Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 27.07.2009
Naslov: Vasja Jager, novinar - DDC svetovanje inženiring
Številka: 090-102/2009
Kategorija: Ali je organ zavezanec?, Mediji
Status: Zavrnjeno


Številka: 090-102/2009/
Datum: 27. 7. 2009

Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi desetega odstavka 45. člena Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 110/2006 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZMed), 2. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), šestega odstavka 22. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, številka 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 105/2006 – ZUS-1; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Vasje Jager, novinarja časnika Večer d.d., dopisništvo Ljubljana, Cankarjeva 1, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec) z dne 14. 07. 2009, zoper DDC svetovanje inženiring, d.o.o., Kotnikova ulica 40, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju družba) zoper zavrnilni odgovor na zahtevo za dostop do informacij za medije naslednjo

O D L O Č B O:



1.    Pritožba prosilca zoper zavrnilni odgovor družbe se kot neutemeljena zavrne.

2.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.



O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 3. 7. 2009 na družbo naslovil zahtevo z vprašanji po Zmed. V njej je navedel, da prosi za podrobnosti o vseh projektih, ki jih je družba naročila pri družbi Appia v zadnjih treh letih:
-    Koliko študij je DDC naročila od omenjene družbe v istem obdobju?
-    Pri katerih projektih je DDC naročila svetovalne storitve družbe Appia?
-    Koliko geodetskih storitev je opravila Appia za DDC?
-    Koliko izobraževanj in v kakšni vrednosti je omenjena družba opravila za DDC?
-    Na katerih področjih še DDC oziroma DRSC sodeluje z Appio?
-    Kolikšna je skupna vrednost vseh poslov, ki jih je Appia izvedla za DDC v zadnjih treh letih?

Prosilec je obenem navedel, da prosi za seznam konkretnih storitev, po katerih sprašuje, z navedenimi zneski in nazivi. Obenem je še dodal, da ga zanima še, kdaj je gospod ….. prekinil delovno razmerje s podjetjem Cestni inženiring ali Družbo za državne ceste in kdaj točno je iz DDC odšel gospod ...

Družba je prosilcu odgovorila po elektronski pošti dne 13. 7. 2009, v kateri je navedla, da gre pri pogodbah med družbo in družbo Appia za interne podatke. Obenem je dodala, da ….. ….. ni bil nikoli zaposlen pri družbi, glede prekinitve delovnega razmerja … pa je prosilca napotila na njega osebno.

Zoper odgovor družbe je prosilec dne 14. 07. 2009 pri Pooblaščencu vložil pritožbo, ki jo je naslovil, »pritožba zoper molk družbe DDC na novinarska vprašanja«. V njej med drugim navaja, da je DDC družba, ki je v celoti v lasti države. Obenem je z razpisom izbran in s proračunskimi sredstvi plačan pogodbeni inženir porabnikov javnih sredstev, Družbe za avtoceste (DARS) in Direkcije za vodenje investicij v javno železniško infrastrukturo (DŽI). Družba DDC prepričljivo največji del svojih prihodkov ustvari iz javnih (proračunskih in cestninskih) sredstev. Vsakršno umetno napihovanje študij, ki jih prodajajo DARS in DŽI (kar bi lahko bila posledica naročanja študij pri bivših sodelavcih DDC), bi tako imelo za posledico neracionalno in neupravičeno porabo denarja davkoplačevalcev, obenem pa bi vsebovalo elemente kaznivih dejanj in klientelizma. Zato je v interesu javnosti in zakona, da družba DDC odgovori na zastavljena vprašanja oziroma prosilcu omogoči vpogled v ustrezno dokumentacijo. Prosilec ob tem navaja, da zato zahteva vpogled v ustrezno dokumentacijo, v kateri bo dobil odgovore, na vprašanja, ki jih je zastavil, pri čemer se še posebej sklicuje na drugi in tretji odstavek 6. člena ZDIJZ. Prosilec prilaga tudi mnenje Računskega sodišča glede statusa DDC iz revizije postopkov gradnje financiranja avtocest, po katerem bi del odgovornosti do javnosti, ki jo sedaj nosi DARS, moral prevzeti DDC: »Pretežni del nalog vodenja in organiziranja gradnje in obnavljanja avtocest na podlagi sklenjenih pogodb po javnih razpisih z DARS izvaja družba DDC, ki jo je Republika Slovenija ustanovila za vodenje gradnje in vzdrževanje avtocest in drugih državnih cest. Po oceni računskega sodišča je DARS le vmesni člen med Ministrstvom za promet in družbo DDC, ki neupravičeno nosi vso javno odgovornost za izvajanje nalog po nacionalnem in letnih programih gradnje avtocest.« Prosilec še dodaja, da želi v imenu javnosti potrditi ali pa ovreči sume o nesmotrni porabi denarja državljanov in državljank.

Pooblaščenec je družbo dne 16. 7. 2009, z dopisom št. 090-102/2009, pozval, naj mu v roku 8 dni posreduje informacije, ki jih potrebuje za odločitev o pritožbi prosilca, in sicer pojasnilo o pravni podlagi, na podlagi katere je ustanovljena in deluje, vključno z navedbo pravne podlage, na podlagi katere sodeluje z DARS, informacijo o tem, ali se v kakšnem delu financira iz javnih sredstev (to je, ali je posredni ali neposredni proračunski uporabnik) in v katerem delu ter informacijo o tem, ali v kakšnem delu svoje dejavnosti opravlja javno službo, ima podeljeno javno pooblastilo na podlagi zakona ali opravlja druge javnopravne naloge.

Odgovor družbe je Pooblaščenec prejel dne 24. 7. 2009. Iz njega izhaja, da je pravna podlaga za ustanovitev in delovanje družbe DDC Zakon o gospodarskih družbah, da ima družba z DARS sklenjenih več pogodb za izvedbo posameznih del oziroma storitev, da je DDC gospodarska družba, ki se v nobenem delu ne financira iz javnih sredstev, temveč svoj prihodek ustvarja izključno na trgu in da družba v nobenem delu svoje dejavnosti ne opravlja javne službe, nima podeljenega javnega pooblastila in ne opravlja drugih javnopravnih nalog.

Pritožba ni utemeljena.

Ker je prosilec zahteval od družbe odgovore na vprašanja kot medij, Pooblaščenec za lažje razumevanje na kratko povzema razmerje med informacijami za medije in informacijami javnega značaja ter pritožbeni postopek po ZMed.

V moderni demokratični družbi je spoštovana vloga medijev, ki izvršujejo pomembno družbeno in demokratično funkcijo »javnega psa čuvaja«. Kot posledico poudarjene nadzorne funkcije medijev in razumevanja njihove vloge, je potrebno razumeti tudi Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 60/2006, ZMed-A), ki je stopil v veljavo dne 24. 6. 2006. Po določbi 45. člena ZMed imajo mediji boljši položaj pri pridobivanju informacij za medije. Bistveni element tega privilegiranega položaja je krajši rok za odločanje. Takšen položaj je v skladu z opredelitvijo iz prvega odstavka 2. člena ZMed dan vsem medijem, med katere sodijo časopisi in revije, radijski in televizijski programi, elektronske publikacije, teletekst ter druge oblike dnevnega ali periodičnega objavljanja uredniško oblikovanih programskih vsebin s prenosom zapisa, glasu, zvoka ali slike, na način, ki je dostopen javnosti.

Po določbi 45. člena ZMed so informacije za medije informacije, ki jih organ na lastno pobudo posreduje medijem, in informacije organa, ki jih organ posreduje mediju kot odgovor na vprašanje, in so vezane na delovno področje organa. Informacije morajo biti resnične in celovite. Informacije za medije niso enake informacijam javnega značaja po ZDIJZ. Po definiciji informacije javnega značaja, kot je zapisana v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, je namreč informacija javnega značaja le informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Po primerjavi obeh opredelitev so informacije za medije širši pojem kot informacije javnega značaja, saj med prve sodi tudi priprava odgovorov na vprašanja in informacij, ki jih organ na lastno pobudo, torej brez postavitve posebnega vprašanja, posreduje medijem.

ZMed v četrtem odstavku 45. člena določa ravnanje organa, ki bo odgovor na določeno vprašanje zavrnil. V tem primeru mora organ po prejemu vprašanja pisno obvestiti medij o zavrnitvi ali delni zavrnitvi odgovora do konca naslednjega delovnega dne od prejema vprašanja. V nasprotnem primeru, torej če bo organ mediju na vprašanje odgovoril, mora odgovor poslati najkasneje v sedmih delovnih dnevih od prejema vprašanja v pisni obliki. Peti odstavek 45. člena ZMed dopušča zavrnitev odgovora na vprašanje samo v primeru, če so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja.

ZMed vzpostavlja fikcijo, da se zavrnilni odgovor iz četrtega in petega odstavka 45. člena štejeta kot zavrnilna odločba. To pomeni, da organu ni potrebno izdati zavrnilnega oziroma delno zavrnilnega odgovora v obliki odločbe z vsemi sestavinami, kot jih predvideva zakon, ki ureja splošni upravni postopek (uvod, naziv, izrek, obrazložitev, pouk o pravnem sredstvu, podpis uradne osebe in žig organa). Četudi je zavrnilni odgovor sestavljen v obliki navadnega dopisa, se po izrecni določbi zakona šteje kot zavrnilna odločba. V konkretnem primeru se za zavrnilno odločbo šteje odgovor družbe z dne 13. 7. 2009.

Skladno z določbo devetega odstavka 45. člena ZMed je pritožba zoper zavrnilni odgovor oziroma zoper fiktivno zavrnilno odločbo, ki je lahko sestavljena zgolj v obliki dopisa, dovoljena le, če zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva. Iz navedene določbe nedvoumno izhaja, da pritožba ni dovoljena v vseh primerih, ko je medij nezadovoljen s prejetim odgovorom, temveč da je pritožba dovoljena le v primeru, ko odgovor na vprašanje izhaja iz določenega materializiranega, že ustvarjenega dokumenta in posledično zgolj takrat, ko so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. Pritožbeni postopek po ZMed zato ne more voditi do pridobivanja odgovorov na vprašanja po 45. členu ZMed, temveč le do informacij javnega značaja v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.

Za obravnavo konkretne pritožbene zadeve je bistvenega pomena določba drugega odstavka 45. člena ZMed, na podlagi katere lahko mediji zahtevajo posredovanje informacij za medije od vseh organov, ki jih kot zavezance določa ZDIJZ. Upoštevaje navedeno določbo in dejstvo, da se družba v svojem odgovoru z dne 23. 7. 2009 sklicuje na dejstvo, da ni organ v smislu 1. člena ZDIJZ in s tem zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, se bo Pooblaščenec v nadaljevanju najprej opredelil do tega vprašanja.

Subjekti, ki so po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ zavezani za posredovanje informacij javnega značaja, so državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Skladno z namenom pravne ureditve dostopa do informacij javnega značaja (zagotovitev javnosti in odprtosti delovanja javnih organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja) je ZDIJZ omejen na subjekte, ki so del javnega sektorja v širšem smislu. Zajema torej vse subjekte, ki kakorkoli izvršujejo javnopravne naloge, bodisi, da gre za javni sektor v ožjem pomenu (državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi) ali pa gre za nosilce javnih pooblastil, izvajalce javnih služb in druge osebe javnega prava. ZDIJZ za vse skupine zavezancev uporablja generičen pojem »organ«.

Pooblaščenec je z vpogledom na spletno stran družbe (http://www.ddc.si/) ugotovil, da je družba organizirana kot gospodarska družba z omejeno odgovornostjo po Zakonu o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 42/2006, s spremembami in dopolnitvami,v nadaljevanju ZGD-1). Kot izhaja iz navedb na spletni strani, je družba specializirana za infrastrukturne gradnje. Iz lastniške strukture izhaja, da je družba v 100 % lasti Republike Slovenije. Iz čistopisa akta o ustanovitvi družbe z dne 13. 9. 2007 (v nadaljevanju družbena pogodba), ki je dostopen v registru poslovnih subjektov na spletni strani Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve, izhaja, da družba opravlja pridobitno dejavnost in nastopa na trgu s ciljem ustvarjanja dobička. Organi družbe so skupščina, nadzorni svet in glavni direktor družbe, ki družbo upravljajo v skladu z Zakonom o gospodarskih družbah.

Upoštevaje navedeno gre ugotoviti, da družba ni ustanovljena kot pravna oseba javnega prava, ampak kot pravna oseba zasebnega prava. Zgolj dejstvo, da je ustanovitelj in edini družbenik Republika Slovenija, še ne pomeni, da gre za pravno osebo javnega prava. Tudi država lahko ustanavlja pravne osebe zasebnega prava, katerih namen je delovanje na trgu in ustvarjanje dobička. Tako kot ostale pravne osebe zasebnega prva, je tudi družba, ki je predmet presoje v obravnavanem primeru, ustanovljena z zasebnopravnim aktom, to je s pogodbo. Ustanovitveni akt tako ni zakon ali drug oblastni akt države, ki je glavni element opredelitve za pravne osebe javnega prava. Pri vprašanju, ali gre za pravno osebo javnega prava, pa so za presojo pomembni še drugi pomožni kriteriji, od izvajanja javnih pooblastil in javnih nalog, obveznega obstoja, vpliva države na upravljane in podobno. Pri tem je potrebno vse kriterije obravnavati kot celoto, saj samo en kriterij ne da popolnega odgovora. Ustanovitveni akt je praviloma odločilen za uvrstitev pravne osebe med javnopravne. V zvezi z ustanovitvenim aktom se pogosto navaja tudi obvezen obstoj, ki praviloma izhaja iz zakona. Ker teorija med opredelilnimi kriteriji navaja tudi izvajanje javnih pooblastil, velja poudariti, da samo izvajanje javnih pooblastil ne more biti odločilni kriterij za umestitev določene pravne osebe med pravne osebe javnega prava, saj lahko javno pooblastilo dobijo tudi pravne osebe zasebnega prava in fizične osebe.  (več o tem prof. dr. Verica Trstenjak: Pravne osebe, GV založba, 2003, str. 100 -110).

V obravnavanem primeru je družba ustanovljena kot gospodarska družba, cilj njenega delovanja pa je opravljanje pridobitne dejavnosti na trgu. Vendar samo glede na to dejstvo, še ne moremo sklepati, da družba ni zavezanec za dostop do informacij javnega značaja.  Ob navedenem je potrebno presojati tudi, ali družba izvaja javna pooblastila, opravlja javno službo oz. javne naloge. Pooblaščenec  tako poudarja, da bi bila družba, kot pravna oseba zasebnega prava, zavezanec po ZDIJZ v primeru, če bi opravljala kakšno od oblastnih funkcij oz. imela javno pooblastilo ali če bi izvajala javno službo.

Po skrbnem pregledu vseh dostopnih virov, preučitvi pravnih podlag in glede na navedbe družbe v dopisu Pooblaščencu z dne 24. 7. 2009, je Pooblaščenec ugotovil, da družba ne opravlja javne službe, prav tako pa nima podeljenega javnega pooblastila. Narava javnega pooblastila je namreč v tem, da z njim država na posamezen subjekt javnega ali zasebnega prava prenaša del svojih izvirnih (oblastnih, javnih) nalog, ki bi jih morala opravljati sama, vendar je smiselno prepustiti njihovo izvajanje nekomu drugemu. Ključnega pomena pa je, da se lahko javno pooblastilo na podlagi drugega odstavka 121. čl. Ustave RS podeljuje le z zakonom. Javno pooblastilo se namreč lahko podeljuje le za takšne (javne) naloge in pravice, ki pomenijo eno izmed oblastnih, avtoritativnih funkcij državne uprave. Od javnega pooblastila je obenem treba razlikovati javno službo, pri kateri gre za izvajanje servisne, storitvene dejavnosti javnega sektorja in ne za izvajanje primarne dejavnosti javnega sektorja, ki se kaže v oblastnem, avtoritativnem urejanju posameznih upravnih področij. Javne službe lahko izvajajo pravne osebe javnega prava ali zasebnega prava. Javna služba pomeni takšno ureditev posameznih dejavnosti, da njihovo izvajanje zagotavlja država. Država mora določene dejavnosti zagotavljati kot javno službo zaradi odsotnosti delovanja tržnih mehanizmov oziroma, ker bi podvrženost tržnim zakonitostim vodila do hudih motenj v delovanju družbe, neenakomerni porazdeljenosti posameznih dobrih oziroma storitev in bi v končni posledici privedla do pojavov neenakosti ter socialne, družbene nepravičnosti. Država mora sprejeti odločitev o tem, ali se bo določena dejavnost opravljala v pravnem režimu javne službe. Ker je javna služba normativni pojav, se mora namreč vedno določiti s pravnim predpisom oziroma v slovenskem pravnem redu z zakonom, ki določi obseg javne službe, temeljne pogoje za dostop do javnih dobrin oziroma storitev, način opravljanja dejavnosti, financiranje in pogoje za prenehanje.

Pooblaščenec na podlagi vsega navedenega in ob preučitvi dejstev konkretnega primera zaključuje, da družba ni niti nosilec javnega pooblastila, niti izvajalec javne službe, saj nanjo na nobeni pravni podlagi ni bilo preneseno izvajanje posameznih javnih funkcij oziroma funkcij, ki so v izvirni pristojnosti države ali lokalnih skupnosti, družba pa tudi ne izvaja storitvene dejavnosti v smislu javne službe. Da lahko informacije javnega značaja nastanejo samo v zvezi z opravljanjem določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi, pa izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije v zadevi I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007, v kateri je sodišče med drugim navedlo:«Pri tem je za pojem informacije javnega značaja odločilno, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi. Povedano drugače to pomeni, da je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ le tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo.«   

Glede pritožbenih navedb prosilca, da je družba »s proračunskimi sredstvi plačan pogodbeni inženir porabnikov javnih sredstev« in da »prepričljivo največji del svojih prihodkov ustvari iz javnih (proračunskih in cestninskih) sredstev, Pooblaščenec pojasnjuje, da sicer iz navedb družbe res izhaja, da ima z DARS sklenjenih več pogodb, da pa družba ni odgovorna za racionalno in gospodarno porabo javnih sredstev, s katerimi razpolaga DARS. Družba na trgu opravlja pridobitno dejavnost in se prilagaja ponudbi in povpraševanju, naročnik (v tem primeru torej DARS) pa je tisti, ki mora zagotoviti, da bo s sklenjenimi pogodbami varoval javni interes in zasledoval cilj gospodarne porabe javnih sredstev. Način porabe javnih sredstev pa lahko prosilec preveri neposredno pri DARS – u. Nedvomno namreč velja, da je DARS pravna oseba javnega prava in s tem zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja v skladu s 1. čl. ZDIJZ. Tako izhaja tudi iz dosedanje prakse Pooblaščenca (glej npr. odločbo št. 021-139/2008/9 z dne 17. 2. 2009).

Družba torej v konkretnem primeru ni pasivno legitimirana za posredovanje informacij javnega značaja po ZDIJZ. Upoštevaje navedeno se Pooblaščenec ni spuščal v ugotavljanje dejanskega stanja (t.j. ugotavljanje (ne)obstoja zahtevanih dokumentov) in presojo drugih procesnih ali materialnopravnih vprašanj, ki so sicer pomembna za odločitev o dostopu do informacij za medije oz. do informacij javnega značaja, saj je bilo pri odločanju o tej pritožbi primarnega pomena vprašanje, ali je družba sploh zavezanec po 1. členu ZDIJZ. Upoštevaje navedeno Pooblaščenec tudi pojasnjuje, da pritožbene navedbe prosilca, ki se nanašajo na test interesa javnosti in vprašanje porabe javnih sredstev (drugi in tretji odstavek 6. člena ZDIJZ), v obravnavanem primeru niso relevantne.

Ker se zavrnilni odgovor iz četrtega in petega odstavka 45. člena ZMed skladno z osmim odstavkom 45. člena ZMed šteje kot zavrnilna odločba, iz obrazložitve odločbe Pooblaščenca pa so razvidni razlogi za zavrnitev zahteve, to pomeni, da pritožba zoper odgovor družbe ni utemeljena. Pooblaščenec je po preučitvi celotne zadeve namreč zaključil, da je bil postopek pred odločbo pravilen, da je odgovor družbe pravilen in na zakonu utemeljen, pritožba pa neutemeljena. Zato je Pooblaščenec na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP odločil o pritožbi prosilca in podal tudi razloge za zavrnitev pritožbe.


Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.




Informacijski pooblaščenec           
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
Pooblaščenka