Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 14.11.2019
Naslov: Telemach d.o.o. - Agencija za komunikacijska omrežja
Številka: 090-248/2019
Kategorija: Kršitev postopka, Upravni postopek, Ostali sodni postopki
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Organ je zahtevo prosilca za dostop do več različnih dokumentov zavrnil sklicujoč se na izjemi iz 7. in 8. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. IP je prosilčevi pritožbi ugodil, ker je ugotovil, da iz izreka izpodbijane odločbe sploh ni razvidna odločitev organa glede dostopa do zahtevanih dokumentov, da je organ nepopolno ugotovil relevantna dejstva v zvezi z zatrjevanima izjemama ter kršil tudi pravila postopka v zvezi s stranskimi udeleženci. Posledično se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, zato jo je IP odpravil in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje z navodili glede česa je treba dopolniti postopek.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-248/2019/3

Datum: 14. 11. 2019

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), z dne 24. 10. 2019, zoper odločbo Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije, Stegne 7, p.p. 418, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-34/2019/5 z dne 1. 10. 2019, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 24. 10. 2019 se ugodi in se odločba Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije št. 090-34/2019/5 z dne 1. 10. 2019 odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
  1. Zahteva stranskega udeleženca za povrnitev stroškov se zavrne.
  1. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

 

 

O b r a z l o ž i t e v :

 

Prosilec je v vlogi z dne 3. 9. 2019 organ na podlagi določb ZDIJZ prosil za posredovanje naslednjih listin oziroma informacij:

  • delne odločbe št. 06104-1/2018/34 z dne 7. 12. 2018,
  • sklepa o dovolitvi izvršbe št. 06104-1/2018/70 z dne 6. 3. 2019,
  • podatka o tem, za katero obdobje nadaljuje organ z izvajanjem ERT testov, posameznih številk teh postopkov ter informacijo o tem, kdaj organ pričakuje, da bo v posameznem postopku izdal odločitev,
  • podatek o tem, ali je organ vodil oziroma ali še vedno vodi kakršenkoli (drug) postopek preverjanja izvajanja obveznosti zavezanca družbe Telekom Slovenije d.d. iz odločbe številka 38244-1/2017/29 (»3a) in odločbe številka 38244-2/2017/19 (»3b«).

 

Organ je zahtevo prosilca zavrnil z odločbo št. 090-34/2019/5 z dne 1. 10. 2019 (v nadaljevanju izpodbijana odločba). V 1. točki izreka je organ zavrnil zahtevo prosilca »za dostop do dokumentov in sicer: Posredovanje vseh relevantnih dokumentov v zvezi s preizkusi gospodarske ponovljivosti (ERT), oziroma dokumentov v zvezi z izvajanjem obveznosti iz točke 16 izreka odločbe 38244-1/2017/29 (odločba »3A«), ki je bila izdana družbi Telekom Slovenije d.d.«. V obrazložitvi je organ navedel, da je dne 4. 9. 2019 prejel zahtevo, v kateri prosilec zahteva dostop do informacij, navedenih v prvi točki izreka odločbe. Predmetni zahtevek se nanaša na nadzorni postopek, ki ga vodi agencija v zvezi s preverjanjem izvrševanja točke 16 izreka odločbe 3A. Del nadzornega postopka je tudi preizkus gospodarske ponovljivosti (ERT). Nadzorni postopek je še v teku, izdana je bila že delna odločba št. 06104-1/2019/34, ki je že predmet tožbe na Upravnem sodišču Republike Slovenije. Predmetna odločba je le del nadzornega postopka, ki se še nadaljuje. Organ je ugotovil, da postopek še ni pravnomočno končan. Zaradi tega se je organ skliceval na izjemo iz 7. in 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker gre v predmetni zadevi za podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedb (7. točka) ter ker je del postopka že v fazi upravnega spora, za podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi (8. točka). Vrhovno sodišče je npr. v sklepu I Up 160-2018, navedlo, da je že v več zadevah sprejelo stališče, da tako iz zakonske ureditve kot iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je dostop do informacij javnega značaja pred pravnomočnostjo sodbe mogoč le izjemoma, saj po (morebiti nezakonitem) posredovanju določenih informacij javnosti posledic tega po naravi stvari praviloma ni mogoče več odpraviti. Navedeno dejstvo tudi ne potrebuje obsežnejše utemeljitve. V predmetni zadevi torej za nobenega od zahtevanih dokumentov ni mogoče z gotovostjo trditi, da njegovo razkritje ne bi škodovalo postopku ter, ker je del postopka že v fazi upravnega spora, katere od zahtevanih dokumentov bo sodišče štelo za relevantne dokumente zadeve. Razkrivanje dokumentov bi pred končanjem postopka, tudi zaradi vpletenih več konkurentov na trgu 3A, vplivalo na izvedbo bodisi postopka nadzora ali pa na odločanje v upravnem sporu. Poleg navedenega, sodišče lahko odloči, da mora organ o zadevi ponovno odločati, kar pa bi še povečalo nejasnost postopka in nejasnost morebitnega vpliva nanj. Zaradi navedene nejasnosti ni mogoče za nobenega od dokumentov ugotoviti, da njegovo razkritje ne bi imelo vpliva na postopek, bodisi na upravni, bodisi na postopek upravnega spora. Organ je, glede na navedeno, o dostopu do informacij odločil kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

 

Dne 24. 10. 2019 je organ zoper izpodbijano odločbo prejel pritožbo, v kateri je prosilec najprej povzel 1. točko izreka izpodbijane odločbe in navedel, da je že na prvi pogled jasno, da organ z izpodbijano odločbo o zahtevku prosilca sploh ni odločil. V izreku je namreč zavrnil posredovanje dokumentov, ki jih prosilec v svoji zahtevi z dne 3. 9. 2019 sploh ni zahteval. Prosilec je v 4. alineji zahteve zaprosil za podatek o postopkih preverjanja izvajanja obveznosti iz odločbe »3A«, ni pa zaprosil za posredovanje dokumentov, povezanih z navedeno odločbo, kakor organ nedosledno navaja v izreku odločbe. S tem je organ izdal zavrnilno odločbo mimo zahtevka prosilca oz. je zavrnil posredovanje dokumentacije, ki je prosilec v svoji zahtevi z dne 3. 9. 2019 sploh ni zahteval. Hkrati pa se organ v izreku odločbe niti z besedo ni opredelil glede posredovanja zgoraj naštetih listin oziroma podatkov, za katere je prosilec dejansko zaprosil. Organ v obrazložitvi odločbe svojo odločitev sicer opira na zatrjevano dejstvo, da nadzorni postopek, v katerem je bila izdana delna odločba št. 06104-1/2019/34, ki je tudi predmet tožbe na Upravnem sodiščem RS, še ni bil pravnomočno končan. To dejstvo naj bi po naziranju organa predstavljalo izjemo po 7. in 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je prosilčevo zahtevo v celoti zavrnil. Ne glede na navedeno pa organ sploh ni argumentirano pojasnil, kateri postopki konkretno še niso pravnomočno končani, ni navedel njihovih (opravilnih) številk, strank postopka, vsebine spora, ali kakršnekoli druge okoliščine spornih postopkov, hkrati pa za svoja zatrjevanja ni predložil niti enega dokaza. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe tako sploh ni mogoče zaključiti, kakšni postopki ter pred katerimi organi naj bi potekali, predvsem pa organ v ničemer ni pojasnil, kako naj bi ti postopki vplivali na zavrnitev zahteve za posredovanje listin in podatkov, za katere je prosilec v svoji zahtevi z dne 3. 9. 2019 dejansko zaprosil. Organ pa niti ni pojasnil, v čem so obravnavani postopki povezani z dokumenti glede izvajanja obveznosti iz točke 16 izreka odločbe »3A«, o katerih je sicer edino (čeprav mimo zahteve prosilca) v izreku odločbe odločil. S tem je izrek izpodbijane odločbe v popolnem nasprotju z njeno obrazložitvijo, hkrati pa organ s svojim nejasnim in nepovezanim razlogovanjem sploh ni ponudil uvida, na podlagi katerih dejstev in okoliščin je sprejel svojo odločitev. Ker je torej izpodbijana odločba neobrazložena do te mere, da se je ne da preizkusiti, je podana bistvena kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, v posledici pa je izpodbijano odločbo potrebno odpraviti. Glede na navedeno prosilec sklepno izpostavlja, da organ z izpodbijano odločbo sploh ni odločil o njegovi zahtevi z dne 3. 9. 2019. Organ nadalje ni eksaktno opredelil, kateri postopki konkretno še niso pravnomočno končani ter v zvezi z zatrjevanimi okoliščinami ni predložil niti enega dokaza. Bistveno pa je, da organ ni niti z besedo pojasnil, kako naj bi ti (nepravnomočno končani) postopki ovirali oz. onemogočali posredovanje listin in podatkov, za katere je prosilec dejansko zaprosil.

 

Organ je pritožbo z dopisom št. 090-34/2019/8 z dne 8. 11. 2019 kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP. Ob odstopu je pojasnil, da vztraja pri odločitvi, in da je stranskega udeleženca obvestil, da je glede predmetne odločbe vložena pritožba. V zvezi s 3. točko zahteve je organ še navedel, da organ nadaljuje z izvajanjem ERT testov na trgu 3a in trgu 3b. Postopek je še v teku, zato organ ne more predvideti datuma izdaje odločbe. Postopki se vodijo v mapah št. 06104-1/2018 in št. 06104-2/2018. Glede 4. točke je organ navedel, da vodi nekaj postopkov, v katerih preverja, ali je ravnanje zavezanca v skladu z odločbo na trgu 3a in odločbo na trgu 3b, vendar postopki še niso končani. Organ je še pojasnil, da je proti zahtevani delni odločbi organa št. 06104-1/2018/34 sprožen upravni spor, ki se pri Upravnem sodišču vodi pod opr. št. I U 02549/2018.

 

V prilogi dopisa št. 090-34/2019/10 z dne 11. 11. 2019 je organ IP posredoval odgovor družbe Telekom Slovenije d.d. (v nadaljevanju stranski udeleženec), ki ga je v zvezi s pritožbo prosilca pripravil njegov pooblaščenec. Stranski udeleženec je predlagal, da IP pritožbo kot neutemeljeno zavrne in potrdi izpodbijano odločbo organa ter prosilcu naloži plačilo stroškov stranskega udeleženca.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

IP primarno ugotavlja, da so utemeljene pritožbene navedbe prosilca, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Slediti gre namreč zatrjevanju prosilca, da se organ v izreku odločbe niti z besedo ni opredelil glede posredovanja dokumentov, za katere je prosilec dejansko zaprosil, ampak je v izreku zavrnil dostop do dokumentov, ki jih prosilec v zahtevi z dne 3. 9. 2019 sploh ni zahteval. V obrazložitvi pa se je organ skliceval na zahtevo prosilca z dne 3. 9. 2019 (ki jo je organ prejel 4. 9. 2019), zaradi česar je izrek izpodbijane odločbe v popolnem nasprotju z njeno obrazložitvijo, kot je pravilno ugotovil prosilec. Poleg tega organ tudi v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni navedel vseh zahtevanih dokumentov na način, da bi jih bilo mogoče enoznačno identificirati. Iz izpodbijane odločbe namreč ne izhaja, kakšen ugotovitveni in dokazni postopek je organ sploh izvedel, da bi ugotovil, kateri dokumenti v zvezi z zahtevo prosilca z dne 3. 9. 2019 pri njem obstajajo, saj se v postopku ni opredelil do vsakega izmed zahtevanih dokumentov. Posledično organ tudi ni ugotavljal obstoja izjem po vseh posameznih dokumentih. Organ je torej nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega se v obrazložitvi ni konkretno opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral, kar je podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju te odločbe. Iz izreka izpodbijane odločbe tako ni razvidna odločitev organa glede dostopa do zahtevanih dokumentov. Takšen izrek, kot ga vsebuje izpodbijana odločba, ne zadosti določbi 213. člena ZUP, ki določa, da mora biti v izreku odločeno o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izpodbijane odločbe se tako ne da preizkusiti, zaradi česar je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Organ je bistveno kršil pravila postopka tudi glede stranske udeležbe (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), kot je podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju te obrazložitve.

 

Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

 

Organ nedvomno najbolje pozna zadevno področje ter razpolaga s potrebnimi informacijami (npr. kateri postopki so v teku in pri katerih organih, …) in dokumenti ter tudi s podatki, ki so potrebni za pozivanje stranskih udeležencev v postopek, poleg tega je organ tisti, ki lahko ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi. Zato IP v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

 

Pri tem je organ v ponovljenem postopku dolžan upoštevati naslednja navodila, v čem je treba dopolniti postopek:

 

  1. Glede vprašanja, ali zahtevane informacije javnega značaja obstajajo

 

V izreku izpodbijane odločbe je organ zavrnil dostop do dokumentov, ki jih prosilec v zahtevi z dne 3. 9. 2019 sploh ni zahteval, v obrazložitvi pa se tudi ni konkretno opredelil glede obstoja vseh zahtevanih dokumentov. V ponovljenem postopku mora organ primarno ugotoviti in v odločbi navesti (s številkami in/ali datumi), katere konkretne dokumente bo presojal in nato za vsakega posebej ugotavljati, ali predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja.

 

IP poudarja, da ZDIJZ ne predstavlja instrumenta za zagotavljanje informiranosti prosilcev izven dometa samega ZDIJZ, ki v prvem odstavku 4. člena določa, da informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oz. dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oz. pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so zato dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih dokumentov in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oz. vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo. Organi v postopku po ZDIJZ torej niso dolžni pripravljati odgovorov na vprašanja, obrazložitev, komentarjev ali analiz, so pa v primeru, če ti podatki izhajajo iz že obstoječega dokumenta (v fizični ali elektronski obliki), prosilcu dolžni posredovati predmetni dokument. Na pojasnila in razlage se torej načelo prostega dostopa, zapisano v 5. členu ZDIJZ, ne razteza in zato organi prosilcem, na podlagi ZDIJZ, niso dolžni odgovarjati na vprašanja ter pripravljati analiz, pojasnil oz. razlag v zvezi z delovnim področjem organa, da bi zadostili zahtevi prosilca po ZDIJZ.[1]

 

Če bo organ v ponovljenem postopku morda ugotovil, da glede dela zahtevanih informacij niso izpolnjeni vsi kriteriji iz 4. člena ZDIJZ (npr. da dokument z zahtevano informacijo ne obstaja), bo v tem delu moral zahtevo prosilca zavrniti, vsa relevantna dejstva v zvezi s to ugotovitvijo pa navesti v obrazložitvi odločbe.

 

  1. Glede vključitve stranskih udeležencev

 

Organ pred izdajo izpodbijane odločbe v postopek ni vključil stranskega udeleženca, temveč mu je le poslal odločbo in nato še pritožbo. Kot izhaja iz navedb stranskega udeleženca, mu zahteva prosilca ni bila predložena.

 

Kadar ne gre za primer iz prvega odstavka a26.a člena ZDIJZ, mora organ v formalnem postopku dostopa do informacij javnega značaja, v skladu z določbo 44. člena ZUP, po uradni dolžnosti skrbeti, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa, zato mora v postopek pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. Organ mora pri odločanju in postopanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, na način kot to določa prvi odstavek 7. člena ZUP. Organ se je dolžan ravnati tudi po prvem odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da je treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev in po drugem odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da mora v primeru, ko so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, vsaka stranka imeti možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotujočimi interesi. Iz navedenega torej izhaja, da je organ po uradni dolžnosti, pred izdajo odločbe, dolžan pritegniti v postopek vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi, z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku, prav tako pa je dolžan prosilcu, pred izdajo odločbe, omogočiti, da se izjasni glede morebitnih navedb stranskih udeležencev. Za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka se skladno z drugo točko drugega odstavka 237. člena ZUP šteje, če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v postopku, ta možnost ni bila dana, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena.

 

IP je ugotovil, da organ stranskega udeleženca ni pravočasno povabil v postopek, niti mu ni omogočil, da se izjavi o zahtevi prosilca, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Ko bo organ v ponovljenem postopku ugotovil, kateri konkretni dokumenti so predmet njegove presoje, mora torej natančno pregledati njihovo vsebino in oceniti, ali bi njihovo razkritje lahko vplivalo na pravice in koristi tretjih oseb. Vse te subjekte mora organ nato, skladno s pravili postopka glede stranske udeležbe, pritegniti v postopek pred izdajo odločbe in jim omogočiti zaščito njihovih pravic in dati možnost, da se opredelijo glede informacij, ki jih je zahteval prosilec. Organ mora novo odločbo vročiti tudi stranskim udeležencem, ki bodo priglasili udeležbo v postopku, nato pa jim mora v seznanitev in izjasnitev posredovati tudi morebitno novo pritožbo prosilca.

 

  1. Glede obrazložitve izjem od prostega dostopa

 

Kot že rečeno, je IP ugotovil tudi pomanjkljivosti glede obrazložitve izpodbijane odločbe. Organ je namreč le pavšalno zatrjeval obstoj izjem od prostega dostopa po 7. in 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Iz 6. točke prvega odstavka 214. člena ZUP izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

 

IP je ugotovil, da je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa,[2] kar predstavlja bistveno kršitev postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Zato mora organ v ponovljenem postopku popolno ugotoviti dejansko stanje tako, da se opredeli glede vsakega izmed zahtevanih dokumentov posebej ter tudi glede posameznih podatkov v teh dokumentih in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov.[3]

 

3.a Izjema po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

 

Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka in upoštevaje, da se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na izjemo varstva upravnega postopka po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, IP pripominja, da morata biti za obstoj te izjeme kumulativno izpolnjena dva pogoja:

- upravni postopek je še v teku;

- razkritje podatka bi škodovalo izvedbi upravnega postopka.

 

V ponovljenem postopku mora organ za vsakega izmed presojanih dokumentov konkretno opredeliti, v zvezi s katerim upravnim postopkom je bil pridobljen ali sestavljen in v kakšni fazi je ta postopek. Če je ta postopek še v teku, mora organ konkretno utemeljiti tudi, kako bi razkritje konkretnega dokumenta škodovalo izvedbi predmetnega upravnega postopka. V tem delu zakonska določba organ zavezuje k izvedbi t.i. škodnega testa, po katerem mora organ izkazati, da bi bila z razkritjem prizadeta varovana pravna dobrina oz., da bi nastala določena škoda izvedbi upravnega postopka. Dostop do informacije je tako mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo na izvedbi postopka in razkritjem informacije nagne proti škodi oz., če bi bila škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Ogrozitev izvedbe postopka pa mora biti dejanska, ne le hipotetična. Organ dostop do informacij lahko zavrne, če bi njihovo razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oz. povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128).[4]

 

Ker iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhajajo konkretni razlogi za nastanek škode, temveč je organ zgolj pavšalno zatrjeval, da bi razkritje zahtevanih dokumentov škodovalo izvedbi postopka, IP ocenjuje, da obravnavana obrazložitev ne zadošča za utemeljitev zakonske zahteve glede obstoja škode iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

IP pripominja, da se je organ v izpodbijani odločbi v zvezi z izvedbo t.i. škodnega testa zmotno skliceval na sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 160-2018 z dne 9. 10. 2018. Z navedenim sklepom je namreč Vrhovno sodišče potrdilo sklep, s katerim je sodišča prve stopnje ugodilo zahtevi za izdajo začasne odredbe in odločilo, da se izvršitev odločbe IP odloži do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu. Sklep Vrhovnega sodišča, na katerega se sklicuje organ v izpodbijani odločbi, se v ničemer ne nanaša niti na izjemo po 7. točki niti na izjemo po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in je zato v konkretnem primeru povsem nerelavanten.

 

3.b Izjema po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

 

Tudi za uveljavitev izjeme po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se je skliceval organ v izpodbijani odločbi, morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:

- sodni postopek je še v teku,

- razkritje zahtevanega podatka bi škodovalo izvedbi sodnega postopka.

 

V ponovljenem postopku mora organ za vsakega izmed presojanih dokumentov konkretno opredeliti, v zvezi s katerim sodnim postopkom je bil pridobljen ali sestavljen in v kakšni fazi je ta postopek. Če je ta postopek še v teku, mora organ konkretno utemeljiti tudi, kako bi razkritje zahtevanega podatka škodovalo njegovi izvedbi. Ta pogoj pa zavezuje k uporabi t.i. škodnega testa, za katerega velja smiselno enako, kot je navedeno že v prejšnji točki te obrazložitve.

 

Obrazložitev izpodbijane odločbe tudi v tem delu po oceni IP ne zadošča za utemeljitev zakonske zahteve glede obstoja škode iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Še posebej pa IP poudarja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je škodo za sodni postopek v konkretnem primeru presojal organ sam in ne sodišče, ki naj bi konkretni postopek vodilo. IP ob tem opozarja, da organ relevantne ocene o morebitni škodi za izvedbo sodnega postopka sam ne more podati, takšna ocena mora biti pridržana sodišču, ki v postopku odloča. Takšno je tudi stališče Upravnega sodišča,[5] ki opozarja, da mora imeti sodišče popolno avtonomijo, da samo oceni, ali bi razkritje podatkov škodovalo izvedbi postopka ali ne. IP posledično meni, da v konkretnem primeru škodni test ni bil opravljen pravilno.

 

Če bo organ v ponovljenem postopku zatrjeval obstoj izjeme po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, mora dati sodišču, ki vodi postopek, na katerega se nanaša zahtevana dokumentacija, popolno avtonomijo, da samo oceni, ali bi razkritje podatkov škodovalo izvedbi postopka ali ne. Le sodišče samo ima namreč pravico, da oceni, kdaj razkritje nekega podatka lahko škoduje izvedbi postopka in kdaj ne. Organ mora zato v postopek pritegniti sodišče, pred katerim se postopek vodi, z namenom, da se sodišče izjasni, ali bi razkritje zahtevanih podatkov vplivalo na izvedbo sodnega postopka in kakšna škoda bi pri tem nastala.

 

  1. Glede pravila delnega dostopa

 

Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. Zahteva prosilca pa je bila zavrnjena v celoti, ne da bi se organ v izpodbijani odločbi kakorkoli opredelil glede uporabe instituta delnega dostopa oz. ne da bi presojal, ali je ta v konkretnem primeru mogoč. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku, če je to mogoče, prosilcu omogočiti vsaj delni dostop do zahtevanih dokumentov, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/2016) sploh ne bi bilo izvedljivo.

 

Po opravljenem ponovljenem postopku mora organ izrek odločbe opredeliti na način, da bo ta izvršljiv, to pomeni, da bo iz njega jasno in določno izhajalo, o dostopu do katerih konkretnih dokumentov je organ odločal ter da bo natančno in konkretno opredeljeno, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo (če bo organ uporabil institut delnega dostopa).

 

Glede povrnitve stroškov stranskemu udeležencu

 

Stranski udeleženec je v odgovoru na pritožbo zahteval povrnitev stroškov v povezavi s pritožbenim postopkom.

 

114. člen ZUP določa, da če je v postopku udeleženih dvoje ali več strank z nasprotujočimi si interesi, krije stroške stranka, ki je povzročila postopek, pa se je ta končal v njeno škodo. Če v postopek stopi stranski udeleženec, krije svoje stroške, če s svojim zahtevkom ni uspel. V konkretnem primeru stranski udeleženec, ki je predlagal, da IP pritožbo kot neutemeljeno zavrne in potrdi izpodbijano odločbo, s svojim zahtevkom ni uspel, zato se njegova zahteva za povrnitev nastalih stroškov zavrne, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Sklepno

 

IP je zaključil, da je organ bistveno kršil pravila postopka glede stranske udeležbe (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), izpodbijane odločbe pa tudi ni mogoče preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5) oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

 


[1] Takšno stališče izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS, št. I U 1351/2010-12 z dne 25. 5. 2011.

[2] Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303, izhaja, da odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe

[3] Da je zakonodajalec postavil izjeme le za »podatke iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument, izhaja smiselno tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011.

[4] Takšno stališče glede izjeme varstva upravnega postopka je IP že večkrat zavzel v svoji praksi, npr. odločbe IP št. 090-77/2018 z dne 18. 6. 2018, št. 090-30/2018 z dne 22. 2. 2018 ali št. 090-76/2015 z dne 25. 3. 2015.

 

[5] Sodbi Upravnega sodišča št. U 62/2007-12 z dne 5. 3. 2008 in št. U 664/2007-9 z dne 21. 2. 2008