Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 15.03.2016
Naslov: Vertigo zavod za kulturne dejavnosti - Ministrstvo za kulturo
Številka: 090-62/2015/24
Kategorija: Odločbe po sodbah Upravnega sodišča, Notranje delovanje organa
Status: Delno odobreno


POVZETEK:

Prosilec je zahteval informacijo, kdo je pripravil odgovore (podlago) za elektronska sporočila, ki so bila kot končni odgovor poslana novinarki. Organ je zahtevo zavrnil, ker primarno ne gre za informacijo javnega značaja, posredno pa gre za izjemo notranjega delovanja organa. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da zahtevane informacije izhajajo iz elektronskih sporočil, in sicer iz podatka, kdo je pošiljatelj elektronskega sporočila. V konkretnem primeru so torej izpolnjeni kriteriji za opredelitev informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ. Pri presoji izjeme notranjega delovanja organa pa je IP ugotovil, da informacija o imenu in priimku javnega uslužbenca, ki je pripravil določen odgovor v okviru svojih delovnih nalog in obveznosti, ne predstavlja informacije, iz katere bi bilo razvidno, kako je organ oblikoval svojo politiko oziroma, kako je potekal postopek notranjega razmišljanja organa, preden je prišel do odločitve oz. odgovora, ki je zabeležen v končnih odgovorih posredovanih novinarki. IP je tako pritožbi delno ugodil in organu naložil posredovanje zahtevane informacije.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-62/2015/24

Datum: 15. 3. 2016

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51-07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), prvega odstavka 248. člena ter drugega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/06 – uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi VERTIGO zavod za kulturne dejavnosti, Kersnikova ulica 4, 1000 Ljubljana, ki ga zastopa Odvetniška družba Grčar, o.p., d.o.o., Šutna 52, 1240 Kamnik (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Ministrstva za kulturo, Maistrova ulica 10, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-51/2014-57 z dne 25. 1. 2015, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

1.     Pritožbi prosilca se delno ugodi in se 1., 2., 3., 4., 6. in 7. alineja 2. točke izreka odločbe Ministrstva za kulturo, št. 090-51/2014-57 z dne 25. 1. 2015 odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe v obliki fotokopij posredovati le podatek o pošiljatelju (ime in priimek) naslednjih elektronskih sporočil:

-          elektronskega sporočila, poslanega na naslov »pr.mk«, dne 7. 7. 2014 ob 11:10 uri;

-          elektronskega sporočila, poslanega z naslova »pr.mk«, dne 11. 7. 2014 ob 12:30 uri;

-          elektronskega sporočila, poslanega na naslov »pr.mk«, dne 11. 7. 2014 ob 12:53 uri;

-          elektronskega sporočila, poslanega na naslov »pr.mk«, dne 21. 7. 2014 ob 12:19 uri;

-          elektronskega sporočila, poslanega na naslov »pr.mk«, dne 21. 7. 2014 ob 13:07 uri;

-          elektronskega sporočila, poslanega z naslova »pr.mk«, dne 23. 7. 2014 ob 10:55 uri;

-          elektronskega sporočila, poslanega na naslov »pr.mk«, dne 23. 7. 2014 ob 10:59 uri;

-          elektronskega sporočila, poslanega na naslov »pr.mk«, dne 28. 8. 2014 ob 11:28 uri ter

-          elektronskega sporočila, poslanega na naslov »pr.mk«, dne 10. 9. 2014 ob 14:32 uri.

 

2.     Pritožba prosilca zoper 5. in 8. alinejo 2. točke izreka odločbe Ministrstva za kulturo, št. 090-51/2014-57 z dne 25. 1. 2015 se zavrne.

 

3.     Zahteva prosilca za povrnitev stroškov se zavrne.

 

4.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

O b r a z l o ž i t e v :

 

Prosilec je dne 23. 10. 2014 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in zahteval prejem večjega števila dokumentov, po možnosti v elektronski obliki na naslov info@vertigo, sicer pa v obliki fotokopij. Organ je nato prosilca pozval na dopolnitev zahteve in po prejemu dopolnitve prosilcu posredoval določene dokumente. Prosilec je nato po pregledu prejetih dokumentov, dne 13. 1. 2015 od organa zahteval še posredovanje:

- sklepa o nadzoru nad zakonitostjo, učinkovitostjo in uspešnostjo dela SFC v delu pri izvajanju programa v prvem polletju 2014, ki ga je organ izdal dne 24. 7. 2014, kakor tudi morebitne odgovore, ugotovitve in zaključke, izhajajoče iz tega sklepa ter

- informacij o tem, kdo je pripravil odgovore na elektronska sporočila, ki so bili kot odgovori organa, posredovani novinarki časopisa Dnevnik dne 7. 7. 2014, dne 11. 7. 2014, dne 22. 7. 2014, dne 23. 7. 2014, dne 19. 8. 2014, dne 29. 8. 2014, dne 11. 9. 2014 ter dne 8. 10. 2014. Navedel je, da z zahtevo misli sporočila, ki so bila poslana z naslova pr.mkping@govpong.si in so jih podpisali ………………., …………………. in ………………... Glede na topiko je evidentno, da so odgovore pripravljali bodisi v direktoratu za medije ali v pravni službi in zanima ga podatek za vsak odgovor posebej.

 

O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo, št. 090-51/2014-57 z dne 25. 1. 2015 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je njegovo zahtevo v celoti zavrnil. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je organ prosilcu že posredoval sklep ministrstva o nadzoru nad zakonitostjo, učinkovitostjo in uspešnostjo dela SFC v delu pri izvajanju programa v prvem polletju 2014 z dne 24. 7. 2014, pri čemer poročilo, iz katerega bi izhajali odgovori, ugotovitve in zaključki iz navedenega sklepa, še ni pripravljeno. Zavrnitev dostopa do podatkov o tem, kdo je pripravljal podlage za odgovore PR službe organa, pa je organ utemeljil z navedbo, da e-pošta med uradniki in PR službo ministrstva ni vsebovana v evidenci dokumentarnega gradiva in ne predstavlja informacije javnega značaja.

 

Dne 13. 2. 2015 je prosilec vložil pritožbo zoper izpodbijano odločbo, v kateri izrecno navaja, da izpodbija zgolj odločitev organa, ki se nanaša na posredovanje informacij o tem, kdo je sestavljal podlago za odgovore oz. informacijo javnega značaja v obliki listine, iz katerega navedeno izhaja (2. točka izreka izpodbijane odločbe). V uvodu pritožbe prosilec najprej izpostavlja napačno tolmačenje in nepravilno ravnanje organa v zvezi s tekom rokov, ki jih za posredovanje informacij javnega značaja določa 23. člen ZDIJZ. V nadaljevanju pritožbe prosilec izraža nestrinjanje z odločitvijo organa ter povzema zakonske določbe ZDIJZ ter Uredbe o upravnem poslovanju (Uradni list RS, št. 20/05, 106/05, 30/06, 86/06, 32/07, 63/07, 115/07, 31/08, 35/09, 58/10, 101/10 in 81/13; v nadaljevanju Uredba). Slednja namreč organ zavezuje k evidentiranju elektronske pošte v skladu s pravili za evidentiranje dokumentov. Prosilec meni, da gre v primeru ne evidentiranja službene elektronske pošte za izogib določbam ZDIJZ, pri čemer izpostavi tudi stališče organa, da vpogled v službeni e-poštni nabiralnik pomeni prehud poseg v zasebnost javnega uslužbenca. V kolikor je takšnega mnenja tudi IP, se po prosilčevem prepričanju nezakonita praksa le še utrdi. Prosilec je prepričan, da službena elektronska pošta javnega uslužbenca predstavlja informacijo javnega značaja, presojati je le treba, ali izpolnjuje pogoje, določene v 4. členu ZDIJZ. V kolikor bi veljalo stališče organa, bi to pripeljalo do situacije, da informacije, ki se »skrivajo« izključno v elektronskih naslovih državnih organov, skupaj s priponkami v obliki dokumentov in nikjer drugje v fizični, natiskani obliki, ne morejo biti predmet zahtevkov po ZDIJZ. Prosilec je še priglasil stroške konkretnega postopka v višini 142,78 eur.

  

IP je dne 26. 2. 2015 prejel dopis organa, št. 090-51/2014/76 z dne 25. 2. 2015, s katerim je, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil pritožbo IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Ob pregledu prejete dokumentacije je IP ugotovil, da mu organ ob odstopu pritožbe ni posredoval vseh informacij, potrebnih za reševanje konkretne pritožbe, zato ga je pozval k posredovanju dodatnih pojasnil in morebitnih dokumentov, ki so predmet zahteve prosilca.

 

Odgovor organa, v katerem ta na splošno pojasnjuje potek priprave odgovorov na novinarska vprašanja, je IP prejel dne 18. 3. 2015. Iz pojasnila organa izhaja, da se vprašanja novinarjev sprejemajo na kontaktnem e-naslovu »pr.mkping@govpong.si«, (http://www.mk.gov.si/si/medijsko_sredisce), pri čemer se odgovori PR službe prav tako posredujejo novinarjem s portala oz. e-naslova »pr.mkping@govpong.si«. Nadalje organ pojasni, da se novinarska vprašanja ter odgovori ne knjižijo v obstoječo informatizirano zbirko dokumentarnega gradiva SPIS4, temveč se hranijo znotraj portala »pr.mkping@govpong.si«. Tovrstne podatke v tej domeni organ smiselno šteje kot veljavno uradno dokumentarno gradivo, ki je kot tako podvrženo pravilom ZDIJZ. V datotekah v pr.mkping@govpong.si naj bi se hranila zlasti vprašanja ter odgovori, ponekod znotraj posamezne zadeve pa tudi vmesna korespondenca med pristojnimi uradniki ter PR službo pred podajo odgovorov novinarjem, pri čemer organ poudarja, da tovrstna morebitna notranja korespondenca ne predstavlja nujno celotne korespondence, saj se redoma korespondenca med uradniki ter PR službo vrši tako ustno (kar se praviloma ne zavede v datoteko določene zadeve), kot po e-pošti, tako da morebitna, v določeni datoteki zavedena korespondenca glede določenega novinarskega vprašanja, praviloma predstavlja fragmentirano korespondenco, iz katere ni možno pridobiti celostnega vpogleda v korespondenco pred oblikovanjem odgovora PR službe. Po prejemu novinarskega vprašanja uslužbenec PR službe z zahtevo seznani pristojne/ga uradnike/a, bodisi ustno bodisi po e-pošti. Pristojni uradniki nato posredujejo pojasnila PR službi ustno in/ali po e-pošti. Navedene vsebine (pojasnila, odgovori) pristojnih uradnikov predstavljajo informacije, na podlagi katerih PR služba skladno s svojo funkcijo in pravili stroke, zaradi katerih je ustanovljena, oblikuje predlog ali predloge možnih odgovorov. Narava komunikacije med pristojnimi uradniki in PR službo po naravi stvari predstavlja interno korespondenco, na podlagi katere PR služba, ki je zadolžena za posredovanje odgovorov, oblikuje in nato posreduje odgovore skladno s pravili stroke. To pomeni, da informacije pristojnih uradnikov, dane ustno ali pisno PR službi, ki torej na njihovi podlagi skladno s pravili stroke oblikuje odgovore na novinarska vprašanja, po naravi stvari niso namenjene javnosti, saj bi se s tem negirala vloga PR služba, ki je vzpostavljena ravno z namenom, da v imenu ministrstva posreduje strokovne odgovore. Dne 19. 3. 2015 je IP prejel dodatno pojasnilo organa, v katerem ta navaja, da je pregledal bazo »pr.mk«, v kateri se nahajajo »novinarska vprašanja« in »odgovori PR službe ministrstva« ter pri tem ugotovil, da se v njej nahajajo vprašanja in odgovori, ne pa tudi t.i. vmesna korespondenca med pristojnimi uradniki ter PR službo, ki jo želi za vodenje konkretnega pritožbenega postopka pridobiti IP. Organ tako zaključi, da IP ne more posredovati zahtevane dokumentacije, saj le-ta ne obstaja.

 

Ker posredovana pojasnila IP niso zadostovala za ugotovitev resničnega dejanska stanja ter ugotovitev vseh dejstev, pomembnih za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP - načelo materialne resnice), je ta dne 1. 4. 2015 v prostorih organa opravil ogled in camera. Na ogledu se je IP želel seznaniti s potekom priprave odgovorov, navedenih v prosilčevi zahtevi ter z vsebino in načinom vodenja zbirke »pr.mk«. Pooblaščena oseba za dostop do portala »pr.mk@gov.si« je pojasnila, da se v slednjo shranjujejo prejeta novinarska vprašanja ter odgovori na le-te, prav tako pa tudi posamezna elektronska sporočila, ki se nanašajo na posamezno zadevo. Elektronska sporočila so shranjena v mapah, ki so razvrščena glede na leto prejema zadeve in področje, na katerega se vprašanja nanašajo. Ob vpogledu je IP ugotovil, da se znotraj portala »pr.mk@gov.si« vodi mapa »Leto 2014«, ki med drugim vsebuje podmapo »Mediji«, v katerih se nahajajo tudi posamezna elektronska sporočila javnih uslužbencev, ki so sodelovali pri pripravi končnih odgovorov, posredovanih novinarki časopisa Dnevnik dne 7. 7. 2014, dne 11. 7. 2014, dne 22. 7. 2014, dne 23. 7. 2014, dne 29. 8. 2014 ter dne 11. 9. 2014. S podlagama za odgovora, posredovana dne 19. 8. 2014 ter dne 8. 10. 2014, organ ne razpolaga. Organ je ponovno izrecno poudaril, da končni odgovori niso bili pripravljeni zgolj na podlagi elektronskih sporočil, temveč tudi na podlagi ustnih posvetovanj in medsebojnih posvetovanj na različnih sestankih, zato zgolj elektronska sporočila ne dajo celovite slike, o tem, kdo je pripravil podlago za končne odgovore, ki so bili posredovani novinarki. Organ je še izpostavil, da je zahtevo prosilca razumel kot zahtevo, da se mu sporoči, kdo je pripravil končne odgovore in ne kot zahteve, kdo je pripravil podlago za navedene odgovore. Hkrati je organ izpostavil, da gre za podatke iz dokumentov, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, in bi njihovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju/dejavnosti organa. Dne 10. 4. 2015 je organ IP dostavil dodatno pojasnilo in pripadajoče dokumente ter ponovno pojasnil, da je zahtevo po posredovanju notranje korespondence med uradniki ter uradniki PR službe organa zavrnil iz dveh razlogov, in sicer, ker »notranja korespondenca« ni evidentirana v dokumentarno gradivo SPIS ter drugič, ker je notranjo korespondenco štel za interno službeno korespondenco, do katere nima pravice vpogleda noben drug, razen originatorja in naslovnika. Navedena korespondenca naj bi bila v portal »pr.mk@gov.si« umeščena pomotoma. Prav tako je organ ponovno poudaril, da notranja korespondenca ne predstavlja celotne korespondence pri pripravi odgovora, saj naj bi se komunikacija med uradniki vršila tako ustno, kot tudi po telefonu. Organ je še pojasnil, da je v konkretnem primeru prosilec v mesecu decembru 2014 prejel v zvezi s svojimi 11 prijavami na razpis za sofinanciranje pri Slovenskem filmskem centru, javni agenciji RS zavrnilne odločbe, zoper katere se je pritožil. Organ pritožbe obravnava in o njih še ni odločil. Zoper odločitve organa bo imel prosilec, v kolikor se ta z njegovimi odločitvami ne bo strinjal, možnost upravnega spora. S tem, ko je prosilec stranka pritožbenega postopka pri organu ter potencialni tožnik zoper organ v morebitnem upravnem sporu zoper odločitve o njegovih pritožbah, je zahteva prosilca po razkritju notranjega delovanja organa preko instituta dostopa do informacij javnega značaja, kar predstavlja tudi predmetna notranja korespondenca med uradniki, pritisk na delo ministrstva, ki mu povzroča motnje pri njegovem notranjem delovanju v citiranih odprtih pritožbenih postopkih prosilca, kot tudi potencialnih upravnih sporih zoper organ. Notranja komunikacija je zgolj del usklajevanja končnih odgovorov, ki so se usklajevali tudi ob delovnih sestankih in ustnih posvetih med zaposlenimi, s čimer njeno razkritje ne podaja celovitega in s tem popolnega prikaza razvoja dogodkov, kar je pomembno v primeru uporabe te notranje korespondence v kasnejšem morebitnem upravnem sporu kot dokaznim sredstvom v zvezi z delom organa v upravnem postopku. Po mnenju organa naj bi vnaprejšnje razkrivanje potencialne argumentacije v naknadnih sodnih postopkih potencialnim tožnikom ohromilo njegovo delo in ga onemogočilo pri izvajanju njegove zakonsko določene nadzorne funkcije. Organ je tako zaključil, da so podane ovire za dostop do zahtevanih informacij tako iz razloga, ker pri navedenih zapisih ne gre za informacije javnega značaja v skladu s 4. členom ZDIJZ, kot tudi zaradi obstoja izjeme notranjega delovanja organa.

 

IP je o pritožbi prosilca odločil z odločbo št. 090-62/2015/10 z dne 30. 4. 2015, s katero je pritožbi prosilca zoper 2. točko izreka odločbe organa, št. 090-51/2014-57 z dne 25. 1. 2015, delno ugodil in izpodbijano odločbo delno odpravil ter odločil, da mora organ prosilcu, v obliki fotokopij, posredovati zahtevana elektronska sporočila, s katerimi razpolaga. V 2. točki izreka je IP odločil, da se glede osebnih podatkov, ki jih je organ dolžan prekriti v skladu s 1. točko izreka ter glede zahteve, ki se nanaša na posredovanje podatka, kdo je sestavljal podlago za končna odgovora, posredovana dne 19. 8. 2014 ter dne 8. 10. 2014, pritožba prosilca zavrne. V 3. točki izreka pa je IP zavrnil še zahtevo prosilca za povrnitev stroškov.

 

Zoper odločbo IP št. 090-62/2015/10 z dne 30. 4. 2015 je organ vložil tožbo na Upravno sodišče RS (v nadaljevanju sodišče). Sodišče je s sodbo št. I U 817/2015-7 z dne 3. 9. 2015 tožbi ugodilo, 1. točko odločbe IP odpravilo in zadevo v tem obsegu vrnilo IP v ponovni postopek. V obrazložitvi je sodišče zapisalo, da je tožbi ugodilo, ker je organ utemeljeno opozarjal, da je prosilec zahteval podatek o tem, kdo je pripravil odgovore na elektronska sporočila, ki so bili kot odgovori organa, posredovani novinarki časopisa Dnevnik in ne vsebine elektronskih sporočil, ki so jih zaposleni uradniki organa poslali v zvezi s pripravo odgovorov na vprašanja novinarke na elektorski naslov »pr.mk«. Povzeta prosilčeva zahteva z dne 13. 1. 2015 namreč sama po sebi ne pomeni zahteve po seznanitvi z vsebino elektronskih sporočil. Sodišče opozarja, da sme organ (tudi v postopku po določbah ZDIJZ) začeti in voditi postopek samo, če je taka zahteva podana (128. člen ZUP). Z zahtevo pa ni mišljena samo formalna zahteva, torej vloga, s katero stranka zahteva začetek nekega upravnega postopka, ampak tudi zahteva v nematerialnem pomenu, torej zahteva, ki vsebuje določen predlog ali zahtevek, kako naj organ odloči. Nadalje sodišče zapisalo, da če je prosilec kot informacijo javnega značaja zahteval tudi seznanitev z vsebino obravnavanih elektronskih sporočil, pa je IP zmotno uporabil 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Sodišče namreč pritrjuje organu, da gre v tem primeru za dokumente, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem organa.

 

Pritožba je delno utemeljena.

 

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

Prosilec je na tretji strani pritožbe izrecno navedel, da izpodbija odločbo organa zgolj v 2. točki izreka, kar pomeni, da je predmet tega pritožbenega postopka presoja, ali informacija, kdo je pripravil odgovore (podlago) za elektronska sporočila, ki so bila z naslova pr.mkping@govpong.si poslana novinarski časopisa Dnevnik dne 7. 7. 2014, dne 11. 7. 2014, dne 22. 7. 2014, dne 23. 7. 2014, dne 19. 8. 2014, dne 29. 8. 2014, dne 11. 9. 2014 ter dne 8. 10. 2014, predstavlja informacijo javnega značaja v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ ter posredno, ali gre za prosto dostopno informacijo javnega značaja. Kot izhaja iz zahteve in pritožbe prosilca predmet tega pritožbenega postopka torej ni vsebina odgovorov, temveč le podatek o pripravljavcu (ime in priimek) odgovorov.

 

Še preden se IP spusti v vsebinsko presojo predmetne pritožbe, se na tem mestu opredeljuje do pritožbene navedbe glede teka rokov, ki jih za posredovanje informacij javnega značaja določa ZDIJZ. Prosilec namreč organu očita nespoštovanje navedenih rokov. Po pregledu posredovane dokumentacije IP ugotavlja, da je organ v izpodbijani odločbi odločal o zahtevi prosilca z dne 13. 1. 2015, pri čemer je bila izpodbijana odločba izdana dne 25. 1. 2015. ZDIJZ v 23. členu določa, da je organ dolžan o zahtevi prosilca odločiti nemudoma, najkasneje pa v roku 20 delovnih dni od dneva prejema popolne zahteve. Upoštevajoč datum prejema zahteve ter datum izdaje izpodbijane odločbe izhaja, da je organ o zahtevi prosilca odločil v zakonitem roku, iz česar izhaja, da so pritožbene navedbe v zvezi z nespoštovanjem rokov za reševanje konkretne pritožbe neutemeljene.

 

Prav tako je napačno prepričanje prosilca, da je nadzornik upravičen vpogledati v služben e-poštni nabiralnik javnega uslužbenca. V zvezi z navedenim IP poudarja, da niti organ niti IP nimata pristojnosti, da bi pregledovala zasebni ali službeni elektronski predal posameznega javnega uslužbenca z namenom pridobivanja elektronske pošte, ki je službene narave. Javni uslužbenci se s sklenitvijo delovnega razmerja v javnem sektorju namreč ne odpovedo v celoti zasebnosti na delovnem mestu. S takšnim ravnanjem bi posegli v ustavno zavarovano pravico do komunikacijske zasebnosti javnega uslužbenca, ki je varovana s 37. členom Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I s spremembami in dopolnitvami). Ta zagotavlja tajnost pisem in drugih občil ter določa, da samo zakon lahko predpiše, da se na podlagi odločbe sodišča za določen čas ne upošteva varstvo tajnosti pisem in drugih občil in nedotakljivost človekove zasebnosti, če je to nujno za uvedbo ali potek kazenskega postopka ali za varnost države. V konkretnem primeru niso izpolnjeni pogoji, na podlagi katerih bi organ oz. IP lahko s pregledovanjem elektronskih predalov posameznih javnih uslužbencev posegel v pravico do komunikacijske zasebnosti. IP je smiselno enako stališče že večkrat zavzel v mnenjih s področja varstva osebnih podatkov (npr. v mnenju št. 0712-163/2011/2 z dne 1. 9. 2011) in tudi v odločbi št. 090-15/2013/6 z dne 1. 3. 2013. Se pa IP strinja, da dejstvo, da se dokument nahaja v elektronskem predalu posameznega uslužbenca, ne sme biti ovira za posredovanje informacij javnega značaja. IP pojasnjuje, da bi organ v takšnih primerih dolžnost, ki mu jo nalaga ZDIJZ, lahko izpolnil, ne da bi posegel v zasebnost javnih uslužbencev, in sicer tako, da bi jim naročil, da zahtevane dokumente iz službene elektronske pošte posredujejo na elektronski naslov uradne osebe, pooblaščene za posredovanje informacij javnega značaja, ali pa ga natisnejo in ga izročijo uradni osebi. V konkretnem primeru so bila posamezna elektronska sporočila shranjena znotraj portala »pr.mk@gov.si«, ki predstavlja uradni naslov medijskega središča organa in ga organ šteje za veljavno uradno dokumentarno gradivo, podvrženo pravilom ZDIJZ.

 

V zvezi z navedbo organa, da je prosilec stranka v pritožbenem postopku pri organu ter potencialni tožnik zoper organ v morebitnem upravnem sporu, ter da tovrstna zahteva pomeni pritisk na delo organa, ki mu povzroča motnje pri njegovem notranjem delovanju v citiranih odprtih pritožbenih zadevah prosilca, IP pojasnjuje, da navedba organa, kdo je prosilec in zakaj je prosilec z organom v sporu, za konkretni pritožbeni postopek ni pravno relevantna. Ravnanje organa ali drugih organov v postopkih, ki jih vodijo poleg postopkov po ZDIJZ in v katere je vpleten tudi prosilec, ne vpliva na odločitev o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja. Po prvem in drugem odstavku 5. člena ZDIJZ (načelo prostega dostopa) so informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, ki imajo na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse (t.i. erga omnes učinek dostopa do informacij javnega značaja), kar pomeni, da med prosilci ne dela nobenih razlik glede na njihov status oz. položaj in torej ne uvaja nobene kategorije privilegiranih prosilcev. V postopku po ZDIJZ zato ni pomembno, kdo je konkretni prosilec in za kakšen namen zahtevane informacije potrebuje, saj je dostop do prosto dostopnih informacij javnega značaja omogočen vsakomur.

 

Definicija informacije javnega značaja je določena v določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, iz katere izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

  1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
  2. organ mora z njo razpolagati in
  3. nahajati se mora v materializirani obliki.

 

Ker iz izpodbijane odločbe ter posredovanih pojasnil organa izhaja, da zahtevana informacija ne šteje za informacijo javnega značaja, je IP primarno ugotavljal, ali so pri zahtevani informaciji izpolnjeni kriteriji za opredelitev informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ.

 

Na ogledu in camera je IP ugotovil, da organ ne razpolaga s podlagama za odgovora, posredovana novinarki časopisa Dnevnik, dne 19. 8. 2014 ter dne 8. 10. 2014. V zvezi z navedenim IP izrecno pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja. Ob tem pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko obstajajo. Pritožbeni postopek ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga. IP tudi nima nikakršnega razloga, da ne bi sledil navedbam organa, iz katerih izhaja, da ne razpolaga z zgoraj navedenima podlagama, saj ta ob reševanju te pritožbe ni mogel posumiti, da organ z zahtevano informacijo razpolaga, vendar je v celoti ne posreduje oziroma ne želi posredovati (drugi odstavek 10. člena ZInfP). Organ je namreč IP na ogledu omogočil vpogled v bazo podatkov ter mu dokumentacijo, s katero razpolaga, tudi posredoval. IP na tem mestu dodaja tudi, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organov ter v vprašanje, zakaj organ ne evidentira elektronske pošte v skladu z Uredbo. Prosilec namreč v pritožbi izpostavlja določbe Uredbe, ki po njegovem mnenju zavezujejo organ k evidentiranju elektronske pošte. V zvezi z navedenim IP pojasnjuje, da ni pristojen za nadzor nad izvajanjem določb Uredbe. Slednje namreč sodi v pristojnost Upravne inšpekcije, Inšpektorata za javni sektor, Ministrstvo za javno upravo.

 

Glede na navedeno je IP pritožbo zoper 5. in 8. alinejo 2. točke izreka izpodbijane odločbe na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, saj organ ne razpolaga z zahtevano informacijo, kdo je pripravil odgovore za posredovana odgovora novinarki časopisa Dnevnik, dne 19. 8. 2014 in dne 8. 10. 2014.

 

Upoštevajoč definicijo informacije javnega značaja pa je IP na ogledu in camera ugotovil, da organ, v zvezi z zahtevanimi informacijami, razpolaga s posameznimi elektronskimi sporočili javnih uslužbencev, ki so sodelovali pri pripravi končnih odgovorov, posredovanih novinarki. Ker je prosilec zahteval podatek, kdo je pripravil odgovor (podlago) za vsak posamezen odgovor, poslan novinarki časopisa Dnevnik, IP ugotavlja, da je zahtevani podatek za odgovore posredovane novinarki v naslednjih dneh:

-        7. 7. 2014 (e-pošto je novinarki tega dne ob 16.03 posredovala …………….) razviden iz elektronskega sporočila, poslanega na elektronski naslov »pr.mk« dne 7. 7. 2014 ob 11:10 uri;

-        11. 7. 2014 (e-pošto je novinarki tega dne ob 16.31 posredoval …………….) razviden iz elektronskega sporočila, poslanega z naslova »pr.mk«, dne 11. 7. 2014 ob 12:30 uri in elektronskega sporočila, poslanega na  elektronski naslov »pr.mk« dne 11. 7. 2014 ob 12:53 uri;

-        22. 7. 2014 (e-pošto je novinarki tega dne ob 14.36 posredovala ………………..) razviden iz elektronskih sporočil, poslanih na elektronski naslov »pr.mk«, dne 21. 7. 2014 ob 12:19 uri in ob 13:07 uri;

-        23. 7. 2014 (e-pošto je novinarki tega dne ob 15.17 posredovala ………………..) razviden iz elektronskega sporočila, poslanega z naslova »pr.mk«, dne 23. 7. 2014 ob 10:55 uri in elektronskega sporočila, poslanega na elektronski naslov »pr.mk«, z dne 23. 7. 2014 ob 10:59 uri;

-        29. 8. 2014 (e-pošto je novinarki tega dne ob 15.07 posredovala ………………) razviden iz elektronskega sporočila, poslanega na elektronski naslov »pr.mk«, dne 28. 8. 2014 ob 11:28 uri;

-        11. 9. 2014 (e-pošto je novinarki tega dne ob 15.10 posredoval …………………) ) razviden iz elektronskega sporočila, poslanega na elektronski naslov »pr.mk«, dne 10. 9. 2014 ob 14:32 uri.

Zahtevana informacija je razvidna iz navedenih elektronskih sporočil, in sicer iz podatka, kdo je pošiljatelj elektronskega sporočila. Navedene dokumente, iz katerih je razvidna zahtevana informacija, je organ za potrebe reševanje konkretne pritožbe posredoval tudi IP. V zvezi z navedbo organa, da ne gre za informacije javnega značaja v skladu s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ, IP pojasnjuje, da informacijo javnega značaja v smislu citirane določbe predstavlja kakršna koli vsebina - informacija v materializirani obliki, tudi če je ta npr. še v fazi nezaključenega dokumenta, osnutka, neformalnega zapisa, zabeležke. Z vpogledom v elektronska sporočila, se je IP tudi sam prepričal, da organ z njimi nedvomno razpolaga v obliki dokumenta. Zahtevana informacija tako izpolnjuje kriterije za obstoj informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ. Upoštevajoč navedeno je IP v nadaljevanju presojal, ali so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se je skliceval organ.

 

Skladno z 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja:

- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in

- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).

 

IP pojasnjuje, da se z navedeno izjemo varuje t.i. notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Ker so predmet zahteve in tega pritožbena postopka le podatki o imenih in priimkih javnih uslužbenec, ki so pri organu pripravili odgovore za končne in posredovane odgovore novinarki časopisa Dnevnik, in ne sama vsebina odgovorov, IP ugotavlja, da ni izpolnjen prvi kriterij za obstoj navedene izjeme. V konkretnem primeru informacija o imenu in priimku javnega uslužbenca, ki je pripravil določen odgovor v okviru svojih delovnih nalog in obveznosti, namreč ne predstavlja informacije, iz katere bi bilo razvidno, kako je organ oblikoval svojo politiko oziroma, kako je potekal postopek notranjega razmišljanja organa, preden je prišel do odločitve oz. odgovora, ki je zabeležen v končnih odgovorih posredovanih novinarki. Opredelitev take informacije kot informacije, sestavljene v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, bi bila zato contradictio in adiecto.

 

IP ugotavlja, da v konkretnem primeru ni izpolnjen tudi drugi kriterij za obstoj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Konkretna škoda, ki jo navaja organ (pritisk na delo organa z vnaprejšnjim razkrivanjem potencialne argumentacije v naknadnih sodnih postopkih potencialnim tožnikom, bi ohromilo delo organa in ga onemogočilo pri izvajanju njegove zakonske določene nadzorne funkcije), namreč ne prestane škodnega testa iz predmetne izjeme. Kot že navedeno, predmet zahteve ni vsebina odgovorov, temveč le podatek o imenu in priimku pripravljavca odgovora, razkritje katerega pa ne more povzročiti motenj pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Hkrati IP ugotavlja, da so pripravljavci odgovorov javni uslužbenci in zato podatek o njihovem imenu in priimku v konkretnem primeru (gre za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca) že po zakonu (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ) predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja.

 

Enako stališče glede izjeme notranjega delovanja v primeru, da je predmet zahteve samo podatek o imenu in priimku pripravljavca odgovora, izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 817/2015-7 z dne 3. 9. 2015, s katero je sodišče zadevo vrnilo IP v ponovljen postopek. Iz omenjene sodbe namreč izhaja, da bi bila izjema notranjega delovanja podana le v primeru, če bi prosilec zahteval tudi seznanitev z vsebino elektronskih sporočil. Ker pa je predmet presoje tega pritožbenega postopka le podatek o imenu in priimku pripravljavca odgovora, pa ta po mnenju IP in Upravnega sodišča RS ne predstavlja izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.    

 

IP je dostop do zahtevanih informacij presojal še z vidika obstoja morebitnih drugih izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja in ugotovil, da gre za prosto dostopno informacijo javnega značaja. Ker je torej organ zmotno ugotovil, da zahtevane informacije ne ustrezajo definiciji informacije javnega značaja v skladu z določbo 4. člena ZDIJZ, je IP, na podlagi drugega odstavka 252. člena ZUP, pritožbi delno ugodil in odpravil 1., 2., 3., 4., 6. in 7. alinejo 2. točke izreka izpodbijane odločbe in odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

 

Prosilec je v pritožbi zahteval tudi povrnitev stroškov, ki jih je imel z vložitvijo pritožbe. IP pojasnjuje, da so v skladu z določbo prvega odstavka 113. člena ZUP stroški postopka tisti stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnina za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) in da gredo v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. V konkretnem primeru se je postopek začel na zahtevo prosilca, zaradi česar se zahteva prosilca za povrnitev nastalih stroškov zavrne (3. točka izreka te odločbe).

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 4. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, lahko pa se sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

Postopek vodila:

Monika Voga, univ.dipl.prav.,

svetovalka pri Informacijskem pooblaščencu

 

 

Informacijski pooblaščenec

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka