Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 28.06.2018
Naslov: T-2 d.o.o. - Agencija za komunikacijska omrežja in storitve RS
Številka: 090-86/2018
Kategorija: Poslovna skrivnost, Upravni postopek
Status: Zavrnjeno


POVZETEK:

 

Prosilec je od organa zahteval vse informacije javnega značaja iz določenega postopka Analize upoštevnega trga 3a in določenega postopka določitve operaterja s pomembno tržno močjo. Organ je dostop v celoti zavrnil zaradi obstoja izjeme varstva upravnega postopka. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da navedena izjema sicer ni podana zaradi neizpolnjevanja kriterija škode za sam postopek, vendar pa sporni dokumenti predstavljajo poslovno skrivnost po subjektivnem kriteriju. Zato je IP pritožbo prosilca zavrnil.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-86/2018/8
Datum: 28. 6. 2018

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. čl. Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 2. odst. 15. čl. ter 3. in 4. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odst. 248. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi T-2 d.o.o., Verovškova ulica 64a, 1000 Ljubljana, ki ga zastopata … (v nadaljevanju prosilec) z dne 4. 4. 2018, zoper odločbo, z dne 16. 3. 2018, št. 090-2/2018/9, Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije, Stegne 7, p. p. 418, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

 

O D L O Č B O:

 

1.    Pritožba prosilca se zavrne.

 

2.    V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

 

OBRAZLOŽITEV:

 

Prosilec je, dne 12. 1. 2018, od organa v obliki fotokopij zahteval vse informacije javnega značaja iz:
-    postopka Analize upoštevnega trga 3a (veleprodajni dostop na fiksni lokaciji) opr.št. 38241-2/2017 in
-    postopka določitve operaterja s pomembno tržno močjo opr. št 38244-1/2017,
pri čemer naj organ posreduje vse informacije javnega značaja iz obeh postopkov. ki še niso bile javno objavljene na spletni strani organa, še posebej pa:
-    oceno tehnične in ekonomske vzdržnosti, ki jo je bil skladno z navodili Evropske komisije dolžan opraviti organ,
-    podatke o datumih sestankov in usklajevanj v obeh postopkih s Telekomom,
-    vso ostalo pisno korespondenco iz obeh postopkov in vse druge jasno dostopne podatke.

 

Telekom Slovenije, d.d. (v nadaljevanju stranski udeleženec) je na podlagi poziva organa z dopisom, z dne 26. 2. 2018, priglasil stransko udeležbo in navedel, da je v predmetni zadevi podana izjema od prostega dostopa po 7. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. V zvezi s tem se sklicuje na navedbe in dokaze, ki jih je podal v postopku zahteve za dostop do informacij javnega značaja prosilca A1 Slovenija, d. d. (opr: št. 090-1/2018). Pravni postopek, v okviru katerega so nastali dokumenti, katerih posredovanje zahteva prosilec, (še) ni pravnomočno končan, saj je bil zoper odločbo organa št. 38244-1/2017/29, z dne 5. 12. 2017, sprožen upravni spor, ki še ni končan. Razkritje informacij pa bi škodovalo nadaljnji izvedbi upravnega postopka in upravnega spora, saj bi razkritje med drugim lahko ogrozilo nadaljnje zbiranje, izvedbo ali obstoj dokazov. Stranski udeleženec predlaga, da se prosilcu posreduje zgolj sklic na izrek predmetne odločbe, ki je objavljen na spletni strani organa. Nadalje je navedel, da postopek analize upoštevnega trga 3a ni povsem samostojen postopek, ki bi se končal z izdajo upravne odločbe (100. čl. v povezavi s 1. odst. 101. čl. Zakona o elektronskih komunikacijah (Ur. l. RS, št. št. 109/12, 110/13, 40/14 – ZIN-B, 54/14 – odl. US, 81/15 in 40/17; v nadaljevanju ZEKom-1)), pač pa gre za neločljiv del postopka določitve operaterja s pomembno tržno močjo (v nadaljevanju OPTM) in naložitve obveznosti OPTM - v konkretnem primeru postopka, ki se je končal z odločbo organa št. 38244-1/2017/29, z dne 5. 12. 2017. Ugotovitve iz postopka analize upoštevnega trga so namreč podlaga za izdajo odločbe o določitvi OPTM in naložitvi obveznosti OPTM (1. odst. 101. čl. ZEKom-1). Relevantni dokumenti, ki so nastali v postopku analize upoštevnega trga 3a, so torej del upravnega spisa zadeve št. 38244-1/2017, posledično je zanje prav tako podana izjema po 7. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Nadalje je navedel, da je tudi prosilec T-2 v postopku pred izdajo izpodbijanih odločb zahteval priznanje statusa stranskega udeleženca v postopku pred organom št. 38244-1/2047/29, organ pa je zahtevo zavrnil. Ker je bila prosilcu zavrnjena zahteva za priznanje statusa stranskega udeleženca in je očitno, da želi z zahtevo za dostop priti do podatkov o konkurentu iz upravnega postopka, ki so na voljo samo udeležencem postopka, je torej izpolnjen tudi pogoj iz 5. odst. 5. čl. ZDIJZ (zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja). Nazadnje je še navedel, da dokumenti, ki jih ima organ v svojih evidencah in jih je stranski udeleženec označil kot poslovno skrivnost, še vedno predstavljajo poslovno skrivnost in s tem izjemo po 2. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Enako velja za nezaupno različico odločbe organa 38244-1/2017/29, z dne 5. 12. 2017, ki jo je stranski udeleženec organu predložil v postopku št. 090-1/2018 in na katero se sklicuje tudi v tem postopku.

 

Organ je z odločbo št. 090-2/2018/9, z dne 16. 3. 2018, prosilčevo zahtevo zavrnil v delu, ki se nanaša na:
-    Postopek analize upoštevnega trga 3a (veleprodajni dostop na fiksni lokaciji) št. 38241-2/2017,
-    Postopek določitve operaterja s pretežno tržno močjo št. 38244-1/2017,
-    vse informacije iz obeh postopkov, ki še niso bile javno objavljene na spletni strani organa (zlasti Oceno tehnične in ekonomske vzdržnosti, ki jo je bila skladno z navodili Evropske komisije dolžna opraviti agencija)
-    Vsa ostala pisna korespondenca iz obeh postopkov in vse druge javno dostopne podatke.
V obrazložitvi je navedel, da je zahtevana odločba dejansko v postopku upravnega spora in da zato postopek še ni končan. Predmetna odločba vsebuje rezultate in več izvedenih dokazov, ki bi se v morebitnem ponovnem postopku lahko presojali drugače. Zaradi obsežnosti odločbe in posledično zapletenosti morebitnega ponovljenega upravnega postopka, v času tega odločanja ni mogoče določiti katere dele odločbe, bi se v morebitnem ponovnem odločanju presojalo drugače. Razkritje predmetne odločbe, bi lahko vplivalo na ravnanja tako stranskega udeleženca, kot kogarkoli drugega, ki bi bil seznanjen z vsebino odločbe in s tem na izvedbo dokazov, posledično pa tudi na ugotavljanje dejstev, ki so pomembna za izdajo zakonitega akta. Ker je analiza upoštevnega trga neločljivo povezana z izdajo odločbe št. 38244-1/2017/19, navedeno v celoti velja tudi za neobjavljene dokumente iz analize upoštevnega trga 3a. Namreč v primeru, da se postopek s tožbo pri Upravnem sodišču konča tako, da bo zahtevano ponovno odločanje, se bo v takem primeru lahko presojalo, zaradi določb o povezanosti obeh postopkov iz členov 100. in 101. ZEKom-1, tudi vse faze postopka analize upoštevnega trga 3a, kot del morebitnega ponovljenega upravnega postopka izdaje upravne odločbe. Razkritje zahtevane informacije bi lahko škodovalo morebitnemu ponovljenemu postopku, ne glede na to, kdo informacijo pridobi. Zato sta izpolnjena oba pogoja po 7. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Organ zaradi navedenega ni presojal, ali je podana tudi izjema po 2. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.

 

Zoper odločbo organa št. 090-2/2018/9, z dne 16. 3. 2018, je prosilec, dne 5. 4. 2018, vložil pritožbo, v kateri je navedel, da ni zahteval dokumentov iz postopka upravnega spora, temveč iz dveh ločenih, že zaključenih postopkov, in sicer postopka analize upoštevnega trga 3a št. 38241-2/2017 (glede postopkov analiz se je sodna praksa že večkrat izrekla, da analiza ne predstavlja predhodnega postopka upravnemu postopku določitve operaterja s pomembno tržno močjo, temveč, da gre za strokovno-analitično fazo, v kateri organ statistično obdela pridobljene podatke o razmerah na trgu v skladu s pravili konkurenčnopravne, telekomunikacijske ter ekonomske stroke) in postopka določitve operaterja s pomembno tržno močjo št. 38244-1/2017 (tudi ta upravni postopek je že zaključen, izdana je bila dokončna in izvršljiva upravna odločba). Mnenje organa, da upravni postopek še ni zaključen, je tako napačno. Tudi če bo organ morda v morebitnem ponovljenem postopu dolžan izvesti dodatne dokaze, opraviti kakšne dodatne preveritve, to vsebine prvotnih dokumentov ne spreminja. Prav tako ni jasno, kam organ meri s tem, ko navaja, da lahko razkritje dokumentov vpliva na ravnanja stranskega udeleženca na trgu, prav tako pa na ravnanja drugih akterjev. Razkritje zahtevanih dokumentov izvedbi morebitnega ponovljenega postopka ne bi moglo nikakor škodovati.

 

Organ je pritožbo prosilca kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-2/201/12, z dne 19. 4. 2018, s prilogami, poslal v odločanje IP.

 

IP je pritožbo v skladu s 4. odst. 246. čl. ZUP posredoval stranskemu udeležencu, ki je dne 24. 5. 2018 podal odgovor na pritožbo. Navedel je, da postopek še v teku, saj do odločitve v upravnem sporu še ni prišlo in odločba v izpodbijanem delu (še) ni postala pravnomočna ter da je organ pravilno opravil presojo, na podlagi katere je izdal pravilno in zakonito odločbo.

 

Z namenom razjasnitve dejanskega stanja je IP, dne 20. 6. 2018, z organom opravil pogovor. Organ je pojasnil, da ne more konkretno odgovoriti, kakšna škoda bi nastala za izvedbo postopka, v kolikor bi se zahtevani dokumenti razkrili. Ne ve se namreč, kateri dokazi bi se v morebitnem ponovljenem postopku upoštevali.

 

Stranski udeleženec je, dne 27. 6. 2018, na podlagi poziva IP posredoval sklepa uprave stranskega udeleženca, z dne 9. 6. 2017 in 16. 2. 2018, s katerima so bili odločba organa št. 38244-1/2017/29 ter dokumenti predloženi v postopku analize upoštevnega trga 3a, ki ga organ vodi pod opr. št. 38241-2/2017, označeni za poslovno skrivnost. Ob tem je opozoril na objektivno merilo obstoja poslovne skrivnosti iz 2. odst. 39. čl. ZGD-1, ki določa, da se ne glede na obstoj sklepa o opredelitvi poslovne skrivnosti za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. 

 

Pritožba ni utemeljena.

 

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

V predmetni zadevi ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, prav tako ni sporno, da organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga in da izvirajo iz njegovega delovnega področja. Ker je organ utemeljeval zavrnitev dostopa do dokumentov s sklicevanjem na izjemo od prostega dostopa po 7. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, je IP v nadaljevanju presojal, ali je zatrjevana izjema podana.

 

Po tej določbi organ zavrne dostop do podatka, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Za obstoj te izjeme sta tako kumulativno potrebna dva pogoja: 


- zahtevana informacija predstavlja podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi konkretnega upravnega postopka, 
- razkritje zahtevanega podatka bi škodovalo izvedbi konkretnega postopka.

 

Upravni postopek je vrsta pravno urejenega postopka kot celote (zaporedja) procesnih dejanj, s ciljem oblikovati neko upravno pravno razmerje, tj. razmerje na področju upravnega prava. V konkretnem primeru gre za postopke po 100. čl. v povezavi s 1. odst. 101. čl. ZEKom-1, v katerih organ analizira upoštevne trge produktov in storitev na področju elektronskih komunikacij ter v zakonsko določenih primerih določi operaterja ali operaterje s pomembno tržno močjo na tem trgu. Za presojo, ali je upravni postopek še v teku, je bistveno vprašanje, ali se je postopek ob izdaji izpodbijane odločbe že (pravnomočno) zaključil ali ne. IP je na podlagi vpogleda v spisovno dokumentacijo ugotovil, da je v teku upravni spor, ki se utegne končati z vrnitvijo zadeve organu v ponovno odločanje. Z drugimi besedami, zahtevana dokumentacija vsebuje podatke, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi upravnega postopka, ki še ni pravnomočno zaključen oz. je še vedno v teku v smislu kot ga določa ZDIJZ. To pomeni, da je prvi pogoj izjeme po 7. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ izpolnjen.

 

Za preizkus utemeljenosti drugega pogoja izjeme, pa je odločilno, ali bi razkritje zahtevanih informacij škodovalo izvedbi tega postopka. ZDIJZ v tem delu zavezuje organ k uporabi tako imenovanega škodnega testa, po katerem mora organ izkazati, da bi bila z razkritjem prizadeta varovana pravna dobrina oz., da bi nastala določena škoda, konkretno izvedbi konkretnega upravnega postopka. Dostop do informacije je tako mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo na izvedbi postopka in razkritjem informacije nagne proti škodi oz., če bi bila škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Ogrozitev izvedbe postopka pa mora biti dejanska, ne le hipotetična. Zavezani organ tako dostop do informacij lahko zavrne, če bi njihovo razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oz. povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128).

 

Organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe zgolj pavšalno navedel, da bi razkritje lahko škodovalo izvedbi postopka, ne glede na to, kdo informacijo pridobi. Predmetna odločba vsebuje rezultate in več izvedenih dokazov, ki bi se v morebitnem ponovnem postopku lahko presojali drugače. Zaradi obsežnosti odločbe in posledično zapletenosti morebitnega ponovljenega upravnega postopka, ni mogoče določiti, katere dele odločbe, bi se v morebitnem ponovnem odločanju presojalo drugače. Razkritje predmetne odločbe, bi lahko vplivalo na ravnanja tako stranskega udeleženca, kot kogarkoli drugega, ki bi bil seznanjen z vsebino odločbe in s tem na izvedbo dokazov, posledično pa tudi na ugotavljanje dejstev, ki so pomembna za izdajo zakonitega akta. Organ tako ni konkretno ugotavljal in pojasnil, kaj naj bi bilo tisto, kar lahko škodi izvedbi postopka in kako naj bi njegovo izvedbo ogrozilo. Prav tako organ ni opravil navedenega škodnega testa. Organ tudi v pogovoru z IP ni znal konkretno pojasniti, kakšna škoda bi nastala za izvedbo postopka. Glede na navedeno IP zaključuje, da razkritje ne bi vplivalo na samo izvedbo postopka, navedbe organa glede nastanka škode upravnemu postopku, pa niso utemeljene, zato v konkretnem primeru ni izpolnjen drugi pogoj izjeme po 7. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, posledično pa navedena izjema od prostega dostopa v predmetni zadevi ni podana. 

 

IP je v nadaljevanju po uradni dolžnosti presojal, ali je v zvezi s predmetno dokumentacijo podana izjema po 2. tč. 1. odst. 6. čl ZDIJZ. Organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Po 1. odst. 39. čl. ZGD-1 se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom (subjektivni kriterij), po drugem odstavku istega člena pa podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (objektivni kriterij). ZGD-1 v tretjem odstavku 39. člena izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.

 

Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Za opredelitev poslovne skrivnosti ni pomembno, kakšen pomen imajo ti podatki objektivno za družbo, temveč subjektivna odločitev družbe, da hoče zavarovati določen podatek kot poslovno skrivnost. Vendar pa mora biti za izpolnitev tega kriterija podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. S pisnim sklepom mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 40. člena ZGD-1). Odredba ne sme veljati za nazaj, kar pomeni, da so lahko kršitve poslovne skrivnosti samo tista dejanja, ki so bila kot taka določena že v času, ko je odredba veljala.

 

Stranski udeleženec je na podlagi določb ZGD-1 ter 11. čl. Pravilnika o poslovni skrivnosti, z dne 28. 11. 2011, sprejel sklep, z dne 9. 6. 2017, v katerem je kot poslovno skrivnost določil dokumente v postopku analize upoštevnega trga 3a, ki jo je organ izvajal pod št. 38241-2/2017 in sklep, z dne 16. 2. 2018, v katerem je kot poslovno skrivnost določil določeno vsebino odločb organa št. 38244-1/2017/29 in št. 38244-2/2017/19. IP je na podlagi vpogleda v sporno dokumentacijo ugotovil, da se zahtevani podatki nanašajo na dokumente, ki predstavljajo poslovno skrivnost stranskega udeleženca, s čimer je izpolnjen subjektivni kriterij iz 1. odst. 39. čl. ZGD-1. Ker za obstoj poslovne skrivnosti zadostuje že opredelitev po enem kriteriju, IP v nadaljevanju ni presojal, ali so zahtevane informacije poslovna skrivnost tudi po objektivnem kriteriju. Nadalje je IP ugotovil, da zahtevani podatki ne predstavljajo podatka o porabi javnih sredstev, tako da se za razkritje ne more uporabiti določbe 1. al. 3. odst. 6. čl. ZDIJZ.

 

IP ob preizkusu po uradni dolžnosti obstoja drugih (nezatrjevanih) izjem po 5.a in 1. odst. 6. čl. ZDIJZ ni ugotovil.

 

Ker je v zvezi z zahtevanimi informacijami podana izjema po 2. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, IP zaključuje, da pritožbi prosilca ni mogoče ugoditi. Iz obrazložitve izhaja, da je izrek v izpodbijani odločbi zakonit, vendar obrazložen z napačnimi razlogi, zato je IP pritožbo prosilca, na podlagi 3. odst. 248. čl. ZUP, zavrnil, kot izhaja iz 1. tč. izreka te odločbe.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. 

 

Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse. 

 


Pouk o pravnem sredstvu:


Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor zoper odločbo Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije, Stegne 7, p. p. 418, 1001 Ljubljana, z dne 16. 3. 2018, št. 090-2/2018/9. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu in odločbo Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije, z dne 16. 3. 2018, št. 090-2/2018/9.

 

Postopek vodil:
Jan Merc, univ. dipl. prav.
asistent svetovalca IP

 

Informacijski Pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.
informacijska pooblaščenka