Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 04.04.2008
Naslov: Sovdat Petra, novinarka časnika Finance - Ministrstvo za gospodarstvo
Številka: 021-1/2008
Kategorija: Poslovna skrivnost
Status: Odobreno


Številka: 021-1/2008/5

Datum: 04.04.08

 

Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odst. 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo in 105/06 – ZUS-1, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Petre Sovdat, novinarke časnika Financ, Dalmatinova 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilka), z dne 7. 1. 2008, zoper odločbo z dne 4. 1. 2008, št.: 450-6/2002/338, Republike Slovenije, Ministrstva za gospodarstvo, Kotnikova 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja izdaja naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

 

1.      Pritožbi se ugodi.

2.      Odločba se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 dneh od prejema te odločbe.

 

OBRAZLOŽITEV:

 

Prosilka je dne 3. 1. 2008 po elektronski pošti na organ naslovila zahtevo, da se ji na podlagi 45. čl. Zakona o medijih (Ur. l. RS, št. 110/2006-uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju Zmed) posreduje cenitev, na podlagi katere je bil prodan 55,35 odstotni delež SIJ, Slovenske industrije jekla, d.d. V kolikor pa je bilo cenitev več, pa je prosila za posredovanje vseh cenitev.

 

O zahtevi prosilke je organ odločil z odločbo z dne 4. 1. 2008, št.: 450-6/2002/338, s katero je zahtevo prosilke za posredovanje cenitve, na podlagi katere je bil prodan 55,35 odstotni delež SIJ, Slovenska industrija jekla, d.d., zavrnil.

 

V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ uvodoma povzel zahtevo prosilke, nato pa citiral 1. in 5. odst. 45. čl. ZMed in poudaril, da ZMed izrecno definira informacijo za medije kot informacijo, ki se na lastno pobudo posreduje medijem ter kot informacijo, ki jo organ posreduje kot odgovor na vprašanje, zato je zahtevo prosilke za posredovanje dokumentov, štel kot zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Organ je nadalje citiral 1. odst. 1. čl., 1. odst. 4. čl. ZDIJZ ter 2. točko 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, ki določa, da lahko organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost, v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe.  Poslovna skrivnost je opredeljena v 39. čl. ZGD, ki določa, da se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 39. člena ZGD-1). Ne glede na to pa se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (drugi odstavek 39. člena ZGD-1). Za poslovno skrivnost pa se ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev. Organ je pri tem poudaril, da je v skladu z 2. odst. 40. čl. ZGD dolžan varovati podatke, ki so opredeljeni kot poslovna skrivnost. Organ je navedel, da je pri presoji zahteve za dostop do informacij javnega značaja ugotovil, da je poročilo o ocenjevanju vrednosti, s strani SIJ, Slovenske industrije jekla d.d., označeno kot poslovna skrivnost, kar pomeni, da je podana izjema po 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, zato je zahtevo zavrnil.

 

Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilka dne 8. 1. 2008 pri Pooblaščencu vložila pritožbo, ki jo je Pooblaščenec na podlagi 239. čl. ZUP odstopil organu in ga pozval, da kot organ prve stopnje opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu z 245. čl. ZUP.

 

Prosilka v pritožbi navaja, da je organ njeno zahtevo zavrnil z obrazložitvijo, da gre za poslovno skrivnost. Pri tem navaja, da je bila pogodba o prodaji državnega deleža SIJ podpisana 1. 3. 2007. Prosilka nadaljuje, da je za vpogled zaprosila v skladu z zakonom o medijih. Pojavljajo se namreč neuradne informacije, da je bila cenitev opravljena nestrokovno oziroma s pomanjkljivimi informacijami. Meni, da je omenjena cenitev informacija javnega značaja, ker gre za izključno državni delež. Na podlagi te cenitve je delež prodala privatizacijska komisija, ki jo je 11. maja 2005 imenovala Vlada RS. Prosilka zaključuje, da ji je organ konec decembra lani že posredoval izvleček prodajne pogodbe za omenjen delež.

 

Organ je prosilkino pritožbo kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 18. 1. 2008, št. 450-6/2002/346, na podlagi 1. odstavka 245. čl. ZUP, poslal v odločanje Pooblaščencu. Pri tem je posredoval tudi celotno dokumentacijo, ki je predmet zahteve in ponovno opozoril, da so zahtevani dokumenti poslovna skrivnost. Organ je še dodatno opozoril na  17. člen Uredbe o prodaji in drugih oblikah razpolaganja s finančnim premoženjem države in občin (Ur. l. RS, št. 123/03, 140/06 in 95/07), ki določa obveznost varovanja dokumentov kot poslovna skrivnost za vse člane komisije in druge osebe, ki so bile navzoče pri delu komisije oziroma so se na kakršenkoli način seznanile s tajnimi podatki v zvezi s postopkom prodaje. Glede na to, da poleg tega, da je cenitev s strani družbe označena kot poslovna skrivnost ter da varovanje teh dokumentov izrecno določa tudi navedena uredba, so podatki v sami cenitvi nedvomno podatki, katerih razkritje bi škodilo družbi, katere cenitev se je izvajala, zato organ meni, da je bila njegova odločitev pravilna. Na drugačno odločitev ne more vplivati niti navedba prosilke, da je navedena cenitev informacija javnega značaja, ker gre za izključno državni delež, in sicer zato, ker se je cenitev opravljala za vrednost lastniškega kapitala gospodarske družbe, ki pa ima pravico te podatke varovati kot poslovna skrivnost. Dejstvo, da je država eden izmed lastnikov delnic v gospodarski družbi, pa te pravice gospodarski družbi ne sme in ne more zmanjševati.

 

 

Pritožba je utemeljena.

 

Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da se v postopku dostopa do informacij javnega značaja  subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (2. odstavek 15. člena ZDIJZ), kar pomeni, da je Pooblaščenec, kot organ druge stopnje, v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnica oz. prosilka izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

Organ je z izpodbijano odločbo odločil o zahtevi prosilke, s katero je zahtevo prosilke zavrnil. Pri tem se je zgolj na splošno, pavšalno skliceval na obstoj poslovne skrivnosti v skladu z 2. točko 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, ne da bi se konkretno opredelil do 39. čl. ZGD oziroma, da bi določno obrazložil, na podlagi katere določbe 39. čl. ZGD je potrebno šteti podatke, ki jih prosilka zahteva, za poslovno skrivnost in ali so izpolnjeni vsi kriteriji  oz. pogoji, ki jih 39. in 40. čl. ZGD zahtevata. Določba 2. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ se namreč izrecno opira na opredelitev poslovne skrivnosti po ZGD. Organ pa je zgolj povzel 39. in 40. čl. ZGD in zaključil, da je zahtevani dokument označen kot poslovna skrivnost, zato pomeni izjemo po 6. čl. ZDIJZ. To pomeni, da organ v obrazložitvi odločbe ni pojasnil, kako je izpolnjena konkretna zakonska podlaga, ki naj bi opravičevala izjemo, zato je ni mogoče preizkusiti, saj obrazložitev, ki vsebuje zgolj navedbo predpisa, ki opravičuje izjemo, ne vsebuje pa vseh elementov dejanskega stanja, ki jih zahteva zakonski dejanski stan, ni popolna. Namen obrazložene odločbe pa je med drugim v tem, da se omogoči njen preizkus v pritožbenem postopku. Preizkus pa omogoča le obrazložitev, ki ni tipizirana, standardna ali formalna.


Izjeme od prosto dostopnih informacij je treba razlagati čim bolj ozko oziroma restriktivno. Pri tem je pomembno, da se organ pri obrazložitvi ne sklicuje zgolj na določbo, v kateri je izjema zapisana. To pomeni, da mora organ v primeru izjeme določno in konkretizirano obrazložiti, kakšna škoda bi z razkritjem informacije nastala pravni dobrini. Razlogi zavrnilne odločbe morajo biti namreč določno, konkretno in jasno obrazloženi, da se odločba lahko ustrezno preizkusi (več Vse o dostopu do informacij javnega značaja, Nataša Pirc Musar et al., Založba Forum Media, Maribor, 2006,  str. 76 in naslednje).

 

Glede na navedeno je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa (7. točka 2. odstavek 237. člena ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka in jo je zato potrebno odpraviti.

 

Pri tem bi Pooblaščenec opozoril tudi na 44. čl. ZUP, ki organu nalaga, da mora ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba, kar pomeni, da je v povezavi z načelom zaslišanja strank (9. čl. ZUP), v postopek potrebno pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. Navedeno pomeni, da bi moral organ v ugotovitvenem postopku, za ugotovitev, ali določen podatek pomeni poslovno skrivnost, po uradni dolžnosti nujno pozvati oz. dati možnost sodelovanja tudi SIJ, Slovenski industriji jekla, ki ji pripada predmetna poslovna informacija.

 

Organ bi torej moral SIJ, Slovensko industrijo jekla, konkretno pozvati, da se o teh zadevah izreče in da predloži ustrezne dokaze za uveljavljanje poslovne skrivnosti, če jo želi zavarovati. Dolžnost varovanja poslovne skrivnosti je v skladu  z  2. odst. 40. čl. ZGD-1 sicer tako na strani oseb, ki so z družbo povezane, kakor tudi na strani oseb izven družbe.  Primarna dolžnost varovanja poslovne skrivnosti pa je zagotovo na subjektu, čigar poslovna skrivnost se varuje. Družba oz. podjetje ima praviloma vsa ustrezna znanja in izkušnje o trgu, v katerem deluje in natančno ve, kaj, kako in zakaj bi lahko vplivalo na konkurenčni položaj družbe. Zato jo mora organ pozvati na izjasnitev, ali gre v danem primeru za podatke, ki predstavljajo poslovno skrivnost. Vsak subjekt je namreč dolžan sam ščititi svoje poslovne skrivnosti, zato tega namesto njega ne more narediti organ. Dolžnost organa pa je, da subjektu, torej SIJ, Slovenski industriji jekla, to omogoči.

 

Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da je organ s tem, ko v postopek ni pozval SIJ, Slovensko industrijo jekla, storil tudi bistveno kršitev pravil postopka po 2. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP. Kršil pa je tudi načelo varstva pravic strank  in varstvo javnih koristi (1. odst. 7. čl. ZUP) ter načelo zaslišanja strank(1. in 2. odst. 9. čl. ZUP). Organ je kršil tudi procesno določbo 1. odst. 138. čl. ZUP v zvezi z ugotavljanjem izjeme iz 2. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, kar je imelo za posledico nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. V smiselno podobni zadevi je tako stališče zavzelo Upravno sodišče RS v sodbi z dne 21. 3. 2007, št. U 2409/2005-20.

 

Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, zlasti zaradi odsotnosti stranke, katere poslovna skrivnost se varuje, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje. Odločbo je na podlagi 3. odst. 251. čl. ZUP  odpravil in vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek, pri čemer je organ dolžan, pri izdaji nove odločbe, upoštevati napotke Pooblaščenca.

 

Primarno mora organ prve stopnje po uradni osebi, določeni za posredovanje informacij javnega značaja v skladu z 9. čl. ZDIJZ, obvestiti SIJ, Slovensko industrijo jekla, da se lahko izjasni oz. opredeli, ali zahtevana informacija za njo predstavlja poslovno skrivnost. Pri tem jo mora organ opozoriti, da predloži ustrezne dokaze za uveljavljanje poslovnih skrivnosti po 1. ali 2. odst. 39. čl. ZGD, da konkretno, ne abstraktno, obrazloži, kakšna škoda bi podjetju z razkritjem zahtevanih informacij nastala, ter da so lahko predmet poslovne skrivnosti samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 do 196) oziroma podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.

 

ZGD-1 namreč loči dva kriterija, subjektivnega in objektivnega, glede na to, na kakšni podlagi je prepovedano razkritje poslovne skrivnosti. Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Po tem kriteriju ni pomembno vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za podjetje. Nosilec lahko kot poslovno skrivnost določi tudi morebitne manj pomembne podatke, saj je določitev prepuščena njemu samemu. Za izpolnitev tega kriterija pa mora biti podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati (komentar ZGD-1 k 1. odst. 39. čl.). S pisnim sklepom mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (1. odst. 40. čl. ZGD-1). Tem zahtevam pa je potrebno dodati tudi zahtevo, ki velja za vse normativne akte. Odredba ne sme veljati za nazaj. Kar pomeni, da so lahko kršitve poslovne skrivnosti samo tista dejanja, ki so bila kot taka določena že v času, ko je odredba veljala (komentar ZGD-1k 1. odst. 39. čl.).

 

Podatki, ki pa niso označeni kot zaupni po 1. odst. 39. čl. ZGD-1, lahko uživajo varstvo le ob predpostavkah iz 2. odst. 39. čl. ZGD-1, kjer je opredeljen objektivni kriterij za določanje poslovne skrivnosti. V tem primeru ni potrebno, da bi bila poslovna skrivnost v kakršnemkoli aktu izrecno navedena, ampak je odločilna sama vsebina podatka. Zato je po tem kriteriju nujno, da je potreba po varstvu »očitna«. To pomeni, da je ali bi lahko bilo vsakemu povprečnemu pripadniku podjetja (družbeniki, delavci, člani organov) in tudi drugim osebam jasno, da mora biti podatek zaupen že po svoji vsebini. Zakon pa dodaja še negativno določitev; z izdajo podatka bi nastala občutna škoda (škodni test).

 

Šele na podlagi tako pridobljenih pojasnil oz. po preteku roka, ki ga bo dal organ SIJ, Slovenski industriji jekla, da lahko priglasi stransko udeležbo, lahko organ ugotavlja, ali so izpolnjeni pogoji za uporabo izjeme po 2. točki 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Glede na to, da so zahtevani dokumenti označeni kot poslovna skrivnost, je dolžnost organa, da zlasti ugotovi, ali so izpolnjeni vsi pogoji, ki jih zahtevata 1. odst. 39. čl. in 1. odst. 40. čl. ZGD.

 

Pri tem pa mora organ upoštevati tudi 1. alinejo 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, po kateri se ne glede na določbo prvega odstavka (kjer je opredeljenih 11 izjem, zaradi katerih se dostop do informacije zavrne), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka, ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. V obravnavanem primeru bo potrebno upoštevati tudi, da gre vendarle za razpolaganje z državnim premoženjem, kjer je potreba po nadzoru in transparentnem delovanju zagotovo podana.

 

Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena in da je organ na prvi stopnji storil bistveno kršitev pravil postopka, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilke ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odločbo organa odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilke odločiti  najpozneje  v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

 

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,

pooblaščenka