Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 14.12.2007
Naslov: Sindikat UE Žalec - UE Žalec
Številka: 021-96/2007/4
Kategorija: Ali gre za inf. javnega značaja?
Status: Odobreno


Datum: 14.12.2007
Številka: 021-96/2007/4


Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 252. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06- uradno prečiščeno besedilo, 105/06-ZUS-1, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Sindikata državnih in družbenih organov Slovenije, Sindikata Upravne enote Žalec, Ulica Savinjske čete 5, 3310 Žalec (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo št.: 090-27/2007-2, z dne 8. 10. 2007 in popravni sklep št.: 090-27/2007-4, z dne 6. 11. 2007, Republike Slovenije, Upravne enote Žalec, Ulica Savinjske čete 5, 3310 Žalec (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo


ODLOČBO:

1.    Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba in popravni sklep odpravita.

2.    Organ je dolžan prosilcu osebno v 15 (petnajstih) dneh po prejemu te odločbe posredovati prepis oz. fotokopijo celotnega zapisnika inšpektorice za sistem javnih uslužbencev z dne 27. 7. 2007, ki je bil sestavljen v okviru nadzora nad organom.


OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je z vlogo z dne 19. 09. 2007 na organ  vložil zahtevo za posredovanje informacije javnega značaja, in sicer prepis oziroma fotokopijo zapisnika inšpektorice za sistem javnih uslužbencev z dne 27. 07. 2007. Pri tem je zahteval, da se mu dokument posreduje osebno.

O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo št.: 090-27/2007/2, z dne 08. 10. 2007, in s popravnim sklepom št.: 090-27/2007-4, z dne 06. 11. 2007, s katerima je zahtevi prosilca ugodil v delu, ki se nanaša na fotokopijo zahtevanega dokumenta. Zahtevo pa je zavrnil v delu, ki se nanaša na podatke iz kadrovske evidence in osebne podatke fizičnih oseb na posredovanem dokumentu. V tretji točki izreka izpodbijane odločbe pa je organ odločil, da se zahtevi ugodi v celoti, če prosilec objavi pisne izjave posameznikov, da se strinjajo z obdelavo njihovih osebnih podatkov na posredovanem dokumentu.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ navedel, da je skladno s 3. odstavkom 82. člena ZUP v povezavi s 3. odstavkom 17. člena ZDIJZ mogoče vlogo prosilca obravnavati kot zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. Skladno z določbo 4. člena ZDIJZ je informacija javnega značaja tista informacija, ki se nahaja v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Organ je zahtevi prosilca ugodil v delu, da se mu kot priloga izpodbijane odločbe posreduje fotokopija zapisnika o opravljenem inšpekcijskem nadzoru z dne 27. 7. 2007. Po preveritvi podatkov v temeljni evidenci vloženih vlog in dokumentarnega gradiva je organ ugotovil, da je bil zapisnik o opravljenem inšpekcijskem nadzoru prosilcu vročen dne 8. 8. 2007. Nadalje organ navaja, da je zahtevo prosilca, v skladu s 50. členom Zakona o javnih uslužbencih (Ur. l. RS, št. 63/2007 - uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZJU), zavrnil v delu, ki se nanaša na podatke iz kadrovskih evidenc na posredovanem dokumentu, do katerih imajo v skladu s 50. členom ZJU dostop le predstojniki, vodje kadrovskega poslovanja, inšpektorji. Skladno s 7. členom in 3. odstavkom 6. člena ZDIJZ se podatki na posredovanem dokumentu zavrnejo tudi v delu, ki se nanaša na vse osebne podatke fizičnih oseb na posredovanem dokumentu, ker bi razkritje osebnih podatkov pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z Zakonom o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 86/04, 113/05, 51/07-ZUstS in 67/07; ZVOP-1). Organ je navedel, da se v skladu s 6. členom ZVOP lahko osebni podatki fizičnih oseb posredujejo samo v primeru, če podajo posamezniki za to privolitev. Odločitev uradne osebe organa je temeljila na 3. odstavku 6. člena, 7. členu in 25. členu ZDIJZ.

V popravnem sklepu organa št.: 090-27/2007-4, z dne 6. 11. 2007, pa je organ navedel, da je v obrazložitvi izpodbijane odločbe prišlo do pomote pri navedbi zakonske določbe, kjer je v 6. odst. napačno navedeno, da se podatki na posredovanem dokumentu zavrnejo skladno s 3. odst. 6. čl. ZDIJZ ter v 7. odst., da odločitev uradne osebe temelji na zgoraj navedenem členu zakona. Pravilno se glasi, da se podatki zavrnejo na osnovi 3. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ in da odločitev temelji na 3. točki 1. odst. 6. čl., 7. čl. in 25. čl. ZDIJZ.

Zoper navedeno odločbo organa je prosilec pri organu vložil pritožbo dne 24. 10. 2007. V pritožbi je prosilec navedel, da odločbo izpodbija iz razloga zmotne in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter napačne uporabe materialnega prava. Prosilec meni, da je odločitev organa napačna in da je vsebina izreka izpodbijane odločbe nejasna in zavajajoča. Prosilec nadaljuje, da je prepričan, da se organ pri svoji odločitvi nepravilno sklicuje na 50. čl. ZJU ter na 3. odst. 6. čl. in 7. čl. ZDIJZ. Prosilec zaključuje, da je mnenja, da  je potrebno pri reševanju njihove zahteve oz. pritožbe upoštevati načelo javnosti in odprtosti delovanja državnih organov ter določilo 3. odst. 6. čl. ZDIJZ.

Organ je pritožbo prosilca z dopisom z dne 7. 11. 2007, štev.: 090-27/2007-5 s prilogami, na podlagi 1. odstavka 245. čl ZUP, poslal v odločanje Pooblaščencu. Pri tem je organ navedel, da v zvezi z omenjenim zapisnikom o opravljenem inšpekcijskem nadzoru zaradi anonimne prijave navaja naslednje:
1. Zapisnik je bil vročen osebno po ZUP gospodu Marjanu Žoharju, ki je predstojnik organa in zato oseba, ki lahko v skladu s 50. členom ZJU uporablja te podatke.
2. Dne 23. 8. 2007 je potekal sestanek z vodji notranjih organizacijskih enot organa in predstavnikom prosilca na temo seznanitev s predlaganimi ukrepi inšpektorice za sistem javnih uslužbencev (zapis sestanka z dne 23. 8. 2007).
3. Uslužbenci, ki so jih zadevali predlagani ukrepi inšpektorice za sistem javnih uslužbencev, so bili s strani vodje Službe za skupne zadeve oziroma načelnika s tem seznanjeni. Nihče od seznanjenih uslužbencev na ugotovitve in ukrepe inšpektorice za sistem javnih uslužbencev ni imel nobenih pripomb. Zoper zapisnik zato organ ni vložil ugovora pri ministrstvu za javno upravo (zapis sestanka z dne 04. 9. 2007).
4. V skladu s predlaganimi ukrepi so pripravili spremembe sistemizacije, ki so jih posredovali v mnenje prosilcu (posredovano mnenje).
5. Na prvi sestanek prosilca, kjer so bile med drugim obravnavane spremembe sistemizacije, je bila vabljena vodja strokovne službe, ki je podala dodatne informacije v zvezi s spremembo sistemizacije. Na drugi sestanek v zvezi z novo spremembo sistemizacije strokovna služba ni bila vabljena.
6. Vsi uslužbenci so bili preko elektronske pošte obveščeni o možnosti vpogleda v tisti del zapisnika, ki se nanaša nanje. Do sedaj nihče izmed uslužbencev, razen tistih, ki so bili posebej vabljeni, še ni opravil vpogleda v zapisnik.
7. Zaradi zahteve prosilca po predložitvi celotnega zapisnika je organ pripravil izjave, s katerimi bi uslužbenci soglašali z vpogledom sindikata v podatke, ki se v zapisniku nanašajo nanje. Prosilec je pismeno pozval strokovno sodelavko, da naj preneha z zbiranjem izjav.
8. Organ bo v primeru, da bi prosilec pridobil izjave vseh uslužbencev, s katerimi soglašajo z obdelavo njihovih osebnih podatkov, v skladu s 6. členom ZVOP-1, ugodil zahtevi prosilca v celoti. Prosilec do sedaj izjav še ni predložil.
Podatki pod zaporednima številkama 2 in 3 so objavljeni na oglasni deski organa in dostopni vsem uslužbencem. Na oglasni deski je bil objavljen tudi zapisnik o opravljenem inšpekcijskem pregledu listinskih dokazil o odpravljenih nepravilnostih, v katerem je inšpektorica navedla svoje ugotovitve, in sicer, da so ukrepi realizirani oziroma odpravljene vse nepravilnosti.

Ker organ po določilu 2. odst. 245. čl. ZUP Pooblaščencu ni priložil dokumenta, ki se tiče zadeve, ga je Pooblaščenec z dopisom z dne 16. 11. 2007, št. 021-96/2007/2 pozval, da mu posreduje dokument, do katerega je prosilcu delno zavrnil dostop, v izvorni obliki, brez izločanja.

Organ je dne 27. 11. 2007 Pooblaščencu posredoval zahtevani dokument.

Pritožba je utemeljena.

Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Organ je z izpodbijano odločbo in s popravnim sklepom odločil o zahtevi prosilca z dne 19. 9. 2007, s katerima je sicer zahtevi prosilca delno ugodil, vendar je z delnim dostopom iz zahtevanega dokumenta izbrisal osebne podatke fizičnih oseb in podatke iz kadrovske evidence.

Prosilec je zoper takšno odločitev organa vložil pritožbo in želi prejeti dokument v celoti, brez izbrisanih osebnih podatkov.

Navedeno pomeni, da v obravnavanem primeru ni nobene dileme, da zahtevani dokument izpolnjuje vsa merila za informacijo javnega značaja, ki izhajajo iz 1. odst. 4.čl. ZDIJZ. Glede na odločitev organa in pritožbo prosilca pa predstavlja predmet presoje Pooblaščenca izključno ugotovitev, ali izbrisani osebni podatki dejansko predstavljajo varovane osebne podatke, ki predstavljajo izjemo po 3. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, na katero se sklicuje organ in ki kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov in tako napoti na uporabo ZVOP-1.

Namen ZVOP-1 je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. čl. ZVOP-1). Po določilu 1. točke 1. odstavka 6. člena ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.

Pooblaščenec je pri vpogledu v zahtevani dokument ugotovil, da dejansko vsebuje osebne podatke, in sicer ime in priimek ter naziv delovnega mesta osebe, ki je izvajala nadzor v postopku inšpekcije, kakor tudi oseb, ki so bili nadzorovani, vsi ti pa so zaposleni pri organu. Glede slednjih, zahtevani dokument, skupaj z imenom in  priimkom, vsebuje tudi podatke o izobrazbi, opravljenih strokovnih izpitih, višino količnika, izpolnjevanje pogojev za zasedbo delovnega mesta, napredovanje, ocena dela posameznega uslužbenca s strani delodajalca, datume zasedbe delovnega mesta oziroma napredovanja ali premestitve na drugo delovno mesto.

Ker pa so zaposleni pri organu javni uslužbenci (1. in 2. odstavek 1. čl. ZJU), je na tem mestu potrebno osvetliti položaj javnih uslužbencev v razmerju do varstva osebnih podatkov.

Ena od najpomembnejših funkcij pravice do informacij javnega značaja je prav nadzorna funkcija, ki je izražena v prvi alineji, 3. odstavka 6. čl. ZDIJZ in določa, da se ne glede na določbo prvega odstavka (kjer je opredeljenih 11 izjem, zaradi katerih se dostop do informacije zavrne, tudi zaradi varstva osebnih podatkov), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. (tajni podatki) in 5. do 8. točke prvega odstavka, ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.

To pomeni, da v primeru, ko gre za osebne podatke, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, med omejitvami ni osebnih podatkov in je torej ta določba ZDIJZ postavljena (med drugimi) nad izjemo po varstvu osebnih podatkov. Slovenska pravna ureditev se je s tem približala razvitim pravnim sistemom, ki že dlje časa razlikujejo med dvema elementoma: pričakovanjem zasebnosti in upravičenostjo pričakovanja. Sprejeto je stališče, da konkretni javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, količnika, plače, službenega naslova, napredovanja na delovnem mestu. Slednji podatki namreč izkazuje tako ustrezno kvalifikacijo javnega uslužbenca, ki zaseda določeno delovno mesto, prav tako pa so potrebni tudi pri ugotavljanju ali je poraba javnih sredstev v obliki plače, ki jo prejme javni uslužbenec, zakonita. Takšni podatki torej, po odločitvi zakonodajalca, v celoti sodijo med informacije javnega značaja, in se ni mogoče sklicevati na varstvo osebnih podatkov. Na ta način funkcija nadzora omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti, nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom uprave in s tem pospešuje zavedanje njene odgovornosti. Javnost namreč lahko preveri pravilnost njenih odločitev ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Slednje omogoča nadzor in preprečuje zlorabe. Zaradi tega je delo javnega sektorja bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja).

Na tem mestu Pooblaščenec opozarja še na določbo 1. odst. 38. čl. Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Ur. l. RS, št. 56/02 in spremembe, ZSPJS), po kateri niso v javnem sektorju javne le plače, temveč tudi podatki o delovnem mestu, nazivu ali funkciji, o osnovnih plačah, o dodatkih ter delu plače za delovno uspešnost.

Pooblaščenec je torej v pritožbenem postopku moral ugotoviti, ali so podatki, ki jih je organ izbrisal, povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca.

Po oceni Pooblaščenca so vsi podatki, ki jih je organ izbrisal iz zahtevanega dokumenta, nedvomno povezani z opravljanjem javne funkcije in delovnega razmerja javnega uslužbenca. Zahtevani dokument je bil namreč izdelan prav v postopku inšpekcije za sistem javnih uslužbencev. V skladu s 1. odst. 180. čl. ZJU ima namreč inšpektor pravico vpogleda v vso dokumentacijo in v evidenco podatkov v zvezi z delovnim razmerjem javnih uslužbencev. Nadzor inšpektorjev za sistem javnih uslužbencev je tako med drugim usmerjen tudi v pregled podatkov in postopkov, ki so povezani z ugotavljanjem, ali določen javni uslužbenec izpolnjuje vse pogoje glede ustrezne izobrazbe oziroma strokovne usposobljenosti za zasedbo delovnega mesta, zakonitost aktov o imenovanju v naziv ali na položaj, skladnost zaposlovanja s kadrovskim načrtom in siceršnjo pravno pravilnost zaposlovanja, kot je določeno v 4. odst. 180. čl. ZJU.

Pooblaščenec ugotavlja, da so vsa imena in priimki, ki so navedeni v obravnavanem dokumentu, navedeni v povezavi z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca. Prav tako pa tudi ostali podatki: izobrazba, delovne izkušnje, količnik delovnega mesta, napredovanje, ocena dela posameznega uslužbenca s strani delodajalca, datume zasedbe delovnega mesta oziroma napredovanja ali premestitve na drugo delovno mesto, skupaj s številko sklepa. V zahtevanem dokumentu je namreč inšpektorica, v okviru inšpekcijskega postopka, obravnavala posamezne javne uslužbence prav z vidika, ali imajo zakonite pogodbe o zaposlitvi, ali so bili izdani zakoniti akti o imenovanju v naziv in ali je bil postopek napredovanja in premestitve javnega uslužbenca na drugo delovno mesto v skladu z zakonom.

Glede na navedeno, dokument, ki je predmet obravnavane zadeve, zajema izključno osebne podatke, ki so povezani z delovnim razmerjem javnega uslužbenca. Organ je sicer v izpodbijani odločbi kot razlog za delni dostop navajal, da gre za osebne podatke, ki izhajajo iz kadrovske evidence, do katere imajo v skladu s 50. čl. ZJU dostop le predstojniki, vodje kadrovskega poslovanja in druge osebe, ki odločajo o pravicah in obveznostih javnih uslužbencev ter inšpektorji. Vendar pa je potrebno pri tem opozoriti, da določbi 50. čl. ZJU in ZDIJZ nista v razmerju lex specialis derogat legi generali, ker ne urejata iste pravice. Zgoraj citirana določba ZJU se nanaša na pravico uporabe podatkov v okviru sistema javnih uslužbencev, ZDIJZ pa ureja pravico vsakogar, da dostopa do različnih dokumentov - informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo organi zavezanci. Gre za različni pravni podlagi in za urejanje dveh različnih pravic – na eni strani za pravico dostopa do informacij javnega značaja, ki izhaja iz 2. odstavka 39. člena Ustave RS, na drugi strani za pravico do uporabe podatkov na podlagi določb v ZJU. To pomeni, da je potrebno, v postopku dostopa do informacij javnega značaja, uporabljate določbe ZDIJZ, v skladu s 15. čl. ZDIJZ pa je za vprašanja postopka, ki niso urejena s tem zakonom, potrebno uporabljati določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, ne pa določbe posameznega področnega zakona, v tem primeru ZJU.  

Ker gre v obravnavanem primeru zgolj in izključno za osebne podatke posameznika, ki so povezani z njegovim delovnim razmerjem kot javnega uslužbenca, je glede na določbo v 1. alineji 3. odst. 6. čl. ZDIJZ v postopku dostopa do informacij javnega značaja povsem brezpredmetno, kje se takšni osebni podatki pri organu nahajajo.

Pooblaščenec pa bi ob tem poudaril oziroma opozoril, da je organ s tem, ko je v tretji točki izreka odločil, da se zahtevi ugodi v celoti, če prosilec objavi pisne izjave posameznikov, da se strinjajo z obdelavo njihovih osebnih podatkov na posredovanem dokumentu, ravnal v  nasprotju z 9. čl. ZVOP-1. Slednja določba ZVOP-1 jasno določa, da lahko javni sektor, kamor sodi tudi organ, obdeluje osebne podatke na podlagi osebne privolitve posameznika le v primeru, če tako določa zakon. Pooblaščencu pa ni poznana zakonska podlaga, ki bi organu v obravnavanem primeru dovoljevala obdelavo v dokumentu navedenih osebnih podatkov na podlagi osebne privolitve. Organ zato tudi v primeru, če bi mu prosilec pridobil pisne izjave posameznikov, da se strinjajo z obdelavo njihovih osebnih podatkov na posredovanem dokumentu, njihovih osebnih podatkov zgolj na podlagi tega ne bi smel obdelovati oziroma posredovati v javnost. Zakonsko podlago za posredovanje v javnost (posredovanje v javnost je ena od oblik obdelave osebnih podatkov v skladu z opredelitvijo pojma obdelava po 3. tč. 6. čl. ZVOP-1) pa kot rečeno predstavlja ZDIJZ, v 1. alineji 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, kjer dovoljuje dostop do osebnih podatkov, če so podani v zakonu določeni razlogi. V obravnavanem primeru je podan v zakonu določen razlog, da gre za osebne podatke, ki so povezani z delovnim razmerjem javnega uslužbenca.

Navedeno pomeni, da gre v obravnavanem primeru v celoti za osebne podatke, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, pri katerih se zaradi zgoraj navedene določbe v 1. alineji 3. odst. 6. čl. ZDIJZ ni mogoče sklicevati na izjemo iz 3. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.

Na podlagi navedenega, Pooblaščenec zaključuje, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi 1. odst. 252. čl. ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz izreka odločbe. Organ je dolžan prosilcu osebno v 15 (petnajstih) dneh po prejemu te odločbe posredovati prepis oz. fotokopijo celotnega zapisnika inšpektorice za sistem javnih uslužbencev z dne 27. 7. 2007, ki je bil sestavljen v okviru nadzora pri organu.


Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor. Tožbo se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije v Ljubljani, Fajfarjeva 33, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.



Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka