Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 09.03.2009
Naslov: Steza d.o.o. - Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov
Številka: 021-167/2008/4
Kategorija: Notranje delovanje organa
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


Številka: 021-167/2008/4
Datum: 09.03.09

Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odst. 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 22. 12. 2008, Steze d.o.o., Pod Grintovcem 9a, 1370 Logatec, (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo z dne 8. 12. 2008, Republike Slovenije, Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije, Dunajska c. 58, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo



O D L O Č B O:


1.    Pritožbi se ugodi. Odločba se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 dneh od prejema te odločbe.

2.    Posebni stroški v tem postopku niso nastali.




OBRAZLOŽITEV:


Prosilec je dne 14. 2. 2008 in 31. 3. 2008 naslovil na organ vlogo za pridobitev informacij. V njej je prosilec navedel, da je podjetje, ki nudi inženiring, svetovanje in informacijsko podporo na področju kmetijstva in gozdarstva. S svojim znanjem in izkušnjami nudi svojim strankam vsebinsko in tehnično podporo pri izvedbi projektov v kmetijstvu, gozdarstvu in pri upravljanju z nepremičninami. V svoji dejavnosti želi konkurirati tudi pri naročilih državnih ustanov in organov, ki se nanašajo na informacijske storitve in svetovanje oz. predvsem za razvoj in vzdrževanje programske opreme in manipulacije podatkovnih baz. Številne programske rešitve, ki jih uporablja organ, so bile narejene z njegovim znanjem, zato tudi meni, da je za nadaljnji razvoj in storitve na tem področju visoko usposobljen. Nekatere med njimi so predstavljene tudi na njegovih spletnih straneh (www.steza.net), kjer se lahko pridobi tudi več informacij o dejavnosti prosilca. Na podlagi predpisov, ki se nanašajo na javna naročila, prosilec sklepa, da so državne institucije za področje informacijskih naročil načeloma zavezane objaviti: naročila nad 40.000 EUR v uradnem listu oz. na portalu javnih naročil, naročila do 40.000 EUR se lahko oddajo z zbiranjem ponudb, naročila do 10.000 EUR pa se lahko oddajo kot naročila male vrednost izven določil zakona o javnem naročanju. Prosilec domneva, da se veliko naročil, pri katerih bi želel sodelovati oz. oddati ponudbe tudi prosilec, odda po postopku z zbiranjem ponudb (do 40.000 EUR), oz. z  naročilnico ali pogodbo (do 10.000 EUR). O teh naročilih bi želel biti obveščen oz. bi zanje želel konkurirati. Prosilec je prosil organ, da ga obvesti oz. mu posreduje naslednje informacije:
-    Ali je v teku kakšno od zbiranj ponudb za informacijske storitve, ki ni objavljeno na portalu javnih naročil?
-    Ali ga bo organ o tovrstnih naročilih obveščal?

Prosilec zaključuje, da je tudi Računsko sodišče RS mnenja, da gre pri naročilih pod 10.000 EUR za informacije javnega značaja.

Ker organ na vlogo prosilca ni odgovori, ga je prosilec ponovno pozval z dopisom z dne 3. 7. 2008, v katerem je ponovil svojo zahtevo z dne 14. 2. 2008 in 31. 3. 2008, pri tem pa dodatno vprašal, zakaj ni prejel nobenega odgovora ter katera naročila za informacijske storitve, razvoj in vzdrževanje programske opreme, so bila oddana v času, odkar jim je prosilec prvič posredoval svojo vlogo do dne morebitnega odgovora organa? V tem kontekstu prosilca zanima, katere poslovne priložnosti je zaradi molka organa zamudil. Organ prosi za naslednje podatke o naročilih, ki niso bila objavljena na portalu javnih naročil:
- predmet naročila,
- datum objave naročila,
- komu so bile posredovane ponudbe,
- datum izbora,
- kdo je bil izbran,
- za kakšno ceno je bilo oddano naročilo

Prosilec je navedel, da v primeru, da odgovora tudi tokrat ne bo prejel, bo domneval, da organ sistemsko ovira podjetniško konkurenco na področju pridobivanja naročil. O zadevi bo obvestil in zaprosil za pomoč: Računsko sodišče Republike Slovenije, Informacijskega pooblaščenca, Ministrstvo za javno upravo.

O zahtevi prosilca z dne 3. 7. 2008 je organ odločil z odločbo z dne 8. 12. 2008, s katero je zahtevo prosilca zavrnil.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ navedel, da je prosilec dne 3. 7. 2008 na organ poslal dopis, v katerem je organu postavil vprašanja glede naročil za informacijske storitve, in sicer je zaprosil za podatke o naročilih, ki niso bila objavljena na portalu javnih naročil:
- predmet naročila,
- datum objave naročila,
- komu so bile posredovane ponudbe,
- datum izbora, kdo je bil izbran, za kakšno ceno je bilo oddano naročilo.
Organ je pri obravnavi vloge ugotovil, da prosilec sicer ni navedel nobenega konkretnega dokumenta, niti ne načina, na katerega želi dobiti informacijo javnega značaja s tega dokumenta, kljub temu pa je vlogo vseeno obravnaval, in sicer na način, da se prosilec želi seznaniti z vsemi dokumenti, iz katerih izhajajo podatki, ki jih je prosilec želel izvedeti od organa. Organ je ugotovil, da navedenih dokumentov prosilcu, zaradi omejitve iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJ,Z ne more posredovati, saj so se zahtevani podatki nanašali na podatke iz dokumentov, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njihovo razkritje prosilcu povzročilo motnje pri delovanju organa. Razlogi za takšno oceno organa so naslednji: Med obravnavo vloge je organ prišel do informacije, da se prosilec pridobitno ukvarja z dejavnostjo, ki je v nekaterih področjih dela, identična poslovanju organa. Organ je ob nadaljnjem preverjanju ugotovil, da se prosilec dejansko registrirano ukvarja z dejavnostjo, v okviru katere proti plačilu ponuja nekatere storitve in programsko opremo, ki je v določenih postavkah identična informacijski podpori organa, kar predstavlja sum oškodovanja premoženja organa - kraje intelektualne lastnine. Na podlagi navedenega je organ zaključil, da bi razkrivanje zahtevanih podatkov povzročilo motnje pri delovanju organa, zato je zahtevo prosilca zavrnil.

Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 29. 12. 2008 pri Pooblaščencu vložil pritožbo, v kateri je navedel, da je po več kot devetih mesecih prejel odgovor oz. negativno odločbo, v kateri pa organ ne podaja odgovora na ključno vprašanje, in sicer, ali in na kakšen način lahko prosilec pridobi informacije o naročilih s področja informatike, v primerih, ko organ išče zunanje izvajalce za naročila, ki niso objavljena na portalu javnih naročil. Prosilec poudarja, da je jasno izrazil željo, da bi želel biti o teh naročilih obveščen in zanje konkurirati. Prosilec meni, da se organ v odgovoru spreneveda, da mu podatkov o oddanih naročilih ne more posredovati, ker bi to motilo njegov poslovni proces. Te podatke je prosilec želel pridobiti šele pri tretji vlogi, ko je želel pridobiti informacije o naročilih, ki so bila izvedena v času od njegove prve vloge, saj ga je zanimalo, kakšen je bil obseg posla, za katerega bi kot podjetje lahko konkuriral, vendar ni mogel, ker mu organ sodelovanja oz. konkuriranja za zadevna naročila ni omogočil. Zato se na odločbo organa pritožuje. Prosilec Pooblaščencu predlaga, da v tej zadevi izda ustrezno odločbo oz. akt, ki bo zagotovil, da bodo lahko vsi izvajalci enakopravno dostopali do naročil organa zunanjim izvajalcem, še posebej, če za to jasno izrazijo željo in podajo vlogo ter mu omogoči vpogled v obseg naročil, za katera zaradi ignoriranja njegove vloge ni mogel konkurirati. Organ je za vsako naročilo dolžan pripraviti ustrezno specifikacijo in poskrbeti za enakopravno obravnavo vseh
morebitnih ponudnikov, zato to v ničemer ne moti njegovih poslovnih procesov, temveč omogoča transparentno izvajanje naročil in učinkovito porabo javnih sredstev. Prosilec podaja podrobnejšo analizo trditev organa v zadevni odločbi. Prosilec meni, da so navedbe organa, ki v izpodbijani odločbi povzema zahtevo prosilca z dne  3. 7. 2008, zavajajoče. Prosilec je organu posredoval vlogo, s katero je želel sodelovati oz. konkurirati
pri naročilih državnih ustanov in organov, ki se nanašajo na informacijske storitve in svetovanje oz. predvsem za razvoj in vzdrževanje programske opreme in manipulacije podatkovnih baz (celotno besedilo v prilogi 1), torej pri naročilih, ki jih organ oddaja zunanjim izvajalcem. O teh naročilih bi želel biti obveščen oz. bi zanje želel konkurirati. Izvorno in ključno vprašanje se je tako glasilo:
»Ali je v teku kakšno od zbiranj ponudb za informacijske storitve, ki ni objavljeno na portalu javnih naročil? Ali nas boste o tovrstnih naročilih obveščali?«
Vloga je bila organu poslana prvič 14. 2. 2008 in drugič 21. 3. 2008. Ker organ na nobeno od vlog sploh ni odgovoril, je prosilec vlogo ponovil še tretjič, in sicer dne 3. 7. 2008. V slednji je dodatno želel pridobiti informacije o naročilih, ki so bila izvedena v času od njegove prve vloge, saj ga je zanimalo, kakšen je bil obseg posla za katerega bi, kot podjetje lahko konkuriral, vendar ni mogel, ker mu organ sodelovanja oz. konkuriranja v zadevnih naročilih ni omogočil. Prosilec je mnenja, da organ tako sistemsko onemogoča konkurenco pri zadevnih naročilih. Zato se je po tretji vlogi obrnil na Pooblaščenca. Prosilec dodaja, da je mnenja, da je zahtevo z dne 3. 7. 2008 postavil povsem jasno in ni zahteval nobene specifične ali »tajne« dokumentacije. V primeru nejasnosti pa bi lahko to organ razrešil s komunikacijo s prosilcem. Prosilec nadalje utemeljuje, da v ničemer ne more konkurirati organu pri upravljanju in razpolaganju z zemljišči v upravljanju organa. Prosilec na trgu ponuja znanje in storitve, ki so tudi predmet naročil zunanjim izvajalcem pri organu. Za to je tudi registriran in ustrezno usposobljen. Trditev, da se prosilec ukvarja z dejavnostjo organa, je tako velika neumnost. Prosilec ponovno poudarja, da se njegova vloga nanaša le na možnost pridobivanja naročil na področju informacijskih storitev. Prosilec ponazori stališče organa na naslednjem primeru: podjetje A se ukvarja z razvojem informacijskih storitev. Za izvedbo nekega projekta najame kot izvajalca oz. podizvajalca podjetje B, ki se seveda tudi ukvarja z informacijskimi storitvami, t.j. konkurenčno dejavnostjo. Logika organa bi pomenila, da za storitve na področju informatike ne smejo konkurirati podjetja, ki ponujajo informacijske storitve. Prav tako prosilec v vsem obdobju svojega poslovanja ni za nikogar izvedel še nobene storitve, ki bi bila v kakršnikoli povezavi z delom ali področjem delovanja organa, oz., kjer bi sploh lahko nastopil morebiten konflikt interesov. Nobena od storitev prosilca ni identična storitvi organa. Že zato ne, ker organ na trgu sploh ne nastopa kot
ponudnik storitev, temveč kvečjemu kot odjemalec oz. naročnik storitev, predmet njegovega poslovanja pa so zemljišča in gozdovi v upravljanju organa. Prosilec je na koncu tudi podrobno obrazložil glede identičnosti informacijske podpore in primer razvoja CMS portala.

Pooblaščenec je z dopisom  z dne 6. 1. 2009, št. 021-167/2008/2 pritožbo prosilca posredoval organu in ga pozval, da opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu z 245. čl. ZUP.
 
Organ je pritožbo prosilca kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 27. 1. 2008, št. 61-176/08-SDA s prilogami, poslal v odločanje Pooblaščencu.

Pritožba je utemeljena.

Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon

Organ je z izpodbijano odločbo odločil o zahtevi prosilca, s katero je zahtevo prosilca zavrnil. V obrazložitvi odločbe je organ navedel, da kljub temu, da prosilec v svoji zahtevi ni bil konkreten, je vlogo obravnaval, saj je ocenil, da se zahteva nanaša dokumente, iz katerih izhajajo podatki, ki jih je prosilec želel izvedeti od organa. Na podlagi takšne ugotovitve, je organ, brez da bi sem konkretno opredelil do dokumentov, ki naj bi bili predmet njegove presoje, zahtevo zavrnil, s sklicevanjem na obstoj izjeme iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Obstoj izjeme je utemeljiv s tem, da je prišel do informacije, da se prosilec pridobitno ukvarja z dejavnostjo, ki je v nekaterih področjih dela identična poslovanju organa in zato zaključil, da bi razkrivanje zahtevanih podatkov povzročilo motnje pri delovanju organa.

Pooblaščenec ugotavlja, da odločbe organa sploh ni mogoče preizkusiti, saj ni razvidno niti kateri določno opredeljeni dokumenti so bili predmet presoje niti niso navedeni razlogi za odločitev, ki izhaja iz izreka izpodbijane odločbe. V okvir izjeme iz 11. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, na katero se sklicuje organ, namreč sodijo podatki iz dokumentov, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njihovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnostjo organa.  Za obstoj navedene izjeme mora torej  organ  izkazati  kumulativno dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa,
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).

Organ se do pogojev, ki jih zahteva izjema, v izpodbijani odločbi ni opredeljeval, temveč se je ukvarjal zgolj s samo dejavnostjo prosilca in z morebitnim pravnim interesom prosilca, kar pa je v postopku po določbah ZDIJZ povsem irelevantno. Takšna obravnava prosilca oziroma njegove zahteve je celo v nasprotju z ZDIJZ. Organ se ne more in ne sme spuščati v vprašanje, zakaj prosilec določeno informacijo potrebuje oziroma, zakaj jo bo morebiti uporabil. Njegova dolžnost je izključno ta da odloči, ali zahtevani dokumenti predstavljajo informacijo javnega značaja za vse oz. erga omnes. To pomeni, da je predmet odločitve strogo vezan na presojo zahtevanega dokumenta, ali zahtevane informacije izpolnjujejo kriterije, določene v 1. odst. 6. čl. ZDIJZ ter nadalje, ali so v celoti ali zgolj v obliki delnega dostopa informacije javnega značaja, do katerih imajo dostop prav vsi, ne zgolj prosilec.

Obrazložitev izpodbijane odločbe je tako ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa (7. točka 2. odstavek 237. člena ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka in jo je zato potrebno odpraviti.

Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Zato je obrazložitev obvezni sestavni del (formalne) zakonitosti po mednarodnih standardih že od leta 1977 po Resoluciji Sveta Evrope o zaščiti posameznikov napram aktom upravnih oblasti (Resolution No. 77 (31) on the Protection of the Individual in Relation to the Acts of Administrative Authorities) in danes po splošnih načelih upravnega prava, kot jih redno uveljavlja Sodišče ES. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka pač lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so 1 - dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), 2 - obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, 3 - obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. čl.)

V skladu z 214. čl. ZUP mora tako vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:
1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le to oprto;
3. razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov;
4. navedba določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in
6. razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

Pooblaščenec je zaradi omenjenih kršitev pravil postopka, ki so bistvene, saj so vplivale na pravilnost odločitve, izpodbijano odločbo odpravil in vrnil organu v ponovni postopek, v katerem bo organ pri ponovnem odločanju moral upoštevati 214. čl. ZUP, ki opredeljuje obrazložitev odločbe. Pri tem mora organ tudi paziti, da bo izrek odločbe v skladu z njeno obrazložitvijo.

Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti zaradi neutemeljene obrazložitve, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, pri čemer je organ dolžan, pri izdaji nove odločbe, upoštevati napotke Pooblaščenca.

Glede same zahteve prosilca Pooblaščenec ugotavlja, da je le ta v svoji zahtevi podrobno navajal kdo je, kaj dela in zakaj zahtevano informacijo potrebuje, kar je v postopku po ZDIJZ povsem nepomembno, saj so irelevantni interesi prosilca, ki jih zasleduje.  To izhaja iz načela prostega dostopa (5. čl. ZDIJZ), po katerem so  informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, ki imajo na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse, kar pomeni, da med prosilci ne dela nobenih razlik glede na njihov status oz. položaj in torej ne uvaja nobene kategorije privilegiranih prosilcev. Povsem irelevantno je, kdo informacijo zahteva, pomembno je le, ali gre za informacijo javnega značaja, ki jo je dopustno razkriti javnosti. Pooblaščenec nadalje tudi  poudarja, da se lahko po določbah ZDIJZ zahtevajo samo že obstoječi dokumenti, torej tisti s katerimi organ že razpolaga v času vložitve zahteve. Zato nikakor ni mogoče po določbah ZDIJZ od organa zahtevati, da naj prosilcu posreduje vse bodoče dokumente, ki bodo nastali v okviru določenega postopka, v konkretnem primeru je to v morebitnih prihodnjih (javnih) naročilih. Takšna informacija ne izpolnjuje kriterija materializirane oblike kot enega od treh nujnih predpostavk, v skladu s 1. odst. 4. čl. ZDIJZ in jo zato organ lahko upravičeno zavrne. Po določbah ZDIJZ organ tudi ni zavezan odgovarjati na vprašanja, razen v primeru, če se odgovor nahaja v dokumentu. ZDIJZ torej ne daje pravnega varstva prosilcu, ki nedvomno zahteva od organa, da mu posreduje bodoče informacije, ki bodo ali pa tudi ne, nastale v prihodnosti in ob vložitvi zahteve še niso ustvarjene. Prosilec lahko na podlagi določb ZDIJZ zahteva od organa informacijo, za katero vsaj predvideva, da je že nastala. Zahtevo  mora pri tem opredeliti na način, da zahtevano informacijo opiše s tako stopnjo določnosti, da lahko organ zahtevek obravnava (primerna stopnja določnosti), to pa ne pomeni, da je potrebno informacijo povsem določno identificirati. Primerna stopnja določnosti pomeni, da mora biti opis informacije natančen do te mere, da omogoča določljivost informacije oziroma dokumenta.

Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je organ zahtevo prosilca štel za dovolj določno in torej primerno za obravnavo, vendar kljub temu ni razvidno, katere dokumente je organ presojal in za katere dokumente je torej ugotovil, da predstavljajo izjemo iz 11. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.

V ponovljenem postopku je tako organ dolžan ugotoviti oz. konkretno opredeliti, s katerimi dokumenti oziroma informacijami, ki jih zahteva prosilec, razpolaga. To pomeni, da se mora določno opredeliti do vsakega dokumenta, ki ustreza zahtevi prosilca, posebej, v smislu ugotavljanja kriterija materializirane oblike, kot enega izmed osnovnih pogojev, da sploh lahko govorimo o informacijah javnega značaja.

Ko bo organ ugotovil, s katerimi informacijami oziroma dokumenti razpolaga, mora za vsak dokument posebej presojati, ali gre za prosto dostopno informacijo javnega značaja, ali pa je podana katera od izjem iz 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. V primeru, da organ ugotovi obstoj izjeme, pa mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Pri ugotavljanju, ali je morebiti podana katera od izjem iz 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, organ nikakor ne sme svoje presoje vezati na konkretnega prosilca in se ukvarjati npr. z vprašanjem s kakšno dejavnostjo se prosilec ukvarja,  temveč je izrecno zavezan k ugotovitvi, ali zahtevana informacija kot celota, ali pa v obliki delnega dostopa, predstavlja informacijo javnega značaja za vse oziroma za kogar koli. V tem je namreč bistvo dostopa do informacij javnega značaja, da lahko to konkretno informacijo, če tako oceni organ, dobi prav vsak, ne da bi moral izkazovati kar koli, še najmanj pa pravni interes.

Ker se je organ skliceval na 11. točko 1. odst. 6. čl ZDIJZ, Pooblaščenec poudarja, da se za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode – ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Za obstoj te izjeme morata biti nujno podana oba pogoja skupaj. V drugem delu te izjeme, v kateri se zahteva škoda na izvedbi postopka, je vsebovan test, v teoriji imenovan škodni test. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil iz tega razloga.

V obravnavanem primeru se zahteva prosilca nanaša na javna naročila, na podlagi katerih organ kot javni sklad porablja javna sredstva, med drugim tudi za informacijske storitve. Organ je namreč v skladu z Zakonom o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov RS (Ur. l. RS, št. 10/1993 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZSKZ),  pravna oseba, ki posluje v skladu s predpisi, ki veljajo za javne zavode, če ni z zakonom drugače določeno. Pri tem pridobiva sredstva za svoje delovanje iz proračuna RS, z gospodarjenjem s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi in iz drugih virov. Sredstva organa so namenjena za:
- vlaganja za vzdrževanje in izboljšanje proizvodne sposobnosti kmetijskih
zemljišč in kmetij ter za uresničevanje in razvoj vseh funkcij gozdov;
- nakup kmetijskih zemljišč, kmetij in gozdov;
- stroške poslovanja sklada.
Presežek prihodkov nad odhodki organa pa je v skladu s finančnim načrtom in  programom organa prihodek proračuna Republike Slovenije (10. čl. ZSKZ).

Na podlagi navedenega je organ seveda zavezan k transparentnemu delovanju tudi na področju javnih naročil, kar je predmet zahteve prosilca. Prav področje (javnih) naročil je namreč lahko hitro podvrženo »javnemu špekuliranju« o nepravilnostih, zato je nadzor širše javnosti še toliko bolj upravičen oziroma potreben, zlasti ob dejstvu, da gre za porabo javnih sredstev. Temu je namenjen tudi 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, kot institut nadzora, ki omogoča vsem, da se lahko seznanijo s podatki o porabi javnih sredstev in določa, da se, ne glede na morebiten obstoj izjeme iz 1. odst. tega člena, dostop do zahtevanih informacij javnega značaja dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.

Pooblaščenec ob tem organ opozarja tudi na 44. čl. ZUP, ki organu nalaga, da mora ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba, kar pomeni, da je v povezavi z načelom zaslišanja strank (9. čl. ZUP), v postopek potrebno pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku.

Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena in da je organ na prvi stopnji storil bistveno kršitev pravil postopka, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odločbo organa odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti  najpozneje  v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.


Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.



Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.                    
Svetovalka Pooblaščenca                     


Informacijski Pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka