Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 30.10.2015
Naslov: Transparency International Slovenia - Finančna uprava RS
Številka: 090-247/2015
Kategorija: Ali dokument obstaja?
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval dostop do dokumentov, iz katerih so razvidni razlogi in / ali utemeljitve za predlagane, obravnavane in sprejete spremembe in dopolnitve Pravilnika o spremembah in dopolnitvah Pravilnika o prirejanju posebnih iger na srečo v igralni salonih. Organ je prosilcu posredoval Obrazložitev sprememb pravilnika in navedel, da z drugimi dokumenti ne razpolaga. Prosilec je izrazil dvom, da je to edini dokument, s katerim razpolaga organ, saj se spremembe podzakonskih predpisov navadno sprejemajo na podlagi analiz dejanskega stanja, primerjalno pravnih analiz, priporočil, primerjav in drugih gradiv. IP je ugotovil, da je organ nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj je že IP v pritožbenem postopku posredoval nekatere dokumente, ki bi ih lahko šteli za "razloge" za spremembo pravilnika. IP je zadevo vrnil organu v ponovni postopek, saj bo sam najbolj učinkovito ugotovil, katere od obstoječih dokumentov je mogoče šteti za "razloge in/ali utemeljitve" za spremembo pravilnika.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-247/2015/6

Datum: 30. 10. 2015

 

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - UPB2, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZInfP) ter 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/1999, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Društva integriteta – Transparency International Slovenia, Vožarski pot 12, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec) z dne 14. 9. 2015, zoper odločbo Finančne uprave Republike Slovenije, Generalnega finančnega urada, Šmartinska cesta 55, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-25/2015-6 z dne 28. 8. 2015, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

1.     Pritožbi prosilca z dne 14. 9. 2015 zoper odločbo organa št. 090-25/2015-6 z dne 28. 8. 2015 se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški

 

 

O b r a z l o ž i t e v:

 

 

Prosilec je 16. 2. 2015 pri Ministrstvu za finance vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je zahteval dostop do elektronskega zapisa, če to ni mogoče pa fotokopije, "dokumentov, iz katerih so razvidni razlogi in / ali utemeljitve za predlagane, obravnavane in sprejete (vsebinske) spremembe in dopolnitve Pravilnika o spremembah in dopolnitvah Pravilnika o prirejanju posebnih iger na srečo v igralni salonih, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 112/2009 z dne 30. 12. 2009 (v nadaljevanju Pravilnik)." V primeru izjem po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ, je prosilec navedel, da želi delni dostop v smislu 7. člena ZDIJZ.

 

Ministrstvo za finance je dne 19. 2. 2015 odstopilo zahtevo prosilca organu kot pristojnemu za obravnavo vloge. Ministrstvo je pojasnilo, da so se v okviru ukinitve Urada RS za nadzor prirejanja iger na srečo (UNPIS), ki je bil v času sprejema pravilnika (leta 2009) pristojen za pripravo le-tega, s 1. 1. 2013 naloge in del dokumentacije s področja prirejanja iger na srečo prenesle na Davčno upravo Republike Slovenije, sedaj Finančno upravo Republike Slovenije. Ministrstvo za finance je sicer prevzelo del dokumentacije UNPIS, vendar z dokumentacijo, ki je predmet prosilčeve zahteve, ne razpolaga.

 

Organ je prosilcu odgovoril z dopisom št. 090-25/2015-2 z dne 27. 2. 2015 in mu v prilogi dopisa poslal kopijo zahtevanega dokumenta, s katerim razpolaga. Gre za dokument št. 461-27/2009/54-4, ki je bil poslan Službi vlade RS za zakonodajo z namenom objave v Uradnem listu, dokumentu (dopisu) pa je bila priložena tudi Obrazložitev Pravilnika o spremembah in dopolnitvah Pravilnika o prirejanju posebnih iger na srečo v igralnih salonih (v nadaljevanju Obrazložitev pravilnika).

 

Prosilec je v pritožbenem postopku zaradi molka organa, ki ga je sprožil pri IP, dne 18. 8. 2015 sporočil, da je v zvezi s svojo zahtevo prejel le Obrazložitev pravilnika, vendar da težko verjame, da je to edini dokument, na podlagi katerega je organ predlagal, utemeljil, oblikoval in sprejel spremembe predmetnega pravilnika. Prosilec je navedel, da se predlogi predpisov in njihovih sprememb in dopolnitev načeloma sprejemajo na podlagi analiz dejanskega stanja, primerjalno pravnih analiz, priporočil, primerjav in drugih gradiv, ki jih obravnavajo ali naredijo delovna telesa ali skupine, ki so v ta (lahko tudi enkraten) namen pri posameznih organih ustanovljene.

 

Organ je nato izdal odločbo št. 090-25/2015-6 z dne 28. 8. 2015 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je zavrnil "dopolnitev zahteve" oziroma vztrajanje prosilca, da morajo obstajati še drugi dokumenti, ki bi predstavljali predmet prosilčeve zahteve. Organ je navedel, da razen dokumentacije, ki je bila prosilcu že posredovana, drugih dokumentov nima. Po obvestilu o pritožbi zaradi molka je organ ponovno pregledal spis in dokumente, ki bi zadostili zahtevi prosilca (analize, primerjave, priporočila, ki jih obravnavajo delovna telesa) in ugotovil, da drugih dokumentov iz zahteve prosilca (ki pa niso bili posebej specificirani v zahtevi) glede sprejemanja Pravilnika ne poseduje oziroma z njimi ne razpolaga, razen dokumenta, ki ga je prosilcu že posredoval.

 

Prosilec je dne 14. 9. 2015 vložil pritožbo zoper izpodbijano odločbo, v kateri se je skliceval na svoje pretekle dopise, v katerih je izrazil dvom, da organ ne razpolaga z drugimi zahtevanimi dokumenti, kot z že posredovano Obrazložitvijo.

 

Organ je 18. 9. 2015 z dopisom št. 090-25/2015-9 odstopil pritožbo prosilca v obravnavo IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Na poziv IP št. 090-247/2015/2 z dne 7. 10. 2015 za dodatna pojasnila in dokumentacijo je organ z dopisom št. 090-25/2015-19 z dne 15. 10. 2015 posredoval naslednje informacije:

-       organ je obstoj zahtevanih dokumentov preveril z neposrednim vpogledom v spisno dokumentacijo, in sicer v zadevo št. 461-27/2009: "Spremembe in dopolnitve - Pravilnik o prirejanju iger na srečo v igralnih salonih." Gre za dokumentarno gradivo, ki je bilo ob ukinitvi UNPIS prevzeto v takratno Davčno upravo Republike Slovenije in se hrani v arhivskih depojih Finančne uprave Republike Slovenije;

-       organ je IP na zahtevo posredoval popis zadeve št. 461-27/2009, v kateri so se obravnavale predmetne spremembe Pravilnika;

-       organ je IP posredoval dokumente, iz katerih je črpal določene navedbe v Obrazložitvi, in sicer je poslal dokumente iz konkretnih inšpekcijskih zadev in odgovore na tožbo;

-       organ je pojasnil, da mu ni znan obstoj kakršnekoli analize dejanskega stanja, primerjalno pravne analize in priporočil, saj je gradivo UNPIS pripravil na predlog Ministrstva za finance, organ pa takrat ni bil pristojni organ. Je pa organ pojasnil, da se je pri pripravi spreminjanja igralniške zakonodaje in politiki dodeljevanja koncesij vseskozi uporabljala Strategija razvoja iger na srečo v Republiki Sloveniji, št. 46100-2/2010/9 z dne 16. 12. 2010, ki jo je sprejela Vlada Republike Slovenije in je objavljena na spletni strani Ministrstva za finance: http://www.mf.gov.si/fileadmin/mf.gov.si/pageuploads/zakonodaia/40534131342.pdf

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

Najprej je treba razčistiti, ali je prosilec svojo zahtevo z dne 16. 2. 2015 "dopolnil" z dopisom, naslovljenim na IP z dne 18. 8. 2015, kot je to štel organ, ali pa je dopis z dne 18. 8. 2015 treba šteti le kot pojasnilo, natančnejšo obrazložitev prvotne zahteve. IP ugotavlja, da ne gre za dopolnitev ali celo za razširitev oz. spremembo zahteve, temveč je treba kot originalno zahtevo šteti dopis z dne 16. 2. 2015, dopis z dne 18. 8. 2015 pa samo dodatno pojasnjuje razloge prosilca, zaradi katerih meni, da mu organ ni posredoval vseh dokumentov, za katere je prosilec prepričan, da bi moral organ z njimi razpolagati. Organ torej ni ravnal prav, ko je zahtevo prosilca zreduciral na "dopolnitev" oziroma, kot je opredelil v obrazložitvi izpodbijane odločbe, na analize, primerjave, priporočila, ki jih obravnavajo delovna telesa. Prosilec namreč vztraja, da že na prvotno zahtevo ni dobil popolnih informacij, ki jih je zahteval.

 

V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ, prav tako ni sporno, da zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa.

 

Informacija javnega značaja je po določilu prvega odstavka 4. člena informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja.

 

V obravnavanem primeru pa je sporno, ali je dokument "Obrazložitev pravilnika" edini dokument, ki ustreza zahtevi prosilca po dokumentih, iz katerih so razvidni razlogi in/ali utemeljitve za predlagane, obravnavane in sprejete (vsebinske) spremembe in dopolnitve. Prosilec namreč ne verjame, da je to edini dokument, na podlagi katerega je organ predlagal, utemeljil, oblikoval in sprejel spremembe Pravilnika, saj se predlogi in spremembe predpisov načeloma sprejemajo na podlagi analiz dejanskega stanja, primerjalno pravnih analiz, priporočil, primerjav in drugih gradiv, ki jih obravnavajo ali naredijo delovna telesa ali skupine, ki so v ta (lahko tudi enkraten) namen pri posameznih organih ustanovljene.

 

IP je z namenom razjasnitve dejanskega stanja organ s pozivom št. 090-247/2015/2 z dne 7. 10. 2015 pozval, naj mu pošlje dokumente, iz katerih bodo razvidne nekatere utemeljitve v Obrazložitvi, saj je tam navedeno, da so se pri opravljanju inšpekcijskih nadzorov pokazale določene nejasnosti ter da je prišlo v praksi do različnega razumevanja določenih delov Pravilnika. IP je zanimala podlaga za te trditve organa, organ pa mu je posredoval dokumente iz konkretnih inšpekcijskih spisov in odgovorov na tožbo, ki vsebujejo (implicitno opisane) dileme iz prakse, na podlagi katerih je organ dejal, da se je spreminjal Pravilnik. Prav tako je IP na podlagi preučitve popisa spisa št. 461-27/2009 ugotovil, da bi se določeni dokumenti potencialno lahko obravnavali kot "razlogi" za spremembe Pravilnika. Predvsem iz vpogleda v popis spisa št. 461-27/2009 izhaja, da je organ prejel precejšnjo količino pripomb zainteresirane javnosti ter različnih organov na predloge sprememb, za katere ni izključeno, da jih je UNPIS pri pripravi sprememb vsaj deloma upošteval in bi tako lahko tvorile del "razlogov" za spremembo Pravilnika (podobno kot vsebina dokumentov inšpekcijskih zadev in odgovorov na tožbo). Nadalje je organ na konkretno vprašanje IP, ali so bile v postopku priprave sprememb Pravilnika pripravljene kakršnekoli analize dejanskega stanja, primerjalno pravne analize in priporočila, odgovoril, da je gradivo UNPIS pripravil na predlog Ministrstva za finance, morebiten obstoj analize pa organu ni poznan, saj takrat ni bil pristojni organ. Je pa organ pojasnil, da se je pri pripravi spreminjanja igralniške zakonodaje in politiki dodeljevanja koncesij vseskozi uporabljala Strategija razvoja iger na srečo v Republiki Sloveniji, št. 46100-2/2010/9 z dne 16. 12. 2010, ki jo je sprejela Vlada Republike Slovenije in je objavljena na spletni strani Ministrstva za finance: http://www.mf.gov.si/fileadmin/mf.gov.si/pageuploads/zakonodaia/40534131342.pdf.

 

Na podlagi vsega zgoraj navedenega je IP ugotovil, da je organ nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj je že IP posredoval določene dokumente, ki bi jih bilo mogoče šteti za "razloge" za dotične spremembe Pravilnika. Iz izpodbijane odločbe tako izhaja, da se organ ni spustil v vsebinsko obravnavo zadeve in ni natančno ugotovil, kaj je predmet prosilčeve zahteve (če je bil v dvomu glede tolmačenja zahteve prosilca, bi ga moral pozvati k izjasnitvi) in ni dovolj natančno preveril v svoji dokumentaciji, s katerimi dokumenti razpolaga in kateri od teh dokumentov predstavljajo razloge in/ali utemeljitve za spremembo Pravilnika. Kot rečeno, je nekaj dokumentov organ poslal že IP v tem pritožbenem postopku.

 

Zaradi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja je IP ugotovil, da je pritožba prosilca utemeljena, odločbo prve stopnje pa je treba odpraviti, skladno z določbo 3. odstavka 251. člena ZUP.

 

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, saj bo z vpogledom v lastno dokumentacijo hitreje popolno ugotovil dejansko stanje. Predvsem organ sam najbolje ve, katere informacije v dokumentih, ki so povezani s postopkom spreminjanja Pravilnika, je mogoče šteti za "razloge" za spreminjanje tega podzakonskega akta. Organ prve stopnje je za takšno presojo najbolj usposobljen, zunanjemu "opazovalcu" pa bi bilo nadvse težko in zamudno ugotavljati, ali neka informacija v dokumentu predstavlja razlog za spremembo Pravilnika ali ne. Že organ sam navaja težave pri identificiranju dokumentov, ki jih je zaradi ukinitve UNPIS in preoblikovanja DURS v FURS prejel, zato bo sam najbolje v ponovljenem postopku izvedel vsa potrebna dejanja in interpretacije, torej tudi vsebinsko presojo, kateri od obstoječih dokumentov lahko šteje kot "razlog in/ali" utemeljitev za spremembe Pravilnika. Zaradi vsega tega je IP zadevo vrnil organu v ponovno reševanje.

 

V skladu s 3. odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek. Organ bo v ponovljenem postopku moral ugotoviti, s katerimi dokumenti, ki jih zahteval prosilec, dejansko razpolaga, saj je trditev, da razpolaga le z že posredovano Obrazložitvijo, presežena s tem, da je organ nekatere dokumente, ki bi lahko predstavljali "razloge in/ali utemeljitve" (predvsem razloge) za spremembo Pravilnika, posredoval IP z dopisom št. 090-25/2015-19 z dne 15. 10. 2015. Organ bo moral predvsem pri vsakem dokumentu iz spisa št. 461-27/2009 vsebinsko preveriti, ali posamezen dokument vsebuje razloge in/ali utemeljitve za spremembo Pravilnika, kot jih zahteva prosilec. Poleg zadeve št. 461-27/2009 pa bo moral organ presoditi najmanj še to, ali dokumenti iz inšpekcijskih zadev in odgovorov na tožbo, ki jih je posredoval IP, ter Strategija razvoja iger na srečo v Republiki Sloveniji, št. 46100-2/2010/9 z dne 16. 12. 2010, predstavljajo predmet prosilčeve zahteve. Po tej preliminarni, a ključni ugotovitvi o obstoju dokumentov, bo moral organ natančno ugotoviti, ali se v dokumentih, ki predstavljajo prosilčevo zahtevo, nahajajo informacije, ki so po določbah zakona izvzete od prostega dostopa. V primeru, da bo organ ugotovil obstoj katere od izjem, bo moral to konkretno obrazložiti, za vsak posamezen dokument pa bo moral presoditi ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ.

 

Kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe, mora organ o zadevi o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

V tem postopku posebni stroški niso nastali.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000, s sprem. in dop.) oproščena plačila upravne takse. 

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

 

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

 

Postopek vodila:

Polona Tepina, univ. dipl. prav., LL.M.,

svetovalka IP

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka