Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 23.11.2017
Naslov: VZMD - Slovenski državnih holding
Številka: 090-250/2017
Kategorija: Poslovna skrivnost, Test interesa javnosti
Status: Zavrnjeno


POVZETEK:

 

Organ je zaradi izjeme poslovne skrivnosti (2. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ) zavrnil zahtevo prosilca za posredovanje študije o poslovanju konkretne gospodarske družbe. IP je ugotovil, da sta glede zahtevane študije izpolnjena tako subjektivni (označitev študije z oznako poslovne skrivnosti na podlagi opredelitve v internem aktu) kot tudi objektivni kriterij (zaradi razkritja študije bi organu lahko nastala občutna škoda za njegov konkurenčni položaj, saj gre za področje, kjer organ kljub svojemu javnopravnemu statusu na upoštevnem trgu posluje pod enakimi pogoji kakor druge gospodarske družbe oziroma subjekti) za opredelitev poslovne skrivnosti, kot sta opredeljena v 39. čl. ZGD-1. IP je ugotovil tudi, da javni interes glede razkritja ni močnejši od javnega interesa za omejitev dostopa do zahtevane informacije (2 odst. 6. člena ZDIJZ), niti ne gre za podatke o porabi javnih sredstev (1. alineja 3. odst. 6. čl. ZDIJZ), prav tako pa ni možen delni dostop (7. čl. ZDIJZ), zato je pritožbo zavrnil.
 

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-250/2017/4
Datum: 23. 11. 2017

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), ki ga zastopa …, z dne 11. 10. 2017 zoper odločbo Slovenskega državnega holdinga d.d., Mala ulica 5, p.p. 139, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 2017012601, z dne 25. 9. 2017, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo 

 

O D L O Č B O:

 


1.    Pritožba prosilca z dne 11. 10. 2017 zoper odločbo Slovenskega državnega holdinga d.d. št. 2017012601, z dne 25. 9. 2017 se zavrne.

 

2.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

O b r a z l o ž i t e v:

 


Prosilec je v zahtevi z dne 15. 9. 2017 navedel, da na podlagi ZDIJZ podaja zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer prosil, da mu organ posreduje študijo o poslovanju Luke Koper d.d., ki jo je pripravila družba McKinsey&Company.

 

Zahtevo prosilca je organ zavrnil z odločbo št. 2017012601, z dne 25. 9. 2017. V obrazložitvi je navedel, da se prosilčeva zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe, zato je podan razlog za zavrnitev dostopa do zahtevane informacije iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Uprava organa je na podlagi prvega odstavka 39. člena ZGD-1 sprejela pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti, ki v 5. členu določa, da se za poslovno skrivnost organa med drugim štejejo podatki, gradiva, ukrepi, postopki in predmeti, ki se nanašajo na poslovne rezultate družb, s katerimi organ upravlja na podlagi ZSDH-1, dokler niso le-ti javno objavljeni, ter vse ostale podatke, dejstva in okoliščine o teh družbah, vključno z načrti in namero o razpolaganju z njimi. Ker zahtevana študija o poslovanju Luke Koper, d. d., vsebuje podatke, dejstva in okoliščine o tej družbi, ki presegajo njene javno objavljene poslovne rezultate, šteje za poslovno skrivnosti in ima oznako »zaupno« (subjektivna poslovna skrivnost). Hkrati je omenjena študija po svoji vsebini tudi tako imenovana objektivna poslovna skrivnost, za katero štejejo podatki (ne glede na to, ali so določeni s sklepi), za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (drugi odstavek 39. člena ZGD-1). Pri tem je za družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe predvidena odgovornost za izdajo poslovne skrivnosti, če so vedeli ali bi morali vedeti za tako naravo podatkov. Smiselno enako določa četrti odstavek 6. člena omenjenega pravilnika, po katerem se kot poslovna skrivnost obravnavajo tudi podatki, gradiva, ukrepi, postopki in predmeti, ki ne nosijo oznake poslovna skrivnost, pa njihova zaupnost izhaja že iz same narave le-teh ali štejejo za poslovno skrivnost po (zgoraj citiranem) 5. členu pravilnika, in je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Organ na upoštevnem trgu posluje pod enakimi pogoji kakor druge gospodarske družbe (tretji odstavek 1. člena ZSDH-1). Pri tem ne sme izkoriščati svojega položaja, ki bi lahko povzročil omejevanje konkurence ali omejeval druge gospodarske družbe, samostojne podjetnike posameznike in zasebnike na trgu, hkrati pa mora dosegati naslednje cilje pri upravljanju naložb: povečevanje vrednosti naložb, zagotavljanje čim višjega donosa za lastnike ali lastnice in uresničevanje drugih morebitnih strateških ciljev v naložbah, ki so opredeljene kot strateške (4. člen ZSDH-1). SDH je zahtevano študijo naročil le kot eden od številnih udeležencev na trgu (že citirani tretji odstavek 1. člena ZSDH-1), ki za svoje namene in doseganje zadanih ciljev analizirajo podatke in informacije, ki so javne in prosto dostopne. V konkretnem primeru je bila študija naročena za interne potrebe z namenom učinkovitega upravljanja naložbe v Luki Koper. Analizo teh podatkov in informacij je organ plačal, kar lahko stori vsak zainteresiran subjekt. Z razkrivanjem odplačno pridobljene študije, ki vsebuje konkurenco, bi organ svojim konkurentom ali subjektom z drugačnimi interesi od njegovih omogočil brezplačno pridobivanje uporabnih in koristnih informacij, ki imajo na konkurenčnem trgu svojo vrednost in vpliv na medsebojna razmerja. Informacij, ki jih v konkretnem primeru zahteva prosilec, ne razkriva noben poslovni subjekt, ki deluje na konkurenčnem trgu, zato je logična posledica zahtevanega razkritja neposreden negativen vpliv na konkurenčni položaj organa. Vse naštete okoliščine zadostijo pravnemu standardu objektivne poslovne skrivnosti iz drugega odstavka 39. člena ZGD-1. Hkrati negirajo večjo moč javnega interesa glede razkritja zahtevanih informacij (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ) v primerjavi z močjo javnega interesa in interesa organa za omejitev dostopa do njih: če bi organ moral razkrivati konkurenčno uporabne in koristne informacije, ki jih je pridobil s svojim proaktivnim prizadevanjem in zakonitim delovanjem, je-pričakovanje, da bo dosegal zakonsko določene cilje, nerealno. Zahtevana študija ne vsebuje nobenih podatkov iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato tudi na tej podlagi dostop do nje ni dovoljen. Dodatno pravno podlago za zavrnitev prosilčeve zahteve predstavlja 56. člen ZSDH-1, ki SDH izrecno nalaga, da mora kot zaupne varovati vse podatke, dejstva in okoliščine o posamezni družbi s kapitalsko naložbo države ne glede na to, kako jih je pridobil. Člani organov organa, zaposleni pri organu ali druge osebe, ki so jim v zvezi z njihovim delom v organu kakor koli dostopni zaupni podatki iz tega člena, teh podatkov ne smejo nepooblaščeno sporočiti tretjim osebam niti jih sami uporabiti ali omogočiti, da bi jih uporabile tretje osebe, razen če te podatke potrebuje agencija, pristojna za nadzor trga vrednostnih papirjev, za opravljanje nadzora skladno s tem členom ali drug nadzorni organ zaradi nadzora, ki ga opravlja v skladu s svojimi zakonskimi pristojnostmi. Glede na to, da je organ s študijo, ki jo zahteva prosilec, pridobil podatke, dejstva in okoliščine o družbi, je tudi na podlagi tega zakonskega člena ne sme razkriti. Prosilec zahteva posredovanje študije, ki v vsem svojem obsegu in vsebini predstavlja poslovno skrivnost, zato niti delni dostop do zahtevane informacije ni možen (7. člen ZDIJZ). Ker je v konkretnem primeru podana izjema iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in ker hkrati niso izpolnjeni pogoji iz drugega in tretjega odstavka 6. člena ter 7. člena ZDIJZ, je organ prosilčevo zahtevo zavrnil.

 

Dne 11. 10. 2017 je prosilec vložil pritožbo zoper odločbo organa št. 2017012601, z dne 25. 9. 2017, v kateri je navedel, da je organ njegovo zahtevo napačno obravnaval kot zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Prosilec je namreč delničar družbe, na katero se zahtevana študija nanaša. Z zahtevo po posredovanju študije tako prosilec uveljavlja svojo pravico do obveščenosti iz 305. č!ena ZGD-1 in ne zahteva dostopa do informacij javnega značaja. Skladno z navedenim je organ prosilčevo vlogo napačno obravnaval po določbah ZDIJZ. Četudi če bi bilo prosilčevo zahtevo obravnavati kot zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, je organ določbe ZDIJZ uporabil napačno in je zato posledično vlogo prosilca neutemeljeno in nezakonito zavrni. Organ glede zahtevanih informacij zatrjuje obstoj izjeme iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. prosilec je povzel 39. člen ZGD-1 in navedel, da v konkretni zadevi nista podana ne subjektivni in ne objektivni kriterij. Subjektivni kriterij ni izpolnjen, saj organ ni predložil sklepa, s katerim bi predmetno študijo označil kot poslovno skrivnost. Organ sicer navaja, da je skladno s ZGD-1 sprejel pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti in povzema 5. člen tega pravilnika. Ker naj bi študija o poslovanju Luke Koper, d.d., vsebovala podatke, dejstva in okoliščine o tej družbi, po navedbah organa omenjena študija šteje za poslovno skrivnost in ima oznako »zaupno«. Prosilec izpostavlja, da je iz prvega odstavka 39. člena ZGD-1 razvidno, da se lahko podatki določijo za poslovno skrivnost le s sklepom in noben drugačen način označitve dokumenta za poslovno skrivnost, npr. oznaka na dokumentu, da gre za poslovno skrivnost, kot navaja organ v odločbi, ne pomeni, da je s tem izpolnjen subjektivni kriterij za določitev poslovne skrivnosti. Prav tako pa ne zadošča sklicevanje na pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti. Kot namreč izhaja iz sodbe Vrhovnega sodišča št. X Ips 70/2016, z dne 24. 5. 2017, mora akt o določitvi poslovne skrivnosti za izpolnitev formalnega vidika pogoja izjeme poslovne skrivnosti, poleg pisne oblike, vsebovati tudi »jasno in konkretno opredelitev podatkov, ki so poslovna skrivnost, in ne le vsebovati njihove splošne in pavšalne opredelitve«. Prosilec je povzel 5. člen pravilnika in navedel, da gre za zelo pavšalno, splošno določbo, iz katere ni mogoče sklepati, kateri podatki dejansko predstavljajo poslovno skrivnost, oziroma da poslovno skrivnost predstavljajo tudi podatki vsebovani v zahtevani študiji. Skladno z navedenim subjektivni kriterij za določitev poslovne skrivnosti ni izpolnjen. Izpolnjen pa tudi ni objektivni pogoj iz drugega odstavka 39. člena ZGD-1. Kot izhaja iz te določbe, mora biti okoliščina, da bi z razkritjem podatkov nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, očitna. Občutno škodo bi torej moral organ konkretno izkazati. Dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti po drugem odstavku 39. člena ZGD-1 je primarno na podjetju, čigar podatki naj bi se s poslovno skrivnostjo varovali. Označitev podatkov za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju je podvržena preizkusu škodnega testa, saj mora zainteresirani z navedbo in obrazložitvijo preteče škode (in concreto ter ne in abstracto) dokazati, da bi ta zares utegnila nastati. Družba oziroma podjetje ima praviloma vsa ustrezna znanja in izkušnje o trgu, na katerem deluje in natančno ve, kaj, kako in zakaj bi lahko vplivalo na konkurenčni položaj družbe. Takšno je tudi stališče Upravnega sodišča v sodbi pod opr. št U 32/2008-25 z dne 8. 10. 2008 in pod opr. št. U 284/2008-35 z dne 27. 5. 2009. Ne zadošča torej zgolj abstraktno in ne obrazloženo sklicevanje na to, da določen podatek po mnenju podjetja pač predstavlja poslovno skrivnost. Za obstoj poslovne skrivnosti po drugem odstavku 39. člena ZGD-1 morata biti torej izpolnjeni dve merili: da je potreba po varstvu »očitna« in da bi z razkritjem nastala »občutna škoda«. Nikjer v odločbi organ ni navedel, da bi mu z razkritjem zahtevanih podatkov nastala škoda, kaj šele, da bi bila takšna škoda lahko »občutna«, kot to zahteva drugi odstavek 39. člena ZGD-1. V izpodbijani odločbi organ navaja zgolj, da bi razkrivanje študije lahko imelo negativen vpliv na konkurenčni položaj organa, iz česar pa posledično, logično ni mogoče sklepati, da bi organu z razkritjem sploh nastala kakšna škoda, kaj šele, da bi mu nastala občutna škoda. Organ se v izpodbijani odločbi torej zgolj abstraktno in ne obrazloženo sklicuje na to, da določen podatek po njegovem mnenju pač predstavlja poslovno skrivnost, ker zaradi razkritja študije, po mnenju organa, ni realno pričakovanje, da bo organ dosegal zakonsko določene cilje. Prav tako ne zadošča sklicevanje na pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti, pri čemer se prosilec ponovno sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča št. X Ips 70/2016 z dne 24. 5. 2017. Prosilec je povzel četrti odstavek 6. člena pravilnika in navedel, da gre za zelo pavšalno, splošno določbo, iz katere ni mogoče sklepati, kateri podatki dejansko predstavljajo poslovno skrivnost, oziroma da poslovno skrivnost predstavljajo tudi podatki, vsebovani v zahtevani študiji. Skladno z navedenim tako nista podana niti subjektivni niti objektivni pogoj, ki ju predpisuje 39. člen ZGD-1. Glede na vse navedeno, razlog za zavrnitev dostopa do zahtevane informacije iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podan in je organ zahtevo prosilca zavrnil neutemeljeno in nezakonito.

 

Organ je ugotovil, da je pritožba pravočasna, dovoljena in da jo je vložila upravičena oseba ter da odločbe ne bo nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 2017013952, z dne 27. 10. 2017 poslal IP.

 

Zaradi razjasnitve dejanskega stanja je IP z dopisom št. 090-250/2017/2, z dne 2. 11. 2017 organ pozval, da mu posreduje dokumentacijo, ki je predmet zahteve in pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti. Organ je odgovoril z dopisom 2017014245, z dne 8. 11. 2017. 

 

Pritožba ni utemeljena.

 

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

Uvodno

 

IP uvodoma pojasnjuje, da niso utemeljene pritožbene navedbe, s katerimi prosilec zatrjuje, da je organ njegovo zahtevo napačno obravnaval kot zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, ker je študijo zahteval na podlagi 305. člena ZGD-1. IP je ugotovil, da je prosilec v zahtevi izrecno navedel, da »na podlagi ZDIJZ podaja zahtevo za dostop do informacij javnega značaja« in določb ZGD-1 sploh ni omenil. Prosilec je torej nedvomno vložil zahtevo na podlagi ZDIJZ in organ je ravnal pravilno, ko je na tej pravni podlagi izdal izpodbijano odločbo. V obravnavani zadevi zato niso podani razlogi, da bi bilo treba odločbo izreči za nično na podlagi 4. točke prvega odstavka 279. člena ZUP. 

 

Glede na to, da prosilec izpostavlja, da je delničar družbe, na katero se nanaša zahtevana študija, IP pojasnjuje, da je treba v postopku glede dostopa do informacij javnega značaja upoštevati t.i. erga omnes učinek, kar pomeni, da odobritev dostopa ne učinkuje le proti konkretnemu prosilcu, temveč učinkuje proti javnosti na splošno. V postopku po ZDIJZ namreč ni pomembno, kdo je prosilec in s kakšnim namenom zahteva informacije, saj dostop do informacij javnega značaja lahko zahteva prav vsakdo. Če bi torej katera druga oseba od organa zahtevala dostop do istih dokumentov, bi se moral dostop dovoliti (oz. zavrniti) pod enakimi pogoji, kot osebi, ki je v konkretnem primeru prosilec. Zato se IP ni posebej opredeljeval do navedb prosilca, ki se nanašajo na razloge, zaradi katerih je bila vložena obravnavana zahteva in na pravice, ki jih prosilec v zvezi s tem dokumentom zasleduje kot delničar, saj za konkreten postopek niso pravno relevantne.

 

Poslovna skrivnost

 

Zahtevano informacijo javnega značaja v smislu prvega odstavka 1. člena ZDIJZ oziroma prvega odstavka 4. člena ZDIJZ v konkretnem primeru predstavlja študija z naslovom »Port of Koper: Economic Analysis and Economic Opportunity Study«, ki jo je v maju 2017 pripravila svetovalna družba McKinsey&Company (v nadaljevanju: zahtevana študija). V konkretni zadevi je sporno, ali je za zahtevano študijo podana izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz naslova poslovne skrivnosti.

 

Na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom (subjektivni kriterij), po drugem odstavku istega člena pa podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (objektivni kriterij). ZGD-1 v tretjem odstavku 39. člena izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.

 

Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Za opredelitev poslovne skrivnosti ni pomembno, kakšen pomen imajo ti podatki objektivno za družbo, temveč subjektivna odločitev družbe, da hoče zavarovati določen podatek kot poslovno skrivnost. Upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Vendar pa mora biti za izpolnitev tega kriterija podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati.  S pisnim sklepom mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 40. člena ZGD-1). Odredba ne sme veljati za nazaj, kar pomeni, da so lahko kršitve poslovne skrivnosti samo tista dejanja, ki so bila kot taka določena že v času, ko je odredba veljala.  

 

Organ je IP poslal Pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti (v nadaljevanju: Pravilnik), ki je začel veljati dne 24. 7. 2014. Zahtevana študija je bila izdelana maja 2017, torej po datumu, ko je začel veljati Pravilnik, kar pomeni, da se za določitev poslovne skrivnosti v zvezi z zahtevano študijo uporablja Pravilnik. Ta v sedmi alineji 5. člena določa, da se za poslovno skrivnost organa štejejo podatki, gradiva, ukrepi, postopki in predmeti, ki se nanašajo na poslovne rezultate družb, s katerimi organ upravlja na podlagi ZSDH-1, dokler niso le-ti javno objavljeni, ter vsi ostali podatki, dejstva in okoliščine o teh družbah, vključno z načrti in namero o razpolaganju z njimi. Kot pravilno navaja organ, zahtevana študija vsebuje podatke, dejstva in okoliščine o poslovanju Luke Koper d. d., ki presegajo njene javno objavljene poslovne rezultate, zato šteje za poslovno skrivnost, kot je opredeljena v Pravilniku. Prosilec navaja, da ne zadošča sklicevanje na pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti in se pri tem sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča št X Ips 70/2016, z dne 24. 5. 2017. IP pojasnjuje, da v navedeni sodbi presojana poslovna skrivnost sploh ni bila opredeljena v pravilniku o poslovni skrivnosti, kot zmotno navaja prosilec, temveč v pogodbi, in to s takšno določbo, ki ni primerljiva določbi, ki je predmet presoje v konkretnem primeru. Določba v pogodbi je bila namreč formulirana izredno splošno in pavšalno, in sicer je kot poslovno skrivnost opredeljevala »tudi podatke, ki jih vsaka od strank pridobi o drugi stranki ob njenem izvajanje«. Podatki, ki jih navaja 5. člen  Pravilnika, so v primerjavi s to določbo bistveno bolj jasno in konkretno določeni, kar je sodišče v omenjeni sodbi izpostavilo kot odločilno dejstvo pri presoji, ali so obravnavani podatki opredeljeni kot poslovna skrivnost po subjektivnem kriteriju. Poleg tega je treba poudariti, da je Upravno sodišče RS v sodbi št. IU 1488/2011-95, z dne 18. 4. 2012 izrecno navedlo, da ob smiselni razlagi pojma sklep zadostuje tudi, če je določen podatek z internim aktom označen kot poslovna skrivnost. Smiselno enako je Upravno sodišče RS navedlo tudi v sodbi št. IU 1793/2012-50, z dne 11. 9. 2013. IP ugotavlja, da je Pravilnik interni akt, kar pomeni, da ga je, upoštevaje ustaljeno upravno sodno prakso, treba smiselno šteti kot sklep iz prvega odstavka 39. člena ZGD-1.

 

Pravilnik v 7. členu določa, da morajo biti podatki, gradiva, ukrepi, postopki in predmeti, ki štejejo za poslovno skrivnost, vidno označeni z oznako POSLOVNA SKRIVNOST – ZAUPNO. Po pregledu zahtevane študije je IP ugotovil, da je na vsaki strani oznaka »POSLOVNA SKRIVNOST – ZAUPNO«. Iz navedenega izhaja, da je organ zahtevano študijo vidno označil na način, kot ga določa Pravilnik. Pravilnik določa tudi način varovanja poslovne skrivnosti (11. člen) in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (17. člen). 

 

Iz vsega navedenega izhaja, da je organ zadostil kriteriju za določitev poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju, ker je zahtevano študijo, pravočasno označil kot poslovno skrivnost v skladu s prvim odstavkom 39. člena ZGD-1. 

 

Za obstoj poslovne skrivnosti zadostuje že opredelitev po enem kriteriju. Ker pa sta tako organ kot prosilec presojala tudi, ali zahtevana študija predstavlja poslovno skrivnost tudi po objektivnem kriteriju, je IP opravil še to presojo. IP pritrjuje navedbam organa, da bi z razkritjem zahtevane študije organ svojim konkurentom ali subjektom z drugačnimi interesi od njegovih omogočil brezplačno pridobivanje uporabnih in koristnih informacij, ki imajo na konkurenčnem trgu svojo vrednost in vpliv na medsebojna razmerja. Z institutom poslovne skrivnosti so varovane predvsem poslovne informacije, ki morajo ostati zaupne zaradi varstva konkurence na trgu oziroma konkurenčne prednosti gospodarske družbe, torej, ki vplivajo na konkurenčni položaj družbe in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju družbe ter imajo tako tudi ekonomsko oziroma premoženjsko vrednost. Kot izhaja že iz naslova zahtevane študije, vsebuje ekonomsko analizo in študijo ekonomskih priložnosti Luke Koper d.d.. Iz narave stvari torej izhaja, da so podatki, ki so podlaga in tudi tisti, ki so rezultat, analize poslovanja gospodarske družbe ter podatki o poslovnih priložnostih gospodarske družbe, podatki, ki praviloma vplivajo na tržni konkurenčni položaj. Na to ne more vplivati dejstvo, da je naročnik te študije organ, ki ima sicer javnopravni status, ker da iz tretjega odstavka 1. člena ZSDH–1 izhaja, da na upoštevnem trgu posluje pod enakimi pogoji kakor druge gospodarske družbe oziroma subjekti (torej kljub svojemu javnopravnemu statusu). Organ je namreč zahtevano študijo naročil kot eden od številnih udeležencev na trgu, in sicer za interne potrebe z namenom učinkovitega upravljanja naložbe v Luki Koper d.d.. Upoštevaje naravo informacij, ki jih vsebuje zahtevana študija, in njihov vpliv na konkurenčni položaj, IP pritrjuje ugotovitvi organa, da bi mu razkrivanje zahtevane študije onemogočilo doseganje ciljev, ki jih mora doseči pri upravljanju naložb (4. člen ZSDH–1), torej tudi povečevanje njihove vrednosti in zagotavljanje čim višjega donosa za lastnike in uresničevanje drugih morebitnih strateških ciljev v naložbah, ki so opredeljene kot strateške. S tem, ko je organ, upoštevaje vsebino zahtevane študije, zatrjeval, da bi bila logična posledica zahtevanega razkritja neposreden negativen vpliv na konkurenčni položaj organa (kar je bistveni element poslovne skrivnosti), je konkretno izkazal, da bi z razkritjem zahtevane študije lahko nastala občutna škoda za njegov konkurenčni položaj. Na ta način je organ izpolnil svoje dokazno breme, ki ga je izpostavil prosilec v pritožbi. 

 

Ob tem IP pripominja, da slabši konkurenčni položaj posledično pomeni tudi manj sredstev za izvajanje javnih nalog. Kljub temu, da je organ zavezan k preglednemu poslovanju in upravljanju naložb (npr. 1. člen (vsebina in namen zakona, med drugim tudi pregleden sistem upravljanja naložb), 8. člen (načelo preglednosti) in 63. člen (dostop do informacij javnega značaja) ZSDH–1), bi po mnenju IP z razkritjem zahtevane študije prišlo do preobsežnega in nesorazmernega posega v poslovno skrivnost organa, kar bi lahko povzročilo slabši konkurenčni položaj organa (in s tem zaradi oteženega upravljanja negativne posledice tudi za javno korist), če bi organ zaradi zagotavljanja transparentnosti moral razkrivati informacije iz zahtevane študije, medtem ko bi konkurenti, ki k temu niso zavezani, istovrstne študije lahko zadržali zase oziroma jih ne bi bili dolžni razkriti organu ali širši javnosti. Za učinkovito upravljanje naložb v Luki Koper d.d. so namreč pomembni cilji, ki jih organ zasleduje in na tej podlagi analizirani podatki, strategije in taktike za doseganje teh ciljev, katere so prednosti oziroma morebitni pomisleki glede zasledovanih ciljev, morebitna odprta vprašanja ali tveganja, poslovne priložnosti ipd., kar ima vse neko ekonomsko vrednost in vpliv na konkurenčni položaj organa v procesu upravljanja naložb. Podatki iz zahtevane študije so zato lahko pomembni in morebiti tudi odločujoči za bodoče upravljanje te naložbe.

 

Na podlagi navedenega IP meni, da bi razkritje zahtevane študije lahko vplivalo na konkurenčni položaj oziroma konkurenčne prednosti organa pri upravljanju naložbe v Luki Koper d.d., pri čemer je tudi očitno, da bi s tem nastala občutna škoda in to tudi za javna sredstva, če bi za te informacije izvedela nepooblaščena oseba oziroma širša javnost. Tako je izkazano, da gre pri zahtevanih informacijah za poslovno skrivnost tudi po objektivnem kriteriju. 

 

IP je še ugotavljal, ali obstajajo dejstva, zaradi katerih zahtevana študija morda ne bi smela biti določena za poslovno skrivnost (niti po subjektivnem niti po objektivnem kriteriju). IP je zato presojal, ali zahtevana študija morda vsebuje podatke, ki so po zakonu javni ali podatke o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev, saj se takšni podatki me morejo določiti za poslovno skrivnost (tretji odstavek 39. člena ZGD-1). Po pregledu relevantne zakonodaje je IP ugotovil, da ni predpisa, ki bi organ zavezoval k razkrivanju vsebine, kot jo ima zahtevana študija, temveč ravno nasprotno. Kot je upravičeno opozoril že organ, 56. člen ZSDH–1 zavezuje organ, da mora kot zaupne varovati vse podatke, dejstva in okoliščine o posamezni družbi s kapitalsko naložbo države ne glede na to, kako jih je pridobil. Glede na to, da je organ z zahtevano študijo pridobil podatke, dejstva in okoliščine o Luki Koper d.d., v kateri ima država naložbo, jih tudi na podlagi 56. člen ZSDH–1 ne sme razkriti javnosti. Že sam obstoj takšne določbe izkazuje, da je že zakonodajalec presodil, da je v javnem interesu, da tovrstni podatki ostanejo javnosti nedostopni, kar dodatno potrjuje zgornje ugotovitve IP o naravi in pomenu podatkov iz zahtevane študije. Nadalje je IP ugotovil, da na podlagi zahtevane študije tudi ni prišlo do razpolaganja oziroma prodaje državnih naložb v družbi Luka Koper d.d., tako da se za razkritje ne more uporabiti niti določbe prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ glede porabe javnih sredstev. Zahtevana študija torej ne vsebuje podatkov, ki so po zakonu javni. IP tudi ni seznanjen, da bi bila v zvezi z zahtevano študijo sprejeta kakršnakoli pravnomočna odločitev, iz katere bi izhajalo, da ta študija vsebuje podatke o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev. Iz vsega navedenega izhaja, da v konkretnem primeru niso podani razlogi, zaradi katerih zahtevana študija ne bi smela biti določena za poslovno skrivnost.

 

Test interesa javnosti

 

IP je izvedel tudi t.i. test interesa javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ (ki predstavlja izjemo od izjem iz prvega odstavka tega člena, torej tudi poslovne skrivnosti), po katerem se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (torej ne glede na obstoj izjeme) dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. V tem primeru se interes varovanja poslovne skrivnosti postopka kazenskega pregona kaže v potrebi po varovanju podatkov, ki so pomembni za učinkovito upravljanje naložbe države v Luki Koper d.d. Po drugi strani pa prosilec ne navaja nobenih dejstev za razkritje zahtevanega dokumenta v javnem interesu.

 

IP poudarja, da prevladujoč interes javnosti ni natančen in ozek kot npr. interes za nerazkritje informacij, temveč je abstraktne in splošne narave. Kaže se predvsem kot zahteva po preglednosti, odprtosti delovanja in v zavezi organov javnega sektorja, da delujejo odgovorno in skrbno pri odločanju o pomembnih javnih zadevah in pri porabi javnih sredstev. Interes javnosti se kaže tudi v odprti razpravi o pomembnih družbenih temah, o temah, ki se nanašajo na širšo populacijo ljudi. Po stališču Upravnega sodišča RS, kot izhaja iz sodbe št. IU 1992/2010-28, z dne 28. 9. 2011, je treba drugi odstavek 6. člena ZDIJZ uporabiti le v izjemnih primerih in ne zadostuje zgolj medijska odmevnost neke zadeve. Sodišče se ob tem strinja, da sta lahko na primer javna varnost in javno zdravje dovolj tehtna razloga za uporabo izjeme iz te določbe, ne more pa biti po mnenju sodišča dovolj tehten razlog medijska odmevnost dogodka. Sodišče dalje meni, da je javni interes glede razkritja podan, če so ogrožene take vrednote, kot je življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno.

 

V obravnavani zadevi tehtanje vseh navedenih okoliščin po oceni IP pripelje do zaključka, da interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij ni močnejši od interesa, da se ti podatki zavarujejo zaradi obstoja poslovne skrivnosti. IP pritrjuje organu, ki v izpodbijani odločbi pravilno navaja, da v obravnavani zadevi vse okoliščine, ki jih navaja v zvezi z obstojem objektivnega kriterija za opredelitev poslovne skrivnosti, negirajo večjo moč javnega interesa glede razkritja zahtevanih informacij (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ) v primerjavi z močjo javnega interesa in interesa organa za omejitev dostopa do njih. 

 

Razkritje zahtevane študije, ki je bila naročena za interne potrebe organa z namenom učinkovitega upravljanja naložbe v Luki Koper d.d., bi po mnenju IP lahko imelo neposreden negativen vpliv na konkurenčni položaj organa in škoda, ki bi pri tem nastala, bi lahko bila večja od pravice javnosti, da se seznani z zahtevano informacijo. Glede na to, da so se konec julija in v avgustu 2017 v medijih pojavili članki na temo vsebine zahtevane študije,  ni mogoče zanikati, da bi bila zahtevana dokumentacija zanimiva za javnost. Vendar pa to dejstvo samo po sebi, glede na zgoraj navedeno upravno sodno prakso, ne more biti odločujoče pri izvedbi testa interesa javnosti. Pri tem gre namreč za tehtanje, pri katerem je treba presoditi, kdaj prevlada pravica javnosti do obveščenosti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ, in s tem ugotoviti, ali bo v konkretnem primeru javnemu interesu bolj zadoščeno z razkritjem ali z nerazkritjem informacije Zahtevana študija ne vsebuje podatkov, ki bi kazali na ogroženost vrednot kot so življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno, zato niso izražene okoliščine, ko je javni interes za razkritje še posebej izrazit. V izogib ponavljanju se IP v zvezi z zatrjevanjem interesa javnosti za zavrnitev dostopa do zahtevane študije sklicuje na argumente, ki jih je navedel že pri presoji obstoja poslovne skrivnosti po objektivnem kriteriju, in ocenjuje, da v konkretnem primeru obstaja večji javni interes iz naslova varovanja poslovne skrivnosti z namenom učinkovitega upravljanja naložbe v Luki Koper, torej da javni interes za omejitev dostopa do zahtevanih informacij pretehta nad pravico javnosti, da se seznani z zahtevano informacijo javnega značaja.

 

Presoja po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ je tako pripeljala do zaključka, da interes javnosti za dostop do zahtevane študije ni močnejši od interesa varstva poslovne, zaradi katerega je ta dokument varovan kot izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Delni dostop

 

Po pregledu spisne dokumentacije se IP strinja z odločitvijo organa, da izvedba delnega dostopa na podlagi 7. člena ZDIJZ ni mogoča. Podatki v zahtevani študiji, ki predstavljajo poslovno skrivnost, so namreč tako medsebojno vsebinsko povezani oziroma prepleteni s podatki, ki sta jih organ in Luka Koper d.d. že javno razkrila (objavljene so bile v zgoraj omenjenih člankih), da jih ni mogoče izločiti iz zahtevane študije, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, oziroma bi delni dostop v tej fazi popolnoma izgubil vrednost in ne bi bil smiseln. 

 

Sklepno

 

IP opozarja, da omejitev dostopa javnosti do zahtevane informacije ne pomeni, da se s tem ukinja oziroma onemogoča odgovornost pri sprejemanju odločitev glede upravljanja oziroma razpolaganja z državnimi naložbami in naložbami organa, ampak pomeni samo, da se po ZDIJZ v konkretnem primeru ne dovoli širši javnosti dostop do teh informacij. Zaradi t.i. erga omnes učinka, ki je omenjen že zgoraj, je informacija javnega značaja namreč prosto dostopna vsem oziroma vsakemu, ki jo zahteva, torej ne le prosilcu, tako da je dostop omogočen bodisi vsem bodisi nikomur. Ne glede na to pa velja, velja 69. člen ZSDH–1, ki določa, da če pri uresničevanju svojih zakonskih pristojnosti Ministrstvo za finance, Računsko sodišče Republike Slovenije, Komisija za preprečevanje korupcije, Agencija za trg vrednostnih papirjev ali Javna agencija Republike Slovenije za varstvo konkurence ugotovi dejstva in okoliščine, ki dokazujejo sum oškodovanja Republike Slovenije ali organa, lahko kot zastopnik javnega interesa organom vodenja ali nadzora organa ali vladi predlaga postopke za začetek posebnih revizij, začetek odškodninskih postopkov proti članom organov vodenja ali nadzora in vseh drugih ustreznih postopkov, s katerimi se zaščitijo premoženje in interesi Republike Slovenije ali organa skladno z določbami tega zakona in zakona, ki ureja gospodarske družbe; če organ vodenja ali nadzora organa ali vlada predlog zavrne ali nanj v 30 dneh ne odgovori, lahko prej navedeni organi v sodelovanju z Državnim pravobranilstvom Republike Slovenije sami v imenu in za račun Republike Slovenije ali v imenu in za račun organa sprožijo postopke za začetek posebnih revizij, odškodninskih postopkov in vseh drugih ustreznih postopkov, s katerimi se zaščitijo premoženje in interesi Republike Slovenije ali organa skladno z določbami tega zakona in zakona, ki ureja gospodarske družbe. Prav tako po tretjem odstavku 68. člena ZSDH–1 člani organov vodenja in nadzora organa z vsem svojim premoženjem solidarno odškodninsko odgovarjajo Republiki Sloveniji za škodo, ki nastane zaradi njihovega uresničevanja pravic delničarjev ali družbenikov v družbah v lasti Republike Slovenije, razen če dokažejo, da so ravnali s skrbnostjo skladno s prvim odstavkom tega člena (tj. skrbnost, opredeljena z zakonom, ki ureja gospodarske družbe) in pri ravnanju v celoti upoštevali zakonodajo, notranje akte družbe in akte upravljanja.

 

Na koncu IP še pojasnjuje, da je glede na vse okoliščine konkretnega primera in razloge za odločitev, da se dostop do informacij ne dovoli, s čimer ni poseženo v nobene morebitne pravice in pravne koristi morebitnih stranskih udeležencev, kot pritožbeni organ, brez ugotavljanja teh dejstev o morebitni stranski udeležbi, vsebinsko odločil o zadevi, pri čemer ta odločitev o zahtevi prosilca upošteva čim večjo ekonomičnost postopka, ne gre pa na škodo materialne resnice in pravilne ugotovitve dejanskega stanja. 

 

Po preučitvi celotne zadeve IP ni ugotovil nobenih kršitev materialnega zakona ali bistvenih kršitev postopka, do katerih bi prišlo v postopku po ZDIJZ na prvi stopnji, in ki bi jih moral upoštevati po uradni dolžnosti, zato je pritožbo prosilca, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil in potrdil izpodbijano odločbo, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. 

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse. 

 


Pouk o pravnem sredstvu: 

 

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 


Postopek vodila    : 
Jasna Duralija, univ. dipl. prav., 
svetovalka IP

 

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka