Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 29.04.2015
Naslov: Vertigo zavod za kulturne dejavnosti - Ministrstvo za kulturo
Številka: 090-62/2015
Kategorija: Ali dokument obstaja?, Notranje delovanje organa, Osebni podatek
Status: Delno odobreno


 

Sodba upravnega sodišča 

POVZETEK:

V predmetni zadevi je IP obravnaval pritožbo prosilca zoper odločitev organa, s katero je ta njegovo zahtevo po posredovanju informacij o tem, kdo je pripravil odgovore na elektronska sporočila, ki so bili kot odgovori organa, posredovani novinarki časopisa Dnevnika, zavrnil z utemeljitvijo, da slednje niso vsebovane v evidenci dokumentarnega gradiva, zato tudi ne predstavljajo informacij javnega značaja. IP je, poleg poizvedovanj,  v zvezi z navedeno zadevo opravil tudi ogled in camera , na katerem je organ dodatno zatrdil, da je glede zahtevanih informacij podana izjema notranjega delovanja. V pritožbenem postopku je bilo ugotovljeno, da organ deloma razpolaga z zahtevanimi informacijami, pri čemer izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v teh dokumentih ni podana. Po uradni dolžnosti je IP ugotovil, da je v navedenih dokumentih podana izjema iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede zahteve, ki se nanaša na posredovanje podatka, kdo je sestavljal podlago za končna odgovora, posredovana dne 19. 8. 2014 ter dne 8. 10. 2014, je IP zaradi neobstoja dokumentov zavrnil.

 

ODLOČBA:


Številka: 090-62/2015/10
Datum: 29. 4. 2015

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51-07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), prvega odstavka 248. ter drugega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/06 – uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi VERTIGO zavod za kulturne dejavnosti, Kersnikova ulica 4, 1000 Ljubljana, ki ga zastopa Odvetniška družba Grčar, o.p., d.o.o., Šutna 52, 1240 Kamnik (v nadaljevanju prosilec), dne 13. 2. 2015 zoper odločbo Ministrstva za kulturo, Maistrova ulica 10, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-51/2014-57 z dne 25. 1. 2015, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilca zoper 2. točko izreka odločbe Ministrstva za kulturo, št. 090-51/2014-57 z dne 25. 1. 2015, se delno ugodi in se izpodbijana odločba delno odpravi ter se odloči, da mora organ prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe posredovati naslednje dokumente v obliki fotokopije:
•    elektronsko sporočilo z dne 7. 7. 2014 ob 11:10 uri, ki ga je na elektronski naslov »pr.mk« posredoval javni uslužbenec ……….;
•    elektronsko sporočilo z dne 11. 7. 2014 ob 12:30 uri, poslano z naslova »pr.mk«, pri čemer je organ dolžan prekriti elektronske naslove prejemnikov tega sporočila (vrstica ZA ter KP) ter elektronsko sporočilo z dne 11. 7. 2014 ob 12:53 uri, ki ga je na elektronski naslov »pr.mk« posredovala javna uslužbenka ……….;
•    elektronsko sporočilo z dne 21. 7. 2014 ob 12:19 uri, ki ga je na naslov »pr.mk« posredovala javna uslužbenka ………., pri čemer je organ dolžan prekriti elektronske naslove prejemnikov tega sporočila (vrstica KP) ter elektronsko sporočilo z dne 21. 7. 2014 ob 13:07 uri, ki ga je na elektronski naslov »pr.mk« posredoval javni uslužbenec ……….;
•    elektronsko sporočilo z dne 23. 7. 2014 ob 10:55 uri, poslano z naslova »pr.mk«, pri čemer je organ dolžan prekriti elektronske naslove prejemnikov tega sporočila (vrstica ZA ter KP) ter elektronsko sporočilo z dne 23. 7. 2014 ob 10:59 uri, ki ga je na elektronski naslov »pr.mk« posredovala javna uslužbenka ……….;
•    elektronsko sporočilo z dne 28. 8. 2014 ob 11:28 uri, ki ga je na elektronski naslov »pr.mk« posredovala javna uslužbenka ………. ter
•    elektronsko sporočilo z dne 10. 9. 2014 ob 14:32 uri, ki ga je na elektronski naslov »pr.mk« posredovala javna uslužbenka ……….

2.    Glede osebnih podatkov, ki jih je organ dolžan prekriti v skladu s 1. točko tega izreka ter glede zahteve, ki se nanaša na posredovanje podatka, kdo je sestavljal podlago za končna odgovora, posredovana dne 19. 8. 2014 ter dne 8. 10. 2014, se pritožba prosilca zavrne.

3.    Zahteva prosilca za povrnitev stroškov se zavrne.

4.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 13. 1. 2015 po elektronski poti na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je zahteval posredovanje sklepa o nadzoru nad zakonitostjo, učinkovitostjo in uspešnostjo dela SFC v delu pri izvajanju programa v prvem polletju 2014, ki ga je organ izdal dne 24. 7. 2014, kakor tudi morebitne odgovore, ugotovitve in zaključke, izhajajoče iz tega sklepa. Z navedeno zahtevo je prosilec zahteval tudi posredovanje informacij o tem, kdo je pripravil odgovore na elektronska sporočila, ki so bili kot odgovori organa, posredovani novinarki časopisa Dnevnik.

O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo, št. 090-51/2014-57 z dne 25. 1. 2015 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je njegovo zahtevo v celoti zavrnil. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je organ prosilcu že posredoval sklep ministrstva o nadzoru nad zakonitostjo, učinkovitostjo in uspešnostjo dela SFC v delu pri izvajanju programa v prvem polletju 2014 z dne 24. 7. 2014, pri čemer poročilo, iz katerega bi izhajali odgovori, ugotovitve in zaključki iz navedenega sklepa, še ni pripravljeno. Zavrnitev dostopa do podatkov o tem, kdo je pripravljal podlage za odgovore PR službe organa, pa je organ utemeljil z navedbo, da e-pošta med uradniki in PR službo ministrstva ni vsebovana v evidenci dokumentarnega gradiva, ker ne predstavlja informacij javnega značaja.

Dne 13. 2. 2015 je prosilec vložil pritožbo zoper izpodbijano odločbo, v kateri izrecno navaja, da izpodbija zgolj odločitev organa, ki se nanaša na posredovanje informacij o tem, kdo je sestavljal podlago za odgovore oz. informacijo javnega značaja v obliki listine, iz katerega navedeno izhaja (2. točka izreka izpodbijane odločbe). V uvodu pritožbe prosilec najprej izpostavlja napačno tolmačenje in nepravilno ravnanje organa v zvezi s tekom rokov, ki jih za posredovanje informacij javnega značaja določa 23. člen ZDIJZ. V nadaljevanju pritožbe prosilec izraža nestrinjanje z odločitvijo organa ter povzema zakonske določbe ZDIJZ ter Uredbe o upravnem poslovanju (Uradni list RS, št. 20/05, 106/05, 30/06, 86/06, 32/07, 63/07, 115/07, 31/08, 35/09, 58/10, 101/10 in 81/13; v nadaljevanju Uredba). Slednja namreč organ zavezuje k evidentiranju elektronske pošte v skladu s pravili za evidentiranje dokumentov. Prosilec meni, da gre v primeru ne evidentiranja službene elektronske pošte za izogib določbam ZDIJZ, pri čemer izpostavi tudi stališče organa, da vpogled v služben e-poštni nabiralnik pomeni prehud poseg v zasebnost javnega uslužbenca. V kolikor je takšnega mnenja tudi IP, se po prosilčevem prepričanju nezakonita praksa le še utrdi. Prosilec je prepričan, da službena elektronska pošta javnega uslužbenca predstavlja informacijo javnega značaja, presojati je le potrebno, ali izpolnjuje pogoje, določene v 4. členu ZDIJZ. V kolikor bi veljalo stališče organa, bi to potem takem pripeljalo do situacije, da informacije, ki se »skrivajo« izključno v elektronskih naslovih državnih organov, skupaj s priponkami v obliki dokumentov in nikjer drugje v fizični, natiskani obliki, ne morejo biti predmet zahtevkov po ZDIJZ. Prosilec je še priglasil stroške konkretnega postopka v višini 142, 78 eur.
 
IP je dne 26. 2. 2015 prejel dopis organa, št. 090-51/2014/76 z dne 25. 2. 2015, s katerim je, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil pritožbo IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Ob pregledu prejete dokumentacije je IP ugotovil, da mu organ ob odstopu pritožbe ni posredoval vseh informacij, potrebnih za reševanje konkretne pritožbe, zato ga je pozval k posredovanju dodatnih pojasnil in morebitnih dokumentov, ki so predmet zahteve prosilca.

Odgovor organa, v katerem ta na splošno pojasnjuje potek priprave odgovorov na novinarska vprašanja, je IP prejel dne 18. 3. 2015. Iz pojasnila organa izhaja, da se vprašanja novinarjev sprejemajo na kontaktnem e-naslovu »pr.mk@gov.si«, (http://www.mk.gov.si/si/medijsko_sredisce), pri čemer se odgovori PR službe prav tako posredujejo novinarjem s portala oz. e-naslova »pr.mk@gov.si«. Nadalje organ pojasni, da se novinarska vprašanja ter odgovori ne knjižijo v obstoječo informatizirano zbirko dokumentarnega gradiva SPIS4, temveč se hranijo znotraj portala »pr.mk@gov.si«. Tovrstne podatke v tej domeni organ smiselno šteje kot veljavno uradno dokumentarno gradivo, ki je kot tako podvrženo pravilom ZDIJZ. V datotekah v pr.mk@gov.si naj bi se hranila zlasti vprašanja ter odgovori, ponekod znotraj posamezne zadeve pa tudi vmesna korespondenca med pristojnimi uradniki ter PR službo pred podajo odgovorov novinarjem, pri čemer organ poudarja, da tovrstna morebitna notranja korespondenca ne predstavlja nujno celotne korespondence, saj se redoma korespondenca med uradniki ter PR službo vrši tako ustno (kar se praviloma ne zavede v datoteko določene zadeve), kot po e-pošti, tako da morebitna, v določeni datoteki zavedena korespondenca glede določenega novinarskega vprašanja, praviloma predstavlja fragmentirano korespondenco, iz katere ni možno pridobiti celostnega vpogleda v korespondenco pred oblikovanjem odgovora PR službe. Po prejemu novinarskega vprašanja uslužbenec PR službe z zahtevo seznani pristojne/ga uradnike/a, bodisi ustno bodisi po e-pošti. Pristojni uradniki nato posredujejo pojasnila PR službi ustno in/ali po e-pošti. Navedene vsebine (pojasnila, odgovori) pristojnih uradnikov predstavljajo informacije, na podlagi katerih PR služba skladno s svojo funkcijo in pravili stroke, zaradi katerih je ustanovljena, oblikuje predlog ali predloge možnih odgovorov. Narava komunikacije med pristojnimi uradniki in PR službo po naravi stvari predstavlja interno korespondenco, na podlagi katere PR služba, ki je zadolžena za posredovanje odgovorov, oblikuje in nato posreduje odgovore skladno s pravili stroke. To pomeni, da informacije pristojnih uradnikov, dane ustno ali pisno PR službi, ki torej na njihovi podlagi skladno s pravili stroke oblikuje odgovore na novinarska vprašanja, po naravi stvari niso namenjene javnosti, saj bi se s tem negirala vloga PR služba, ki je vzpostavljena ravno z namenom, da v imenu ministrstva posreduje strokovne odgovore. Dne 19. 3. 2015 je IP prejel dodatno pojasnilo organa, v katerem ta navaja, da je pregledal bazo »pr.mk", v kateri se nahajajo "novinarska vprašanja" in "odgovori PR službe ministrstva" ter pri tem ugotovil, da se v njej nahajajo vprašanja in odgovori, ne pa tudi t.i. vmesna korespondenca med pristojnimi uradniki ter PR službo, ki jo želi za vodenje konkretnega pritožbenega postopka pridobiti IP. Organ tako zaključi, da IP ne more posredovati zahtevane dokumentacije, saj le-ta ne obstaja.

Ker posredovana pojasnila IP niso zadostovala za ugotovitev resničnega dejanska stanja ter ugotovitev vseh dejstev, pomembnih za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP - načelo materialne resnice) je ta, z namenom pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja, dne 1. 4. 2015 v prostorih organa opravil ogled in camera. Slednji predstavlja procesno dejanje IP, ki ga ta lahko izvede na podlagi 11. člena ZInfP brez prisotnosti strank. Na ogledu in camera se je IP želel seznaniti s potekom priprave odgovorov, navedenih v prosilčevi zahtevi ter z vsebino in načinom vodenja zbirke »pr.mk«. Pooblaščena oseba za dostop do portala »pr.mk@gov.si« je pojasnila, da se v slednjo shranjujejo prejeta novinarska vprašanja ter odgovori na le-te, prav tako pa tudi posamezna elektronska sporočila, ki se nanašajo na posamezno zadevo. Elektronska sporočila so shranjena v mapah, ki so razvrščena glede na leto prejema zadeve in področje, na katerega se vprašanja nanašajo. Ob vpogledu je IP ugotovil, da se znotraj portala »pr.mk@gov.si« vodi mapa »Leto 2014«, ki med drugim vsebuje podmapo » Mediji«, v katerih se med drugim nahajajo tudi posamezna elektronska sporočila javnih uslužbencev, ki so sodelovali pri pripravi končnih odgovorov, posredovanih novinarki časopisa Dnevnik, in sicer odgovorov, poslanih po elektronski poti dne 7. 7. 2014, dne 11. 7. 2014, dne 22. 7. 2014, dne 23. 7. 2014, dne 29. 8. 2014 ter dne 11. 9. 2014. S podlagama za odgovora, posredovana dne 19. 8. 2014 ter dne 8. 10. 2014, organ ne razpolaga. Organ je ponovno izrecno poudaril, da končni odgovori niso bili pripravljeni zgolj na podlagi elektronskih sporočil, temveč tudi na podlagi ustnih posvetovanj in medsebojnih posvetovanj na različnih sestankih, zato zgolj elektronska sporočila ne dajo celovite slike, o tem, kdo je pripravil podlago za končne odgovore, ki so bili posredovani novinarki. Organ je še izpostavil, da je zahtevo prosilca razumel kot zahtevo, da se mu sporoči, kdo je pripravil končne odgovore in ne kot zahteve, kdo je pripravil podlago za navedene odgovore. Hkrati je organ izpostavil, da gre za podatke iz dokumentov, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, in bi njihovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju/dejavnosti organa. Dne 10. 4. 2015 je organ IP dostavil dodatno pojasnilo ter pripadajoče dokumente. Slednji je ponovno pojasnil, da je zahtevo po posredovanju notranje korespondence med uradniki ter uradniki PR službe organa zavrnil iz dveh razlogov, in sicer, ker »notranja korespondenca« ni evidentirana v dokumentarno gradivo SPIS ter drugič, ker je notranjo korespondenco štelo za interno službeno korespondenco, do katere nima pravice vpogleda noben drug, razen originatorja in naslovnika. Navedena korespondenca naj bi bila v portal »pr.mk@gov.si« umeščena pomotoma. Prav tako je organ ponovno poudaril, da notranja korespondenca ne predstavlja celotne korespondence pri pripravi odgovora, saj naj bi se komunikacija med uradniki vršila tako ustno, kot tudi po telefonu. Organ je še pojasnil, da je v konkretnem primeru prosilec za dostop do informacij javnega značaja v mesecu decembru 2014 prejel v zvezi s svojimi 11 prijavami na razpis za sofinanciranje pri Slovenskem filmskem centru, javna agencija RS zavrnilne odločbe, zoper katere se je pritožil k organu, ki te pritožbe obravnava in o njih še ni odločil. Zoper odločitve organa bo imel prosilec, v kolikor se ta z njegovimi odločitvami ne bo strinjal, možnost upravnega spora. S tem, ko je prosilec stranka pritožbenega postopka pri organu ter potencialni tožnik zoper organ v morebitnem upravnem sporu zoper odločitve o njegovih pritožbah, je zahteva prosilca po razkritju notranjega delovanja organa preko instituta dostopa do informacij javnega značaja, kar predstavlja tudi predmetna notranja korespondenca med uradniki, pritisk na delo ministrstva, ki mu povzroča motnje pri njegovem notranjem delovanju v citiranih odprtih pritožbenih postopkih prosilca, kot tudi potencialnih upravnih sporih zoper organ. Notranja komunikacija je zgolj del usklajevanja končnih odgovorov, ki so se usklajevali tudi ob delovnih sestankih in ustnih posvetih med zaposlenimi, s čimer njeno razkritje ne podaja celovitega in s tem popolnega prikaza razvoja dogodkov, kar je pomembno v primeru uporabe te notranje korespondence v kasnejšem morebitnem upravnem sporu kot dokaznim sredstvom v zvezi z delom organa v upravnem postopku. Po mnenju organa naj bi vnaprejšnje razkrivanje potencialne argumentacije v naknadnih sodnih postopkih potencialnim tožnikom ohromilo njegovo delo in ga onemogočilo pri izvajanju njegove zakonsko določene nadzorne funkcije. Organ je tako zaključil, da so podane ovire za dostop do zahtevanih informacij tako iz razloga, ker pri navedenih zapisih ne gre za informacije javnega značaja v skladu s 4. členom ZDIJZ, kot tudi zaradi obstoja izjeme notranjega delovanja organa.

Pritožba je delno utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Prosilec je na tretji strani pritožbe izrecno navedel, da izpodbija odločbo organa zgolj v 2. točki izreka, s katero je ta zavrnil posredovanje informacij o tem, kdo je sestavljal podlago za odgovore oz. informacijo javnega značaja v obliki listine, iz katerega navedeno izhaja.

Organ kot ministrstvo brez dvoma sodi med organe, ki so zavezani za posredovanje informacij javnega značaja v skladu s 1. členom ZDIJZ, kar v obravnavani zadevi niti ni sporno. Sporno pa je, ali je organ v konkretnem primeru upravičeno zavrnil zahtevo prosilca po posredovanju informacij javnega značaja.

Še preden se IP spusti v vsebinsko presojo predmetne pritožbe, se na tem mestu opredeljuje do pritožbene navedbe prosilca glede teka rokov, ki jih za posredovanje informacij javnega značaja določa ZDIJZ. Prosilec namreč organu očita nespoštovanje navedenih rokov. Po pregledu posredovane dokumentacije IP ugotavlja, da je organ v izpodbijani odločbi odločal o zahtevi prosilca z dne 13. 1. 2015, pri čemer je bila izpodbijana odločba izdana dne 25. 1. 2015. ZDIJZ v 23. členu določa, da je organ dolžan o zahtevi prosilca odločiti nemudoma, najkasneje pa v roku 20 delovnih dni od dneva prejema popolne zahteve. Upoštevajoč datum prejema zahteve ter datum izdaje izpodbijane odločbe izhaja, da je organ o zahtevi prosilca odločil v zakonitem roku, iz česar izhaja, da so pritožbene navedbe v zvezi z nespoštovanjem rokov za reševanje konkretne pritožbe nerelevantne.

Prav tako je napačno prepričanje prosilca, da je nadzornik upravičen vpogledati v služben e-poštni nabiralnik javnega uslužbenca. V zvezi z navedenim IP poudarja, da niti organ niti IP nimata pristojnosti, da bi pregledovala zasebni ali službeni elektronski predal posameznega javnega uslužbenca z namenom pridobivanja elektronske pošte, ki je službene narave. Javni uslužbenci se s sklenitvijo delovnega razmerja v javnem sektorju namreč ne odpovedo v celoti zasebnosti na delovnem mestu. S takšnim ravnanjem bi posegli v ustavno zavarovano pravico do komunikacijske zasebnosti javnega uslužbenca, ki je varovana s 37. členom Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I s spremembami in dopolnitvami). Ta zagotavlja tajnost pisem in drugih občil ter določa, da samo zakon lahko predpiše, da se na podlagi odločbe sodišča za določen čas ne upošteva varstvo tajnosti pisem in drugih občil in nedotakljivost človekove zasebnosti, če je to nujno za uvedbo ali potek kazenskega postopka ali za varnost države. V konkretnem primeru niso izpolnjeni pogoji, na podlagi katerih bi organ oz. IP lahko s pregledovanjem elektronskih predalov posameznih javnih uslužbencev posegel v pravico do komunikacijske zasebnosti. IP je smiselno enako stališče že večkrat zavzel v mnenjih s področja varstva osebnih podatkov (npr. v mnenju št. 0712-163/2011/2 z dne 1. 9. 2011) in tudi v odločbi št. 090-15/2013/6 z dne 1. 3. 2013. Se pa IP strinja, da dejstvo, da se dokument nahaja v elektronskem predalu posameznega uslužbenca, ne sme biti ovira za posredovanje informacij javnega značaja. IP pojasnjuje, da bi organ v takšnih primerih dolžnost, ki mu jo nalaga ZDIJZ, lahko izpolnil, ne da bi posegel v zasebnost javnih uslužbencev, in sicer tako, da bi jim naročil, da zahtevane dokumente iz službene elektronske pošte posredujejo na elektronski naslov uradne osebe, pooblaščene za posredovanje informacij javnega značaja, ali pa ga natisnejo in ga izročijo uradni osebi. V konkretnem primeru so bila posamezne elektronska sporočila shranjena znotraj portala »pr.mk@gov.si«, ki predstavlja uradni naslov medijskega središča organa in ga organ šteje za veljavno uradno dokumentarno gradivo, podvrženo pravilom ZDIJZ.

Iz izpodbijane odločbe ter posredovanih pojasnil organa izhaja, da zahtevane informacije, torej kdo je sestavljal podlago za končne odgovore, posredovane novinarki Dnevnika oz. informacijo javnega značaja v obliki listine, iz katerega navedeno izhaja, ne šteje za informacije javnega značaja v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Prav tako organ meni, da je glede zahtevanih informacij podana izjema notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Informacija javnega značaja je po določilu prvega odstavka 4. člena informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149). Upoštevajoč navedeno definicijo informacije javnega značaja je IP na ogledu in camera ugotovil, da organ razpolaga s posameznimi elektronskimi sporočili javnih uslužbencev, ki so sodelovali pri pripravi končnih odgovorov, posredovanih novinarki časopisa Dnevnik, in sicer odgovorov, poslanih po elektronski poti dne 7. 7. 2014, dne 11. 7. 2014, dne 22. 7. 2014, dne 23. 7. 2014, dne 29. 8. 2014 ter dne 11. 9. 2014. Navedene dokumente je organ za potrebe reševanje konkretne pritožbe posredoval tudi IP, ki v zvezi z navedbo organa, da ne gre za informacije javnega značaja v skladu s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ, pojasnjuje, da informacijo javnega značaja v smislu citirane določbe predstavlja kakršna koli vsebina - informacija v materializirani obliki, tudi če je ta npr. še v fazi nezaključenega dokumenta, osnutka, neformalnega zapisa, zabeležke. Z vpogledom v elektronska sporočila, se je IP tudi sam prepričal, da organ z njimi nedvomno razpolaga v obliki dokumenta. Zahtevane informacije tako izpolnjujejo kriterije za obstoj informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ. Upoštevajoč navedeno je IP v nadaljevanju presojal, ali so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se je med drugim skliceval organ.

Skladno z 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).

IP pojasnjuje, da se z navedeno izjemo varuje t.i. notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. IP ugotavlja, da se zahtevani dokumenti ne nanašajo na urejanje notranjih razmerij oz. procesov v samem organu, temveč na pripravo odgovorov na novinarska vprašanja v zvezi izvajanjem pristojnosti organa. Po oceni IP zahtevani dokumenti ne predstavljajo dokumentov, ki bi nastali v zvezi z notranjim delovanjem organa, pri čemer ta poudarja, da četudi bi dokumenti nastali v zvezi z notranjim delovanjem organa, mora biti za obstoj izjeme notranjega delovanja izpolnjen tudi drugi pogoj, tj. specifični škodni test.

IP ugotavlja, da v konkretnem primeru ni izpolnjen tudi drugi kriterij za obstoj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Konkretna škoda, ki jo navaja organ (pritisk na delo organa z vnaprejšnjim razkrivanjem potencialne argumentacije v naknadnih sodnih postopkih potencialnim tožnikom, bi ohromilo delo organa in ga onemogočilo pri izvajanju njegove zakonske določene nadzorne funkcije), namreč ne prestane škodnega testa iz predmetne izjeme. Na podlagi navedene izjeme je dostop do informacije mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje informacije ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja (Pravica dostopa do informacij javnega značaja, mag. Prepeluh U., str. 301). Besedo motnje je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Izrazito restriktivno razlago predmetne izjeme je zavzelo tudi Upravno sodišče RS, ko je v sodbi, št. I U 1857/2012-12 z dne 9. 10. 2013, zapisalo, da je breme dokazovanja standarda onkraj dvoma na strani organa, saj je organ tisti, ki najbolje pozna svoje delovanje in lahko izkaže in opiše motnje pri njegovem delovanju. Prav tako je sodišče v navedeni sodbi poudarilo, da IP ni treba samoiniciativno ugotavljati, ali bi prišlo do motenj zaradi razkritja zahtevane informacije, ali ne. Podobno stališče je Upravno sodišče RS zavzelo tudi v sodbi, št. I U 1176/2010-13 z dne 30. 11. 2011, v kateri je navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem do dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«.

Hkrati IP opozarja tudi na stališče Upravnega sodišča RS, ki ga je zavzelo v zgoraj navedeni sodbi, št. I U 1857/2012-12 z dne 9. 10. 2013, ko je zapisalo, da je treba vsakič od primera do primera glede na konkretne okoliščine oceniti, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju organa, kar pomeni, da je rezultat te ocene lahko različen s potekom časa. V zvezi z navedenim IP pojasnjuje, da prosilec v obravnavani zadevi zahteva posredovanje informacij o tem, kdo je sestavljal podlage za končne odgovore, ki so bili posredovani novinarki časopisa Dnevnika. S končnimi odgovori prosilec že razpolaga. Ob primerjavi končnih odgovorov ter elektronskih sporočil, ki po navedbi organa, poleg ustnih in medsebojnih posvetovanj, predstavljajo podlage za priprave le-teh, IP ugotavlja, da so slednja povzeta v končnih odgovorih organa, zato ne vidi razlogov, kako bi razkritje podatkov o tem, kdo je sestavljal podlage za odgovore, povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.

V zvezi z navedbo organa, da je prosilec za dostop do informacij javnega značaja stranka v pritožbenem postopku pri organu ter potencialni tožnik zoper organ v morebitnem upravnem sporu ter da tovrstna zahteva pomeni pritisk na delo organa, ki mu povzroča motnje pri njegovem notranjem delovanju v citiranih odprtih pritožbenih zadevah prosilca, IP pojasnjuje, da navedba organa, kdo je prosilec in zakaj je prosilec z organom v sporu, za konkretni pritožbeni postopek ni pravno relevantna. Ravnanje organa ali drugih organov v postopkih, ki jih vodijo poleg postopkov po ZDIJZ in v katere je vpleten tudi prosilec, ne vpliva na odločitev o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja. Po prvem in drugem odstavku 5. člena ZDIJZ (načelo prostega dostopa) so informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, ki imajo na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse (t.i. erga omnes učinek dostopa do informacij javnega značaja), kar pomeni, da med prosilci ne dela nobenih razlik glede na njihov status oz. položaj in torej ne uvaja nobene kategorije privilegiranih prosilcev. V postopku po ZDIJZ zato ni pomembno, kdo je konkretni prosilec in za kakšen namen zahtevane informacije potrebuje, saj je dostop do prosto dostopnih informacij javnega značaja omogočen vsakomur.

IP tako ugotavlja, da organ razpolaga s podlagami za:
- odgovor z dne 7. 7. 2014 (e-pošto je novinarki tega dne ob 16.03 posredovala ……….), in sicer predstavlja podlago za navedeni odgovor elektronsko sporočilo z dne 7. 7. 2014 ob 11:10 uri, ki ga je na elektronski naslov »pr.mk« posredoval javni uslužbenec ……….;
- odgovor z dne 11. 7. 2014 (e-pošto je novinarki tega dne ob 16.31 posredoval ……….), in sicer predstavlja podlago za navedeni odgovor elektronsko sporočilo z dne 11. 7. 2014 ob 12:30 uri, poslano z naslova »pr.mk«, pri čemer je organ dolžan prekriti elektronske naslove prejemnikov tega sporočila (vrstica ZA ter KP) ter elektronsko sporočilo z dne 11. 7. 2014 ob 12:53 uri, ki ga je na elektronski naslov »pr.mk« posredovala javna uslužbenka ……….;
- dne 22. 7. 2014 (e-pošto je novinarki tega dne ob 14.36 posredovala ……….), in sicer predstavlja podlago za navedeni odgovor elektronsko sporočilo z dne 21. 7. 2014 ob 12:19 uri, ki ga je na naslov »pr.mk« posredovala javna uslužbenka ………., pri čemer je organ dolžan prekriti elektronske naslove prejemnikov tega sporočila (vrstica KP) ter elektronsko sporočilo z dne 21. 7. 2014 ob 13:07 uri, ki ga je na elektronski naslov »pr.mk« posredoval javni uslužbenec ……….;
- dne 23. 7. 2014 (e-pošto je novinarki tega dne ob 15.17 posredovala ……….), in sicer predstavlja podlago za navedeni odgovor elektronsko sporočilo z dne 23. 7. 2014 ob 10:55 uri, poslano z naslova »pr.mk«, pri čemer je organ dolžan prekriti elektronske naslove prejemnikov tega sporočila (vrstica ZA ter KP) ter elektronsko sporočilo z dne 23. 7. 2014 ob 10:59 uri, ki ga je na elektronski naslov »pr.mk« posredovala javna uslužbenka ……….;
- dne 29. 8. 2014 (e-pošto je novinarki tega dne ob 15.07 posredovala ……….), in sicer predstavlja podlago za navedeni odgovor elektronsko sporočilo z dne 28. 8. 2014 ob 11:28 uri, ki ga je na elektronski naslov »pr.mk« posredovala javna uslužbenka ………..;
- dne 11. 9. 2014 (e-pošto je novinarki tega dne ob 15.10 posredoval ………), in sicer predstavlja podlago za navedeni odgovor elektronsko sporočilo z dne 10. 9. 2014 ob 14:32 uri, ki ga je na elektronski naslov »pr.mk« posredovala javna uslužbenka ……….

Ob odsotnosti argumentov in dokazov o motnjah v delovanju organa, IP zaključuje, da ne obstaja resna in konkretna nevarnost povzročitve motenj, ki naj bi nastale zaradi posredovanja zgoraj navedenih dokumentov prosilcu.

IP nadalje ugotavlja, da navedeni dokumenti vsebujejo določene osebne podatke (npr. imena in priimke posameznikov, ime in priimek novinarke, elektronske naslove javnih uslužbencev).

ZDIJZ v 3. točki prvega odstavka 6. člena določa kot izjemo od prosto dostopnih informacij osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov in tako napoti na uporabo Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 - uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZVOP-1).

Razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, zato je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu (javni sektor) ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. Če slednja ni podana, je organ pri posredovanju informacij javnega značaja dolžan prekriti osebne podatke. Že iz določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pa izhaja, da nima vsak osebni podatek hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka oziroma povedano drugače, razkritje osebnega podatka je v določenih primerih lahko dopustno, kar velja tudi za razkritje v okviru izvrševanja pravice dostopa do informacij javnega značaja.

Osebni podatki javnih uslužbencev se v dokumentu pojavljajo v zvezi z opravljanjem delovnih obveznosti, zato je pravna podlaga za razkritje podana v 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ ne glede na morebitne izjeme od prostega dostopa (npr. izjeme varstva osebnih podatkov) dovoli dostop do informacij, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Ti podatki (povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca) torej niso varovani osebni podatki in je njihovo razkritje dopustno.

Med varovane osebne podatke ne sodi niti ime in priimek novinarke. Osebni podatki novinarjev niso varovani, kadar le-ti nastopajo v profesionalnem svojstvu, v imenu medija. Kadar torej novinar nastopa v funkciji izvajanja svojega dela, takrat ni kršena njegova zasebnost in dostojanstvo (primarno 1. člen ZVOP-1), razkritje njegovega imena in priimka drugim pa dejansko in resnično ne ogrozi varstva njegove zasebnosti in integritete.

Prav tako se v zahtevanih dokumentih nahajajo elektronski naslovi javnih uslužbencev. O javnosti elektronskih naslov je IP že večkrat odločal (tako na področju varstva osebnih podatkov kot področju dostopa do informacij javnega značaja) in zavzel stališče, da gre v primerih elektronskih naslovov zaposlenih za varovane osebne podatke, ki niso v neposredni zvezi z izvajanjem nalog iz delovnega razmerja javnega uslužbenca oz. v zvezi z opravljanjem javne funkcije. Upoštevaje navedeno imajo zaposleni v tem delu pravico do zasebnosti in posledično do tega, da njihovi elektronski naslovi in telefonske številke niso posredovani javnosti. Z vidika namena ZDIJZ je bistveno, da je javnosti omogočen način, da lahko stopi v stik z javnimi uslužbenci. To pa je izpolnjeno, kolikor so javnosti npr. na razpolago preko telefonske centrale organa oz. preko telefonskih številk in elektronskih naslovov, ki so javno dostopni na spletu ipd. Za potrebe uresničevanja delovnega razmerja organ, kot delodajalec, o zaposlenih zbira in obdeluje številne osebne podatke, vendar pa zaposleni s tem, ko sklenejo pogodbo o zaposlitvi, ne odpovedo v celoti zasebnosti na delovnem mestu, v krog katere sodijo tudi njihov elektronski naslov in telefonske številke. Iz tega razloga je organ ob posredovanju zahtevanih dokumentov dolžan prekriti elektronske naslove posameznikov.

Glede na ugotovljen obstoj varovanih osebnih podatkov, ki so vsebovani v zahtevanih dokumentih, je IP presodil, da je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov na način, kot je urejen v 7. členu ZDIJZ. Pri tem je organ dolžan prekriti varovane osebne podatke na način, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Nadalje je IP na ogledu in camera ugotovil, da organ ne razpolaga s podlagama za odgovora, posredovanima dne 19. 8. 2014 ter dne 8. 10. 2014. V zvezi z navedenim IP izrecno pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja. Ob tem pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko obstajajo. Pritožbeni postopek ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga. IP tudi nima nikakršnega razloga, da ne bi sledil navedbam organa, iz katerih izhaja, da ne razpolaga z zgoraj navedenima podlagama, saj ta ob reševanju te pritožbe ni mogel posumiti, da organ z zahtevano informacijo razpolaga, vendar je v celoti ne posreduje oziroma ne želi posredovati (drugi odstavek 10. člena ZInfP). Organ je namreč IP na ogledu in camera omogočil vpogled v bazo podatkov ter mu dokumentacijo, s katero razpolaga, tudi posredoval. IP na tem mestu dodaja tudi, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organov ter v vprašanje, zakaj organ ne evidentira elektronske pošte v skladu z Uredbo. Prosilec namreč v pritožbi izpostavlja določbe Uredbe, ki po njegovem mnenju zavezujejo organ k evidentiranju elektronske pošte. V zvezi z navedenim IP pojasnjuje, da ni pristojen za nadzor nad izvajanjem določb Uredbe. Slednje namreč sodi v pristojnost Upravne inšpekcije, Inšpektorata za javni sektor, Ministrstvo za javno upravo.

Prosilec je v pritožbi zahteval tudi povrnitev stroškov, ki jih je imel z vložitvijo pritožbe. IP pojasnjuje, da so v skladu z določbo prvega odstavka 113. člena ZUP stroški postopka tisti stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnina za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) in da gredo v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. V konkretnem primeru se je postopek začel na zahtevo prosilca, zaradi česar se zahteva prosilca za povrnitev nastalih stroškov zavrne.

Upoštevaje vse navedeno IP argumentom organa za zavrnitev dostopa ni sledil v celoti. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ deloma razpolaga z zahtevanimi informacijami, pri čemer izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v teh dokumentih ni podana. V zvezi z zahtevanimi dokumenti je IP v postopku po uradni dolžnosti ugotavljal še obstoj drugih izjem od prostega dostopa, pri čemer je ugotovil, da ti v delu predstavljajo izjemo varstva osebnih podatkov, vendar je pritožbi prosilca, upoštevaje pravilo delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ, mogoče delno ugoditi. Ker je torej organ na prvi stopnji zmotno ugotovil, da zahtevane informacije ne ustrezajo informacijam javnega značaja v skladu z določbo 4. člena ZDIJZ, je IP, na podlagi drugega odstavka 252. člena ZUP, delno odpravil izpodbijano odločbo in odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu, glede osebnih podatkov, ki jih je organ dolžan prekriti v skladu s 1. točko izreka te odločbe ter v delu, v katerem je IP ugotovil, da organ ne razpolaga z zahtevanim dokumentom, pa je, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, pritožbo prosilca zavrnil.

V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/2010- uradno prečiščeno besedilo; ZUT) oproščena plačila upravne takse.


Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, lahko pa se sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.



Postopek vodila    :                                      
Mevlida Deljanin, univ. dipl. prav.,                         
Asistentka svetovalca Pooblaščenca                         

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka