Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG
dekorativna slika

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 16.02.2016
Naslov: Sindikat policistov Slovenije - Ministrstvo za notranje zadeve-Policija
Številka: 090-283/2015
Kategorija: Javni uslužbenci, funkcionarji, Notranje delovanje organa
Status: Delno odobreno


POVZETEK:

Organ je glede večine podatkov iz zahtevanih dokumentov z odločbo zavrnil zahtevo prosilca za dostop do informacij javnega značaja z utemeljitvijo, da sta podani izjemi po 3. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec je zoper odločitev organa vložil pritožbo, s katero je izpodbijal odločbo organa v celoti. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ razpolaga v materializirani obliki z večino zahtevanih dokumentov in so v tem delu izpolnjeni vsi pogoji za obstoj informacije javnega značaja, v delu zahteve pa organ z dokumenti ne razpolaga v materializirani obliki in niso izpolnjeni vsi pogoji za obstoj informacije javnega značaja. V nadaljevanju je IP ugotovil, da sta v delu zahtevanih dokumentov podani izjemi po 3. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, razen ko gre za podatke, ki se nanašajo na podatke o porabi javnih sredstev in podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca. IP je tako pritožbi prosilca delno ugodil.

ODLOČBA:

Številka: 090-283/2015/8

Datum: 17. 2. 2016

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – Odl. US in 102/15; v nadaljevanju: ZDIJZ), prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi Sindikata policistov Slovenije, Opekarniška cesta 15/b, 3000 Celje (v nadaljevanju: prosilec), ki ga zastopa predsednik Zoran Petrović, po njegovem pooblastilu Odvetniška družba Kanduti – Zidanski, o.p., d.o.o., Ogrinčeva ulica 4, 1000 Ljubljana, zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, POLICIJA, Štefanova ulica 2, 1501 Ljubljana, št. 090-79/2015/4 (206-09) z dne 12. 10. 2015 (v nadaljevanju: organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

ODLOČBO:

1.             Pritožbi prosilca z dne 27. 10. 2015 se delno ugodi in se odločba Ministrstva za notranje zadeve, POLICIJA, št. 090-79/2015/4 (206-09) z dne 12. 10. 2015 delno odpravi ter se odloči:

»Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati na zgoščenki (CD) kopije dokumentov Policijske postaje Nova Gorica za obdobje od vključno 1. 9. 2014 do vključno 31. 8. 2015, in sicer:

-       »Dnevni razpored dela« za posamezni dan na način, da bodo razvidni: podatki iz stolpca »ime in priimek« in »delovni čas« ter podatki »odsotni« brez navedbe razloga odsotnosti, »prosti«, »številčni pregled delavcev v enoti« ter podpisnik;

-       »Spremembe razporeda« na način, da bodo razvidni naslednji podatki: »policist«, delo »od« in do«, »odredil« ter podpisi;

-       »Tedenski pregled dela« na način, da bodo razvidna imena in priimki javnih uslužbencev ter njihov delovni čas;

-       odredbe »Delo preko polnega delovnega časa« na način, da bodo razvidni naslednji podatki: zakonska podlaga, ime in priimek javnega uslužbenca, delovno mesto, datum in čas dela, obseg ur in podpisi;

-       »Obračun dela preko polnega delovnega časa« na način, da bodo razvidni naslednji podatki: datum in ure opravljenega dela, število nadur ter podpisi;

-       »Posebni pogoji in nadure, delovni izpis« za posamezni mesec.

2.             Glede delov dokumentov, ki jih je organ dolžan prekriti v skladu s prejšnjo točko izreka te odločbe, in glede mesečnih obračunov odsotnosti po posameznih delavcih za obdobje od vključno 1. 9. 2014 do vključno 31. 8. 2015, se pritožba prosilca zavrne.

3.             V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je kot informacije javnega značaja zahteval v materialni obliki za obdobje od 1. 9. 2014 do vključno 31. 8. 2015:

-       dnevne razporede dela, s prilogami (obrazci za spremembo razporeda);

-       »zaprte« izpise tedenskih razporedov dela, ki so podlaga za obračun;

-       odredbe za delo preko polnega delovnega časa;

-       mesečne obračune ur z razvidom posebnih pogojev dela, z razvidnimi mesečnimi prenosi viška/primanjkljaja ur;

-       mesečne obračune odsotnosti po posameznih delavcih;

-       obračune dela preko polnega delovnega časa zaradi izravnave referenčnih obdobij.

Organ je o zahtevi prosilca odločil z izpodbijano odločbo, s katero je:

-       zavrnil dostop do dnevnega razporeda s prilogami (obrazci za spremembo razporeda), do odredb za delo preko polnega delovnega časa in do mesečnih obračunov odsotnosti po posameznih delavcih, vse za obdobje od 1. 9. 2014 do vključno 31. 8. 2015;

-       delno zavrnil dostop do tedenskih razporedov dela za obdobje od 1. 9. 2014 do vključno 31. 8. 2015 na način, da se prekrijejo podatki o urah oziroma tedenski razpored dela s področjem dela, ki ga opravlja, in razlogi prisotnosti oziroma odsotnosti posameznega javnega uslužbenca PP Nova gorica;

-       delno zavrnil dostop do mesečnih obračunov ur z razvidnimi mesečnimi prenosi viška/primanjkljaja ur in obračunov dela preko polnega delovnega časa zaradi izravnave referenčnih obdobij od 1. 9. 2014 do vključno 31. 8. 2015 na način, da se prekrijejo podatki o urah v posameznih rubrikah dela posameznega javnega uslužbenca PP Nova Gorica.

Organ med drugim navaja, da zahtevani dokumenti vsebujejo varovane podatke policije po 16. točki 3. člena Zakona o nalogah in pooblastilih policije, kot so imena in priimki policistov, rojstni podatki, stalno prebivališče, EMŠO, številka zavarovanja, delovno mesto in čas dela policistov v splošnih in posebnih okoliščinah (patruljiranje, intervencije, obravnavanje kaznivih dejanj,…). Na podlagi navedenega je organ ocenil, da obstajajo zadržki do prostega dostopa zahtevanih informacij po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zaradi varstva osebnih podatkov in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker bi razkritje dokumenta lahko povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Glede delnega dostopa do zahtevanih dokumentov je organ ugotovil, da v skladu s 7. členom ZDIJZ in 21. členom Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja ni mogoče izvesti delnega dostopa do dnevnega razporeda s prilogami (obrazci za spremembo razporeda), do odredb za delo preko polnega delovnega časa in do mesečnih obračunov odsotnosti po posameznih delavcih, in sicer za obdobje od 1. 9. 2014 do vključno 31. 8. 2015, saj se lahko iz preostalih podatkov v dokumentih razbere o notranjem poslovanju oziroma delovanju organa.

Prosilec je zoper odločitev organa po pooblaščencu Odvetniška družba Kanduti-Zidanski, o.p., d.o.o., Ljubljana, vložil pritožbo. V pritožbi prosilec najprej povzema navedbe organa in navaja kot sledi. Pri zavrnitvi zahteve za dostop do dnevnega razporeda s prilogami (obrazci za spremembo razporeda), do odredb za delo preko polnega delovnega časa in do mesečnih obračunov odsotnosti po posameznih delavcih, in sicer za obdobje od 1. 9. 2014 do vključno 31. 8. 2015, na podlagi izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je prosilec prepričan, da zahtevane informacije ne morejo povzročiti motenj pri delovanju organa. Zahtevane dokumente bi lahko organ posredoval v takšni obliki in na takšen način, da ne bi vsebovali informacij, ki bi lahko povzročile motnje pri delovanju organa. Pri tem prosilec ponovno poudarja, da je zahteval le tiste informacije javnega značaja, ki se nanašajo na zagotavljanje pravic javnih uslužbencev iz delovnega razmerja. V skladu s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ se ne glede na določbe prvega odstavka istega člena dostop dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primeru izjem po 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki pa v predmetni zadevi niso podane. Glede delnega dostopa v skladu s 7. členom ZDIJZ in 21. členom Uredbe prosilec navaja, da lahko organ vse zahtevane dokumente posreduje v fizični obliki, pred tem pa lahko na kopiji fizično odstrani, prečrta, trajno prekrije ali drugače napravi nedostopne informacije, ki jih sam v določbi navaja kot razlog za zavrnitev ali delno zavrnitev zahteve po 3. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Organ po prejemu pritožbe ni nadomestil izpodbijane odločbe z novo in je pritožbo prosilca kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe z dopisom št. 090-79/2015/6 (206-09) z dne 10. 11. 2015 posredoval v odločanje IP. Pritožbi je priložil zahtevane dokumente.

Pritožba je delno utemeljena.

1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija. IP preizkusi prvostopenjsko odločbo v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. Prosilec izpodbija odločbo organa, s katero je organ zahtevo prosilca v delu zavrnil v celoti, v delu pa delno, v celoti.

2. Informacija javnega značaja

IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ, ki med drugimi določa kot zavezance tudi državne organe.

Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedenega izhaja, da iz definicije informacije javnega značaja izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2. organ mora z njo razpolagati,

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Med strankama ni sporno, da informacija izvira iz delovnega področja organa. Izkazan mora biti tudi obstoj drugih dveh pogojev za opredelitev informacije javnega značaja, torej da organ z informacijo razpolaga in da se ta nahaja v materializirani obliki. Iz spisovne dokumentacije izhaja, da organ z zahtevanimi podatki razpolaga v materializirani obliki, razen s podatki »mesečni obračuni odsotnosti po posameznih delavcih«.

Vsi pogoji za obstoj informacije javnega značaja, ki morajo biti podani kumulativno, so izpolnjeni, razen v zvezi z zahtevo za posredovanje podatkov »mesečni obračuni odsotnosti po posameznih delavcih«. V zvezi s tem je organ, na zaprosilo IP v pritožbenem postopku, pojasnil, da uradno mesečni razporedi dela ne obstajajo, ampak samo tedenski in dnevni razporedi dela, ki se natisnejo iz uradne evidence Policije in se posredujejo policistom v seznanitev. Poleg uradnega dnevnega razporeda obstaja »mesečni pripomoček« na listu, ki ga uporablja komandir za lažje dnevno razporejanje delavcev policije, izračunavanje ur (da so vsi enako obremenjeni glede na potrebno kvoto ur za tekoči mesec), predvidene dnevne, tedenske in mesečne aktivnosti, kar se nato vnese v uradne evidence Policije. Z vsebino »pripomočka« policisti niso seznanjeni, saj ne predstavlja uradnega dokumenta, seznanijo se pa z uradnim dnevnim razporedom dela. Oblika »pripomočka« tako ni predpisana, niti ni predpisano, da se mora uporabljati. Takšni »pripomočki« obstajajo v materializirani obliki, vendar se po uporabi praviloma uničijo, odvisno od posameznika, kdaj se uničijo in na kakšen način. Organ je še navedel, da z zahtevanimi podatki »mesečni obračuni odsotnosti po posameznih delavcih«, torej za obdobje od 1. 9. 2014 do vključno 31. 8. 2015 ne razpolaga v materializirani obliki.

Prosilec v zvezi z ugotovljenim dejanskim stanjem glede podatkov »mesečni obračuni odsotnosti po posameznih delavcih« ni posredoval morebitnega odgovora na dopis IP z dne 3. 2. 2016.

Glede na to, da s podatki »mesečni obračuni odsotnosti po posameznih delavcih« organ ne razpolaga v materializirani obliki, niso izpolnjeni vsi pogoji za obstoj informacije javnega značaja, zato je pritožba v tem delu neutemeljena in jo je IP zavrnil, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP.

Na podlagi ZDIJZ ima dostop do informacije javnega značaja vsakdo, s tem da zakon določa izjeme, zaradi obstoja katerih lahko organ v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca. ZDIJZ določa izjeme v 5.a in 6. členu. IP je v nadaljevanju ugotavljal obstoj izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, na podlagi katerih je organ zahtevo prosilca zavrnil oziroma deloma zavrnil.

IP je tako presojal dokumente, ki so predmet zahteve za obdobje od vključno 1. 9. 2014 do vključno 31. 8. 2015, in sicer:

-       dnevni razporedi dela s prilogami (obrazci s spremembami razporeda);

-       odredbe in obračuni za delo preko polnega delovnega časa;

-       tedenski pregledi dela;

-       mesečni delovni izpis ur (tudi posebni pogoji in nadure).

3. Izjemi po 3. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Osebni podatki, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov

Organ je ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo varovane osebne podatke. V nadaljevanju je nato presojal te podatke z vidika delovnega razmerja javnega uslužbenca in ugotovil, da zahtevani podatki sicer vsebujejo posamezne osebne podatke javnih uslužbencev, ki ne uživajo varstva po ZVOP-1, vendar glede na določene dokumente iz zahteve prosilca, gre za izključno varovan podatek po ZVOP-1, ne glede na dejstvo, da so policisti javni uslužbenci oziroma posredovan dokument ni neposredno povezan z opravljanjem dela, ni pa prekril podatkov o policistu, ki je dokument pripravil oziroma podpisal (ime in priimek ter naziv). Organ je tako prosilcu posredoval za posamezni mesec izpisa »Tedenski pregled dela« in »Posebni pogoji in nadure, delovni izpis« na način, da so razvidna imena in priimki policistov.

V skladu s tretjo točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ zavrne dostop do informacije javnega značaja, če se podatek nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. ZDIJZ pri ugotavljanju navedene izjeme napotuje na določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 - uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZVOP-1), ki predstavlja konkretizacijo ustavne pravice do varstva osebnih podatkov, določene v 38. členu Ustave. Ustava namreč v prvem odstavku navedenega člena določa, da je zagotovljeno varstvo osebnih podatkov in da je prepovedana uporaba osebnih podatkov v nasprotju z namenom njihovega zbiranja.

Osebni podatki se lahko obdelujejo le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon ali če je za obdelavo določenih osebnih podatkov podana osebna privolitev posameznika (prvi odstavek 8. člena ZVOP-1). Namen obdelave osebnih podatkov mora biti določen v zakonu, v primeru obdelave na podlagi osebne privolitve posameznika pa mora biti posameznik predhodno pisno ali na drug ustrezen način seznanjen z namenom obdelave osebnih podatkov (drugi odstavek 8. člena ZVOP-1). Pravne podlage za obdelavo podatkov v javnem sektorju, v katerega uvrščamo tudi organ, določa 9. člen ZVOP-1.

Pri ugotavljanju, ali se v posameznem dokumentu nahajajo osebni podatki, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, je potrebno ugotoviti:

-       ali posamezen podatek ustreza definiciji osebnega podatka po 6. členu ZVOP-1 in

-       ali za razkritje osebnega podatka obstaja pravna podlaga v smislu 9. člena ZVOP-1.

Ime in priimek posameznika, njegovo delovno mesto, izobrazba, napredovanja, plačni razred,…, so nedvomno osebni podatki posameznika, vendar je v zvezi s to izjemo potrebno v obravnavanem primeru, ko gre za javni sektor in javne uslužbence, upoštevati še tretji odstavek 6. člena ZDIJZ, ki določa izjeme od izjem. V skladu s prvo alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ se dostop do osebnega podatka dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5 do 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.

Osebni podatki, ki so povezani z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca, torej niso varovani. Slovenska pravna ureditev se je s tem približala razvitim pravnim sistemom, ki že dlje časa razlikujejo med dvema elementoma: pričakovanjem zasebnosti in upravičenostjo pričakovanja. Sprejeto je stališče, da konkretni javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, količnika, plače, službenega naslova, napredovanja na delovnem mestu. Slednji podatki namreč izkazujejo tako ustrezno kvalifikacijo javnega uslužbenca, ki zaseda določeno delovno mesto, prav tako pa so potrebni tudi pri ugotavljanju, ali je poraba javnih sredstev v obliki plače, ki jo prejme javni uslužbenec, zakonita. Takšni podatki torej, po odločitvi zakonodajalca, v celoti sodijo med prosto dostopne informacije javnega značaja, in se ni mogoče sklicevati na varstvo osebnih podatkov. Na ta način funkcija nadzora omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti, nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom uprave in s tem pospešuje zavedanje njene odgovornosti. Javnost namreč lahko preveri pravilnost njenih odločitev ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Slednje omogoča nadzor in preprečuje zlorabe. Zaradi tega je delo javnega sektorja bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja).

Na tem mestu IP opozarja še na določbo prvega odstavka 38. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 10/09 - uradno prečiščeno besedilo, 48/09, 91/09, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11 – ORZSPJS49a, 40/12 – ZUJF, 46/13, 25/14 – ZFU, 50/14, 95/14 – ZUPPJS15 IN 82/15; v nadaljevanju: ZSPJS), ki določa, da so plače v javnem sektorju javne, pri čemer so javnosti dostopni podatki o delovnem mestu, nazivu ali funkciji, o osnovnih plačah, o dodatkih ter delu plače za delovno uspešnost, razen dodatka na delovno dobo. Ne glede na navedeno pa so javnosti po postopku, ki ga ureja ZDIJZ, dostopni individualni podatki o znesku celotne bruto plače vsakega javnega uslužbenca in vsakega funkcionarja brez zmanjšanja za morebitne odbitke iz naslova izvršbe, kreditov ali drugih osebnih obveznosti (šesti odstavek 38. člena ZSPJS). Po stališču IP so javni tudi vsi podatki javnih uslužbencev, ki se nanašajo na izpolnjevanje pogojev za zasedbo delovnega mesta ter pogojev, ki jih določa zakonodaja.

Ime in priimek javnega uslužbenca - policista, njegovo delovno mesto, izobrazba, plačni razred oziroma osnovna plača, dodatki (razen dodatka na delovno dobo) in tudi del plače za delovno uspešnost so sicer osebni podatki, ampak ker gre za podatke o porabi javnih sredstev in podatke, povezane z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca, so ti podatki javno dostopni. Na podlagi navedenega tako pogoje za obstoj varovanega osebnega podatka v skladu z ZVOP-1 izpolnjujejo le osebni podatki javnih uslužbencev - policistov, ki se nanašajo na odsotnost iz bolniškega razloga, odsotnost zaradi nege in varstva otroka, dan koriščenja letnega dopusta in drugi podatki, ki izkazujejo osebne okoliščine, saj ti podatki ne pomenijo osebnih podatkov, ki bi bili na navedeni zakonski podlagi javno dostopni. Podatki o delovnem času javnega uslužbenca so po mnenju IP prav tako podatki, ki so povezani z delovnim razmerjem javnega uslužbenca, zato se pri teh podatkih prav tako upošteva izjema od izjem po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

IP je tako ugotovil, da zaradi navedenega niso javni podatki, iz katerih izhajajo osebne okoliščine policistov, navedene v zahtevanih dokumentih »Dnevni razpored dela«, »Spremembe razporeda« in »Tedenski pregled dela« (bolniški dopust, letni dopust,…).

Dokumenti »Posebni pogoji in nadure, delovni izpis« za posamezen mesec obsegajo podatke o prenosu ur posameznega policista, o nočnih urah, urah dela ob nedeljah in praznikih, nadurah za plačilo in za koriščenje, ter število ur oziroma minut za dodatek na uro za izmensko delo, dodatek na uro za 6. in 7. dan v tednu, za nočno uro, za nedeljsko uro, za praznično, za spremembo razporeda, za dodatek za dve prekinitvi dela v enem dnevu, za posebno policijsko enoto-usposabljanje in za sklic posebne policijske enote, prav tako pa tudi podatke o minus urah v tekočem mesecu, višku ur v tekočem mesecu in opravljenih urah v tekočem mesecu. Po mnenju IP gre za podatke o porabi javnih sredstev in podatke, povezane z opravljanjem delovnega razmerja policistov kot javnih uslužbencev, zato je potrebno upoštevati izjemo od izjem po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri so ti podatki javno dostopni ne glede na morebiten obstoj izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Glede na to, da se je organ v delu svoje utemeljitve skliceval tudi na izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je IP v nadaljevanju presojal zahtevane dokumente tudi z vidika te izjeme, kot sledi v nadaljevanju.

Podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa

Po mnenju organa dnevni razporedi dela s spremembami, tedenski razporedi dela in mesečni obračuni policijske postaje Nova Gorica predstavljajo izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je zahtevo prosilca v tem delu zavrnil.

Kot že navedeno, je bilo v pritožbenem postopku ugotovljeno, da glede podatkov »mesečni obračuni odsotnosti po posameznih delavcih« niso izpolnjeni vsi pogoji za obstoj informacije javnega značaja, zato je IP v nadaljevanju presojal podatke iz dokumentov dnevni razporedi dela s spremembami in tedenski razporedi dela.

Organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ).

Kumulativno morata biti izpolnjena dva pogoja:

-       podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa,

-       razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (škodni

test).

Obravnavano izjemo pozna večina primerjalno pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala v smislu nižanja kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Dokumenti oz. podatki morajo torej prestati še t.i. škodni test oz. presojo, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije se zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tehtanju je potrebna posebna skrbnost, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Bistvena funkcija ZDIJZ pa je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Besedo »motnje« je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oz. bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oz. kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo.

IP poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Tudi Upravno sodišče RS je v sodbi št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011 navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem od dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«.

IP je najprej presojal obstoj prvega kriterija izjeme. Namen te izjeme je varovati proces »notranjega razmišljanja« in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu. Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti organa.

Dnevni razpored dela je dokument, ki vodstvu posamezne policijske postaje predstavlja način organiziranja dela in nadziranja zaposlenih. Iz posameznega dnevnega razporeda dela je tako razvidno, kateri policisti so prisotni in kateri odsotni na določen dan, vključno z navedbo razloga odsotnosti, kakšno vrsto dela je opravljal posamezen policist določen dan, delovni čas policista, sredstva, ki jih policisti uporabljajo pri svojem delu, teren dela, itd. Sestavni del dnevnega razporeda dela so tudi spremembe razporeda, v katerih so navedeni naslednji podatki, in sicer policist, kdo je odredil spremembo oziroma delo, datum, ura, vrsta dela, vzrok, kateri dan in uro je bil policist seznanjen s spremembo ter podpisi. Vodja policijske postaje tako lahko na podlagi dnevnih razporedov ugotavlja tudi, kako policisti opravljajo svoje delo in kaj se je posameznega dne dogajalo pri njihovem delu.

IP ugotavlja, da dnevni razporedi dela nedvomno izpolnjuje prvi pogoj izjeme notranjega delovanja, saj gre za dokumente, ki so namenjeni interni komunikaciji znotraj organa. Z dnevnim razporedom dela, upoštevaje tudi spremembe razporeda, namreč vodja odredi, kako bo potekalo delo policijske postaje točno določenega dne, torej da navodilo, za katero področje dela policije je tisti dan pristojen posamezen policist, katera sredstva so mu na razpolago in podobno. IP zaključuje, da so posamezni dnevni razporedi dela s spremembami razporeda dokumenti, ki so namenjen interni komunikaciji organa, saj iz njih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. 

IP je vpogledal tudi v tedenske razporede dela. Gre za tedenske izpise, v katerih je pri posameznemu policistu za posamezen dan v tednu navedeno delo, ki ga je policist opravljal, in delovni čas ter odsotnosti posameznih policistov z razlogi odsotnosti. Kot že navedeno, dokument vključuje osebne podatke policistov (bolniška odsotnost, dopust za nego in varstvo otroka, letni dopust,…), prav tako pa vključuje podatke, kako je potekalo delo policijske postaje posameznega dne in v posameznem tednu, kar je po oceni IP namenjeno interni komunikaciji organa, iz tega dokumenta pa izhaja tudi njegova notranja politika. 

Za obstoj predmetne izjeme mora biti izpolnjen še drugi pogoj, in sicer, da bi razkritje takšnega podatka povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, t. i. škodni test.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je organ izvedel škodni test in med drugim navedel, da gre pri dnevnih oziroma tedenskih razporedih dela policijske postaje za varovane podatke policije, kot so čas dela policistov v koledarskem dnevu po določenih »izmenah oziroma razporedu«, ki opisuje opravljanje dela oziroma nalog policistov po dnevih oziroma izmenah v splošnih in posebnih okoliščinah. Navedel je tudi, da bi razkritje teh podatkov pomenilo razkritje podatkov nepooblaščenim in nepoklicanim osebam, kar bi lahko imelo za posledico onemogočanje ali otežitev izvajanja določenih nalog policije, povezanih z zagotavljanjem varnosti na določenem območju oziroma področju dela policije. S tem bi se namreč razkrili podatki o metodiki in taktiki policijskih postopkov ter podatki o metodiki in taktiki policijskih postopkov, podatki o v zvezi z notranjim delovanjem policijske postaje, načinu vodenja, odločanja, razporejanja in nadziranja policistov s strani vodstva policijske postaje, kar bi imelo za posledico motnje pri delovanju policijske postaje, lahko bi škodovalo učinkovitemu ukrepanju policistov, saj ta deluje na določenem območju na podlagi taktike in metodike dela.

IP je vpogledal v dnevne razporede dela in ugotovil, da so na njih zapisane precej občutljive informacije, ki se nanašajo na potek in način dela Policijske postaje Nova Gorica ter s tem tudi na delo posameznega policista. Kot že omenjeno, so na dnevnih razporedih dela navedene vrste dela, iz katerih so razvidne različne policijske naloge, ki so jih policisti dolžni izvesti tekom delovnega časa, lokacija oziroma gibanje policistov po različnih lokacijah, klicni znaki ter uporabljena sredstva, ki razkrivajo registrske številke prevoznih sredstev, ne samo prepoznavnih policijskih avtomobilov, orožje,... Po presoji IP zahtevane informacije nedvomno razkrivajo metode dela oziroma izvajanje uradnih nalog organa, razkritje teh informacij, pa bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, saj bi v končni fazi takšno razkrivanje občutljivih notranjih informacij posameznikom lahko omogočilo, da ugotovijo, kako se izogniti pravnim pravilom ali jih kršiti, ne da bi jih organ pri tem lahko izsledil. Ob tem je relevantno tudi dejstvo, da se zahteva nanaša na daljše časovno obdobje, in sicer na obdobje enega leta, iz česar se lahko po mnenju IP sklepa ne samo na določen način dela, ampak tudi na določeno dinamiko dela posamezne policijske postaje.

Prav tako tudi tedenski razporedi dela vsebujejo podatke, ki se nanašajo na potek in način dela Policijske postaje Nova Gorica ter s tem tudi na delo posameznega policista, saj vsebujejo podatke o vrsti dela posameznega policista v posameznem tednu od 1. 9. 2014 do 31. 8. 2015. Predmetni dokumenti namreč vključujejo podatke o tem, kateri policist je deloval na območju policijske postaje v »civilni obleki«, kateri je deloval kot uniformirani policist na območju policijske postaje preventivno itd.. IP je te podatke prav tako ocenil kot podatke, ki nedvomno razkrivajo izvajanje uradnih nalog organa, razkritje teh informacij, pa bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, saj bi v končni fazi takšno razkrivanje občutljivih notranjih informacij posameznikom lahko omogočilo sklepanje ne samo na določen način dela policijske postaje, ampak tudi na določeno dinamiko dela posamezne policijske postaje Ob tem je prav tako relevantno dejstvo, da se zahteva nanaša na daljše časovno obdobje.

IP tako ugotavlja, da je glede določenih podatkov dnevnih razporedov dela s spremembami razporeda podana izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj sta izpolnjena oba pogoja za obstoj izjeme, in v tem delu pritrjuje navedbam organa, ni pa podana izjema glede vseh podatkov. Po mnenju IP tako pri dnevnih razporedih dela ni podana izjema glede podatkov o imenih in priimkih javnih uslužbencev – policistov in delovnem času, pri podatkih »odsotni« razen razloga odsotnosti, »prosti« ter pri podatkih »številčni pregled delavcev v enoti«. Pri spremembah dnevnih redov pa ni podana izjema pri podatkih o imenu in priimku policista, času dela, kdo je odredil spremembo in pri podpisih. Ostale navedene informacije se po mnenju IP ne nanašajo neposredno na delovno razmerje posameznih javnih uslužbencev - policistov, pač pa se nanašajo na način, organizacijo in metode dela policijske postaje oziroma policistov, zato po presoji IP niso prosto dostopne informacije javnega značaja.

Glede na to, da so tudi v zahtevanih izpisih »Tedenski pregled dela« podatki o vrsti dela posameznega policista, je tudi v teh dokumentih pri teh podatkih podana izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Upoštevaje navedeno je pri odredbah za »Delo preko polnega delovnega časa« in »Obračun dela preko polnega delovnega časa« oziroma pri podatkih o vrsti dela posameznega policista in o posameznem dogodku v teh dokumentih podana izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. So pa v teh dokumentih, upoštevaje že navedeno, prav tako javno dostopni podatki o imenih in priimkih javnih uslužbencev – policistov, datumu in času dela, opravljenem številu ur ter podpisi javnih uslužbencev.

Na podlagi 7. člena ZDIJZ, v skladu s katerim se zahtevane informacije izločijo iz dokumenta ter se prosilca seznani z vsebino, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije javnega značaja in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, se tako prosilcu omogoči delni dostop do posameznih zahtevanih dokumentov, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Pri tem se upošteva tudi Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 76/05, 119/07 in 95/11; v nadaljevanju Uredba). 16. člen Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če je bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).

V zvezi s pritožbenimi navedbami prosilca, da je kot reprezentativni sindikat, ki je pozvan, da skrbi za pravice svojih članov, naslovil predmetno zahtevo na organ z namenom ugotavljanja, ali delodajalec upošteva pravice delavcev iz delovnega razmerja, pa IP navaja, da se v postopku dostopa do informacije javnega značaja presoja le o tem, ali gre za informacijo javnega značaja. Če so namreč podani pogoji za obstoj informacije javnega značaja, so te informacije dostopne vsakomur, ne glede na interes posameznika, zato je treba temu primerno obravnavati tudi dokumente, ki so predmet zahteve. Torej, podatek o tem, kdo je prosilec, njegov položaj, status, odnos do zahteve, interes, itd., je v postopku po ZDIJZ irelevanten. Nasprotno pa lahko posameznik v primeru, ko gre za osebne podatke, ki se nanašajo nanj, na podlagi 30. in 31. člena ZVOP-1 zahteva seznanitev z lastnimi osebnimi podatki od upravljavca osebnih podatkov. V primeru, da je posameznik stranka postopka oziroma, če izkaže pravni interes, pa lahko zahteva vpogled v spis na podlagi specialnih predpisov, ki urejajo področje, v okviru katerega se postopek vodi, prav tako ima določene pravice, na katere se sklicuje prosilec, tudi sindikalni zaupnik po 22.j členu Kolektivne pogodbe za policiste (Uradni list RS, št. 41/12, 97/12 in 41/14).

4. Sklepno

Organ je na prvi stopnji delno napačno uporabil materialno pravo, zato je IP pritožbi prosilca delno ugodil ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa delno odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. IP je namreč ugotovil, da so na zahtevanih dokumentih posamezni podatki, glede katerih je organ zavrnil prosilcu dostop, informacije javnega značaja.

IP je prav tako na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je bil postopek pred odločbo delno pravilen, da je izpodbijana odločba delno pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa delno neutemeljena, zato jo je na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Prosilec se v skladu z drugim odstavkom 17. člena ZDIJZ v zahtevi ni konkretno opredelil, na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis), navedel je samo materialno obliko. Glede na to, da je iz izpodbijane odločbe razvidno, da je del zahtevanih informacij prejel prosilec na CD zgoščenki in da zoper ta način ni oporekal v pritožbi, je IP štel, da je tak način seznanitve z zahtevanimi informacijami za prosilca sprejemljiv.

V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se vloži pri navedenem sodišču neposredno pisno ali pa se pošlje po pošti. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ.dipl.prav.,

svetovalka IP

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka