Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 31.05.2018
Naslov: Sindikat Ministrstva za obrambo - Ministrstvo za obrambo
Številka: 090-108/2018
Kategorija: Javni uslužbenci, funkcionarji, Kršitev postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK: 

 

Informacijski pooblaščenec je ugodil pritožbi prosilca in izpodbijano odločbo odpravil, ker je ugotovil, da iz nje ne izhajajo konkretni razlogi, zaradi katerih je organ zahtevo prosilca zavrnil, obrazložitev pa ostaja zgolj na deklaratorni ravni. Povedano drugače, razlogi za zavrnitev dostopa v obrazložitvi izpodbijane odločbe so navedeni pavšalno, splošno, ni pa razvidno, na katera dejstva in izvedene dokaze je organ oprl svojo odločitev in kakšen ugotovitveni postopek ga je pripeljal do zaključka, da je treba zahtevo prosilca v celoti zavrniti.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-108/2018/2
Datum: 31. 5. 2018

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06– uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……………………(v nadaljevanju: prosilec), z dne 7. 5. 2018, zoper odločbo Ministrstva za obrambo, Slovenske vojske, Generalštaba, Vojkova cesta 55, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ) št. 090-19/2018-2 z dne 17. 4. 2018, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

 

O D L O Č B O:

 

1.    Pritožbi prosilca z dne 7. 5. 2018 se ugodi in se odločba Ministrstva za obrambo, Slovenske vojske, Generalštaba, št. 090-19/2018-2 z dne 17. 4. 2018 odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 - tih dneh od prejema te odločbe.

 

2.    V tem postopku posebni stroški niso nastali.

 

O b r a z l o ž i t e v :

 

Prosilec je dne 2. 4. 2018 pri organu vložil zahtevo za posredovanje naslednjih podatkov: za vse zaposlene višje in nižje vojaške uslužbence (VU), je zahteval:
-    Ime in priimek VU,
-    Stopnja izobrazbe in smer VU,
-    Na kakšno dolžnost je VU postavljen in kdaj (potrebna splošna in posebna znanja),
-    Čas zaposlitve v SV in formacijske dolžnosti, ki jih je opravljal pred postavitvijo na VU,
-    Dosežen PR pripadnika SV pred prerazporeditvijo na VU,
-    V kakšen razred je bil postavljen VU,
-    Delovne izkušnje, v kolikor je bila prva zaposlitev v SV na formacijsko dolžnost VU.
Prosilec je zahtevane podatke želel pridobiti za 10 let, z njimi pa se je želel seznaniti v elektronski obliki.

 

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo z dne 17. 4. 2018, št. 090-19/2018-2, s katero je zahtevo v celoti zavrnil. Navaja, da se zahteva prosilca nanaša na zaposlene, ki so bili v zadnjih desetih letih razporejeni na formacijsko dolžnost višjega in nižjega vojaškega uslužbenca in da gre za osebne podatke zaposlenih. Sklicuje se na 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki kot izjemo določa podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z Zakonom o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, dalje ZVOP-1), ta pa v 3. členu določa, da morajo biti osebni podatki, ki se obdelujejo, ustrezni in po obsegu primerni glede na namene, za katere se zbirajo in nadalje obdelujejo. Dalje organ povzema pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov iz 8. in 9. člena ZVOP-1 ter 16. člen ZVOP-1, ki določa, da se osebni podatki lahko zbirajo le za določene in zakonite namene ter se ne smejo nadalje obdelovati tako, da bi bila njihova obdelava v neskladju s temi nameni, če zakon ne določa drugače. Navaja, da mora skladno z 51. členom ZJU voditi kadrovsko evidenco javnih uslužbencev, ki se vodi kot informatizirana baza podatkov. ZObr pa v prvem odstavku 102. člena dalje določa, da se za upravljanje upravnih in strokovnih zadev ministrstva organizira enoten in avtonomen informacijski in telekomunikacijski sistem, ki obsega potrebe vojske. Sklicuje se na drugi odstavek 51. člena ZJU in meni, da je treba upoštevaje navedeno pravno podlago, v zvezi z zahtevo prosilca o posredovanju dela zbirke osebnih podatkov iz kadrovske evidence organa, upoštevati določbe tega zakona glede ravnanja s tajnimi podatki. Tako je organ mnenja, da je namen vodenja zbirke osebnih podatkov v centralni kadrovski evidenci opredeljen z zakonom ter da nima zakonske podlage, da bi lahko posredoval podatke iz te evidence prosilcu, ki bi jo lahko uporabljal ali obdeloval v nasprotju z zakonom, zaradi katerega je bila evidenca vzpostavljena. V konkretnem primeru po oceni organa tudi ne pride v poštev uporaba prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ampak je treba upoštevati določbe ZVOP-1. Nadalje se organ sklicuje tudi na izjemo po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in navaja, da je predstojnik določil, da so podatki, ki jih vsebujejo formacije Slovenske vojske, tajni podatki s področja obrambe in jim določil stopnjo tajnosti INTERNO. Dokumenti namreč vsebujejo podatke o številu izvajalcev, nalogah in druge podatke, ki so združeni v formacijah in kot taki predstavljajo tajne podatke, iz katerih je moč razbrati organiziranje in delovanje ter posebnosti na posameznih področjih, ki predstavljajo obrambno pomembne podatke. Organ je zahtevo prosilca posledično v celoti zavrnil.

 

Zoper zgoraj navedeno odločbo je prosilec dne 9. 5. 2018 pri organu vložil pritožbo, št. 6000-12/2013-13 z dne 7. 5. 2018. Oporeka odločitvi organa in navaja, da je organ zahtevo prosilca zavrnil z navedbo več zakonskih določil, nobene od njih pa ni argumentirano obrazložil. Najprej je navedel, da prosilec terja velik del iz zbirke osebnih podatkov, pri čemer ni pojasnil, kaj je velik del in kako se ta velik del razlikuje od pričakovanega dela, torej, kje je meja med dopustnim obsegom in prevelikim obsegom. Ni obrazložil, ali so aktualni podatki primerni, podatki izpred 10 let pa ne. Takšne odločbe ni moč preizkusiti. Glede sklicevanja na varstvo osebnih podatkov prosilec meni, da organ izjeme ni konkretno pojasnil, ni npr.. obrazložil, zakaj se je pri zavrnitvi skliceval na 51. člen ZJU. Nadalje prosilec ugotavlja, da organ v izpodbijani odločbi navaja, da je dolžan omogočiti dostop le do že obstoječih informacij, pri čemer pa ne pojasni, zakaj sploh navaja to dejstvo – prosilec namreč ne zahteva nobene novo ustvarjene informacije, pač pa le že obstoječe. Organ pri tem tudi ne pojasni, da bi moral in zakaj bi moral ustvariti nove informacije in koliko časa bi mu to vzelo. V zvezi z izjemo tajnih podatkov, prosilec opozarja, da organ ni pojasnil, zakaj je največji sindikat na področju obrambe nepoklicana oseba. Ni pojasnil, s kakšno stopnjo tajnosti razpolagajo osebe, zaposlene v sindikatu, ki bi se seznanile z želenimi podatki. Ni pojasnil, zakaj posredovanje želenih podatkov prosilcu ni v skladu z 2. členom ZDIJZ, torej da se zagotovi transparentnost, odprtost in celo boljše delovanje organa. Prosilcu je tudi znano, da je organ iste podatke iz kadrovske evidence na podlagi zahteve po ZDIJZ v preteklosti že posredoval zainteresiranemu prosilcu. Prosilec pa očitno ni deležen enakega varstva pravic v tem postopku. Upoštevaje vse navedeno prosilec IP predlaga, da izpodbijano odločbo spremeni tako, da zahtevi prosilca v celoti ugodi, podrejeno pa, da odločbo razveljavi in zadevo vrne organu v ponovno odločanje. 

 

Organ je pritožbo odstopil v reševanje IP, z dopisom št. 090-19/2018-4 z dne 22. 5. 2018, v katerem je ugotovil, da je pritožba dovoljena, pravočasna in vložena s strani upravičene osebe. 

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. V konkretnem primeru prosilec v pritožbi izpodbija odločbo v celoti in iz vseh pritožbenih razlogov, zlasti pa zatrjuje absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka, ker se odločbe ne da preizkusiti. 

 

IP tem pritožbenim navedbam pritrjuje. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe namreč ne izhajajo konkretni razlogi, zaradi katerih je organ zahtevo prosilca zavrnil, obrazložitev pa ostaja zgolj na deklaratorni ravni. Povedano drugače, razlogi za zavrnitev dostopa v obrazložitvi izpodbijane odločbe so navedeni pavšalno, splošno, ni pa razvidno, na katera dejstva in izvedene dokaze je organ oprl svojo odločitev in kakšen ugotovitveni postopek ga je pripeljal do zaključka, da je treba zahtevo prosilca v celoti zavrniti. 

 

Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Zato je obrazložitev obvezni sestavni del (formalne) zakonitosti po mednarodnih standardih, že od leta 1977 po Resoluciji Sveta Evrope o zaščiti posameznikov napram aktom upravnih oblasti (Resolution No. 77 (31) on the Protection of the Individual in Relation to the Acts of Administrative Authorities), in danes po splošnih načelih upravnega prava, kot jih redno uveljavlja Sodišče ES. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so 1 - dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), 2 - obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, 3 - obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. čl.).

 

V skladu z 214. čl. ZUP mora vsebina obrazložitve upravne odločbe vsebovati:
1.    razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2.    ugotovljeno dejansko stanje in dokazi, na katere je le to oprto;
3.    razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov;
4.    navedba določb predpisov, na katere se opira odločba;
5.    razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6.    razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

 

Ker obrazložitev izpodbijane odločbe zgoraj navedenemu ne ustreza, IP pritrjuje prosilcu, da je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva. Pomanjkljiva obrazložitev, ki ostane zgolj na deklaratorni ravni in ne omogoča preizkusa, pa predstavlja bistveno kršitev postopka po 7. tč. 2. odst. 237. člena ZUP. 

 

Glede na določbo 1. odst. 251. čl. ZUP drugostopenjski organ v primeru, ko ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka oziroma, da je izrek izpodbijane odločbe nejasen ali pa v nasprotju z obrazložitvijo, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti, bodisi sam ali po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Vendar pa glede na 3. odst. istega člena organ druge stopnje v primeru, ko spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Nedvomno bo v konkretnem primeru hitreje in bolj ekonomično pomanjkljivosti odpravil organ prve stopnje, zato je IP, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje organu prve stopnje. 

 

V ponovljenem postopku bo organ moral izvesti celovit ugotovitveni postopek, v katerem bo moral:
1.    Primarno se opredeliti do vprašanja, ali z informacijami, ki jih je zahteval prosilec, sploh razpolaga in v kakšnem obsegu. Pri tem se mora organ opredeliti do vsakega izmed podatkov, ki jih je zahteval prosilec. Organ v izpodbijani odločbi namreč med drugim navaja, da informacij, s katerimi ne razpolaga, ni dolžan ustvariti, ni pa razvidno, zakaj se organ na navedeno določbo sploh sklicuje. Če bo organ, izhajajoč iz določbe 4. člena ZDIJZ, ugotovil, da zahtevanih informacij (v določenem obsegu ali v celoti) nima, mora pojasniti, na podlagi česa je ugotovil takšno dejansko stanje, torej kateri izvedeni dokazi so ga vodili v takšno ugotovitev. Ob tem se mora organ opredeliti tudi do vprašanja, ali je prosilcu možno posredovali le del podatkov, ki jih je zahteval.


2.    Šele če bo organ ugotovil, da z zahtevanimi podatki (v celoti ali delno) razpolaga, bo organ presojal morebitne zakonske izjeme iz prvega dostavka 6. člena in 5. a člena ZDIJZ, zaradi katerih lahko dostop prosilcu zavrne. Ob tem IP pojasnjuje, da se mora organ najprej opredeliti do izjeme tajnih podatkov po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Predmetna izjema namreč v celoti izključuje uporabo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato se presoja pred izjemo varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. 


V zvezi z izjemo tajnih podatkov mora organ v ponovljenem postopku konkretno navesti, v katerem delu zahtevani podatki predstavljajo tajne podatke, kdo in kdaj jim je določil stopnjo tajnosti, na podlagi katere pisne ocene škodljivih posledic, skratka, organ mora izkazati, da sta podana tako formalni kot materialni kriterij za tajni podatek po ZTP. V zvezi s tem vprašanjem je IP v praksi že večkrat odločal, npr. v odločbi pod opr. št. 090-16/2018 z dne 28. 2. 2018 ali  št. 090-298/2017 z dne 3. 1. 2018 . Če bo organ ugotovil, da so izpolnjeni kriteriji za tajne podatke, mora presojati tudi vprašanje delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ, torej vprašanje, ali je prosilcu možno do zahtevanih podatkov odobriti delni dostop.


3.    Glede na navedbe organa v izpodbijani odločbi, ki se nanašajo na izjemo varstva osebnih podatkov, IP opozarja, da se mora organ v ponovljenem postopku opredeliti tudi do vprašanja, ali gre za osebne podatke, glede katerih obstaja zakonska podlaga za njihovo javno razkritje oz. posredovanje prosilcu po ZDIJZ. Poleg določbe tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero opozarja prosilec, IP opozarja še na 38. člena ZSPJS , po katerem so plače v javnem sektorju javne. Prav tako IP opozarja na obsežno upravno – sodno prakso na tem področju in na bistveno podobne primere, o katerih je že bilo odločeno (glej npr. odločbo IP št. 090-54/2009 z dne 15. 7. 2009 ter s tem v povezavi sodbo Upravnega sodišča I U 1410/2009-9 in sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 252/2009). V praksi je namreč že bilo zavzeto stališče, da ZJU v delu, v katerem ureja kadrovsko evidenco javnih uslužbencev, ni specialen predpis v odnosu na ZDIJZ in da je razkritje osebnega podatka pod določenimi pogoji dopustno tudi v okviru izvrševanja pravice do dostopa do informacij javnega značaja.

 

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je v postopku prišlo od bistvenih kršitev pravil postopka, obrazložitev izpodbijane odločbe pa je pomanjkljiva, zaradi česar se je ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/2010 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba niti upravni spor.


Postopek vodila:
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.
namestnica pooblaščenke

 

Informacijski Pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka