovi vrednosti (več kot 11 milijard EUR) kot tudi po njihovi družbeni pomembnosti, saj gre namreč v veliko primerih za naložbe v gospodarske družbe, pri delovanju oziroma upravljanju katerih ne gre le za zasledovanje ekonomskih ciljev (povečevanje vrednosti in ustvarjanje čim večjega donosa), ampak za uresničevanje širših družbenih ciljev oziroma javnih interesov (torej gre tako rekoč za dvakratni javni interes). Gre torej npr. za družbe, katerim so z zakonom podeljena posebna javna pooblastila, družbe, ki izvajajo pomembne infrastrukturne naloge, družbe, ki omogočajo zagotavljanje javnih dobrin, družbe, ki so nosilke širšega gospodarskega razvoja in zagotavljanja stabilne dolgoročne gospodarske rasti ter blaginje prebivalk in prebivalcev Republike Slovenije[12].

 

Vodenje dela in poslovanja organa, vključno z upravljanjem državnih kapitalskih naložb, tako predstavlja izjemno pomembno javno funkcijo, zato je v javnem interesu, da se razkrijejo razlogi, utemeljitve, način, okoliščine ipd., oziroma celoten proces odločanja nadzornega sveta organa o menjavi uprave organa na predmetni seji. Ker je 6. člen ZSDH–1 namenjen zagotavljanju odgovornosti in je zato predvideno tudi izdelovanje magnetogramom sej nadzornega sveta in uprave organa, ki pa ga organ za predmetno sejo (še) nima, je edini ekvivalent za dosego tega cilja oziroma pravice do obveščenosti javnosti tako predmetni zvočni zapis.

 

Prost dostop do njega bi pomenil pomemben prispevek k širši razpravi v javnem interesu, ki je potekala že po predmetni seji in še poteka, zlasti npr. iz kakšnih razlogov oziroma na kakšni podlagi je prenehala funkcija prejšnji upravi organa (ali odpoklic in iz kakšnih razlogov, ali iztek mandata in njegova utemeljitev, ali je bilo govora o odpravnini); zakaj oziroma na kakšni podlagi je bila imenovana celotna nova uprava (objavljen mednarodni razpis se je nanašal na člana uprave); ali je bila pri tem zagotovljena objektivnost in nepristranskost odločanja, zlasti zaradi javno izraženih ugibanj o političnih vplivih oziroma vplivih nosilcev družbene, ekonomske ali politične moči; ali in kakšna argumentacija je bila podana za sprejem teh odločitev; ali so bile vse te odločitve na predmetni seji dejansko sprejete tako, kot so bile kasneje predstavljene širši javnosti; kateri so bili vsi vsebinski vidiki teh odločitev oziroma ali so se na predmetni seji odločitve zgolj formalno potrjevale itd.

IP tako ugotavlja, da je v konkretnem primeru javni interes za razkritje predmetnega zvočnega zapisa močnejši oziroma podan v tolikšni meri, da prevlada nad interesi drugih oseb za omejitev dostopa do informacij iz razlogov, zaradi katerih so informacije zavarovane kot izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre torej za splošen in legitimen oziroma javni interes po odgovornem in transparentnem delovanju nadzornega sveta organa v zvezi z odločanjem o upravi organa (utemeljenem v ZSDH–1 in ZDIJZ), upoštevajoč pri tem zlasti njegovo družbeno pomembno vlogo oziroma širše družbene razsežnosti, podatki v zvočnem zapisu oziroma izjave pa so podane v svojstvu opravljanja funkcije v nadzornem svetu organa in se navezujejo na funkcije v upravi organa. Funkcija v nadzornem svetu in upravi organa pa je, izhajajoč iz vsega prej navedenega, pomembna javna funkcija, posameznik, ki to funkcijo opravlja (in ki jo je sam sprejel in se zavestno izpostavil javnosti), pa zato javna oseba, glede katere veljajo drugačna merila za posege v njeno zasebnost, še posebej v povezavi z opravljanjem te javne funkcije, ki je take narave, da je še posebej izpostavljena presoji javnosti. Pravna teorija in sodna praksa sta tudi enotni, da imajo javne osebe manjše polje pričakovane zasebnosti.

Pri ugotavljanju javnega interesa oziroma tehtanju med dvema pravicama, pravico do varstva osebnih podatkov[13] (oziroma tudi širše zasebnosti) in pravico dostopa do informacij javnega značaja (oziroma tudi večplastne pravice do svobode izražanja, tudi npr. pravice javnosti do obveščenosti) je ključnega pomena uporaba ustavnega načela sorazmernosti (sicer tudi 3. člen ZVOP–1). IP je ugotovil, da je glede na konkretno pravno in dejansko situacijo v ospredju javni interes za razkritje predmetnega zvočnega zapisa (pomembnost opravljanja funkcije v nadzornem svetu in upravi organa v povezavi z njegovimi pristojnostmi in vlogo v družbi) in ne zasebna podoba na glasu[14]. Pri odločanju o tako pomembni javni funkciji, kot je v upravi organa, splošni javni interes po informiranju oziroma razkritju okoliščin tega odločanja močno odtehta (morebitne) prizadete pravice posameznika na drugi strani (razkritje njegovega glasu in s tem povezanih osebnih podatkov).

 

Predmetni zvočni zapis je namreč povezan s podatki o opravljanju javne funkcije (v nadzornem svetu v povezavi z odločanjem o upravi organa), v okviru katere se sprejemajo pomembne odločitve splošnega družbenega pomena, pri katerih gre tudi za upravljanje oziroma porabo javnih sredstev, kar pomeni, da je treba upoštevati tudi prvo alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, pri kateri je test sorazmernosti opravil že zakonodajalec na splošni ravni, ko je določil, da se v teh primerih kljub obstoju (katerekoli) izjeme dovoli dostop do zahtevane informacije.

 

Ne glede na navedeno IP še dodaja, da je ob poslušanju predmetnega zvočnega zapisa IP sicer tudi ugotovil, da ne vsebuje nobenih posebnih glasovnih, govornih in drugih osebnih značilnosti, ki že ne bi bile sicer predstavljene in znane javnosti. Pri tem IP na splošno še enkrat poudarja oziroma navaja, da se pri posameznikih, ki opravljajo funkcijo v nadzornem svetu (sicer tudi v upravi) organa, lahko vzpostavi primerjava z ostalimi posamezniki, ki tudi opravljajo ključne družbene funkcije, ki že po njeni naravi vključuje pojavljanje v javnosti (ne samo v tiskanih medijih, ampak tudi po radiu, televiziji), in so torej javnosti tudi zelo izpostavljeni in tako niti ne morejo pričakovati takšnega varstva varovanih osebnih podatkov oziroma zasebnosti kot ostali »nejavni« posamezniki. Sploh pa bi bilo po mnenju IP pretirano, da bi imelo varovanje osebnih podatkov teh posameznikov (nosilcev javnih funkcij) v smislu njihove govorjene besede takšno težo, da bi že to samo po sebi preprečevalo dostop do informacij o opravljanju javnih funkcij oziroma nadzor nosilcev javnih funkcij, nadzor nad javnimi sredstvi ipd., saj je tovrstna informiranost v javnem interesu in izjemnega pomena prav za spoštovanje in krepitev nekaterih temeljnih družbenih vrednot, kot so zagotavljanje transparentnosti, etičnega ravnanja in integritete ter uveljavljanje odgovornosti pri sprejemanju pomembnih družbenih odločitev.

 

IP na podlagi navedenega zaključuje, da je poseg v predmetne osebne podatke oziroma njihovo razkritje v omenjenih okoliščinah, podanih v obravnavani zadevi, tako dopustno (obstaja pravna podlaga za poseg) in zasleduje upravičen (legitimen) cilj (glede pravice do informacije javnega značaja oziroma pravice do obveščenosti javnosti) ter je nujno oziroma v skladu z načelom sorazmernosti. Zato razkritje predmetnega zvočnega zapisa ne pomeni nedovoljenega posega v varstvo osebnih podatkov po ZVOP–1 (organ drugih izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ne uveljavlja, prav tako pa jih ni ugotovil niti IP), ampak je prosto dostopna informacija javnega značaja in bi njegovo razkritje pomenilo tudi pomemben korak k dvigu širše ravni integritete in transparentnosti ter odgovornosti opravljanja javnih funkcij. 

 

Pri tem pa IP tudi opozarja, da se predmetni zvočni zapis nanaša na odločitev o opravljanju funkcij v upravi organa in ta odločitev o razkritju tega predmetnega zvočnega zapisa avtomatično ne pomeni, da so javni vsi zvočni zapisi vsake seje nadzornega sveta organa, saj je treba v vsakem primeru posebej, glede na konkretne okoliščine posameznega primera, oceniti, ali so podani pogoji za razkritje ali ne.

 

Ostalo

 

IP pripominja, da so v uvodnem delu zvočnega zapisa, ki ga je predložil organ, posneti različni glasovi še pred začetkom predmetne seje (neformalni del v obliki sproščenega pogovora), vendar je treba upoštevati, da je predmet zahteve zvočni zapis predmetne seje, torej uradnega (formalnega) dela seje (časovno ga ni mogoče natančno opredeliti, saj ne gre za digitalni zapis). V tem obsegu ga je organ tudi dolžan posredovati prosilki.

 

Pri tem pa IP še pojasnjuje, da ni uporabil določb ZUP o stranski udeležbi (43. oziroma 44. člen ZUP) posameznega udeleženca predmetne seje zato, ker osebna privolitev ali neprivolitev posameznika na posredovanje ali neposredovanje teh podatkov ne more vplivati, saj je javnost teh podatkov podana že v skladu z ZDIJZ (prim. tudi odločbo Upravnega sodišča Republike Slovenije, št. I U 1003/2010-43 z dne 30. 3. 2011).

 

V izogib morebitnim nejasnostim IP tudi dodaja, da glede na to, da je prosilka tudi novinarka, to ni vplivalo na odločitev o prosti dostopnosti predmetnega zvočnega zapisa, ker pri uveljavljanju pravice dostopa do informacij javnega značaja ni pomembno, kdo je prosilec, saj iz 1. člena ZDIJZ izhaja, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja.

 

Magnetogram

 

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da organ magnetograma (tj. dobesednega zapisa) predmetne seje (v nadaljevanju predmetni magnetogram) nima, pri čemer se sklicuje na 26. člen Poslovnika o delu nadzornega sveta, po katerem se prepis zvočnega zapisa posamezne seje nadzornega sveta organa zaradi zaupnosti podatkov, obravnavanih na seji nadzornega sveta, izdela v roku 12 mesecev po izvedeni seji nadzornega sveta, in navaja, da so zavezanci po ZDIJZ dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij, s katerimi razpolagajo, niso pa dolžni ustvarjati in/ali pridobivati novih informacij (dokumentov), ki jih v času zahteve nimajo.

 

IP načelno pritrjuje organu, da so zavezanci po ZDIJZ dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti dokumenta, ki ga v času zahteve (oziroma odločanja o njej, op. IP) še nimajo.

 

Iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ namreč izhaja, da ZDIJZ ureja postopek glede informacij javnega značaja, s katerimi organi že razpolagajo, torej ki že obstajajo. Informacija javnega značaja je po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. ZDIJZ tako dejansko zagotavlja pravno varstvo le glede informacij, ki dejansko že obstajajo v materializirani obliki. Pritožbeni postopek po ZDIJZ pa prav tako ni usmerjen k prisili ustvarjanja informacij oziroma dokumentov, četudi bi obstajala podlaga za njihov obstoj oziroma četudi bi jih organ bil dolžan imeti (prim. odločbo Upravnega sodišča Republike Slovenije, št. I U 512/2010 z dne                 7. 12. 2011).

 

Kljub temu da, kot že navedeno, iz devete alineje tretjega odstavka 6. člena ZSDH–1 izhaja, da že sam ta zakon predvideva obstoj prepisov zvočnih zapisov sej uprave in nadzornega sveta organa, to še ne dokazuje, da predmetni magnetogram (že) obstaja, sploh glede na to, da Poslovnik o delu nadzornega sveta predvideva izdelavo prepisa v 12 mesecih po izvedeni seji. IP niso znana nobena dejstva in okoliščine, ki bi utemeljevale dvom v resničnost navedbe organa, da s predmetnim magnetogramom ne razpolaga, oziroma na podlagi katerih bi bilo možno zaključiti, da ta dejansko obstaja in da ga organ noče posredovati oziroma da ga prikriva, prav tako pa kaj takšnega ne navaja niti prosilka v pritožbi.

 

Na podlagi navedenega IP ugotavlja, da glede magnetograma seje, s katerim organ ne razpolaga, niso izpolnjene vse predpostavke za obstoj informacije javnega značaja in je tako izpodbijana odločba v tem delu pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa neutemeljena. Zato je IP pritožbo v tem delu zavrnil, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.   

 

Sklepno

 

Na podlagi vsega navedenega je organ v zvezi s predmetnim zvočnim zapisom napačno uporabil omenjene določbe 6. člena ZDIJZ in zmotno ugotovil dejstva oziroma iz ugotovljenih dejstev naredil napačen sklep glede dejanskega stanja, zato je IP odločil, da je treba pritožbi prosilke v tem delu ugoditi. IP je tako, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, odločbo organa v tem delu odpravil in organu naložil, da je prosilki dolžan posredovati kopijo predmetnega zvočnega zapisa, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu, tj. glede predmetnega magnetograma, s katerim organ ne razpolaga, pa je pritožbo prosilke, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5, 14/15 – ZUUJFO in 84/15 – ZZelP-J) oproščena plačila upravne takse.

 

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

Postopek vodila:

Jelka Kovačič, univ. dipl. prav.,

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka


[1]  IP uporablja za predmet zahteve glede tonskega posnetka predmetne seje izraz zvočni zapis, kot ga uporablja tudi ZSDH–1 (deveta alineja tretjega odstavka 6. člena) in Poslovnik o delu nadzornega sveta (26. člen).

[2]  Po 3. točki 6. člena ZVOP–1 pomeni obdelava osebnih podatkov kakršnokoli delovanje ali niz delovanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki, ki so avtomatizirano obdelani, ali ki so pri ročni obdelavi del zbirke osebnih podatkov, ali so namenjeni vključitvi v zbirko osebnih podatkov, zlasti zbiranje, pridobivanje, vpis, urejanje, shranjevanje, prilagajanje ali spreminjanje, priklicanje, vpogled, uporaba, razkritje s prenosom, sporočanje, širjenje ali drugo dajanje na razpolago, razvrstitev ali povezovanje, blokiranje, anonimiziranje, izbris ali uničenje; obdelava je lahko ročna ali avtomatizirana (sredstva obdelave).

[3]  Na podlagi 5. točke 6. člena ZVOP–1 je zbirka osebnih podatkov vsak strukturiran niz podatkov, ki vsebuje vsaj en osebni podatek, ki je dostopen na podlagi meril, ki omogočajo uporabo ali združevanje podatkov, ne glede na to, ali je niz centraliziran, decentraliziran ali razpršen na funkcionalni ali geografski podlagi; strukturiran niz podatkov je niz podatkov, ki je organiziran na takšen način, da določi ali omogoči določljivost posameznika.

[4]  Če ne gre za zbirko osebnih podatkov in varstvo po ZVOP–1, se kršitev presoja z vidika širše pravice do varstva zasebnosti in osebnostnih pravic (35. člen Ustave Republike Slovenije idr.).

[5]  Državno lastništvo organa (100 %) je razvidno iz Poslovnega registra Slovenije, objavljenega na spletni strani AJPES-a; iz Letnega poročila upravljanja kapitalskih naložb RS in SDH za leto 2014, objavljenega na spletni strani organa (začetna spletna stran organa/O družbi/Finančna poročila/ Letno poročilo upravljanja kapitalskih naložb RS in SDH za leto 2014) izhaja, da znaša vrednost naložb, merjena s knjigovodsko vrednostjo lastniških deležev,10,9 milijarde EUR za naložbe Republike Slovenije (ki jih upravlja organ) in 706 milijonov EUR za naložbe, ki so v lasti organa.

[6]  Javnopravno naravo organa je ugotovilo oziroma obrazložilo že Vrhovno sodišče Republike Slovenije (npr. sodba, št. I Up 1126/2006-2 z dne 12. 9. 2007).

[7]  Zakon o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91-I, 56/92 – odl. US, 13/93 – odl. US, 31/93, 24/95 – odl. US, 20/97 – odl. US, 23/97 – odl. US, 65/98, 76/98 – odl. US, 66/00, 66/00 – ORZDen27, 11/01 – odl. US, 54/04 – ZDoh-1 in 18/05 – odl. US) in drugi predpisi o denacionalizaciji premoženja, Zakon o izdaji obveznic za plačilo odškodnine za zaplenjeno premoženje zaradi razveljavitve kazni zaplembe premoženja (Uradni list RS, št. 49/99 in 41/11), Zakon o plačilu odškodnine žrtvam vojnega in povojnega nasilja (Uradni list RS, št. 21/11 – ZSPOZ-UPB2 in 104/15), Zakon o vračanju vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje (Uradni list RS, št. 54/07 – ZVVJTO-UPB4 in 41/11) in ZSDH–1.

[8]  Naloge in pristojnosti skupščine organa sicer uresničuje vlada (38. člen ZSDH–1), uresničevanje aktov upravljanja in poslovanje organa pa nadzira nadzorni svet organa (prvi odstavek 42. člena ZSDH–1), ki tudi imenuje upravo organa (prvi odstavek 46. člena ZSDH–1); vse člane nadzornega sveta organa imenuje državni zbor na predlog vlade (prvi odstavek 40. člena ZSDH–1)

[9]  Po citirani določbi se lahko za nekatere vrste poslov določi tudi njihovo opravljanje v soglasju z nadzornim svetom organa.

[10] Po 37. členu ZSDH–1 ima organ te organe: skupščino, nadzorni svet, upravo in ekonomsko socialni strokovni odbor.

[11] Organ je pristojen tudi npr. za sprejem politike upravljanja naložb z namenom zagotavljanja preglednosti in sledljivosti sprejemanja odločitev (31. člen  ZSDH–1), kodeksa korporativnega upravljanja družb s kapitalsko naložbo države z vsebovanimi načeli in priporočili dobre prakse za korporativno upravljanje teh družb (32. člen ZSDH–1), meril in postopka ugotavljanja primernosti kandidatov za člane nadzornih svetov teh družb in način delovanja kadrovske komisije (48. člen ZSDH–1).

[12]  Posamezne panoge oziroma sektorji in poimenski seznam tudi teh družb je razviden iz OdSUKND, tudi iz objav na spletni strani organa v zvezi z upravljanjem naložb (npr. seznam naložb, letni načrt upravljanja kapitalskih naložb za leto 2016).

[13] Ki je prav tako ustavna pravica (38. člen Ustave Republike Slovenije).

[14]            Zvočno snemanje z vidika varstva osebnih podatkov načeloma pomeni tudi manjši poseg v zasebnost posameznika kot slikovno oziroma avdio snemanje.