Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 04.05.2009
Naslov: Prosilka - Pošta Slovenije
Številka: 090-30/2009
Kategorija: Ali gre za inf. javnega značaja?, Ali je organ zavezanec?
Status: Odobreno


Številka: 090-30/2009/6
Datum: 4. 5. 2009

Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka  27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/99, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Nevenke Jerič, s.p., Šolska ulica 2, 2314 Zgornja Polskava (v nadaljevanju prosilka) z dne 16. 2. 2009 zoper odločbo Pošte Slovenija d.o.o., Sektorja za investicije in nabavo, Slomškov trg 10, 2500 Maribor, št. 6/39-1355-2/02 z dne 6. 2. 2009 (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo


O D L O Č B O:

1. Pritožbi se ugodi. Odločba se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 dneh od prejema te odločbe.

2. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.


O b r a z l o ž i t e v:

Prosilka je na organ dne 19. 1. 2009 naslovila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je od organa, v zvezi z izvajanjem javnega naročila z naslovom »Torbe za pismonoše, ki ga je naročnik izvajal v letu 2008, JN:91-MVBZP/000/53, zahtevala fotokopije naslednjih dokumentov:
-    celotne ponudbene dokumentacije ponudnika Erhart d.o.o.,
-    razpisno in ostalo dokumentacijo naročnika v zvezi z izvajanjem predmetnega postopka,
-    analize materialov in predmetov (torba), ki jih je naročnik naročil pri Tehnični fakulteti v Mariboru ali drugi instituciji in je vezana na preverbo ustreznosti materialov za predmetni razpis (ponudnika Jerič Nevenka s.p. in Erhart d.o.o.).

V zvezi z zahtevo prosilke je organ dne 6. 2. 2009 izdal odločbo št. 6/39-1355-2/09, s katero je zahtevo prosilke v celoti zavrnil. V obrazložitvi organ pojasnjuje, da je zavezanec za dajanje informacij javnega značaja zgolj na področju, kjer ima podeljeno dovoljenje Agencije za pošto in elektronske komunikacije za izvajanje univerzalne poštne storitve. Predmetno dovoljenje gre pri uporabi ZDIJZ smiselno uporabljati za podeljeno javno pooblastilo. Organ je torej zavezanec v smislu ZDIJZ samo v delu, ko gre za izvajanje univerzalne poštne storitve kot javne službe. Organ nadalje pojasnjuje, da je prosilki, v skladu s 6. odstavkom 27. člena Zakona o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in poštnih storitev (Ur. l. RS, št. 128/2006 in 16/2008, v nadaljevanju ZJNVETPS) predhodno že omogočil vpogled v celotno ponudbeno dokumentacijo ponudnika Erhart d.o.o. (razen v dele, ki jih je ponudnik označil kot poslovno skrivnost), tako da se je prosilka s podatki, ki jih naročnik v postopku javnega naročanja ostalim ponudnikom sme razkriti, že seznanila. Razpisno in ostalo dokumentacijo (npr. poziv naročnika za dopolnitev formalno nepopolne ponudbe, odločitev naročnika) v zvezi z zadevnim postopkom javnega naročanja, je prosilka prejela v času trajanja oziroma izvajanja postopka javnega naročanja, in sicer v rokih in na način, kot to določa ZJNVETPS. Nadalje organ pojasnjuje, da pri Tehnični fakulteti v Mariboru niti pri katerikoli drugi podobni instituciji ni pridobil nobene uradne analize v zvezi s preverjanjem materialov oz. blaga, ki je bilo predmet javnega naročila. Tehnično analizo materialov je opravil le pristojni sektor naročnika in nobena druga institucija, kot navaja prosilka v svoji zahtevi. Analiza naročnika je del dokumentacije, do katere je bil prosilki dostop omogočen, in sicer v skladu z določili ZJNVETPS. Organ je sicer želel po vpogledu obeh ponudnikov (tj. Erhart d.o.o in Jerič Nevenka s.p.) v ponudbeno dokumentacijo drugega ponudnika v skladu z ZJNVETPS izvesti analizo materialov, iz katerih sta bila vzorca torb izdelana, s testiranjem na Fakulteti za strojništvo, Inštitutu za inženirske materiale in oblikovanje, vendar se ponudnik Erhart d.o.o. ni strinjal z izvedbo testiranja. Ker v razpisni dokumentaciji testiranje s strani neodvisne institucije res ni bilo predvideno, je organ postopek javnega naročanja na podlagi 2. odstavka 84. člena ZJNVETPS zaključil brez izbora. Organ prosilki prav tako pojasnjuje, da tudi, če bi pri presoji predmetne zahteve moral ravnati po ZDIJZ, zahtevi prosilke v delu, v katerem zahteva kopijo celotne ponudbene dokumentacije ponudnika Erhart d.o.o., ne bi ugodil, saj ZJNVETPS v sedmem odstavku 27. člena določa, da mora naročnik v postopku javnega naročanja omogočiti ponudniku, v ponudbo katerega bo izveden vpogled, da je prisoten na vpogledu v njegovo ponudbo ter da ima možnost varovati svoje interese, česar pa v primeru kopiranja ponudbene dokumentacije in pošiljanja le – te drugemu ponudniku (v tem primeru prosilki) ne bi mogel omogočiti. Organ obenem poudarja, da je v postopku javnega naročanja v vseh fazah postopka ravnal v skladu z ZJNVETPS, predvsem v skladu z načelom javnosti in transparentnosti in je prosilki predhodno že omogočil vpogled v dokumentacijo postopka javnega naročanja. Organ zaključuje, da v konkretnem primeru nima pasivne legitimacije za posredovanje informacij javnega značaja po ZDIJZ, saj je prosilka zahtevala kopijo dokumentov, ki se nanašajo na izvajanje postopka javnega naročanja in ki jih ni mogoče šteti med izvajanje univerzalne poštne storitve.

Zoper odločbo organa je prosilka dne 25. 2. 2009 pri organu vložila pritožbo. V njej primarno ugovarja trditvi organa, da organ v primeru zahtev za dostop do informacij javnega značaja, ki so vezane na izvedbo postopka javnega naročanja za nakup torb za pismonoše, nima pasivne legitimacije. Pojasnjuje, da je ustanovitelj in edini družbenik organa Republika Slovenija, glavna dejavnost organa pa je dejavnost javne pošte. Navaja, kaj obsega dejavnost javne službe na področju poštne službe in kako je urejeno področje poštnih storitev. Dodaja, da je organ pri nabavi torb za pismonoše zavezan k spoštovanju zakonodaje s področja javnega naročanja in torej ni moč zanikati, da je v javnem interesu, ali je bil postopek javnega naročanja za nakup blaga, ki se ga uporablja pri izvajanju poštne dejavnosti kot javne službe, izveden skladno z zakonom ali ne. Informacija javnega značaja je torej tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno ali upravno funkcijo organa. Prosilka se sklicuje tudi na prakso Informacijskega pooblaščenca, da je organ zavezanec v tistem delu svoje dejavnosti, ki se nanaša na izvajanje javne službe in pojasnjuje, da če navedeno apliciramo na konkretni primer za izvajanje poštnih storitev v okviru javne službe, je nakup torb za pismonoše prvič pravno reguliran postopek (ZJNVETPS) in drugič je nabava torb za pismonoše potrebna za izvajanje javne službe (pismonoše torbe potrebujejo pri izvajanju poštnih storitev). Poštnih torb torej nikakor ne moremo uvrstiti v sfero zasebne ali komercialne dejavnosti organa, temveč zgolj v izvrševanje javne službe, za katero je bilo organu podeljeno dovoljenje. Torej so posledično informacije, ki so vezane na izvedbo postopka izbire izvajalca za dobavo torb za pismonoše, neposredno povezane z dejavnostjo organa v okviru podeljenega dovoljenja s strani APEK in jih ni moč izvzeti iz sfere dostopa do informacij javnega značaja. Prav tako gre poudariti, da so informacije v zvezi z izvajanjem postopka javnega naročila informacije, ki izvirajo iz delovnega področja organa, nahajajo pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb, kar ustreza definiciji informacije javnega značaja po ZDIJZ. Organ kot Pošta Slovenije d.o.o. namreč ob izvajanju postopka javnega naročanja izvaja funkcijo v okviru javne službe, saj s tem nabavlja blago za izvajanje poštnih storitev, za katere mu je bilo podeljeno dovoljenje s strani APEK. Prosilka obenem ugovarja navedbam organa, da ji je predhodno že omogočil vpogled v zahtevane dokumente, tako, da se je s podatki, ki jih organ v postopku javnega naročanja sme razkriti ostalim ponudnikom, že seznanila. Poudarja, da ji je bil vpogled v ponudbeno dokumentacijo odobren na podlagi ZJNVETPS, obenem pa poudarja, da ji ni bil omogočen vpogled v tehnični del dokumentacije, ki navaja specifikacije za materiale, saj je bil ta del dokumentacije označen kot poslovna skrivnost (M-01, M-02, M-03, M-04). Organ je bil s strani prosilke že dne 22. 12. 2008 v zahtevi za spremembo odločitve št. 91-2008/MVBZP/000/53/6-1 z dne 10. 12. 2008 v zvezi z javnim naročilom z naslovom »Torbe za pismonoše«, opozorjen na določbo drugega odstavka 27. člena  ZJNVETPS, ki določa, da je, ne glede na to, če je določen del ponudbene dokumentacije označen kot poslovna skrivnost, kot javen podatek potrebno šteti ceno iz ponudbene dokumentacije in v primeru merila ekonomsko najugodnejše ponudbe, tudi druge podatke, ki izkazujejo oceno oziroma uvrstitev ponudbe glede na merila. Upoštevaje navedeno bi, po mnenju prosilke, morala biti ponudnikom ob vpogledu nudena možnost preverbe pravilnosti ocene naročnika, torej, ali je naročnik pravilno ocenil, da je ponudnikova ponudba pravočasna, pravilna, primerna in sprejemljiva. V konkretnem primeru je prosilka želela preveriti, ali ponujeni materiali nasprotnega ponudnika ustrezajo tehničnim zahtevam, ki jih je naročnik postavil kot pogoj za ustreznost ponudbe. S tem, ko ji to ni bilo omogočeno, ji je bilo kršeno ustrezno pravno varstvo, saj tako ne more ustrezno zatrjevati morebitnih nepravilnosti v ponudbi ponudnika Erhart d.o.o. Prosilka poudarja, da ni prejela vseh informacij, ki jih je zahtevala, zato argument organa, da se je z zahtevanimi informacijami že predhodno seznanila, ne drži. Glede navedb organa, da ni pridobil nobene uradne analize v zvezi s preverjanjem materialov oz. blaga, prosilka navaja, da je njena zahteva temeljila na prejetem dopisu št. 6/31-2792/10 z dne 17. 11. 2008, v katerem je organ navedel, da preden postopek zaključi, želi preveriti ustreznost ponujenih torb obeh ponudnikov. V tem dopisu je organ sam navedel, da bi torbe in materiale, iz katerih je torba narejena, želel testirati pri Tehnični fakulteti v Mariboru in pozval prosilko, naj mu omogoči testiranje njenih vzorcev torb, ki bi jih tudi odkupil. Upoštevaje navedeno prosilka meni, da organ z zahtevano informacijo razpolaga. Poudarja, da zahteva po vpogledu v dokumentacijo, ki pravno podlago črpa v ZJNVETPS, nikakor ne izključuje zahteve po ZDIJZ. Torej je organ prosilki dolžan omogočiti dostop do informacij javnega značaja, ki se nanašajo na opravljeno tehnično analizo materialov, ne glede na to, kdo je predmetno analizo opravil. Prosilka namreč ne razpolaga z informacijo o izvajalcu analize, zato je potrebno zahtevo razumeti širše, torej se nanaša na kateregakoli izvajalca analize materialov (npr. pristojni sektor naročnika, kot navaja organ v odločbi ter v odgovoru na postavljena vprašanja). V kolikor analiza ni bila opravljena na ravni, ki jo je predvidel organ zaradi nestrinjanja ponudnika Erhart d.o.o., je organ prosilki dolžan predložiti dokumente, iz katerih navedeno nestrinjanje izhaja. Prosilka zaključuje, da dejstvo, da ji je organ v okviru ZJNVETPS omogočil vpogled v dokumentacijo, nikakor ne izključuje pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Prosilka torej zahteva, da se pritožbo obravnava skladno z ZDIJZ in se ji posledično ugodi, skladno z navedbami iz obrazložitve njene pritožbe.

Organ je pritožbo prosilke dne 3. 3. 2009 kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, posredoval v odločanje Pooblaščencu.

Pooblaščenec je dne 4. 3. 2009 organu predlagal izvedbo ogleda brez prisotnosti strank na podlagi 11. člena ZInfP, v pravni teoriji poznanega kot ogled in camera. Po tej določbi lahko Pooblaščenec opravi procesno dejanje brez prisotnosti stranke, ki zahteva dostop do informacije javnega značaja, ali osebe, ki ima v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če je to potrebno, da se pred dokončno odločitvijo Informacijskega pooblaščenca tej stranki prepreči dostop do zahtevane informacije.

Ogled se je izvedel dne 20. 3. 2009 ob 10.00 uri v prostorih organa. Pooblaščenec si je ogledal dokumente in prejel kopije dokumentov, ki se tičejo zadeve. Organ je na ogledu med drugim pojasnil, da postopke po ZJNVETPS na infrastrukturnem področju izvaja za vse storitve, ker ne more razmejiti, kaj spada med univerzalne poštne storitve. V zvezi z vprašanjem, ali je bil postopek konkretnega javnega naročanja v času, ko je prosilka vložila zahtevo, že zaključen, je organ pojasnil, da je postopek bil zaključen dne 10. 12. 2008.

Pritožba je utemeljena.

Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

1.    O organu kot o zavezancu za dostop do informacij javnega značaja

Organ je zahtevo prosilke primarno zavrnil iz razloga, ker naj ne bi bil pasivno legitimiran za posredovanje informacij javnega značaja, ki jih je zahtevala prosilka. Upoštevaje navedeni ugovor organa, se je Pooblaščenec v tem postopku moral najprej opredeliti do vprašanja, ali in v katerem delu je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja.

Subjekti, ki so po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ zavezani za posredovanje informacij javnega značaja, so državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Skladno z namenom pravne ureditve dostopa do informacij javnega značaja (zagotovitev javnosti in odprtosti delovanja javnih organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja)  je ZDIJZ omejen na subjekte, ki so del javnega sektorja v širšem smislu. Zajema torej vse subjekte, ki kakorkoli izvršujejo javnopravne naloge, bodisi, da gre za javni sektor v ožjem pomenu (državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi) ali pa gre za nosilce javnih pooblastil, izvajalce javnih služb in druge osebe javnega prava. ZDIJZ za vse skupine zavezancev uporablja generičen pojem »organ«.
Po definiciji iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Ker ZDIJZ sam pojem informacije javnega značaja definira zelo široko, je njegov vpliv na delovanje javnega sektorja izjemno močan. Tako iz kroga organov širšega javnega sektorja, ki sodijo med zavezance za dostop do informacij javnega značaja, kot tudi iz opredelitve informacije javnega značaja, je mogoče zaključiti, da je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v povezavi z javnopravnim, oblastnim delovanjem. Podobno izhaja tudi sodbe Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006 z dne 25.4.2007 in sicer, da je za pojem informacije javnega značaja odločilno, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi. Pri javnopravnem delovanju pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastno odločanje ali ne-oblastno zagotavljanje določenih storitev), temveč, da se javne naloge ali dejavnosti skladno z načelom zakonitosti izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Informacija javnega značaja je torej tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno (public) ali upravno funkcijo organa (tako tudi Priporočilo št. 2 (2002) Odbora ministrov državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov in Obrazložitveni memorandum, sprejet v okviru Sveta Evrope z dne 21. 2. 2002).

Kot že rečeno, je za odločitev v konkretni zadevi pomembno razrešiti vprašanje, ali je organ zavezanec po ZDIJZ tudi v tistem delu dejavnosti, ki se nanaša na dokumente, ki jih je zahtevala prosilka. Organ je nedvomno zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja na področju izvajanja javne službe, za vse izvajalce javnih služb pa je značilno, da so lahko zavezani za dostop do informacij javnega značaja samo v tistem delu svoje dejavnosti, ki predstavlja izvajanje javne službe, ne pa tudi z ostalimi dejavnostmi, ki nimajo povezave z izvajanjem javne službe. Iz tega razloga je treba potegniti mejo med obema vrstama dejavnosti in razmejiti dejavnost, ki pomeni izvajanje javne službe, od preostalih dejavnosti. Za izvajalce javnih služb je namreč značilno, da lahko opravljajo še zasebnopravne, tržne dejavnosti, v okviru katerih niso zavezani za posredovanje informacij javnega značaja zato, ker v tržni sferi podvrženem delu dejavnosti informacije javnega značaja pojmovno ne morejo nastati. Informacije javnega značaja namreč lahko nastajajo samo v tistem delu dejavnosti izvajalca javne službe, ki pomeni izvajanje javne službe, to pa ne morejo biti tiste, ki izvirajo iz zasebne dejavnosti načeloma zavezanega subjekta. To izhaja iz namena ZDIJZ, ki je v zagotavljanju izvajanja nadzora nad subjekti, ki delujejo v javnem interesu, oziroma, ki so v primeru javnih služb izvajalci servisne, storitvene dejavnosti javnega sektorja.
Pooblaščenec je ugotovil, da je organ organiziran kot družba z omejeno odgovornostjo po Zakonu o gospodarskih družbah. S sklepom o preoblikovanju javnega podjetja Pošta Slovenije, d.o.o., v družbo Pošta Slovenije, d.o.o. (Ur. l. RS 67/2002 s spremembami in dopolnitvami) se je dotedanje javno podjetje Pošta Slovenije, d.o.o. preoblikovalo v družbo Pošta Slovenije, d.o.o., ki nadaljuje z delom kot gospodarska družba brez statusa javnega podjetja. Ustanovitelj in edini družbenik Pošte Slovenije d.o.o., je Republika Slovenija, ki uresničuje ustanoviteljske pravice preko Vlade Republike Slovenije. Glavna dejavnost družbe je dejavnost javne pošte.
Področje poštnih storitev ureja z evropskim pravnim redom usklajen Zakon o poštnih storitvah (Ur. l. 102/2004 – UPB1 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZPSto-1), ki v 1. čl. določa, da ta zakon določa pogoje in postopek za izvajanje poštnih storitev, ureja zagotavljanje in izvajanje univerzalne poštne storitve, uvaja pogoje za dostopnost do javnega poštnega omrežja in izdajanje poštnih vrednotnic, določa organizacijo in delovanje Agencije za telekomunikacije, radiodifuzijo in pošto Republike Slovenije (v nadaljevanju agencija) v delu, ki se nanaša na poštne storitve, določa pravice in obveznosti izvajalcev in uporabnikov poštnih storitev ter ureja druga vprašanja, povezana s poštno dejavnostjo. 1. odstavek 3. člen ZPSto-1 opredeljuje pojem univerzalne poštne storitve. Univerzalna poštna storitev je trajno, redno in nemoteno izvajanje s tem zakonom določenih poštnih storitev s predpisano kakovostjo na celotnem ozemlju Republike Slovenije po cenah, ki so dostopne za vse uporabnike poštnih storitev. Kot univerzalna poštna storitev se izvajajo naslednje poštne storitve:
1.    prenos poštnih pošiljk do mase 2 kg
2.    prenos poštnih paketov do mase 20 kg
3.    storitev priporočene in vrednostne poštne pošiljke in
4.    prenos poštnih pošiljk za slepe in slabovidne.

Četrti člen v nadaljevanju ureja zagotavljanje univerzalne poštne storitve kot javne službe. Republika Slovenija v javnem interesu zagotavlja, da izvajalec univerzalne poštne storitve vsem uporabnikom poštnih storitev na njenem celotnem ozemlju pod enakimi pogoji trajno, redno in nemoteno izvaja univerzalno poštno storitev, ki jo sme prekiniti le v primeru višje sile ali v razmerah, ki predstavljajo nevarnost za vročevalca. Nadalje 7. odstavek istega člena določa, da agencija objavi v Uradnem listu Republike Slovenije in na svoji internetni strani izvajalca univerzalne poštne storitve ter obseg njegovih pravic in obveznosti. Pooblaščenec je z vpogledom na spletno stran agencije: www.apek.si/sl ugotovil, da je agencija organu izdala dovoljenje za izvajanje univerzalne poštne storitve kot javne službe.  

Glede vprašanja, ali dokumenti v zvezi z izvedbo javnega naročila za nakup torb za pismonoše spadajo v okvir izvajanja javnopravne dejavnosti organa, gre najprej ugotoviti, da je organ za nakup tega blaga izvajal javno naročilo v skladu z ZJNVETPS, kar nedvomno je postopek, ki se izvaja v javnem interesu in ki ga urejajo javnopravni predpisi. Kot izhaja iz prvega odstavka 12. člena ZJNVETPS, je eno temeljnih načel tega postopka načelo gospodarnosti. Naročnik mora izvesti javno naročanje tako, da z njim zagotovi gospodarno in učinkovito porabo javnih sredstev in uspešno doseže cilje svojega delovanja, zapisane v internih aktih naročnika ali drugih programih. Ob tem Pooblaščenec pripominja, da je ena izmed temeljnih funkcij pravice dostopa do informacij javnega značaja ravno t.i. nadzorna funkcija, ki državljanom omogoča nadzor nad delom organov in nad porabo javnih sredstev. Če bi bilo povsem jasno, da organ v tem delu ne opravlja dejavnosti javne službe, ampak tržno dejavnost, potem v zvezi z nakupom torb za pismonoše ne bi izvajal javnega naročila in informacije iz tega postopka ne bi predstavljale informacij javnega značaja. Iz samega dejstva, da je organ v zvezi z nakupom torb za pismonoše izvajal postopek po ZJNVETPS,  gre tako zaključiti, da gre za dejavnost, ki se izvaja v javnem interesu, po postopku, ki je pravno reguliran z javnopravnimi predpisi, ki zavezujejo organ. Informacije iz tega postopka tako posledično predstavljajo informacije, povezane z javnopravnimi nalogami organa in jih zato ni mogoče izvzeti iz sfere informacij javnega značaja. Ne zdrži namreč nasprotno stališče, da bi se določen postopek javnega naročila izvajal v javnem interesu, informacije iz tega postopka pa ne bi predstavljale informacij, povezanih z javnopravnim delovanjem, ker bi izvirale iz zasebne, tržne dejavnosti. V konkretnem primeru obenem ni nobenega dvoma, da je prosilka zahtevala ravno informacije iz tega postopka, saj se želi seznaniti s ponudbeno in razpisno dokumentacijo iz  postopka javnega naročila. Pooblaščenec pri tem pritrjuje tudi argumentu prosilke, da je nabava torb za pismonoše neposredno povezana z izvajanjem javne službe organa, saj pismonoše torbe uporabljajo ravno za prenos manjših poštnih pošiljk, kar spada v okvir univerzalnih poštnih storitev. Upoštevaje navedeno je Pooblaščenec zaključil, da je organ v konkretnem primeru zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja v skladu s 1. členom ZDIJZ.

2.    Pravica do vpogleda v ponudbeno dokumentacijo po ZJNVETPS in pravica dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ

Glede navedb organa, da je zahtevo prosilke treba zavrniti tudi iz razloga, ker ji je bil vpogled v zahtevano dokumentacijo omogočen na podlagi določb ZJNVETPS, Pooblaščenec ugotavlja, da bi organ o zahtevi prosilke v konkretnem primeru moral odločiti na podlagi določb ZDIJZ. Prosilka se je v zahtevi z dne 14. 1. 2009 namreč izrecno sklicevala na ZDIJZ, iz navedb organa na ogledu in camera pa izhaja, da je bil postopek javnega naročila v času vložitve njene zahteve že zaključen. Tako ne pride v poštev določba šestega odstavka 27. člena ZJNVETPS, ki pravi, da določbe zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, glede vpogleda v dokumentacijo o javnem naročilu v času od odpiranja ponudb do sprejema odločitve o oddaji naročila, ne veljajo. Obenem gre ugotoviti, da ZJNVETPS v ničemer ne izključuje določb ZDIJZ po sprejemu odločitve o oddaji naročila in da gre za dva povsem ločena postopka. ZJNVETPS ureja pravico ponudnikov do dostopa do podatkov iz konkretnega javnega naročila, ZDIJZ pa pravico vsakogar, da dostopa do informacij javnega značaja.

Pooblaščenec obenem pojasnjuje, da tretji odstavek 17. člena ZDIJZ določa, da prosilcu ni treba pravno utemeljiti zahteve, ali izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. V skladu z načelom prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ prosilcu prav tako ni potrebno izkazati pravnega interesa, saj pravica dostopa izvira iz splošnega interesa državljanov, da so kot del javnosti seznanjeni z delom organov in da ga nadzirajo. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Organ torej nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, in sicer, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa zato, ker je podana kakšna od zakonsko opredeljenih izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.

3.    Procesni vidik odločbe

Organ je zahtevo prosilke primarno zavrnil iz razloga, da v tem delu ni zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, pri čemer se ni podrobneje opredelil do posameznih dokumentov, ki jih je zahtevala prosilka. Iz izpodbijane odločbe namreč ne izhaja, o katerih, konkretno določenih dokumentih, je odločal organ. V izreku je organ navedel zgolj, da se zavrne zahteva prosilke za dostop do ponudbene dokumentacije ponudnika Erhart  d.o.o., celotne dokumentacije naročnika v zvezi s postopkom javnega naročanja ter za dostop do analize materialov. Pri tem organ v obrazložitvi ni pojasnil oz. naštel dokumentov, ki sestavljajo zahtevano dokumentacijo in se ni opredelil do vsakega izmed njih. Pooblaščenec tako ugotavlja, da v tem delu izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, saj ni določno razvidno, kateri dokumenti v postopku dostopa do informacij javnega značaja so bili predmet presoje. Izpodbijana odločba je tako v tem delu pomanjkljiva ter se je ne da preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev postopka (7. točka 2. odstavek 237. člena ZUP) in jo je zato potrebno odpraviti.

Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Zato je obrazložitev obvezni sestavni del (formalne) zakonitosti po mednarodnih standardih, že od leta 1977 po Resoluciji Sveta Evrope o zaščiti posameznikov napram aktom upravnih oblasti (Resolution No. 77 (31) on the Protection of the Individual in Relation to the Acts of Administrative Authorities), in danes po splošnih načelih upravnega prava, kot jih redno uveljavlja Sodišče ES. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka pač lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so 1 - dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), 2 - obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, 3 - obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. čl.)

V skladu z 214. čl. ZUP mora tako vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:
1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokazi, na katere je le to oprto;
3. razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov;
4. navedba določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

Pooblaščenec nadalje ugotavlja, da organ v postopek dostopa do informacij javnega značaja ni pozval oseb, na pravice katerih bi lahko vplivala izdana odločba, to je morebitnih stranskih udeležencev (ponudnika Erhart d. o.o.). Dolžnost organa je, da v postopku odločanja o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja po uradni dolžnosti poskrbi, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivale odločitve organa. V postopku dostopa do informacij javnega značaja se namreč na podlagi pisne zahteve subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (2. odstavek 15. člena ZDIJZ). V postopek je torej potrebno pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. To pomeni, da bi moral organ v ugotovitvenem postopku, za ugotovitev, ali določen podatek pomeni poslovno skrivnost, nujno pozvati oz. dati možnost sodelovanja tudi ponudniku, katerega dokumentacija se presoja v postopku dostopa do informacij javnega značaja. Ker organ tega ni storil, je s tem storil tudi bistveno kršitev pravil postopka po 2. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP.

Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, zlasti zaradi odsotnosti strank, katerih poslovna skrivnost se varuje ter števila dokumentov, ki jih zahteva prosilka in do katerih se organ v ugotovitvenem postopku ni konkretno opredelil, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje. Odločbo je na podlagi 3. odst. 251. čl. ZUP odpravil in vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek.  

Primarno mora organ prve stopnje po uradni osebi, določeni za posredovanje informacij javnega značaja v skladu z 9. čl. ZDIJZ, obvestiti ponudnika Erhart d.o.o., da se lahko izjasni v postopku dostopa do informacij javnega značaja glede obstoja morebitnih izjem, ki jih določa 1. odst. 6. čl. ZDIJZ ter da se opredeli, ali zahtevana dokumentacija zanj morebiti predstavlja poslovno skrivnost v skladu z ZGD-1 in za to predloži ustrezne dokaze.

Šele na podlagi tako pridobljenih pojasnil oz. po preteku roka, ki ga bo dal organ ponudniku, da lahko priglasi stransko udeležbo, lahko organ ugotavlja, ali so izpolnjeni pogoji za uporabo izjeme po 2. točki 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Pri tem pa mora organ upoštevati tudi 1. alinejo 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, po kateri se ne glede na določbo prvega odstavka (kjer je opredeljenih 11 izjem, zaradi katerih se dostop do informacije zavrne), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka, ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. V obravnavanem primeru gre namreč za področje javnega naročanja, eno izmed temeljnih načel javnega naročanja pa je tudi načelo transparentnosti. Ker načelo transparentnosti javnega naročanja ni absolutno, mora organ v ponovnem postopku popolnoma ugotoviti dejansko stanje ter navesti dokaze, ali in kateri deli  zahtevane dokumentacije predstavljajo poslovno skrivnost.

Organ pa mora pri ponovnem odločanju presoditi tudi, ali je v konkretnem primeru mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilki omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. podatke, ki predstavljajo poslovno skrivnost) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta.

Pooblaščenec je zaradi zgoraj omenjenih kršitev pravil postopka, ki so bistvene, saj so vplivale na pravilnost odločitve, izpodbijano odločbo, na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP odpravil in vrnil organu v ponovni postopek, v katerem bo organ pri ponovnem odločanju moral upoštevati 6. odst. 213. čl. ZUP, ki se nanaša na izrek odločbe in 214. čl. ZUP, ki opredeljuje obrazložitev odločbe. Pri tem mora organ tudi paziti, da bo izrek odločbe v skladu z njeno obrazložitvijo.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.



Postopek vodila:                     
Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav.,               
namestnica informacijske pooblaščenke                                       


Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka