Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 01.12.2010
Naslov: Turk Ana, novinarka na Kanalu A - Študentska organizacija Slovenije
Številka: 090-118/2010/10
Kategorija: Ali je organ zavezanec?, Poslovna skrivnost, Test interesa javnosti, Mediji
Status: Odobreno


Sodba Upravnega sodišča

 

 

Številka: 090–118/2010/
Datum: 30. 11. 2010


Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odst. 255. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Ane Turk s.p., samostojne novinarke, (v nadaljevanju prosilka), zoper molk Študentske organizacije Slovenije, Dunajska 51, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

ODLOČBO:

1.    Pritožbi zaradi molka se ugodi.
2.    Zahtevi se delno ugodi. Organ je dolžan prosilki v 15 (petnajstih) dneh od vročitve te odločbe posredovati fotokopijo: prve strani, celoten 8. člen na strani 7 in 8 (osem odstavkov) in celoten 29. člen na strani 19 (štiri odstavke) Pogodbe o izvedbi, vzpostavitvi in vzdrževanju sistema za subvencioniranje študentske prehrane z dne 14. 10. 2009.

             V preostalem delu se zahteva zavrne.

       3.   Stroški v tem postopku niso nastali.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilka je dne 14. 10. 2009 na organ naslovila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je prosila za posredovanje kopije pogodbe, ki jo je organ podpisal s podjetjem Margento storitve, glede elektronizacije od države subvencionirane študentske prehrane.

Organ je na zahtevo prosilke odgovoril dne 14. 10. 2009 in navedel, da kopije pogodbe ne more posredovati, ker je poslovna skrivnost in je za odpravo tajnosti potrebno soglasje obeh podpisnikov. Dne 2. 6.2010 je organ prosilki pojasnil, da pogodba vsebuje klavzulo, da je celotna vsebina pogodbe poslovna skrivnost. Pri tem ne gre za posebno zahtevo Margento storitve, temveč za pogodbeno dogovorjeno voljo obeh sopogodbenikov.

Prosilka je  dne 15. 6. 2010 na Pooblaščenca naslovila pritožbo zaradi molka organa. V pritožbi je navedla, da je na organ večkrat naslovila prošnjo za kopijo pogodbe s podjetjem Margento storitve, ki so jo oktobra 2009 podpisali glede elektronizacije od države subvencionirane študentske prehrane. Kopije pogodbe ni dobila, prav tako ji niso omogočili vpogleda vanjo.

Pooblaščenec je zato z dopisom št. 090-118/2010/2, z dne 18. 6. 2010 organ pozval, da sporoči, zakaj o zahtevi prosilke ni odločil.

Organ je z dopisom z dne 27. 6. 2010 Pooblaščencu odgovoril, da bi bilo potrebno predmetno pritožbo kot prepozno zavreči. Zadnji odstavek 27. člena ZDIJZ namreč določa, da se postopek s pritožbo izvaja po določbah zakona, ki ureja splošni upravni postopek, kar se nanaša tudi na rok za vložitev pritožbe, ki je v skladu z določbami ZUP 15 dni od prejema odločitve prvostopenjskega organa. V konkretnem primeru je ŠOS o zahtevi prosilke odločil že dne 20. 10. 2009, ter prosilko o tem obvestil dne 21. 10. 2009. Njena pritožba na Pooblaščenca je bila poslana krepko po 15 dnevnem roku za pritožbo. Organ navaja, da je v konkretnem primeru nepomembno, s kašnim procesnim aktom je organ odločil o zahtevi prosilke, saj bi ta morala vložiti pritožbo v 15 dneh tudi v primeru, da bi menila, da ŠOS o njeni zahtevi ni odločil s pravilnim aktom (s sklepom). Organ nadalje navaja, da je prosilki že pojasnil, da Študentska organizacija Slovenije ni organ, ki bi bil v skladu z določbami ZDIJZ zavezan posredovati informacije javnega značaja prosilcem. Organi, ki so zavezani ravnati po določbah ZDIJZ in so taksativno našteti v 1. odstavku 1. člena ZDIJZ, so državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (v nadaljnjem besedilu organi). Študentska organizacija Slovenije (ŠOS) ni nič od zgoraj naštetega in ni javni organ, prav tako pa ne izdaja dokumentov in pravnih aktov, ki bi ustvarjali ali posegali v pravice in obveznosti različnih subjektov. To dejstvo izhaja iz statusa ŠOS-a, ki je demokratično organizirana skupnost, ki zastopa interese študentov in se zavzema za njihovo uresničevanje. Status ŠOS-a določa Zakon o skupnosti študentov (Ur. l. RS, št 38/94, v nadaljevanju ZSukS) ter Študentska ustava (Ur. l. RS, št 105/02, v nadaljevanju ŠU). ŠOS je nastal na podlagi postopka samoorganiziranja študentov, kateremu je dal zakon samo normativni okvir. Iz Študentske ustave jasno izhaja, da je ŠOS demokratično organizirana skupnost, ki zastopa interese študentov in se zavzema za njihovo uresničevanje. ŠOS je torej stanovska organizacija, ki deluje v interesu ožje družbene skupine, in sicer študentov in ne v splošnem interesu. Še več, dejstvo je, da se splošni interes pogosto razlikuje od interesa, ki ga zastopa ŠOS. 2 člen ZskuS določa, da »se v Študentsko organizacijo združujejo študentje zaradi urejanja vprašanj skupnega pomena in uresničevanja skupnih interesov, solidarnega zadovoljevanja skupnih potreb ter opravljanja zadev iz državne pristojnosti, ki so dane Študentski organizaciji Slovenije z javnim pooblastilom«. Iz te določbe povsem jasno izhaja, v kakšen namen je ustanovljena Študentska organizacija Slovenije. Nedvomno ni ustanovljena v javnem interesu, ampak predvsem v interesu varovanja in uveljavljanja skupinskih interesov študentov. Nadalje to zelo jasno izhaja iz 5. člena ZSkuS, ki določa dejavnost študentskih organizacij. V okviru osmih dejavnosti, ki jih navaja zakon, ni zaslediti niti ene, ki bi se odvijala v javnem interesu, ampak so vse uperjene izključno v varovanje in uresničevanje interesov študentov. Enako velja tudi za dvanajst dejavnosti iz 15. člena ŠU. ŠOS tudi ni financiran iz sredstev organov Republike Slovenije in samoupravnih lokalnih skupnosti ali drugih oseb javnega prav, prav tako ti organi ne opravljajo nadzora nad poslovanjem ŠOS-a. ŠOS tudi nima upravljavskega ali nadzornega odbora, katerega več kakor polovico članov imenujejo organi Republike Slovenije in samoupravnih lokalnih skupnosti ali druge osebe javnega prava. Zaradi vseh naštetih argumentov ŠOS ni zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, kakor tudi ni naročnik po ZJN-2 ali ZJNVETPS. Na podlagi navedenega je Študentska organizacija Slovenije zahtevek prosilke za dostop do informacij javnega značaja zavrnila. Študentska organizacija Slovenije pa je kljub vsemu preučila druge pravne možnosti za to, da se prosilki omogoči vpogled v zahtevano pogodbo. Ugotovljeno je bilo, da zahtevani dokumenti, ki se nanašajo na javni razpis za prenovo sistema subvencionirane študentske prehrane, predstavljajo tudi poslovno skrivnost v skladu z določili 39. in 40. člena ZGD-1, zaradi česar mora ŠOS zapisnike sej razpisne komisije za elektronizacijo študentske prehrane obravnavati kot subjektivno poslovno skrivnost. Podredno zato ŠOS tudi ugotavlja, da pogodba tudi v primeru, da bi se ugotovilo, da je ŠOS organ, ki je na podlagi ZDIJZ dolžen dajati informacije javnega značaja, ne predstavlja informacije javnega značaja, saj je pogodba na podlagi 2. alineje 1. odstavka 6. člena ZDIJZ podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z 39. in 40. členom ZGD-1. Na podlagi vsega zapisanega je potrebno zaključiti, da za razkritje zahtevanih podatkov in dokumentov, ni pravne podlage. ŠOS ob tem še dodaja, da je Ministrstvo za finance, ki je pristojno za presojo statusa javnega naročnika, odločilo, da ŠOS ni javni naročnik po nobenem od zakonov s področja javnega naročanja. Ker ZJN-2 status javnega naročnika ureja še bolj strogo, kot ZDIJZ ureja status zavezanca za posredovanje informacij javnega značaja, je potrebno zaključiti, da ŠOS v nobenem pogledu ne sodi v kategorijo zavezancev, zaradi česar tudi ni dolžan posredovati informacij javnega značaja. Posledično ŠOS tudi ni vezan na postopek, ki se nanaša na izdajo podatkov javnega značaja. Iz tega vidika ŠOS ni zagrešil nobene procesne napake, ko je o zahtevi prosilke odločil v obliki dopisa in ne v obliki sklepa.

Z namenom pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja je Pooblaščenec v prostorih organa opravil ogled in camera dne 22. 10. 2010.

Pritožba je utemeljena.

1. Presoja pritožbe

V dopisu z dne 27. 6. 2010 je organ poudaril, da je treba vloženo pritožbo kot prepozno zavreči. Zato je Pooblaščenec primarno presojal ali je pritožba vložena pravočasno. ZDIJZ v 22. členu določa, da če organ zahtevo delno ali v celoti zavrne, o tem izda pisno odločbo. V obravnavanem primeru organ ni izdal akta, ki bi ustrezal 22. členu ZDIJZ, temveč je odgovoril z dopisom dne 14. 10. 2009, ki ni pravilna procesna oblika odločanja v postopku po ZDIJZ. Zato se šteje, da je organ v skladu s 6. odstavkom 22. člena ZDIJZ zahtevo zavrnil. Navedena določba ureja v teoriji poznan institut »molk organa«. Ta institut je pomemben za varovanje pravic strank in pravne varnosti, saj zagotavlja varstvo pravic strank tudi takrat, kadar organ ne izda ustreznega upravnega akta, na podlagi katerega bi imela stranka pravico do pritožbe. Zaradi molka organa prosilka ni vezana na rok za pritožbo po 235. členu (15 dni od vročitve) in lahko pritožbo vloži vse do takrat, dokler molk organa traja. Ker je Pooblaščenec ugotovil, da organ do vložitve pritožbe prosilke, ni odločil v skladu z določbami ZDIJZ, pomeni, da je pritožba prosilke vložena pravočasno.

2. Ali je organ zavezanec po ZDIJZ
Ker organ zanika status zavezanca za dostop do informacij javnega značaja, je bilo najprej treba ugotoviti, ali je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja.
 
Krog zavezanih organov za dostop do informacij javnega značaja je razviden iz 1. čl. ZDIJZ, ki določa, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb.

V 2. odstavki 3. člena ZSkuS je določeno, da je Študentska organizacija Slovenije pravna oseba s pravicami, obveznostmi in odgovornostmi, ki jih določata zakon in njen temeljni akt. Ker iz navedene določbe izhaja zgolj, da je organ pravna oseba, ne pa tudi, za kakšno vrsto pravne osebe gre, je Pooblaščenec moral ugotoviti, ali gre za pravno osebo javnega ali zasebnega prava, saj je od tega odvisno, ali je organ zavezanec po ZDIJZ.

Definicije pravne osebe javnega prava v zakonodaji ni, zato je bilo status organa treba presojati na podlagi kriterijev, ki so v teoriji odločilni za posamezno vrsto pravne osebe. Gre za kriterije, ki jih je razvila pravna doktrina upravnega prava in ki se uporabljajo za presojo, ali gre za pravno osebo javnega ali zasebnega prava, kadar tega ne opredeli že sam zakon. Kot temeljni opredelilni element pravne osebe se najpogosteje navaja ustanovitveni akt, ki je pri pravni osebi javnega prava zakon ali drug oblastni akt (npr. uredba, odlok). Poleg tega kriterija, se kot opredelilni kriteriji navajajo še: izvajanje javnih pooblastil, izvajanje javnih nalog, uporaba prisilnih sredstev, obvezno članstvo (če gre za člansko obliko), obvezni obstoj, vpliv države na upravljanje ipd … Ker teorija med kriteriji navaja tudi izvajanje javnih pooblastil, velja poudariti, da samo izvajanje javnih pooblastil ne more biti odločilni kriterij za umestitev določene pravne osebe med pravne osebe javnega prava, saj lahko javno pooblastilo dobijo tudi pravne osebe zasebnega prava in fizične osebe. Vse kriterije je potrebno obravnavati kot celoto, saj samo en kriterij ne da popolnega odgovora.
 
Ob tem pa velja poudariti, da načelo numerus clausus statusnih oblik pravnih oseb, ki za pravne osebe zasebnega prava velja dosledno, v javnem pravu dopušča izjeme. Razlog je v tem, da lahko država z oblastnim aktom (npr. z zakonom) vedno ustanovi posebno pravno osebo javnega prava in ji določi status sui generis. Obstajajo pa tudi oblike, ki imajo status z elementi pravnih oseb javnega in zasebnega prava in pri teh je določitev statusa in s tem povezanih pravnih predpisov še posebej problematična (več o tem knjiga Pravne osebe, prof. dr. Verice Trstenjak, GV založba, Ljubljana, 2003, str. 100 - 106).

ZSukS v prvem členu določa, da zakon ureja položaj, delovanje in dejavnost samoupravne skupnosti študentov Slovenije, v nadaljnjem besedilu Študentska organizacija Slovenije. Hkrati je ZSukS v prehodnih določbah, v 12. členu, ustanovitev Študentske organizacije Slovenije vezal na pogoj, da je slednja ustanovljena, ko predstavniki študentov, izvoljeni na neposrednih in tajnih volitvah, v skladu z akti študentskih organizacij, ki pred uveljavitvijo tega zakona delujeta na Univerzi v Ljubljani in Univerzi v Mariboru in sta kot druge družbene organizacije vpisane v enotni register organizacij in skupnosti, ki ga vodi Zavod Republike Slovenije za statistiko, z dvotretjinsko večino sprejmejo temeljni akt. Temeljni akt se sprejema po postopku in načinu, ki ga predhodno določijo z aktom predstavniki študentov iz prejšnjega odstavka in s katerim se uredi način sodelovanja študentov, organiziranih v občinah, na visokošolskih zavodih in interesnih oblikah združevanja pri sestavljanju predloga temeljnega akta. Navedeno pomeni, da je zakon postavil temeljni okvir ustanovitve organa, zato je nedvomno pravna oseba javnega prava in je kot tak zavezanec za dostop do informacij javnega značaja.

Kot je že bilo pojasnjeno, velja za pravne osebe zasebnega prava, za razliko od pravnih oseb javnega prava, dosledno načelo numerus clausus. To pomeni, da lahko ustanovitelji ustanovijo le katero od pravnih oseb, ki jo pravni red izrecno ureja. Po strukturi lahko pravne osebe zasebnega prava v Sloveniji razvrstimo v korporacije (društvo, delniška družba, družba z omejeno odgovornostjo, komanditna delniška družba, zadruga, družba za vzajemno zavarovanje in gospodarsko interesno združenje), pravne osebe societetnega tipa (družba z neomejeno odgovornostjo in komanditna družba) in ustanove (gre za pravne osebe tipa universitas bonorum z namenskim premoženjem, ki nimajo ne članov, ne drugih upravičencev s članskimi upravičenji). V Sloveniji pa bi lahko v to skupino uvrstili še zasebne zavode, ki jih zakonodaja delno in nesistemsko ureja (več o tem knjiga prof. dr. Verice Trstenjak: Pravne osebe GV založba, Ljubljana, 2003, str. 442 - 474). Organ ne predstavlja nobene izmed navedenih oblik, kar a contrario pomeni, da gre lahko le za pravno osebo javnega prava. Tudi v javnem pravu obstajata dve osnovni obliki pravnih oseb, in sicer korporacija, ki temelji na združenju oseb ter sklad oziroma ustanova, ki temelji na skupnosti premoženja. Posebni pravni osebi javnega prava sta še zavod in agencija, poleg teh pa, kot rečeno, obstajajo tudi pravne osebe javnega prava sui generis. Glede na to, da organ predstavlja organizirano skupnost študentov, gre v konkretnem primeru za korporacijo, in sicer za t.i. osebno korporacijo. Osebne korporacije temeljijo na združenju oseb, ki jih povezujejo enaki poklici ali druge sorodne lastnosti ali cilji (gospodarski, kulturni ipd.). Kot primer osebnih korporacij teorija najpogosteje navaja različne zbornice (npr. zdravniško, lekarniško, notarsko, odvetniško), med drugim pa tudi javnopravno organizirana študentska združenja (prim. knjiga Pravne osebe, prof. dr. Verice Trstenjak, GV založba, Ljubljana, 2003, str. 108).

Organ je tudi nosilec javnega pooblastila. V 2. členu Zakona o subvencioniranju študentske prehrane (Ur. l. RS, št.  74/2007- uradno prečiščeno besedilo, 33/2009, v nadaljevanju ZSŠP) je določeno, da Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve za izvajanje posameznih nalog iz prvega odstavka pooblasti Študentsko organizacijo Slovenije. Za namen izvrševanja strokovno organizacijskih nalog v okviru javnega pooblastila organ prejme od države tudi sredstva v višini 350.000 evrov. Izvajanje javnih pooblastil je naslednji kriterij, ki govori v prid temu, da je organ pravna oseba javnega prava, nekateri pa ta kriterij vidijo celo kot odločujoč pri umestitvi določene pravne osebe med pravne osebe javnega prava. Kljub temu, da gre za močan opredelilni element, Pooblaščenec vendarle ponovno opozarja na zgoraj zapisano, to je, da izvajanje javnega pooblastila predstavlja zgolj enega izmed kriterijev, ki šele skupaj z ostalimi kriteriji lahko opredeli pravno osebo kot pravno osebo javnega prava.
 
Da gre pri organu za izrazito javnopravno sfero delovanja in nikakor ne za pravno osebo zasebnega prava, izhaja tudi iz določb, ki opredeljujejo cilje in dejavnosti študentskih organizacij. Primarno je treba opozoriti na 12. člen ŠU, ki v okviru načela javnosti določa, da je delovanje ŠOS javno. V 15. čl. ŠU pa je navedeno, da so cilji ŠOS in njenih organizacijskih oblik učinkovito zastopati interese študentov in se zavzemati za njihovo uresničevanje z namenom izboljševati študijske in socialne razmere ter razvijati druge interesne dejavnosti študentov in mlade populacije, 16. čl. ŠU pa določa, da ŠOS in njene organizacijske oblike v skladu z zakonom in določili ŠU opravljajo naslednje dejavnosti:
1. sprejemajo, organizirajo in izvajajo programe interesnih oziroma obštudijskih dejavnosti študentov na področju kulture, izobraževanja, športa, tehnične kulture, turizma, mednarodnega sodelovanja, javnih občil in drugih področjih interesnega oziroma obštudijskega delovanja študentov, na področjih interesnega in obštudijskega delovanja študentov, določenih z nacionalnim programom visokega šolstva in drugimi nacionalnimi programi, ki se financirajo iz državnega proračuna ter drugih virov, razen če ni z zakonom ali s tem aktom drugače določeno,
2. sprejemajo, organizirajo in izvajajo programe, ki vplivajo na socialno-ekonomski položaj študentov,
3. se zavzemajo za kakovostno in javno dostopno visoko šolstvo v Republiki Sloveniji,
4. zagotavljajo pogoje za delovanje in razvoj interesnih oziroma obštudijskih oblik združevanja študentov,
5. zagotavljajo sodelovanje študentov pri upravljanju lokalnih zadev, ki jih občina, mestna občina ali širša samoupravna lokalna skupnost ureja samostojno na področjih, ki vplivajo na življenje in delo študentov,
6. zagotavljajo vpliv študentov pri upravljanju javnih zadev in pri delu državnih in drugih organov,
7. zagotavljajo vpliv študentov pri sprejemanju zakonskih in drugih predpisov, ki urejajo življenje in delo študentov,
8. imenujejo predstavnike študentov v organe in delovna telesa mednarodnih organizacij in skupnosti, katerih članica je Republika Slovenija in v katerih sodelujejo predstavniki študentov,
9. zagotavljajo sodelovanje študentskih predstavnikov v organih odločanja in upravljanja visokošolskih zavodov in državnih organih, ki so dolžni zagotoviti sodelovanje študentskih predstavnikov v skladu z zakonom,
10. opravljajo gospodarske in druge dejavnosti v skladu s predpisi, ki urejajo opravljanje teh dejavnosti,
11. zavzemajo študentska stališča do družbenih vprašanj,
12. opravljajo druge naloge in dosegajo druge cilje, določene s študentsko ustavo in drugimi akti, sprejetimi na podlagi študentske ustave.
Iz navedenih določb je jasno razvidno, da pri organu ne gre za uresničevanje zasebnih interesov, pač pa za delovanje v širšem javnem interesu. Gre za širše javno delovanje, ki ni strogo vezano zgolj na delovanje v okviru univerze, pač pa ima organ vpliv na vse organizacije, institucije in skupnosti, ki imajo kakršenkoli vpliv na položaj študentov.

Na javnopravni status organa kaže tudi njegov način financiranja. 9. čl. ZSkuS tako določa, da ŠOS pridobiva sredstva za delovanje iz:
- republiškega proračuna in proračunov lokalnih samoupravnih skupnosti,
- proračunov organizacijskih oblik Študentske organizacije Slovenije,
- prispevkov študentov,
- prihodkov od dejavnosti, ki jih opravlja za uresničevanje nalog in ciljev,
- prihodkov od lastnega premoženja,
- dotacij, daril ter drugih virov.
Študentska organizacija univerze pridobiva sredstva za delovanje iz virov iz prejšnjega odstavka in iz koncesijskih dajatev v višini 10% od prejemkov, izplačanih za občasna in začasna dela študentov, ki jo zaračunavajo organizacije za posredovanja začasnih in občasnih del študentov v skladu s predpisi na področju zaposlovanja. Način obračunavanja koncesijske dajatve se določi s pogodbo o koncesiji (2. odst. 9. čl. ZSkuS). V. odstavek 9. čl. ZSkuS pa določa, da ŠOS ter njene organizacijske oblike s premoženjem razpolagajo v skladu z namenom, za katerega je bilo pridobljeno. V 3. odst. 87. čl. ŠU je določeno, da ŠOS pridobiva sredstva za svoje delovanje in za delovanje svojih organizacijskih oblik iz naslova koncesijskih dajatev v višini 10% od prejemkov, izplačanih za začasna in občasna dela, ki jih zaračunavajo agencije za posredovanje občasnih in začasnih del v skladu s predpisi na področju zaposlovanja ter drugih virov, določenih v 9. členu ZSkuS, v skladu s pogodbo iz tretjega odstavka 9. člena ZSkuS. Delitev tako zbranih sredstev pa je natančno urejena v 88. čl. ŠU, po katerem se sredstva, zbrana na podlagi tretjega odstavka prejšnjega člena, delijo med ŠOS in njene organizacijske oblike na naslednji način:
 - 17 % se nameni za delovanje Študentske organizacije Slovenije,
- 51 % se nameni delovanju študentskih organizacij univerz, in sicer: 25 % za delovanje Študentske organizacije Univerze v Ljubljani, 20 % za delovanje Študentske organizacije Univerze v Mariboru in 6 % za delovanje Študentske organizacije Univerze na Primorskem,
- 32 % se nameni za delovanje študentskih klubov.

Podrobno je način pridobivanja koncesijskih sredstev, ki jih prejme organ, urejeno v Zakonu o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (Ur. l. RS, št: 107/2006-uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZZZPB), ki v 6. členu določa, da ministrstvo, pristojno za delo, lahko s pogodbo o koncesiji pooblasti organizacijo oziroma delodajalca, ki izpolnjuje kadrovske, organizacijske in druge pogoje, da opravlja strokovne naloge posredovanja dela, ki vključuje tudi posredovanje začasnih in občasnih del dijakom in študentom, posredovanja zaposlitve, izdelavo zaposlitvenega načrta in izvajanje ukrepov aktivne politike zaposlovanja. Organizacije oziroma delodajalci, ki posredujejo začasna in občasna dela osebam iz drugega odstavka 6.b člena tega zakona (dijakom in študentom), obračunavajo 12% koncesijsko dajatev od prejemkov, izplačanih tem osebam. Zavod obračunava 12% od izplačanih prejemkov na enak način kot obračunavajo 12% koncesijsko dajatev organizacije oziroma delodajalci, ki posredujejo začasna in občasna dela osebam iz drugega odstavka 6.b člena tega zakona Od obračunanega zneska odvede zavod za namen iz osmega odstavka tega člena enak odstotek, kot ga določa isti odstavek. Ostali del obračunanega zneska zavod odvede v javni sklad. Organizacije oziroma delodajalci, ki posredujejo začasna in občasna dela dijakom in študentom, morajo v javni sklad namenjati 25% fakturiranih sredstev iz koncesijske dajatve, določene v prejšnjem odstavku. 37,5% fakturiranih sredstev iz koncesijske dajatve, določene v šestem odstavku tega člena, se nameni za delovanje študentske organizacije univerze, samostojnega visokošolskega zavoda, lokalne skupnosti oziroma interesnih oblik povezovanja dijakov in študentov in se lahko porabijo za izvajanje programov interesnih in obštudijskih dejavnosti v kulturi, izobraževanju, športu, tehnični kulturi, mednarodnem sodelovanju, izpopolnjevanju študentov v tujini, raziskovalni dejavnosti in socialno-ekonomskem položaju dijakov in študentov. Povedano drugače, koncesionar je zavezan obračunat 12% koncesijsko dajatev od prejemkov, izplačanih dijakom in študentom, od katerega je 37,5% preko nakazila organu, namenjeno dijakom in študentom. Organ na podlagi navedenega na leto prejme približno 15 milijonov evrov, kar je tudi glavni vir prihodkov, s katerimi organ razpolaga.

Navedena zakonska ureditev jasno kaže, da je država na ta način s koncesijsko dajatvijo določila posebno obliko »davka«, za katerega je določila tudi namen njegove porabe. Gre za javno dajatev, ki je tako kot vsi davki opredeljena v zakonu pod imenom »koncesijska dajatev«. S koncesijsko pogodbo je sicer določeno, da se tako določena sredstva nakažejo neposredno organu, vendar zgolj zato, ker je zakonodajalec izpustil vmesno nakazilo v proračun države, ni mogoče tako pridobljenih sredstev obravnavati kot zasebna sredstva, kar si organ napačno razlaga. Zato sredstva, s katerimi razpolaga organ, nedvomno predstavljajo javna sredstva, ki so tako po višini kot tudi po namenu zakonsko regulirana s strani države. Organ lahko tako pridobljena sredstva porabi izključno za izvajanje programov interesnih in obštudijskih dejavnosti v kulturi, izobraževanju, športu, tehnični kulturi, mednarodnem sodelovanju, izpopolnjevanju študentov v tujini, raziskovalni dejavnosti in socialno-ekonomskem položaju dijakov in študentov.

Finančna odvisnost organa od »javnih dajatev« in s tem od javnih sredstev je prišla do izraza tudi pri sprejemanju  Zakona o malem delu, ki po navedbah Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve posega zlasti v obseg sredstev, s katerimi je organ razpolagal do sedaj. Omenjeno ministrstvo je na svoji spletni strani dne 15. 11. 2010 zapisalo: »Z zakonom o malem delu izgubljajo predvsem posredniki na trgu dela (sedanji študentski servisi), saj bodo v bodoče to delo opravljali koncesionarji, izbrani na javnem razpisu, na neprofitni osnovi, v ta namen pa bo namenjenih do 60 % manj sredstev kot do zdaj (2 % namesto 4,5 %), pri čemer bo presežek namenjen za državne štipendije. Manj sredstev bo prejela tudi Študentska organizacija Slovenije (2% namesto 4,5% kot do zdaj), saj bo več sredstev namenjenih neposredno za dejavnosti mladih, prejemniki pa bodo izbrani na javnem razpisu, kar zagotavlja večjo transparentnost, kot smo ji bili priča do zdaj«.

V Predlogu zakona o malem delu z dne 16. 6. 2010, številka: 00711-13/2010/11, je Vlada RS navedla » da imajo sredstva iz koncesijske dajatve status parafiskalnih sredstev«. To pomeni, da kadar ta sredstva Študentska organizacija in njene organizacijske oblike, dodeljujejo različnim subjektom na trgu, v skladu s svojimi poslovnimi načrti, predstavljajo za prejemnike državno pomoč. Sredstva iz dajatve bi morala biti tržnim subjektom, kot so na primer Radio Študent, Študentska založba, Študentska založba Litera, Zavod Šolt, Zavod Baletrina ipd. dodeljena na transparenten način, in sicer na podlagi izvedenih javnih razpisov. V nasprotnem primeru se namreč s takšno dodeljeno državno pomočjo izkrivlja konkurenca na trgu«.

Iz navedenega je razvidno, da se organ financira v prvi vrsti s sredstvi iz državnega proračuna ter proračunov lokalnih samoupravnih skupnosti, pri čemer je vnaprej določeno, kakšen delež sredstev pripada organu. Organ je, kot rečeno, z zakonom omejen pri razpolaganju s svojim premoženjem, in sicer je pri razpolaganju omejen z namenom, za katerega je bilo premoženje pridobljeno. Pri tem mora v skladu z 11. členom ŠU sredstva porabljati racionalno, v skladu z načelom sorazmernosti ter na transparenten način. Vsaka nabava blaga, storitev ali gradnje, ki na letni ravni presega znesek, ki bo določen v posebnem pravilniku, mora biti oddana na podlagi javnega razpisa, po postopku, ki ga določa pravilnik. Organ lahko v okviru notranjih organizacijskih enot opravlja dejavnosti, določene s temeljnim aktom, če se opravljajo za potrebe študentov in katerih cilj opravljanja ni pridobivanje dobička.

Pooblaščenec ob tem še dodaja, da se strinja, da je v osnovi interes, ki ga zasleduje organ, interes študentov, vendar pri tem ni mogoče spregledati dejstva, da je delovanje organa tako organizacijsko kot finančno povezano z državo oz. Republiko Slovenijo. Država je postavila zakonski okvir za organiziranje organa in pri tem poskrbela tudi za sredstva, brez katerih bi bilo delovanje organa vprašljivo oziroma onemogočeno. To pomeni, da je ob tem zagotovo podan tudi javni interes, ki ga država zasleduje in ki se odraža v  zagotovitvi dobrih pogojev za univerzitetno izobraževanje in da na ta način neposredno pripomore k dvigu izobrazbene strukture prebivalstva. Le izobraženo prebivalstvo lahko prispeva k razvoju, ki je cilj vsake družbe, zato je delovanje organa zagotovo tudi v javnem interesu. Znanje predstavlja kapital, ki ne pomeni samo ozkega interesa študentov, temveč interes celotne družbe.

Tudi Upravno sodišče RS je v sodbi z dne 12. 5. 2010, številka: U 260/2008-11 odločilo, da je  Študentska organizacija Univerze v Mariboru pravna oseba javnega prava. Pri tem je pritrdilo navedbam Pooblaščenca, da je treba za ugotovitev, ali je tožeča stranka pravna oseba javnega prava uporabiti pravno teorijo. Ker je Študentska organizacija Slovenije krovna organizacija, v okvir katere sodijo njene organizacijske oblike (ena izmed njih je tudi Študentska organizacija Univerze v Mariboru), je nedvomno tudi sama pravna oseba javnega prava in je dolžna ravnati skladno z določbami ZDIJZ. Drugačna razlaga je nelogična in nesmiselna.

Glede na vse navedeno Pooblaščenec zaključuje, da je organ pravna oseba javnega prava in kot tak zavezanec za dostop do informacij javnega značaja. Podanih je namreč več elementov, ki organ opredeljujejo kot pravno osebo javnega prava: organ ni organiziran v nobeni od statusnopravnih oblik, v katerih lahko obstajajo osebe zasebnega prava, organ je nosilec javnega pooblastila, cilji in dejavnosti organa so izrazito javnopravne narave, organ pa posredno, preko javne dajatve, ki je regulirana s strani države, pridobiva sredstva iz republiškega proračuna in proračunov lokalnih samoupravnih skupnosti. Vsi navedeni elementi kot celota opredeljujejo organ kot pravno osebo javnega prava, ob tem pa organ tudi ni bil ustanovljen v nobeni izmed oblik, ki jih za pravne osebe zasebnega prava izrecno predvideva pravni red RS.

3. Pojem informacije javnega značaja

ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato v 1 odst. 1. čl. vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju.

Informacija javnega značaja je po določilu I. odst. 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1.) informacija mora  izvirati iz delovnega področja organa,
2.) organ mora z njo razpolagati,
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.

Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).

Ker je organ v dopisu z dne 27. 6. 2010 izključno pojasnjeval, da ni zavezanec po ZDIJZ, ni pa se konkretno opredelil do dokumenta, ki ga zahteva prosilka, temveč se je zgolj na splošno skliceval, da predstavlja tudi poslovno skrivnost,  je Pooblaščenec nadalje najprej ugotavljal, ali so pri zahtevanih informacijah izpolnjeni vsi trije kriteriji za opredelitev informacije javnega značaja po ZDIJZ oziroma, ali obstaja t.i. kriterij materializirane oblike.

4. Ogled in camera na podlagi 11. čl. ZInfP

Z namenom razjasnitve dejanskega stanja in vpogleda v vsebino zahtevanih dokumentov je Pooblaščenec dne 22. 10. 2010 v prostorih organa opravil in camera ogled na podlagi 11. čl. ZInfP. Določilo 11. čl. ZInfP določa, da lahko Pooblaščenec opravi procesna dejanja v zahtevi za dostop do informacij javnega značaja brez prisotnosti stranke, ki zahteva dostop do informacije javnega značaja, če je to potrebno, da se pred dokončno odločitvijo Pooblaščenca prepreči dostop do zahtevane informacije.

In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank, po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. čl. ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Ogled se je nanašal na dokumente, povezane z informacijami, ki jih je prosilec zahteval.
Na ogledu in camera je organ ponovno poudaril, da vztraja pri argumentih, da ni zavezan organ po ZDIJZ. Ob tem je pojasnil, da z zahtevanim dokumentom razpolaga in da pogodba v 24. členu vsebuje določbo, da gre za poslovno skrivnost. Na sami pogodbi ni vidne oznake »poslovna skrivnost«. Organ se je zavezal, da bo kopijo pogodbe posredoval Pooblaščencu v roku osmih dni, skupaj s pojasnilom glede financiranja. Organ se je zavezal, da bo naknadno obrazložil tudi način financiranja novega sistema. Organ je poudaril, da se ves razvoj, vzpostavitev in delovanje elektronizacije študentske prehrane krije iz sredstev, ki jih plača organ oziroma študentske organizacije univerze. Organ je Pooblaščencu posredoval navedeno pogodbo dne 3. 11. 2010. Ob tem je pojasnil, da se prenova sistema izvaja izključno s sredstvi organa, ki so pridobljena iz naslova prihodkov ŠOS (koncesijska sredstva in ostala sredstva).  

5. Kriterij materializirane oblike in delovno področje organa

Kot izhaja iz vložene zahteve, je prosilka zahtevala pogodbo, ki jo je organ sklenil s podjetjem Margento storitve glede elektronizacije od države subvencionirane študentske prehrane. Glede na navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da je predmet presoje »Pogodba o izvedbi, vzpostavitvi in vzdrževanju sistema za subvencioniranje študentske prehrane« z dne 14. 10. 2009, sklenjena med organom in podjetjem Margento storitve d.o.o., Brnčičeva cesta 31, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju Margento), ki jo je organ posredoval Pooblaščencu, kar pomeni, da izpolnjuje kriterij materializirane oblike v skladu s 1. odst. 4. čl. ZDIJZ. Zahtevana informacija nedvomno tudi sodi v delovno področje organa, saj je bil organ z Zakonom o spremembah  in dopolnitvah Zakona o subvencioniranju študentske prehrane (Ur. l. RS, št. 52/07) v 6. členu zadolžen, da zagotovi vodenje evidenc za subvencionirano študentsko prehrano v obliki elektronskega zapisa z računalniško podprtim sistemom, najkasneje za študijsko leto 2009/2010. To pomeni, da predmet zahteve za dostop do informacije javnega značaja izpolnjuje vse kriterije za informacijo javnega značaja v skladu s 1. odst. 4. čl. ZDIJZ.

6. Stranski udeleženec v postopku

V postopku dostopa do informacij javnega značaja se subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (2. odstavek 15. člena ZDIJZ). Iz tega razloga mora organ po uradni dolžnosti skrbeti za to, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa. V postopek je torej potrebno pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku.

Zaradi navedenega je Pooblaščenec z dopisom z dne 6. 10. 2010, številka: 090-118/2010/5, v postopek pozval Margento storitve d.o.o., Brnčičeva cesta 31, 1000 Ljubljana, kot družbo, ki v zahtevanem dokumentu nastopa kot pogodbena stranka, da se opredeli, ali zahtevana informacija za njo predstavlja katero izmed izjem, določenih v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ.

Stranski udeleženec Margento storitve je v dopisu z dne 15. 10. 2010 Pooblaščencu posredoval svoj odgovor, v katerem je navedel, da sta z organom v letu 2009 vstopila v pogodbeno razmerje glede projekta elektronizacije subvencionirane študentske prehrane. Podjetje Margento storitve kot stranski udeleženec nasprotuje tako razkritju celotne vsebine sklenjene pogodbe, kot tudi razkritju vseh prilog, ki so sestavni del te pogodbe. Nasprotovanje razkritju izhaja iz dejstva, da določeni podatki v pogodbi in prilogah predstavljajo izjemo v skladu z drugo točko prvega odstavka 6. členom ZDIJZ, ki govori o poslovni skrivnosti. Podatek je kot poslovna skrivnost opredeljen v skladu z Zakonom o gospodarskih družbah (Ur. I. RS, st. 65/09- uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZGD-1). ZGD-1 področje poslovne skrivnosti ureja v 39. členu, kjer je v prvem odstavku določeno, da je poslovna skrivnost vse tisto, kar družba kot tako označi s pisnim sklepom. Pisni sklep družbe pri tem določa, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost, pri čemer je lahko le-ta bolj oziroma manj konkreten, pomembno pa je, da mora biti v pisni obliki, hkrati pa morajo biti z njegovo vsebino seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati (Kocbek M. in drugi, Veliki komentar Zakona o gospodarskih družbah, ZGD-1, GV založba, 2006, str. 211 in naslednje). Iz same vsebine navedenega komentarja izhaja, da za tak sklep  zadostuje, da družba pisno določi, kaj šteje za poslovno skrivnost, opredeli način varstva poslovne skrivnosti ter s pisnim dokumentom seznani vse, ki so dolžni opredeljene podatke varovati kot poslovno skrivnost. ZGD-1 v svojem drugem odstavku določa tudi, da se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, katerih razkritje bi povzročilo občutno škodo, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Pogodba predstavlja poslovno skrivnost, saj so iz nje oziroma iz njenih prilog razvidne določene inovativne tehnološke rešitve, ki so med drugim tudi avtorskopravno varovane in katerih razkritje javnosti ter s tem posledično tudi konkurenčnim družbam, bi pomenilo škodo za stranskega udeleženca zaradi izgube ekonomskih koristi, ki jih je stranski udeleženec deležen kot razvijalec inovativnega produkta. Na podlagi pisnega sklepa, ki ga je sprejel stranski udeleženec in na podlagi Pogodbe, ki sta jo sklenila organ in stranski udeleženec, sta se le-ta zavezala varovati kot poslovno skrivnost vse podatke iz Pogodbe. S sklepom je določeno, katere podatke so družbeniki, delavci in druge osebe, dolžni varovati kot poslovne skrivnosti in na kakšen način se le-te varuje. Kršitev varovanja poslovne skrivnosti predstavlja tudi podlago za disciplinski ukrep, odpoved pogodbe o zaposlitvi, odškodninsko in kazensko odgovornost. Upoštevajoč vse zapisano podatki iz zgoraj navedenih dokumentov ustrezajo podatkom, ki se jih je stranski udeleženec pred sklenitvijo pogodb prostovoljno odločil pisno zaščititi v skladu s prvim odstavkom 39. člena ZGD-1, zato stranski udeleženec Pooblaščencu predlaga, da na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ prosilcu zavrne dostop do Pogodbe, sklenjene med organom in stranskim udeležencem. Stranski udeleženec je priložil tudi Sklep o določitvi poslovne skrivnosti z dne 1. 12. 2008.

7. Izjema po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ

Organ lahko zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podana katera izmed zakonsko določenih izjem, opredeljenih v 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Organ in stranski udeleženec sta se v svojih pojasnilih Pooblaščencu sklicevala na obstoj izjeme iz 2. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, ki določa, da je izjema od prosto dostopnih informacij podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zato se je Pooblaščenec v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevane informacije, do katerih je organ prosilki zavrnil dostop, predstavljajo zatrjevano izjemo.

Pooblaščenec opozarja, da je poslovna skrivnost, ki lahko predstavlja izjemo po ZDIJZ, vezana zgolj na ZGD-1, v katerem je že na podlagi 1. odst. 3. čl. jasno določeno, kdo se lahko na poslovno skrivnost sklicuje oz. komu je institut varstva konkurenčne prednosti namenjen. Namenjen je gospodarskim družbam, ki so na podlagi ZGD pravne osebe, ki na trgu samostojno opravljajo pridobitno dejavnost kot svojo izključno dejavnost, pa tudi družbam, ki v skladu z zakonom v celoti ali deloma opravljajo dejavnost, ki ni pridobitna (ob smiselni uporabi 3. čl. ZGD-1). Gospodarske družbe se lahko organizirajo samo v eni izmed oblik, ki jih eksplicitno določa 3. odst. 3. čl. ZGD-1. S pomočjo instituta poslovne skrivnosti, ki je urejen v 39. čl. ZGD-1, družbe varujejo podatke, ki za njih pomenijo konkurenčno prednost v kakršnemkoli pogledu. Organ statusno pravno ni urejen po ZGD-1, saj gre za pravno osebo, ustanovljeno s ciljem urejanja vprašanj skupnega pomena in uresničevanja skupnih interesov študentov. Kot tak organ zagotovo ne sodi med gospodarske subjekte (gospodarske družbe) po ZGD-1, zato po mnenju Pooblaščenca tudi ne more uporabljati instituta poslovne skrivnosti za dokumente, ki so izdelani v okviru opravljanja njegovih nalog. Gre namreč za osebo javnega prava, kar pomeni, da mora biti njeno delovanje v osnovi transparentno. Slednje je izrecno zapisano tudi v 12. členu ŠU (da je delovanje organa javno). Zgolj izjemoma, ko oseba javnega prava deluje na trgu in podatek pomeni za osebo javnega prava konkurenčno prednost oz. bi lahko vplival na njen tržni konkurenčni položaj in s tem ogrozil njeno javnopravno poslanstvo, lahko oseba javnega prava takšen podatek varuje analogno poslovnim skrivnostim gospodarskih družb. Pri tem pa je treba izhajati iz načelnega stališča, da so osebe javnega prava zavezane k preglednemu poslovanju in da njihov položaj ni primerljiv pravnim osebam, ki delujejo po ZGD. Slednje namreč delujejo z namenom pridobivanja dobička in povečevanja dohodka v korist vsakokratnih lastnikov in družbe kot take, med tem ko mora oseba javnega prava delovati v javnem interesu in porabljati javna sredstva zgolj v namen za katerega je ustanovljena, v konkretnem primeru je to za potrebe študentov. Organ z označitvijo določenega podatka za poslovno skrivnost ne more izničiti nadzora nad porabo svojih javnih sredstev in nadzora nad svojim delovanjem. Organ se v prvi vrsti financira s sredstvi iz državnega proračuna ter proračunov lokalnih samoupravnih skupnosti z namenom varovati interese dijakov in študente, kot je opredeljeno v ZZZPB, zato mora biti delovanje organa pregledno, da se lahko preveri, ali organ s svojim delovanjem zasleduje cilje in izvršuje naloge, na način kot mu jih nalaga zakon. Pooblaščenec ob tem poudarja, da tudi iz 11. člena ŠU jasno izhaja, da je organ zavezan svoja sredstva porabljati racionalno in na transparenten način. Z vidika transparentnosti je javnost podatkov o delovanju organa nujen pogoj, da sploh lahko govorimo, da je delovanje in poraba sredstev organa javna oziroma pregledna in transparentna.

Ker pa gre v obravnavanem primeru za obligacijsko-pravno pogodbo s podjetjem Margento storitve, ki deluje na trgu, je organ v skladu z 2. odstavkom 40. člena ZGD-1 zavezan varovati poslovno skrivnost navedenega podjetja.

Na podlagi navedenega je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal, ali je stranski udeleženec za zahtevane informacije izkazal obstoj poslovne skrivnosti, ki jih je tudi organ kot pogodbena stranka zavezan varovati.
Stranski udeleženec Margento storitve se je skliceval na določbo o varovanju poslovne skrivnosti v skladu s 1. odst. 39. čl. ZGD, saj je v zahtevanem dokumentu v 24. členu izrecno navedeno, da zahtevani dokument predstavlja poslovno skrivnost, zato je Pooblaščenec presojal, ali so pri zahtevanem dokumentu dejansko izpolnjene vse zahteve, ki jih določa zakon pri subjektivnem kriteriju.

Po 39. členu ZGD-1 je poslovna skrivnost opredeljena kot podatek, ki ga določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 39. člena ZGD-1). Ne glede na to pa se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (drugi odstavek 39. člena ZGD-1). Poleg tega Pooblaščenec še opozarja, da ZGD-1 v tretjem odstavku 39. člena izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.

ZGD-1 sicer loči dva kriterija, subjektivnega in objektivnega, glede na to, na kakšni podlagi je prepovedano razkritje poslovne skrivnosti. Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam, s svojim aktom in s svojo voljo, označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Po tem kriteriju ni pomembno vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za podjetje. Nosilec lahko kot poslovno skrivnost določi tudi morebitne manj pomembne podatke, saj je določitev prepuščena njemu samemu. Za izpolnitev tega kriterija pa mora biti podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati (komentar ZGD-1 k 1. odst. 39. čl.). S pisnim sklepom mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (1. odst. 40. čl. ZGD-1). Tem zahtevam pa je treba dodati tudi zahtevo, ki velja za vse normativne akte. Odredba ne sme veljati za nazaj. Kar pomeni, da so lahko kršitve poslovne skrivnosti samo tista dejanja, ki so bila kot taka določena že v času, ko je odredba veljala (komentar ZGD-1k 1. odst. 39. čl.).

Pri presoji dokumenta, ki je predmet zahteve, je Pooblaščenec ugotovil, da vsebinsko ustreza opredelitvi poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju, saj je v dokumentu izrecno opredeljeno, da vsebina tega dokumenta predstavlja poslovno skrivnost, ki jo je druga pogodbena stranka, to je organ, dolžna spoštovati.

Določitev poslovne skrivnosti po 1. odst. 39. čl. ZGD, pomeni, da se v danem primeru ni mogoče spuščati v presojo o sami pomembnosti tako označenih podatkov, niti ali bi z razkritjem zahtevanih podatkov nastala občutna škoda. To pomeni, da ni mogoče ugotavljati oz. družbi ni treba dokazovati, da bi z razkritjem podatkov družbi nastala natančno določena in obrazložena škoda v smislu konkurenčne prednosti. ZGD je namreč v prvem odst. 39. čl. omogočil družbi, da le ta sama, s svojim aktom in s svojo voljo, kot poslovno skrivnost označi katerekoli podatke in na takšen način poskrbi za njihovo varnost. Dostop do tako označenih podatkov je s tem onemogočen.

Pooblaščenec meni, da je stranski udeleženec v konkretnem primeru sicer storil vse potrebno, da bi zavaroval podatke, ki jih je označil kot poslovno skrivnost, vendar pa je v obravnavanem primeru treba ugotoviti tudi, ali pogodba vsebuje podatke, ki so javni že na podlagi zakona in ki, po 3. odst. 39. člena ZGD-1, ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti.

Pravico študentov do subvencionirane študentske prehrane, način in merila za subvencioniranje ureja Zakon o subvencioniranju študentske prehrane (Ur. l. RS, št. 85/2002 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZSŠP), s katerim je država vzpostavila samo pravico do subvencije ter hkrati določila tudi organe, ki so zavezani izvajati naloge na način, da se za to določena sredstva porabljajo namensko, gospodarno in učinkovito. Primarno je za izvrševanje navedenih nalog zavezano ministrstvo, pristojno za delo, ki pa je že na podlagi tega zakona zavezano za izvajanje posameznih nalog pooblastiti organ. Takšna zakonska dikcija nedvomno izkazuje prenos nalog, ki so sicer v pristojnosti države, na konkretno določen subjekt, kar pomeni, da gre za tipičen primer javnega pooblastila, podeljenega na podlagi zakona. Naloge državne uprave so torej z zakonom prenesene na organ, kar v celoti ustreza institutu javnega pooblastila, kot je urejen v 121. členu Ustave RS. Vsebina javnega pooblastila namreč zajema tako oblastne kot tudi neoblastne naloge (več o tem, dr. Polonca Kovač, Pravni in sociološki vidiki javnih pooblastil, Upravna misel, Zbirka znanstvenih monografij), torej tudi opravljanje materialnih dejanj, ki so v konkretnem primeru na podlagi ZSŠP urejena s posebno pogodbo. Za strokovno organizacijske naloge na področju subvencioniranja študentske prehrane, ki jih izvaja organ, država letno nameni 350.000 evrov, ki jih prejme organ. Navedeno nedvomno izkazuje namen države, da se pravica do subvencionirane študentske prehrane izvršuje, v določenem obsegu tudi preko nalog, za katere je zadolžen organ. Naloge, ki bi jih sicer izvrševala država sama, so tako preko javnega pooblastila prenesene na organ, ki za to prejme tudi finančna sredstva. S spremembo ZSŠP je država organu naložila, da zagotovi vodenje evidenc za subvencioniranje študentske prehrane v obliki elektronskega zapisa z računalniško podprtim sistemom najkasneje za študijsko leto 2009/201 (6. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o subvencioniranju študentske prehrane, Ur. l. RS, št. 52/07). Pooblaščenec je dne 17. 11 .2010 opravil glede navedenega dodatne poizvedbe pri resornem ministrstvu, pristojnem za delo, ki je glede načina izvedbe in finančnih sredstev izjavilo, da država za sam projekt ni namenila dodatnih sredstev, kot jih sicer plačuje. Pri projektu je država sodelovala zgolj kot opazovalec, saj je celoten projekt vodil organ sam. Cilj projekta je bil vzpostaviti stanje, kot ga je predvidela in odredila sprememba ZSŠP. Glede na navedeno Pooblaščenec zaključuje, da je organ sklenil pogodbo s podjetjem Margento storitve v okviru izvrševanja javnega pooblastila. Vendar Pooblaščenec nadalje ugotavlja, da z zakonskim določilom, ki je organu naložil zagotoviti vodenje evidenc v elektronski obliki, ni predviden poseben postopek, zato je bil organ pri tem povsem samostojen, zavezan sicer s svojo področno pravno ureditvijo, ki pa zgolj na splošno govori, da je delovanje organa javno. Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da v danem primeru ne gre neposredno za podatke, ki bi bili javni na podlagi zakona v skladu s tretjim odstavkom 39. čl. ZGD-1, zato zahtevana informacija predstavlja izjemo poslovne skrivnosti po drugi točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

8. Test interesa javnosti

Ne glede na gornje ugotovitve, da je dokument označen kot poslovna skrivnost po subjektivnem kriteriju, pa Pooblaščenec ne more mimo dejstva, da je šlo v danem primeru na področju študentske prehrane za vzpostavitev sistema, ki je po mnogih letih »papirnatih bonov« korenito posegel v sam postopek izvrševanja pravice študentov do subvencionirane prehrane, ki je povzročil močan odziv javnosti, tako me študenti kot tudi na splošno.  

Test interesa javnosti je urejen v 2. odstavku 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, četudi informacija predstavlja izjemo do prostega dostopa (v konkretnem primeru poslovna skrivnost iz 2. točke, prvega odst. 6. člena ZDIJZ), če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Omenjeni test interesa javnosti sicer bistveno relativizira v zakonu določene izjeme in omogoča širšo dostopnost do informacij javnega značaja ter s tem bistveno večjo odprtost javnega sektorja, vendar ga je potrebno uporabljati z veliko mero previdnosti in znanja, saj test interesa javnosti namesto dosedanjih absolutnih izjem od dostopa do informacij javnega značaja zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se uporablja zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Pri testu interesa javnosti gre za tehtanje, s katerim mora organ (uradna oseba, Pooblaščenec kot pritožbeni organ, upravno sodišče) pretehtati, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ – v konkretnem primeru poslovno skrivnostjo. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je potrebno tehtno presoditi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije, torej konkretno z razkritjem poslovne skrivnosti.

Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala bdeti z vso skrbnostjo. Javni interes za razkritje je na primer močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo ipd. Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko interes javnosti s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Zasnova interesa javnosti torej ni konstantna, ampak spremenljiva in odvisna od trenutnega dejanskega stanja. S tem pa je pri izvajanju testa interesa javnosti omogočena presoja od primera do primera, ki upošteva različne in prav tako spremenljive dejavnike, ki tvorijo interes javnosti.

Interes javnosti običajno ni natančen in ozek kot interes za nerazkritje informacij, temveč je abstraktne in splošne narave. Kaže se predvsem kot zahteva po preglednosti, odprtosti delovanja in v zavezi organov javnega sektorja, da delujejo odgovorno in skrbno pri odločanju o pomembnih javnih zadevah in pri porabi javnih sredstev. Pomembna korist je torej zagotavljanje preglednosti dela in odgovornosti ter s tem zmanjšanje možnosti neodgovornega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev, saj preglednost prispeva k bolj premišljenim odločitvam in s tem k dvigu kakovosti dela. Odprtost informacij javnega značaja je pomembna tudi z vidika razumevanja posledic odločitev javnega sektorja, saj državljani le na ta način lahko razumejo posledice odločitev javnih organov in izrazijo pomisleke glede takih odločitev. Interes javnosti se kaže tudi v odprti razpravi o pomembnih družbenih temah. Med najpomembnejšimi koristmi za javnost zaradi odprtosti informacij javnega značaja je tako nedvomno razumevanje vsebin in možnost javne razprave, saj preglednost informacij povečuje razumevanje aktualnih vsebin v javni razpravi ter prispeva k verodostojni in odgovorni razpravi. Pri izvajanju testa javnega interesa je torej treba upoštevati situacije, v katerih je izražena potreba po odgovornosti in transparentnosti odločanja, obenem pa tudi situacije, ki sprožajo javno razpravo.

V konkretnem primeru elektronizacije študentske prehrane je javnost preko medijev razpravljala o tem, ali je postopek potekal pregledno in gospodarno. Pojavljala so se vprašanja, ali je organ javni razpis prilagodil tehničnim zmožnostim določenega podjetja, vprašanja klientelizma in favoriziranja določenega podjetja. Odziv medijev je bil usmerjen tudi v anketo-raziskavo, na podlagi katere naj bi se organ odločil za sedanji sistem elektronizacije. Medijska odmevnost in dvomi o pravilno vodenem postopku so posledično pripeljali tudi do postopka pred Komisijo za preprečevanje korupcije. Slednja je o tem sprejela mnenje številka 14, z dne 11. 1. 2010, da v ravnanju odgovornih oseb organa v postopku javno objavljenega razpisa za prenovo sistema subvencionirane študentske prehrane ni znakov korupcije po 3. alineji 2. člena Zakona o preprečevanju korupcije in ne predstavlja konflikta interesov. V Državnem zboru je bila ustanovljena Preiskovalna komisija za ugotovitev  politične odgovornosti zaradi suma klientelizma in koruptivnega ravnanja ministra za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo Gregorja Golobiča pri pridobitvi znatnih javnih nepovratnih sredstev in poslov na javnih naročilih za gospodarske družbe v skupini Ultra, v katerih je Gregor Golobič solastnik. Med drugimi je omenjena tudi elektronizacija študentske prehrane, ki naj bi jo izvajala gospodarska družba Margento R&D d.o.o. (Sklep z dne 25. 9. 2009, Ur. l. RS, št. 77/2009). Na svetovnem spletu je bilo v zvezi s tem zaznati veliko člankov, ki so sprožili komentarje in razprave o postopku elektronizacije, ki jo je vodil organ (http://www.dnevnik.si/novice/slovenija/1042398706 z dne 27.10.2010 - Elektronizacija študentskih bonov: Gneča pred okenci se je preselila v restavracije, www.dnevnik.si/novice/aktualne_zgodbe/1042397431 z dne 22. 10.2010 - Elektronizacijo študentskih bonov preiskujejo kriminalisti, 24ur.com/novice/slovenija/nezakoniti-posli-zaradi-studentskih-bonov.html z dne 22. 10.2010 -Nezakoniti posli zaradi študentskih bonov?, www.student-info.net/index.php/studentopolis/novice/ID/68745 z dne 25. 3. 2010, Ali je lahko elektronizacija študentskih bonov poslovna skrivnost ŠOS? in še bi lahko naštevali...). V članku "Spori ob elektronizaciji prehrane" z dne 15. 10. 2009, na spletni strani www.dnevnik.si,  je bilo napisano, da je "direktor podjetja Ultra, Gregor Breznik, povedal, da Ultra nima več nikakršnega lastniškega deleža v podjetju Margento, umik pa naj bi bil posledica letošnje medijske in politične gonje proti podjetju". Vse navedeno nedvomno kaže na to, da je v obravnavanem primeru šlo in še vedno gre za vsesplošno in široko zasnovano javno polemiko, kar je vsekakor v podporo oceni Pooblaščenca, da javni interes prevlada nad interesom varovanja poslovne skrivnosti zasebnopravnega subjekta.

S tem, ko je država zakonsko uredila subvencioniranje študentske prehrane, je vsekakor posegla v proračun vseh davkoplačevalcev. Na leto se samo za strokovno organizacijske naloge, ki jih izvaja organ v okviru študentske prehrane, iz proračuna države nameni 350.000 evrov. Dejstvo je, da organ ta sredstva prejme neposredno, na podlagi zakonsko podeljenega pooblastila (in ne npr. preko javnega razpisa, na katerem bi organ konkuriral skupaj z drugimi zainteresiranimi subjekti za izvajanje te naloge). Z elektronizacijo naj bi se ta strošek zmanjšal, predvsem pa naj bi preprečil zlorabe, ki naj bi se s "papirnatimi boni" dogajale. Po navedbah organa in tudi ministrstva za delo, sama izvedba sistema finančno ni obremenila organa niti države, zagotovo pa ima določene finančne posledice. Slednji vidik je pri presoji testa interesa javnosti bistven, saj se je javna razprava v glavnem odvijala prav  v zvezi s "korupcijo in klientelizmom", ki sta v svoji posledici vedno povezana z denarjem. Zato je Pooblaščenec ocenil, da je javni interes izkazan v tistem delu zahtevane informacije, ki je povezan s pogodbeno vrednostjo, s stroški in trajanjem pogodbe. Organ je navedeno pogodbo sklenil kot posledico navodila zakonodajalca, da je potrebno elektronizirati študentsko prehrano. Zgolj zato, ker zakonodajalec pri svojih "navodilih" ni bil bolj določen, zlasti kar zadeva javnost postopka, to ne more biti razlog, da javnost ne bi mogla biti seznanjena z bistvenimi sestavinami pogodbe. Potrebno se je zavedati, da je zasebnopravni subjekt sklenil pogodbo z organom, ki zgolj izvršuje naloge, za katere ga je pooblastil zakonodajalec, na področju subvencionirane študentske prehrane, ki je sicer finančno v celoti v domeni države. V konkretnem primeru tako zagotovo ne gre za običajno pogodbeno razmerje dveh zasebnopravnih subjektov. Stranski udeleženec zato ne more pričakovati takšne stopnje varovanja poslovne skrivnosti kot v primeru poslov, ki jih sklepa z drugimi zasebnopravnimi subjekti, niti tega ne sme pričakovati od organa. Tako je nedvomno legitimen del te razprave tudi zahteva za pojasnilo, kakšne finančne posledice za organ, posledično pa za državo, ima sklenitev pogodbe, ki je predmet presoje v tem pritožbenem postopku. Takšnega vprašanja pa si javnost, brez poznavanja informacij o pogodbeni vrednosti, o stroških in trajanju pogodbe, niti ne more zastaviti. Le ob seznanitvi s temi informacijami lahko javnost oceni ta del odločitve organa, ali je deloval gospodarno in v interesu študentov. Zato gre v danem primeru brez dvoma za vprašanja, ki zadevajo širok krog javnosti. Problematika s tega področja se tako ne dotika le prosilke, pač pa vseh pravnih in fizičnih oseb, ki so interesno, poklicno, poslovno ali kakorkoli drugače povezane z obravnavano problematiko.

V obravnavani zadevi tehtanje vseh zgoraj navedenih okoliščin po oceni Pooblaščenca pripelje do zaključka, da je interes javnosti za razkritje informacij, ki se nanašajo na pogodbeno vrednost, stroške in trajanje pogodbe, močnejši od zasebnopravnega interesa gospodarske družbe, da te informacije varuje kot poslovno skrivnost. Podatke, ki jih pogodba vsebuje na strani 1- 1. člen - uvodne ugotovitve, na strani 7 in 8 - 8. člen - Pogodbena vrednost, drugi stroški in izobraževanje in na strani 19 - 29. člen - Trajanje pogodbe, je tako, na podlagi 2. odst. 6. čl. ZDIJZ, treba razkriti. Dostop javnosti do navedenih informacij je tako dopusten in interes javnosti tudi izražen ter nikakor ne more pomeniti preobsežnega in nesorazmernega posega v poslovno skrivnost podjetja. V preostalem delu zahteve prosilke pa je Pooblaščenec odločil, da ne gre zaslediti nobene od situacij, ki bi zadevala javnost in kar bi opravičilo razkritje poslovne skrivnosti. Kako sistem deluje, pa je sicer poznano vsem študentom, ki pravico do subvencionirane študentske prehrane izvršujejo.

Pooblaščenec je po uradni dolžnosti v skladu z 2. odstavkom  247. člena ZUP preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da te niso podane.

9. Zaključek

Pooblaščenec je po pritožbi prosilca, na podlagi 3. odstavka 255. člena ZUP, zadevo rešil po dokumentih ter odločil sam, kot je navedeno v izreku od