Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 16.01.2018
Naslov: Skupnost socialnih zavodov Slovenije - Ministrstvo za zdravje
Številka: 090-290/2017
Kategorija: Dokument v izdelavi
Status: Zavrnjeno


POVZETEK:

 

V obravnavani zadevi je organ prosilcu zavrnil dostop do predloga Zakona o dolgotrajni oskrbi in obveznem zavarovanju za dolgotrajno oskrbo z dne 23. 9. 2017, zaradi obstoja izjeme varstva podatkov iz dokumenta, ki je v postopku izdelave po 9. točki prvega odstavka 6.člena ZDIJZ. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da  zahtevana informacija ne predstavlja zaključene celote, ki bi izražala stališče organa, temveč je v fazi izdelave, ko se stališče organa preko sodelujočih oseb pri pripravi zakona še oblikuje, spreminja in usklajuje. Dokler se »delovno gradivo zakona« usklajuje pri organu, ki je zadolžen za njegovo pripravo, kot je bilo to v obravnavanem primeru, takšen dokument nedvomno ustreza pogojema izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, da gre za dokument, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, saj ga ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. IP pa je nadalje tudi ugotovil, da je izpolnjen tudi tretji pogoj, da bi njegovo razkritje povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine, saj so v delovnem gradivu predloga zakona k posameznim členom navedene »pripombe oz. komentarji«, ki so jih dali uslužbenci, ki sodelujejo pri pripravi, kar pomeni, da zakonsko besedilo še ne predstavlja »uradnega stališča« organa, zato bi nedvomno lahko povzročili napačno razumevanje njegove vsebine.
 

 

ODLOČBA:

 


Številka: 090-290/2017/5
Datum: 16. 1. 2018

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 8. 11. 2017, Skupnosti socialnih zavodov Slovenije, Letališka 3c, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo z dne 2. 11. 2017, št. 090-36/2017/5, Republike Slovenije, Ministrstva za zdravje, Štefanova 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo 

 


O D L O Č B O:

 

1.    Pritožba prosilca se zavrne. 


2.    Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

 


OBRAZLOŽITEV:

 

Prosilec je dne 3. 10. 2017 na organ, skladno z določili ZDIJZ, vložil zahtevo za dostop do zakona o dolgotrajni oskrbi, verzija 23. 9. 2017. Dokument je zahteval v elektronski obliki.

 

O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo z dne 2. 11. 2017, št.: 090-36/2017/5, s katero je zahtevo prosilca za dostop do dokumenta »predlog Zakona o dolgotrajni oskrbi in obveznem zavarovanju za dolgotrajno oskrbo z dne 23. 9. 2017«, zavrnil. 

 

V obrazložitvi navedene odločbe je organ v uvodu povzel zahtevo prosilca in ugotovil, da informacije, ki jih zahteva prosilec, brez dvoma izhajajo iz delovnega področja organa, saj gre za pripravo predpisa s področja pristojnosti organa, in sicer za pripravo predloga Zakona o dolgotrajni oskrbi in obveznem zavarovanju za dolgotrajno oskrbo. Zahtevane informacije se obenem nahajajo v materializirani obliki, organ pa z njimi tudi brez dvoma razpolaga. Organ je nadalje vpogledal v zahtevan dokument, in sicer v predlog Zakona o dolgotrajni oskrbi in obveznem zavarovanju za dolgotrajno oskrbo z dne 23. 9. 2017 in ugotovil, da je treba zahtevo za posredovanje informacij zavrniti, zaradi obstoja izjeme varstva podatkov iz dokumenta, ki je v postopku izdelave po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Za obstoj navedene izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja: da gre za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja v organu in da bi njegovo razkritje povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Vlada RS je s sklepom št. 162-7/2016-10 z dne 14. 12. 2016 soglašala z delnim prenosom vsebin s področja dolgotrajne oskrbe z Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti na organ, in sicer s 1. 1. 2017. Z navedenim sklepom je organ med drugim prevzel pripravo predloga zakona o dolgotrajni oskrbi. Organ je dne 20. 10. 2017 predlog Zakona o dolgotrajni oskrbi in obveznem zavarovanju za dolgotrajno oskrbo posredoval v javno obravnavo. Predlog zakona je od navedenega datuma dostopen tako na spletnem portalu E- demokracija, kot na spletnih straneh Ministrstva za zdravje. Verzija predloga zakona z dne 23. 9. 2017 še ni bila dostopna strokovni in drugi zainteresirani javnosti, saj so bili podatki iz dokumenta še v postopku izdelave in predmet posvetovanja v organu, javnosti pa je dokument postal dostopen z dnem pričetka javne obravnave. Organ je navedel, da je v obravnavani zadevi izpolnjen tudi drugi pogoj iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, to je pogoj, da bi razkritje podatkov iz dokumenta povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Dokument z dne 23. 9. 2017 je označen kot delovno gradivo, v primerjavi z dokumentom v javni razpravi so nekateri podatki v dokumentu še nedodelani, dokument je tudi brez uvoda in obrazložitve členov. Razkritje podatkov iz dokumenta bi brez dvoma lahko povzročilo napačno razumevanje informacije, ki je bila poslana v javno razpravo, zato je organ zaključil, da je treba zahtevo prosilca zavrniti, saj sta kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 9. točki 1. odstavka 6. člena določa ZDIJZ. 

 

Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec vložil pritožbo z dne 8. 11. 2017, v kateri je povzel postopek z vloženo zahtevo in navedel, da se z odločitvijo organa ne strinja. Prosilec je poudaril, da morajo biti za obstoj zatrjevane izjeme kumulativno izpolnjeni trije pogoji (in ne dva pogoja, kot v zavrnilni odločbi nepravilno navaja organ). Prosilec je navedel, da je glede izpolnjevanja prvih dveh pogojev, glede izdelave dokumenta in posvetovanja v organu, nesporno, da je organ predlog Zakona o dolgotrajni oskrbi in obveznem zavarovanju za dolgotrajno oskrbo objavil dne 20. 9. 2017 na spletnih straneh portala eUprava skladno z določbo drugega odstavka 9. člena Poslovnika Vlade Republike Slovenije, ki določa, da predlagatelj predpisa povabi strokovno in drugo javnost k sodelovanju pri pripravi predpisa. Zato ni mogoče razumeti obrazložitve organa, da je predlog zahtevanega zakona z dne 23. 9. 2017 še v postopku izdelave in predmet posvetovanja v organu. Predlog zakona je namreč že pripravljen in je bil posredovan v javno razpravo, katere namen je skladno s prvim odstavkom 9. člena Poslovnika Vlade pridobitev predlogov ali mnenj strokovne in druge javnosti glede predloga zakona. Glede izpolnjevanja pogoja specifičnega škodnega testa prosilec meni, da organ ni izpolnil dokaznega bremena obstoja škode zaradi napačnega razumevanja vsebine. Organ se glede obstoja škode namreč sklicuje na argumente, ki jih uporablja za utemeljevanje izpolnjevanja prvih dveh pogojev 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in na tej podlagi zahtevo zavrne. Obstoj škode v obrazložitvi izpodbijane odločbe tako ni ne konkretiziran in ne utemeljen. Na podlagi navedenega prosilec vztraja pri dostopu do zahtevane informacije. 

 

Organ je pritožbo prosilca kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 24. 11. 2017, št. 090-36/2017/11, s prilogami, poslal v odločanje IP. Organ se je v uradnem zaznamku z dne 24. 11. 2017 opredelil do pritožbenih navedb in poudaril, da je Ministrstvo za zdravje predlog Zakona o dolgotrajni oskrbi in obveznem zavarovanju za dolgotrajno oskrbo objavilo na spletnih straneh portala eUprava dne 20. 10. 2017 in ne dne 20. 9. 2017, kot narobe navaja prosilec v pritožbi. Istega dne je Ministrstvo za zdravje predlog navedenega zakona objavilo tudi na svoji spleti strani. Do dne 20. 10. 2017 predlog zakona ni bil predmet javne razprave in kot tak tudi ni bil informacija javnega značaja iz razlogov, navedenih v izpodbijani odločbi organa. 

 

Pritožba ni utemeljena. 

 

IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

IP ugotavlja, da organ z zahtevano informacijo razpolaga in jo je tudi posredoval IP, prav tako sodi v delovno področje organa, kot je pojasnil že organ sam, kar pomeni, da zahtevana informacija izpolnjuje vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja po določilu 1. odst. 4. čl. ZDIJZ. 

 

V nadaljevanju se je IP opredelil do zatrjevane izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki predvideva, da se dostop do informacij javnega značaja lahko zavrne, če so kumulativno podani trije pogoji, in sicer, če gre za podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine.

 

Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, vsebuje Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja, ki v 1. odst. 4. čl. določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in še predmet posvetovanja v organu, štejejo podatki v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.

 

IP primarno ugotavlja, da ni mogoče slediti ključnemu pritožbenemu razlogu, da zatrjevana izjema ni podana, ker naj bi bil predlog navedenega zakona že javno dostopen od dne 20. 9. 2017, saj navedena trditev ni točna. IP je vpogledal na spletno stran organa in eUpravo in ugotavlja, da je bil predlog zakona objavljen dne 20. 10. 2017, kot navaja organ. V tej zvezi je organ v izpodbijani odločbi navedel, da je dokument z dne 23. 9. 2017 še v postopku izdelave in predmet posvetovanja, saj so podatki v dokumentu še nedodelani, brez uvoda in obrazložitve členov. Z namenom popolne ugotovitve dejanskega stanja je IP dne 5. 1. 2018 organ pozval, da še dodatno pojasni: kaj pomeni datum "23. 9. 2017", ali organ razpolaga s predlogi zakona z različnimi datumi, kako se je predlog zakona pripravljal (npr. v okviru delovne skupine,..), ali je bil konkretni predlog zakona z dne 23.9.2017 posredovan izven "pripravljavca" oz. izven ministrstva, v kakšni fazi je bil navedeni predlog zakona, ali predstavlja zaključeno celoto, ali je predlog zakona z dne 23. 9. 2017 uradno zaveden v zbirko dokumentarnega gradiva oz. kako se je formalno vodila priprava predloga zakona. 

 

Organ je odgovoril z dopisom z dne 15. 1. 2018, št. 090-36/2017/14, v katerem je pojasnil, da ne razpolaga s predlogi zakona z različnimi datumi, res pa je, da se je dokument v fazi priprave znotraj organa vsakodnevno dopolnjeval in shranjeval. Datum 23. 9. 2017 označuje enega od takšnih posegov, kar je podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju. V organu, in sicer v Direktoratu za dolgotrajno oskrbo, so pripravljali predlog Zakona o dolgotrajni oskrbi in obveznem zavarovanju za dolgotrajno oskrbo (v nadaljevanju: predlog ZDO), ki so ga dne 20. 10. 2017 posredovali v javno razpravo. Pred navedenim datumom predlog ZDO ni bil dostopen niti strokovni niti širši javnosti. O dokumentu z datumom 23. 9. 2017 niso javno govorili. Predlog ZDO se je pripravljal znotraj organa (pri pisanju besedila zakona po členih so sodelovali zaposleni v Direktoratu za dolgotrajno oskrbo) v časovnem obdobju nekaj mesecev, pri čemer se je delo iz dneva v dan nadaljevalo tako, da se je v določenem dnevu obravnavalo nekaj členov, naslednji dan pa se je obravnava nadaljevala na istih ali drugih členih besedila oziroma na istih ali drugih vsebinskih sklopih besedila. Ob koncu delovnega dne je bilo delovno gradivo (predlog zakona) shranjeno v skupni bazi podatkov Direktorata za dolgotrajno oskrbo, do katere so imeli dostop zaposleni v tem direktoratu. Pri vsakem posegu se je gradivu pripisal datum. Tako je bil na koncu delovnega dne shranjen tudi predlog ZDO, z datumom 23. 9. 2017. Na vprašanje, ali je bil konkretni predlog zakona z dne 23. 9. 2017 posredovan izven "pripravljavca" oziroma izven ministrstva, je organ pojasnil, da je bil konkretni predlog res posredovan, in sicer dvema uslužbencema na Ministrstvu za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, Direktorat za invalide, zaradi posvetovanja glede vprašanja ureditve denarnega prejemka za nekatere skupine invalidnih oseb (trenutno je to vprašanja urejeno v Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2), ki spada pod resor MDDSZ) ter uslužbencu, zaposlenemu pri Informacijskem pooblaščencu RS zaradi posvetovanja glede ureditve področja zbiranja podatkov za potrebe izvajanja dolgotrajne oskrbe. Predlog ZDO z dne 23. 9. 2017 je bil še v postopku izdelave in predmet posvetovanja v organu, saj se delo na predlogu do takrat še ni zaključilo. Predlog ZDO, ki predstavlja zaključeno celoto in je bil posredovan v javno obravnavo, se občutno razlikuje od predloga zakona z dne 23. 9. 2017. Tako so v drugem odstavku 4. člena predloga ZDO v javni razpravi navedene tudi naloge občin, medtem ko te navedbe v predlogu z dne 23. 9. 2017 ni. V 7. členu predloga ZDO v javni razpravi je bil dodan nov tretji odstavek, dalje, v 16. členu predloga ZDO v javni razpravi so samo trije odstavki, medtem ko so v predlogu ZDO z dne 23. 9. 2017 bili štirje, ker je bil črtan prejšnji tretji odstavek. Nadalje je bil celoten 25. člen z naslovom "vračilo neupravičeno prejetega denarnega prejemka za neformalno oskrbo" iz predloga z dne 23. 9. 2017 v predlogu ZDO v javni razpravi črtan. Spremembe v besedilu predloga so na tem mestu navedene zgolj primeroma, saj jih je bilo veliko in je navedeno treba upoštevati, saj kažejo na to, da predlog ZDO z dne 23. 9. 2017 še ne predstavlja zaključene celote. Predlog zakona z dne 23. 9. 2017 ni uradno zaveden v zbirko dokumentarnega gradiva, ni podpisan s strani za to pooblaščene uradne osebe niti ni kakorkoli zaključen s strani uradne osebe organa. V predlogu ZDO z dne 23. 9. 2017 so tudi na več mestih razvidne pripombe uslužbencev, zaposlenih pri organu, ki razrivajo subjektivna stališča uslužbencev, ta stališča pa ne predstavljajo stališča organa kot takega. Organ meni, da bi razkritje celotnega besedila predloga ZDO z dne 23. 9. 2017 in njegovo posredovanje prosilcu povzročilo napačno razumevanje vsebine predloga zakona glede na zaključeno besedilo predloga ZDO, ki je bilo kasneje objavljeno na spletnih straneh ministrstva in na spletnem portalu eUprave.

 

Ob vpogledu v zahtevano informacijo IP ugotavlja, da je na dokumentu navedeno »PREDLOG 23. 9. 2017«  »DELOVNO GRADIVO«, z naslovom »Zakon o dolgotrajni oskrbi in obveznem zavarovanju za dolgotrajno oskrbo«. Pri posameznih členih so desno navedene »pripombe«, ki po vsebini kažejo, da gre za dokument v postopku izdelave, saj so napisane na način, npr. »veži na pravi sklic«, »preveri«, ipd. Kot je pojasnil organ, dokument formalno ni bil posredovan izven ministrstva, temveč neformalno, na način, da je uslužbenec organa, ki je sodeloval pri pripravi zakona, zaradi usklajevanja besedila zakona komuniciral neposredno z uslužbencem iz drugega organa. Povedano drugače, komunikacija ni potekala preko glavne pisarne organov, temveč preko elektronskih naslovov uslužbencev, pri tem pa na dokumentu niso navedene osebe, ki bi bile uradne osebe organa, ki so z veljavnimi predpisi pooblaščene za odločanje. Slednje izhaja tudi iz priložene korespondence organa. Glede na navedeno IP ocenjuje, da zahtevana informacija ne predstavlja zaključene celote, ki bi izražala stališče organa, temveč je v fazi izdelave, ko se stališče organa preko sodelujočih oseb pri pripravi zakona še oblikuje, spreminja in usklajuje. Res je, da zakonodajni postopek sestavlja več faz in ena izmed teh je tudi faza priprave delovnega gradiva predloga zakona. Vsaka različica zase predstavlja dokument, ki je, če ga poseduje zavezanec po ZDIJZ, informacija javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ, in sicer ne glede na to, da vsebina dokumenta morebiti ne bo sprejeta kot končno besedilo predloga predpisa, vendar pa je ob tem ključna ugotovitev, da je dokument »zaključen« v smislu, da ga je podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje, saj šele takrat takšna informacija predstavlja stališče organa. Dokler pa se »delovno gradivo zakona« usklajuje pri organu, ki je zadolžen za njegovo pripravo, kot je to v obravnavanem primeru, takšen dokument nedvomno ustreza pogojema izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, da gre za dokument, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, saj ga ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. IP pa nadalje ugotavlja, da je izpolnjen tudi tretji pogoj, da bi njegovo razkritje povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Kot rečeno, so v delovnem gradivu predloga zakona k posameznim členom navedene »pripombe oz. komentarji«, ki so jih dali uslužbenci, ki sodelujejo pri pripravi, kar pomeni, da zakonsko besedilo še ne predstavlja »uradnega stališča« organa, zato bi nedvomno lahko povzročili napačno razumevanje njegove vsebine. Zagotovo se v nobeni fazi postopka sprejemanja zakona ni mogoče izogniti odzivu javnosti na rešitve, ki jih javnost občuti kot odvzem določenih pravic oziroma poseg v njene pravice, zato zgolj nejevolja ali nestrinjanje med ljudmi, sicer ne more biti razlog, da bi lahko govorili o napačnem razumevanju njegove vsebine. Vendar pa slednje velja le v primeru, ko je predlog zakona že zaključena celota z vsebino oz. rešitvami, ki jih je »sprejel« pripravljavec predpisa, v smislu, da ga je podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje, ne pa v primerih, ko so v predlogu zakona »rešitve«, ki so še v usklajevanju in pripravi besedila zakona pri pripravljavcih, ki nimajo pooblastila, da njihovo stališče predstavlja uradno stališče organa, kot je to v konkretnem primeru. IP je tako sledil pojasnilu organa, da je pripravo besedila predloga zakona zaključil z dnem 20. 10. 2017, ko je bil uradno posredovan izven ministrstva in kot tak šele v tej fazi predstavlja dokument, ki ni več v postopku izdelave. 

 

Na podlagi navedenega IP ugotavlja, da zahtevana informacija »PREDLOG 23. 9. 2017«, »DELOVNO GRADIVO«, z naslovom »Zakon o dolgotrajni oskrbi in obveznem zavarovanju za dolgotrajno oskrbo« predstavlja dokument, ki je pri organu v postopku izdelave in še predmet posvetovanja pri organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine, kar pomeni, da izpolnjuje pogoje iz prvega odstavka 4. člena Uredbe in izjeme iz 9. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. 

 

IP je na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP pritožbo prosilca kot neutemeljeno zavrnil in potrdil odločitev organa. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/2010-UPB5) oproščena plačila upravne takse. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

 


Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
svetovalka informacijske pooblaščenke

 

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka