Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 13.09.2019
Naslov: Sindikat Ministrstva za obrambo - Ministrstvo za obrambo
Številka: 090-162/2019
Kategorija: Kršitev postopka, Tajni podatki
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval dokument, iz katerega so razvidne ugotovitve notranje revizije, ki jo je sprožil organ po izdaji ukaza načelnika GŠSV, da se pripadnikom Slovenske vojske iz naslova povečanega obsega dela in obremenitev po 59. členu ZSSloV izplača dodatek v višini 19% in ostale ugotovitve in izsledke notranje revizije, ki so bile naložene pristojni osebi za izvajanje notranje revizije in, ki se je izvajala v sklopu povečanega obsega dela in obremenitev po 59. členu ZSSloV. Organ je ugotovil, da se zahteva nanaša na dve poročili notranje revizijske službe organa; in sicer revizijsko poročilo o izplačilih nadurnega dela, dodatka za pripravljenost ter povečanega obsega dela na MORS in revizijsko poročilo o izplačilih povečanega obsega dela v SV. Dostop do obeh je v celoti zavrnil zaradi obstoja izjeme tajnega podatka na podlagi 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v zvezi s 14. členom ZTP, ker dokumenta vsebujeta podatke drugih dokumentov, ki so označeni s stopnjo tajnosti »INTERNO«. IP je ugotovil, da je organ zaradi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, napačno uporabil materialno pravo, ko pri odločitvi ni uporabil določbe drugega odstavka 12. člena ZTP in je štel, da za izpolnjevanje izjeme tajnih podatkov zadostuje sklicevanje na 14. člen ZTP in na opredelitev škodljivih posledic kot izhaja za dokumente, ki so bili podlaga za določitev stopnje tajnosti zahtevanih dokumentov ter ni navedel razlogov, ki so relevantni za presojo, ali je izpolnjena izjema tajnih podatkov za zahtevane dokumente. Zato je IP na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

 

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-162/2019/10
Datum: 13. 9. 2019

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB2, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Sindikata Ministrstva za obrambo, .. (v nadaljevanju prosilec), z dne 26. 6. 2019, ki ga zastopa Odvetniška družba Grilc, Starc in partnerji, o. p., d. o. o. iz Krškega, zoper odločbo Ministrstva za obrambo, Vojkova cesta 35, 1000 Ljubljana, (v nadaljevanju organ), z dne 23. 5. 2019, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo


O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilca z dne 26. 6. 2019 se ugodi in se odločbo Ministrstva za obrambo, št. 090-26/2019-2 z dne 23. 5. 2019 odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.


O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 25. 4. 2019 na organ naslovil vlogo z naslovom »Dostava podatkov po zakonu«, v kateri je na podlagi 100.b člena Zakona o obrambi (v nadaljevanju ZOBr) in 10. člena Pogodbe o zagotavljanju pogojev za delo Sindikata Ministrstva za obrambo ter ZDIJZ zahteval, da se mu v najkrajšem možnem času posreduje: -Ugotovitve notranje revizije, ki jo je Ministrstvo za obrambo sprožilo po izdaji ukaza načelnika GŠSV (Generalštaba Slovenske vojske), da se pripadnikom Slovenske vojske iz naslova povečanega obsega dela in obremenitev po 59. členu ZSSloV izplača dodatek v višini 19%, -ostale ugotovitve in izsledke notranje revizije, ki so bile naložene pristojni osebi za izvajanje notranje revizije in, ki se je izvajala v sklopu povečanega obsega dela in obremenitev po 59. členu ZSSloV. Z vsebino informacij se je prosilec želel seznaniti v elektronski obliki.

Organ je o zahtevi odločil z odločbo št. 090-26/2019-2 z dne 23. 5. 2019 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), tako da je ugotovil, da se zahteva nanaša na: -revizijsko poročilo o pregledu obvladovanja tveganj pri izplačilih nadurnega dela, dodatka za pripravljenost ter povečanega obsega dela na Ministrstvu za obrambo, št. 060-56/2019-24 z dne 5. 9. 2018 in – revizijsko poročilo o obvladovanju tveganj pri izplačilih povečanega obsega dela v Slovenski vojski, št. 060-103/2018-16 z dne 18. 2. 2019, in zahtevo v celoti zavrnil. Odločil je še, da posebni stroški postopka niso nastali. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je organ ugotovil, da v izreku navedena dokumenta nista prosto dostopni informaciji javnega značaja, saj sta označena s stopnjo tajnosti, kar po mnenju originatorja predstavlja razlog za njihov izvzem od vpogleda javnosti vanje. Pri tem se organ sklicuje na prvo točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se dostop do podatka zavrne, če gre za podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, tajen. V nadaljevanju se sklicuje na 5. člena Zakona o tajnih podatkih (v nadaljevanju ZTP) in ugotavlja, da se zahteva nanaša na dokumente, ki so označeni s stopnjo tajnosti »INTERNO«. Dokumenta sta, skladno z določbo 17. člena ZTP, vidno označena s stopnjo tajnosti »INTERNO«, oceni možnih škodljivih posledic pa je, skladno z določbo 10. člena ZTP, podpisala pooblaščena oseba. Navaja, da iz obeh ocen izhaja, da sta bila zahtevana dokumenta označena s stopnjo tajnosti »INTERNO«, ker vsebujeta podatke iz drugih dokumentov, ki so bili določeni kot tajni podatki stopnje tajnosti »INTERNO«, zato je bilo treba, v skladu s 14. členom ZTP, poročiloma določiti najmanj tako stopnjo tajnosti in rok tajnosti kot jih imajo uporabljeni podatki v ukazih in direktivah Ministrstva za obrambo.

Prosilec je dne 26. 6. 2019 podal pritožbo, s katero odločbo izpodbija v celoti. Navaja, da je na podlagi ZDIJZ zahteval ugotovitve notranje revizije, ki jo je Ministrstvo za obrambo sprožilo po izdaji Ukaza načelnika Generalštaba Slovenske vojske (GŠSV), da se pripadnikom Slovenske vojske (SV) iz naslova povečanega obsega dela in obremenitev po 59. členu Zakona o Slovenski vojski (ZSSloV) izplača dodatek v višini 19 %, ter naj ministrstvo posreduje tudi ostale ugotovitve in izsledke v zvezi z zgoraj navedenim izvajanjem notranje revizije. Navaja, da organ svoje odločitve ni vsebinsko obrazložil na način, da bi bilo razvidno kakšne škodljive posledice naj bi z razkritjem dokumentov nastale ter komu in kdaj. Prosilec meni, da organ ni navedel, zakaj je pri zavrnitvi uporabil prvo točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in zakaj so dokumenti pridobili takšno stopnjo zaupnosti ter organu očita pomanjkljivo obrazložitev. Ker je zahteval podatke o javnih uslužbencih, katerih status ureja Zakon o javnih uslužbencih, in o njihovih plačah in dodatkih, ki se izplačujejo iz javnih sredstev, je organ neutemeljeno varoval njihove osebne podatke Meni, da prosilec, ki je največji sindikat na področju obrambe, ni »nepoklicana oseba« v smislu 5. člena ZTP ter da organ ne pojasni, s kakšno stopnjo tajnosti razpolagajo zaposleni pri prosilcu. Prosilec meni, da organ ni pojasnil zakaj formacija in plača po formaciji organa predstavlja podatek, do katerega prosilec nima dostopa. Ob tem navaja, da bi moral predstojnik organa presoditi o upravičenosti prevladujočega javnega interesa za razkritje in odločitev posredovati vladi. Organ se je neutemeljeno skliceval na varstvo osebnih podatkov kot razlog za izjemo od odstopa do informacij javnega značaja. Po mnenju prosilca je IP že večkrat odločil, da je ravno poraba javnih sredstev in podatki o javnih uslužbencih, povezanih z delovnim razmerjem, podlaga za razkritje osebnih podatkov. Ker so zahtevani podatki o plačah javnih uslužbencev in dodatki k tem plačam, to ne morejo biti skriti podatki in za posredovanje teh podatkov obstaja zakonska podlaga. Pri tem se sklicuje na prakso IP v zadevi št. 090-59/2009 z dne 13. 7. 2009. Stroškov prosilec ni priglasil.

Organ je ugotovil, da je pritožba pravočasna, dovoljena in da jo je vložila upravičena oseba, ter da odločbe ne bo nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-26/2019-4 z dne 2. 7. 2019, poslal IP. K dopisu je organ priložil zahtevo prosilca, izpodbijano odločbo, pritožbo prosilca s pooblastilom zastopnika in oceni škodljivih posledic Notranjerevizijske službe organa z dne 5. 9. 2018 in z dne 18. 2. 20109.

Ker ob odstopu organ ni posredoval zahtevanih dokumentov in dokumentov, na podlagi katerih je bila zahtevanim dokumentom podana ocena škodljivih posledic, skupaj z ocenami škodljivih posledic za slednje, je IP organ pozval, da mu te posreduje. Organ je na poziv IP te dokumente dne 18. 7. 2019 posredoval.

IP je dne 8. 8. 2019 z namenom razjasnitve dejanskega stanja, pri organu opravil ogled in camera na podlagi 11. člena ZInfP. Organ je ob tem predložil Pravilnik o varovanju podatkov na Ministrstvu za obrambo, iz katerega v 9. členu izhaja, da lahko vodje sektorjev, centrov in služb ministrstva tajnim podatkom s svojega področja določijo med drugim stopnjo tajnosti »INTERNO«. Iz zapisnika ogleda izhaja, da vodja notranjerevizijske službe organa meni, da je zahteva nejasna in da prosilec ne zahteva poročil v celoti ter da je bila zahtevanim dokumentom dana ustrezna ocena stopnje tajnosti v skladu s predpisi.

Pritožba je utemeljena.

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Še preden se IP spusti v vsebinsko presojo konkretnega primera, želi na tem mestu najprej poudariti, da je v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja pristojen presojati (zgolj) vprašanje, ali gre za informacijo javnega značaja in če ta pri organu obstaja v materializirani obliki, ne pa tudi npr. vprašanje zakonitosti in pravilnosti poslovanja organov pri izplačevanju plač in dodatkov, ipd. Navedeno sodi v delovno področje drugih organov in ne IP, ki kot že rečeno, v pritožbenem postopku po ZDIJZ presoja zgolj obstoj zahtevanih informacij in vprašanje, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.

Nadalje IP pojasnjuje, da niso utemeljene prosilčeve navedbe v delu, ki se nanašajo na njegove trditve, da je do dokumentov upravičen, ker je največji sindikat na področju obrambe in ker ni »nepoklicana oseba« v smislu 5. člena ZTP ter da bi moral organ pri svoji odločitvi upoštevati s kakšno stopnjo tajnosti razpolagajo zaposleni pri prosilcu. Prosilec je namreč podal zahtevo za dostop do informacij javnega značaja po ZDIJZ (in o njej je odločil organ z izpodbijano odločbo), za presojo katere ni relevantno dejstvo morebitnih nagibov in okoliščin za podajo zahteve in status prosilca ter upravičenja, ki mu jih daje druga pravna podlaga. V skladu z ZDIJZ namreč izdane odločbe učinkujejo erga omnes (t.j. enako nasproti kateremu koli prosilcu), kar pri posredovanju dokumentov pomeni, da mora biti posredovani dokument oz. informacija enaka, ne glede na to, kdo jo je zahteval in s kakšnim namenom. Pomembno je torej le dejstvo, da je prosilec podal zahtevo za dostop do informacij javnega značaja v skladu z določili ZDIJZ in jo kot tako tudi vsebinsko opredelil ter poimenoval. Ob doslednem upoštevanju kriterija univerzalnega prosilca je torej lahko odločitev samo univerzalna, zato so osebne okoliščine prosilca za presojo njegove vloge v predmetnem postopku nerelevantne.

V nadaljevanju je IP obravnaval pritožbeno navedbo prosilca, s katero izpodbija odločbo organa, da bi ta pri odločanju moral ugotoviti prevladujoč javni interes in zahtevo posredovati v odločitev Vladi Republike Slovenije. IP ugotavlja, da se prosilec v svoji zahtevi na prevladujoč javni interes ni skliceval, glede na izpodbijano odločbo pa tudi izhaja, da predstojnik ali uradna oseba organa očitno nista ocenila, da je ta podan, zato je glede na določbo 21. člena ZDIJZ o zahtevi odločil pristojni organ. Iz enakih razlogov so navedbe prosilca neutemeljene tudi v delu, ko se sklicuje na določbo 21.a člena ZTP, ki določa, da v primeru, če predstojnik organa oceni, da je treba v zvezi z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, ki se nanaša na podatek, ki je določen kot tajen, presoditi o upravičenosti prevladujočega javnega interesa za razkritje, posreduje predlog vladi.

Prav tako so neutemeljene pritožbene navedbe prosilca, da se je organ v izpodbijani odločbi nepravilno skliceval na izjemo varstva osebnih podatkov. Iz izpodbijane odločbe namreč izhaja, da se je organ skliceval le na izjemo varstva tajnih podatkov iz prve točke prvega dostavka 6. člena ZDIJZ in ne tudi na izjemo varstva osebnih podatkov iz tretje točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V nadaljevanju pa se je IP opredelil do pritožbe prosilca, v delu, kjer se sklicuje na napačno uporabo materialnega prava in graja pomanjkljivo obrazložitev izpodbijane odločbe glede obstoja izjeme tajnih podatkov.

1. Odločitev IP in razlogi za vrnitev zadeve v ponovno odločanje

IP ugotavlja, da se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na izjemo tajnih podatkov po prvi točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ sam je na podlagi zahteve prosilca prepoznal kot zahtevana dokumenta dve poročili Notranjerevizijske službe organa, in sicer gre za revizijsko poročilo o pregledu obvladovanja tveganj pri izplačilih nadurnega dela, dodatka za pripravljenost ter povečanega obsega dela na Ministrstvu za obrambo, št. 060-56/2019-24 z dne 5. 9. 2018 (v nadaljevanju revizijsko poročilo o izplačilih nadurnega dela, dodatka za pripravljenost ter povečanega obsega dela na MORS) in revizijsko poročilo o obvladovanju tveganj pri izplačilih povečanega obsega dela v Slovenski vojski, št. 060-103/2018-16 z dne 18. 2. 2019 (v nadaljevanju revizijsko poročilo o izplačilih povečanega obsega dela v SV). Pri tem je ocenil, da poročili, glede na poznavanje svojega področja in glede na druge dokumente, ki jih ima sicer organ, ustrezata zahtevi prosilca in da je prosilec podal zahtevo za oba dokumenta v celoti. Ker pritožba prosilca odločbe organa ne izpodbija v tem delu, je IP štel, da med strankam ni sporno, da sta zahtevana dokumenta revizijsko poročilo o izplačilih nadurnega dela, dodatka za pripravljenost ter povečanega obsega dela na MORS z dne 5. 9. 2018 in revizijsko poročilo o izplačilih povečanega obsega dela v SV z dne 18. 2. 2019, oba v celoti.

Za obe poročili je organ ugotovil, da sta označeni s stopnjo tajnosti »INTERNO«. Pri tem pa je ugotovil, da iz obeh ocen izhaja, da sta bili podani zato, ker sta sestavljeni iz podatkov, ki so že bili določeni za tajne in se mora zato skladno z drugim odstavkom 14. člena ZTP zanje določiti najmanj taka stopnja in rok tajnosti, kot jo ima uporabljeni podatek. Organ pri tem našteva, da sta dokumenta sestavljena iz podatkov, ki so vsebovani v dokumentih organa št. 8041-4/2015-242 z dne 31. 12. 2015, št. 8041-11/2017-119 z dne 31. 5. 2017, št. 8041-11/2017-189 z dne 31. 8. 2018 in št. 804-194/2017-1 z dne 8. 5. 2017, št. 804-283/2018-1 z dne 5. 10. 2018 in št. 804-283/2018-25 z dne 21. 12. 2018. IP tako ugotavlja, da ne drži v celoti navedba prosilca, da organ sploh ni obrazložil, zakaj meni, da je podana izjema tajnih podatkov. V nadaljevanju pa je IP ugotavljal, ali je organ zato, da je ugotovil, da je podana navedena izjema, v celoti ugotovil dejansko stanje in ali je njegovo odločitev mogoče preizkusiti.

IP poudarja, da je izjema tajnih podatkov odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti. Pomembno je, da ZDIJZ kot izjemo dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene oziroma klasificirane kot tajne na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke. Zakon, ki v pravnem redu Republike Slovenije ureja tajne podatke, je Zakon o tajnih podatkih (Ur. l. RS, št. 50/2006, 9/10, 60/11, v nadaljevanju ZTP). Definicija tajnega podatka je podana v 1. točki 2. člena ZTP, in sicer je tajni podatek dejstvo ali sredstvo z delovnega področja organa, ki se nanaša na javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno in varnostno dejavnost države, ki ga je treba zaradi razlogov, določenih v tem zakonu, zavarovati pred nepoklicanimi osebami, in ki je v skladu s tem zakonom, določeno in označeno za tajno. Podatki se torej določijo kot tajni, ko gre za varstvo temeljnih interesov države in s tem tudi za občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. ZDIJZ tajne podatke določa kot eno od izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, pri čemer se obstoj tajnega podatka presoja po ZTP, kar pomeni, da morata biti za obstoj tajnega podatka kumulativno izpolnjena materialni in formalni kriterij.

Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oz. se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5. člen ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva elementa. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oz. očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države.

Oba materialna elementa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka, ki ga sestavljajo trije elementi, ki morajo biti podani kumulativno. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oz. osebe na najvišjih delovnih mestih oz. položajih (prim. 10. člen ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. člen ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oz. ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. člen ZTP). Tajni podatki so glede na težo škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi ob morebitnem razkritju razvrščeni v 4 stopnje varovanja: strogo tajno, tajno, zaupno in interno (13. člen ZTP).

Ob vpogledu v obe revizijski poročili je IP ugotovil, da sta označeni s stopnjo tajnosti »INTERNO« in v zvezi z njima obstajata pisni oceni možnih škodljivih posledic, in sicer z dne 5. 9. 2019 in z dne 18. 2. 2019. Navedeni oceni možnih škodljivih posledic je podpisala vodja Notranjerevizijske službe. Iz tega izhaja, da sta za obe poročili izpolnjena dva elementa, ki sta predpisana za formalni kriterij – v skladu z določbo 17. člena ZTP je dokument vidno označen s stopnjo tajnosti (INTERNO), oceno možnih škodljivih posledic pa je, v skladu z določbo 10. člena ZTP, podpisala za to pooblaščena oseba: vodja službe Ministrstva za obrambo, ki je na podlagi 9. člena Pravilnika o varovanju podatkov na Ministrstvu za obrambo, pooblaščena za določanje stopnje tajnosti.

Nato je IP presojal, ali je izpolnjen tudi tretji element za formalni kriterij, torej ali ocena škodljivih posledic izpolnjuje vse pogoje iz 11. člena ZTP. Nedvomno je izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 11. člena ZTP, ki določa, da mora pooblaščena oseba določiti stopnjo tajnosti podatka ob njegovem nastanku oz. ob začetku izvajanja naloge organa, katere rezultat bo tajen podatek. Iz ocen izhaja, da je bila stopnja tajnosti revizijskih poročil določena ob njunem nastanku. Glede formalnega kriterija - pogoja iz drugega odstavka 11. člena, ki določa, da mora ocena škodljivih posledic vsebovati konkretne navedbe o tem, katere škodljive posledice bi nastale z razkritjem dokumenta je IP ugotovil, da iz obeh ocen izhaja, da je ta določena, ker bi razkritje tajnega podatka nepoklicani osebi lahko škodovalo delovanju ali izvajanju nalog organa. Hkrati pa je navedeno, da revizijsko poročilo o izplačilih nadurnega dela, dodatka za pripravljenost ter povečanega obsega dela na MORS z dne 5. 9. 2018 vsebuje podatke iz dokumentov Ukaz za oblikovanje in delovanje odzivnih sil SV št. št. 8041-4/2015-242 z dne 31. 12. 2015, Ukaz za oblikovanje in delovanje takojšnjih odzivnih sil (TOS) SV št. 8041-11/2017-119 z dne 31. 5. 2017, in Ukaz za oblikovanje in delovanje takojšnjih odzivnih sil št. 8041-11/2017-189 z dne 31. 8. 2018. Prav tako pa iz ocene možnih škodljivih posledic za revizijsko poročilo o izplačilih povečanega obsega dela v SV z dne 18. 2. 2019 izhaja, da vsebuje podatke iz Direktive za oblikovanje, organiziranje in delovanje odzivnih sil št. 804-194/2017-1 z dne 8. 5. 2017, Direktive št. 13-06: Direktiva za odzivne sile št. 804-283/2018-1 z dne 5. 10. 2018 in Direktive št. 13-06: Direktiva za odzivne sile št. 804-283/2018-25 z dne 21. 12. 2018. Pri tem je pojasnjeno, da so bili ti dokumenti določeni kot tajni podatki stopnje »INTERNO«, zato je bilo v skladu s 14. členom ZTP treba revizijskima poročiloma določiti najmanj takšno stopnjo (in rok) tajnosti, kot jih imajo uporabljeni podatki v zgoraj navedenih dokumentih.

Hkrati z odstopljeno dokumentacijo je organ IP poslal tudi zgoraj navedene Ukaze in Direktive ter zanje določene ocene škodljivih posledic. Iz Ukazov in Direktiv izhaja, da so označeni s stopnjo tajnosti »INTERNO«, iz ocen škodljivih posledic navedenih šestih aktov pa izhaja, da tajni podatki v posameznem aktu npr. predpisujejo sestavo in materialno zagotovitev odzivnih sil Slovenske vojske (SV), z razkritjem podatka nepoklicani osebi, pa bi bila lahko razkrita sestava odzivnih sil in postopki njihovega aktiviranja ter način uporabe. Iz ocen prav tako izhaja, da tajni podatki v dokumentu vsebujejo podatke o nalogah, organizaciji, strukturi in reakcijskih časih sil v SV v posameznih stopnjah pripravljenosti, ki so namenjene bistvenemu odzivanju na različne ogroženosti države in nepooblaščena oseba bi lahko načrtovala in izvajala dejavnosti, ki bi lahko motile proces priprav, vnašala nemir v poveljstvo in enote ter zmanjšala pripravljenost pripadnikom SV za sodelovanje v odzivnih silah ter oslabila učinkovitost ali onemogočala uporabo odzivnih sil v primeru potrebe po uporabi. Ob razkritju bi bila lahko ogrožena varnost posameznikov in enot SV, povečala bi se lahko ogroženost objektov in okolišev objektov, ki so posebnega pomena za obrambo države.

IP ugotavlja, da se je določitev zahtevanih dokumentov za tajne oprla na določbo drugega odstavka 14. člena ZTP, ki določa, da se mora dokumentu, ki je sestavljen iz podatkov, ki so že bili določeni za tajne, določiti najmanj taka stopnja in rok tajnosti, kot jo ima uporabljen podatek najvišje stopnje tajnosti in roka tajnosti. V obrazložitvi obeh ocen škodljivih posledic drugi razlogi o obstoju škodljivih posledic, kot to, da obe revizijski poročili vsebujeta podatke iz določenih dokumentov, ki so označeni s stopnjo tajnosti »INTERNO«, niso navedeni. Z vpogledom v obe revizijski poročili je IP ugotovil, da revizijsko poročilo z dne 18. 2. 2019 do 15. strani (od 22) dokumentov, na podlagi katerih je bila le-temu določena stopnja tajnosti, izrecno ne omenja oziroma se nanje ne sklicuje. Revizijsko poročilo z dne 18. 2. 2019 sicer vsebuje sklic na številne druge Direktive oziroma dokumente organa, vendar ti niso navedeni v oceni škodljivih posledic revizijskega poročila, oziroma ni izrecno navedeno, da gre za Direktive, na podlagi katerih je bila določena stopnja tajnosti. Nadalje IP ugotavlja, da se revizijsko poročilo z dne 5. 9. 2018 izrecno sklicuje na dokumente, ki so navedeni v njegovi oceni škodljivih posledic le na straneh 27 do 29 (od skupno 36.), v preostalem delu dokumenta pa so navedeni drugi Ukazi oziroma drugi akti, ali pa ni razvidno, katere dokumente revizijsko poročilo povzema in ni jasno, ali so zajeti tudi dokumenti, ki so navedeni v njegovi oceni škodljivih posledic (npr. stran 17). Hkrati je iz obeh poročil razvidno, da povzemata različne javno objavljene predpise s področja javne uprave, javnih uslužbencev in financiranja (npr. Zakon o javnih uslužbencih, Zakon o obrambi, Uredba o upravnem poslovanju, Zakon o sistemu plač v javnem sektorju, Zakon o službi v Slovenski vojski, Uredba o delovni uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela za javne uslužbence, Zakon o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2017 in drugih ukrepov v javnem sektorju, Kolektivna pogodba za javni sektor, itd.). Kot izhaja iz naslova in vsebine revizijskih poročil, je bil njun predmet pregled pravilnosti in delovanja notranjih kontrol pri izplačilih nadurnega dela, dodatka za pripravljenost ter povečanega obsega dela. Bistvo revizijskih pregledov te vrste in vsled temu poročil je v ugotavljanju pravnih podlag, ki zadevajo predmet revidiranja, podatkov o poteku konkretnih postopkov izvajanja in podaja ocene o obvladovanju tveganj pri izplačilih. Pri slednjem se ocenjuje spoštovanje zakonskih in drugih predpisov, primernost postopkov ter zasnove in delovanje kontrol. Med cilji revizij pa so tudi priporočila, ki prispevajo k izboljšanju obvladovanja tveganj in sistema notranjih kontrol na revidiranem področju.

IP ugotavlja, da določba drugega odstavka 12. člena ZTP določa, da kadar samo manjši del dokumenta ali posamezen dokument zadeve vsebuje tajne podatke, ga je treba izločiti ter obravnavati in varovati v skladu z oznakami stopnje tajnosti. Ker je bilo dejansko stanje v izpodbijani odločbi nepopolno ugotovljeno, določba 12. člena ZTP ni bila uporabljena. Kot prvo IP ugotavlja, da nedvomno revizijski poročili ne vsebujeta zgolj podatkov iz dokumentov, na podlagi katerih jima je bila določena stopnja tajnosti, ampak številne druge podatke, ki so javno dostopni oziroma se morda nahajajo v teh dokumentih, vendar zato še niso tajni podatki (npr. zgoraj navedene določbe predpisov, itd.). Ob tem IP ugotavlja, da v izpodbijani odločbi ni v zadostni meri raziskano dejansko stanje glede tega, kateri podatki v revizijskih poročilih predstavljajo podatke dokumentov, na podlagi katerih je revizijskima poročiloma določena stopnja tajnosti »INTERNO« in katere ne, saj organ določbe drugega odstavka 12. člena ZTP sploh ni uporabil. Iz ocene škodljivih posledic obeh revizijskih poročil namreč izhaja, da se s stopnjo tajnosti »INTERNO« označila oba zahtevana dokumenta v celoti.

V delu podatkov, ki pa izhajajo iz dokumentov, na podlagi katerih je bila zahtevanima dokumentoma določena stopnja tajnosti »INTERNO«, pa iz ocene škodljivih posledic in obeh revizijskih poročil ni jasno razvidno, katere škodljive posledice bi imelo razkritje revizijskih poročil, niti to ni razvidno iz izpodbijane odločbe. Zgolj sklicevanje na druge dokumente, ki so označeni z določeno stopnjo tajnosti, za presojo, ali je ta izjema izpolnjena tudi za zahtevane dokumente, ne zadostuje navedbenemu in dokaznemu bremenu za podano izjemo tajnega podatka za zahtevane dokumente. Opredelitev škodljivih posledic v ocenah le-teh za dokumente, ki imajo oznako »INTERNO« in so vsebovani v zahtevanih dokumentih, ne zadostuje, saj, kot je razvidno iz teh dokumentov, ti vsebujejo podatke o nalogah, organizaciji, strukturi, reakcijskih časih SV, ipd., zahtevani dokumenti pa obravnavajo povsem drugo problematiko, in sicer ugotovitve o določanju delovnega časa, izplačevanju dodatkov k plačam ter o drugih kadrovsko – finančnih podatkih, zato ni razvidno in obrazloženo, kako bi ti podatki (v obsegu kot je v zahtevanih dokumentih podan) lahko npr. izpolnili škodljive posledice kot so navedene v Ukazih in Direktivah (kot npr. da bi ob poznavanju teh podatkov nepooblaščena oseba motila proces priprav, vnašala nemir v poveljstvo in enote ter zmanjšala pripravljenost pripadnikov sil SV za sodelovanje v odzivnih silah, oslabila učinkovitost oziroma onemogočila uporabo odzivnih sil, ogrožala varnost posameznikov, enot SV ali povečala ogroženost objektov in okolišev objektov, ki so posebnega pomena za obrambo).

IP tako ugotavlja, da je organ zaradi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, napačno uporabil materialno pravo, ko pri odločitvi ni uporabil določbe drugega odstavka 12. člena ZTP in je štel, da za izpolnjevanje izjeme tajnih podatkov zadostuje sklicevanje na 14. člen ZTP in na opredelitev škodljivih posledic kot izhaja za dokumente, ki so bili podlaga za določitev stopnje tajnosti zahtevanih dokumentov ter ni navedel razlogov, ki so relevantni za presojo, ali je izpolnjena izjema tajnih podatkov za zahtevane dokumente. Ker razlog zakaj je podan materialni kriterij tajnega podatka za zahtevane dokumente v izpodbijani odločbi ni naveden, IP izpodbijane odločitve ne more preizkusiti. Zato je IP na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki so del dokumentacije organa. Hkrati je organ tisti, ki zaradi poznavanja zadevnega področja lahko najbolje sam ugotovi, kateri deli zahtevanih dokumentov so zajeti v dokumentih, na podlagi katerih je bila zahtevanim dokumentov določena stopnja tajnosti »INTERNO« in hkrati najlažje sam oceni, kakšne bi lahko bile posledice seznanitve javnosti z njimi.

2. Napotki organu prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek

Skladno s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek. Na podlagi vsega navedenega je IP ugotovil, da organ v izpodbijani odločbi ni popolno ugotovil dejanskega stanja in ni uporabil določbe drugega odstavka 12. člena ZTP, zaradi česar se ni opredelil do vseh okoliščin odločilnih za odločitev in IP odločbe organa ne mogel preizkusiti. Organ v izpodbijani odločbi tako ni uspel izkazati, da bi z razkritjem zahtevanih revizijskih poročil nastale ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi, konkretno za delovanje ali izvajanje nalog države na enem izmed področij, navedenih v 5. členu ZTP.

V ponovljenem postopku mora organ upoštevati zgoraj navedena napotila glede presoje vsebine posameznih dokumentov v smislu materialnega in formalnega kriterija za tajne podatke, predvsem pa upoštevati določbo drugega odstavka 12. člena ZTP in glede na to v celoti ugotoviti dejansko stanje. Pri tem se mora natančno opredeliti, v katerih delih zahtevanih dokumentov se nahajajo podatki iz Ukaza za oblikovanje in delovanje odzivnih sil SV št. št. 8041-4/2015-242 z dne 31. 12. 2015, Ukaza za oblikovanje in delovanje takojšnjih odzivnih sil (TOS) SV št. 8041-11/2017-119 z dne 31. 5. 2017, in Ukaza za oblikovanje in delovanje takojšnjih odzivnih sil št. 8041-11/2017-189 z dne 31. 8. 2018, iz Direktive za oblikovanje, organiziranje in delovanje odzivnih sil št. 804-194/2017-1 z dne 8. 5. 2017, Direktive št. 13-06: Direktiva za odzivne sile št. 804-283/2018-1 z dne 5. 10. 2018 in Direktive št. 13-06: Direktiva za odzivne sile št. 804-283/2018-25 z dne 21. 12. 2018 ter se ob tem opredeliti in obrazložiti, kakšne škodljive posledice bi, glede na opredelitev materialnega kriterija za tajne podatke, nastale. Ob tem IP zgolj pripominja, da naj organ pri svoji presoji upošteva stališče, ki ga je IP že zavzel v svojem dosedanjem odločanju (glej npr. zadevo IP št. 090-168/2018 z dne 11. 10. 2018), izhaja pa iz sodbe Vrhovnega sodišča št. VIII Ips 70/2002 z dne 22. 4. 2003, da ko gre za kadrovske elemente formacije, ki se uporablja kot sistematizacija, ti podatki niso stopnjevani s stopnjo tajnosti ter da predmet zahteve po ZDIJZ v obravnavani zadevi niso »formacije Slovenske vojske«, saj prosilec ne zahteva seznamov funkcionalnih in kadrovskih dolžnosti, pogoje za njihovo opravljanje ter potrebna materialna sredstva in opremo za vojaško poveljstvo, enoto ali zavod v stalni, mirnodobni in vojni sestavi ter njena kadrovska in materialna popolnitev, kar ustreza definiciji »formacije«. Hkrati pa IP organ opozarja, da je v ZDIJZ temeljno načelo prostega dostopa, v primeru da se organ sklicuje na izjemo od prostega dostopa, pa mora to obrazložiti in jo izkazati. V primeru, da bo organ ugotovil, da je potrebno z določenih dokumentov ali njihovih delov stopnjo tajnosti umakniti, pa IP še pripominja, da mora vsebino zahtevanih dokumentov presoditi še z vidika obstoja morebitnih drugih zakonskih izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ (npr. varstvo osebnih podatkov). Prav tako pa mora v ponovljenem postopku presojati tudi, ali je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevane dokumentacije (7. člen ZDIJZ).
 
Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je bilo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno in zato uporabljeno napačno materialno pravo, v posledici pa IP odločitve organa ni mogel preizkusiti. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.


Postopek vodila:
Manja Resman, univ. dipl. prav.
svetovalka IP

 

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.
informacijska pooblaščenka