Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 06.06.2017
Naslov: prosilka - Nepremičninski sklad PIZ
Številka: 090-141/2015/27
Kategorija: Ali gre za inf. javnega značaja?, Odločbe po sodbah Upravnega sodišča, Poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom
Status: Zavrnjeno


POVZETEK:

Upravno sodišče RS je vrnilo pritožbeno zadevo v ponoven postopek IP, ker je ugotovilo, da zavezanec ni organ v smislu 1. čl. ZDIJZ, temveč, da gre za poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. IP je v ponovljenem pritožbenem postopku upoštevaje odločitev Upravnega sodišča RS ugotovil, da informacije, ki jih je zahtevala prosilka, niso informacije javnega značaja po 1. al. 1. odst. 4.a čl. ZDIJZ. Zato je pritožbo prosilke zavrnil.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-141/2015/27

Datum: 6. 6. 2017

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. čl. Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 2. odst. 15. čl. ter 3. in 4. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14-ZDIJZ-C, 50/2014-ZDIJZ-D in 19/2015 – odl. US; v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 248. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka) zoper odločitev Nepremičninskega sklada pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d.o.o., Mala ulica 5, 1001 Ljubljana, ki ga zastopa Odvetniška družba Pirc Musar o.p., d.o.o., Likozarjeva ulica 14, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju zavezanec), z dne 23. 4. 2015, v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožba prosilke se zavrne.
  1. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

 

OBRAZLOŽITEV:

 

Prosilka je, dne 25. 3. 2015, na zavezanca naslovila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je zahtevala posredovanje kopije:

I.              pravnega mnenja, ki ga je septembra 2014 izdelal Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani (v nadaljevanju Inštitut). Po navedbah … naj bi bil dokument izdan dne 12. 9. 2014 in obsega enajst strani.

II.             dopisa organa Inštitutu, na osnovi katerega je g. … izdelal pravno mnenje o skladnosti obračunavanja najemnin z vidika zakonodaje in sklenjenih najemnih pogodb.

 

Zavezanec je zahtevo prosilke z dopisom, z dne 23. 4. 2015, zavrnil, ker zahtevane informacije ne sodijo med informacije javnega značaja po 4a. čl. ZDIJZ. Pojasnil je, da se zahtevane informacije nanašajo na izdelavo pravnega mnenja, vendar gre za analizo razpolaganja in upravljanja s stvarnim premoženjem in ne gre za potrebe internega poslovanja.

 

Zoper odločitev zavezanca je prosilka, dne 29. 4. 2015, pri IP vložila pritožbo, v kateri je navedla, da se zahtevano pravno mnenje nanaša na način obračuna najemnin, ki jih zaračunava zavezanec. Zavezanec je v stoodstotni lasti države. Zavezanec se je v dopisih skliceval, da je zahtevano mnenje izdelal g. ... Izdelal ga je g. …, ki je na zaprosilo prosilke poudaril, da je to splošno mnenje, katerega naročnik je zavezanec in naj se zanj obrne nanj.

 

IP je pritožbo prosilke, v skladu z 2. odst. 239. čl. ZUP, odstopil zavezancu v preizkus procesnih predpostavk in ga pozval k ravnanju v skladu z 240. do 245. čl. ZUP.

 

Zavezanec je pritožbo prosilke, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom, z dne 21. 5. 2015, s prilogami, poslal v odločanje IP. Ob tem je navedel, da je v skladu z 1a. čl. ZDIJZ poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Zahtevana dokumentacija ne predstavlja informacij javnega značaja po 4a. čl. ZDIJZ. Zahtevani dokumenti se res nanašajo na pravni posel, ki v osnovi predstavlja storitev svetovalne narave, vendar se ta storitev nanaša na okvir poslovanja zavezanca oz. na njegovo opravljanje dejavnosti oddajanja nepremičnin v najem. Gre za pravne posle, ki jih zavezanec opravlja na trgu kot svojo glavno dejavnost in ne gre za informacije, ki bi sodile v sfero podporne dejavnosti oz. v sfero internih potreb zavezanca. Zahtevano pravno mnenje je bilo pridobljeno zaradi presoje že sklenjenih najemnih pogodb. Obračunavanje najemnin predstavlja najpomembnejši segment poslovanja zavezanca. V kolikor bi način obračunavanja najemnin (o čemer je bilo podano zahtevano pravno mnenje) postal informacija javnega značaja, bi to pomenilo grob poseg v svobodno gospodarsko pobudo. Z zahtevanim mnenjem bi vsi konkurenti, ki na trgu nastopajo skupaj z zavezancem, pridobili relevantne podatke v zvezi z obračunavanjem najemnin, kar bi predstavljalo izgubo vsakršne konkurenčne prednosti na trgu. Namen ZDIJZ-C ni v tem, da vzpostavlja nadzor javnosti nad kakovostjo in rentabilnostjo poslovanja zavezanca na trgu. Dopis zavezanca Inštitutu, na osnovi katerega je bilo zahtevano pravno mnenje izdelano, ne obstaja v materializirani obliki.

 

Zavezanec je IP posredoval dopis, z dne 15. 9. 2015, v katerem je poudaril, da ni zavezan za posredovanje informacij na podlagi 1. odst. 1. čl. ZDIJZ, ker ni javni sklad. Podeljeno mu ni bilo nobeno javno pooblastilo in ni izvajalec javne službe, niti ne izpolnjuje kriterijev, po katerih bi ga bilo mogoče opredeliti za pravno osebo javnega prava. Zavezanec je bil ustanovljen s statutom (in ne z javnopravnim aktom) in izvaja svoje storitve na trgu (oddajanje namenskih in oskrbovanih stanovanj v najem). Ne glede na to, da je zavezanec v preteklosti oddajal stanovanja tudi za neprofitno najemnino in da je za oddajo stanovanj izvedel javni razpis, tega ni bil dolžan storiti, zato tudi v tem delu ni šlo za javno službo. Socialnovarstvene javne službe za starejše ureja Zakon o socialnem varstvu (Ur. l. RS, št. 3/07 – uradno prečiščeno besedilo, 23/07 – popr., 41/07 – popr., 61/10 – ZSVarPre, 62/10 – ZUPJS in 57/12; v nadaljevanju ZSV) in pri tem ne vključuje oddajanja v najem namenskih, oskrbovanih ali neprofitnih stanovanj. Zavezanec tudi ne izpolnjuje nobenega izmed kriterijev, ki jih je izoblikovala pravna teorija in sodna praksa za opredelitev zavezanca kot osebe javnega prava. Pravno mnenje, ki ga zahteva prosilka v I. tč. zahteve, je bilo izdelano na podlagi ustnega naročila in naročilnice, pri čemer posebna pisna pogodba ni bila sklenjena. Zato dokument, ki ga prosilka zahteva v II. tč zahteve, ne obstaja. V zvezi z obstoječim dokumentom ni podan prevladujoč javni interes za razkritje v smislu 2. odst. 4.a čl. ZDIJZ, tudi ga prosilka ni zatrjevala. V nadaljevanju je zavezanec ponovno pojasnil in podrobno obrazložil razloge, na podlagi katerih meni, da noben od zahtevanih dokumentov ne ustreza definiciji informacije javnega značaja po 4.a čl. ZDIJZ.

 

Z namenom ugotovitve dejanskega stanja je IP, dne 15. 9. 2015, pri zavezancu opravil ogled in camera, na podlagi 11. člena ZInfP. Uvodoma je zavezanec pojasnil vsebino dopisa z dne 15. 9. 2015 in ob tem dodal, da ustanovni akt ni zakon, temveč je zakon le kreiral podlago za ustanovitev. V podkrepitev te navedbe je predložil IP na vpogled notarsko listino s prve skupščine, na kateri je bil sprejet akt o ustanovitvi. Nadalje je zavezanec glede reguliranosti najemnine in ciljev, ki jih zavezanec zasleduje pri oblikovanju najemnine, pojasnil, da se v izhodišču najemnina določi v višini neprofitne najemnine, ki pa je prosto oblikovana v skladu s Stanovanjskim zakonom (Ur. l. RS, št. 69/03, 18/04 – ZVKSES, 47/06 – ZEN, 45/08 – ZVEtL, 57/08, 62/10 – ZUPJS, 56/11 – odl. US, 87/11 in 40/12 – ZUJF; v nadaljevanju SZ-1) in sklepi organov upravljanja. Kljub temu ne gre za neprofitna stanovanja, gre zgolj za poslovno politiko. Zavezanec ima fond namenskih in oskrbovanih stanovanj. Za stara stanovanja zavezanec nima podatka o vrednosti stanovanja, najemnine so se določale v skladu z obstoječimi starimi zapisniki o ugotovitvi vrednosti stanovanj (v skladu s pravilnikom o neprofitnih najemninah in uredbo). Namen tovrstnega določanja najemnine izhaja iz ciljne populacije. Stanovanja se oddajajo izključno starejšim osebam. Zavezanec ne prejema nobenih proračunskih sredstev, financira se z izvajanjem dejavnosti oddajanja stanovanj. Zavezanec ni zavezanec po Zakonu o javnem naročanju (Ur. l. RS, št. 12/13 – uradno prečiščeno besedilo, 19/14 in 90/14 – ZDU-1I; v nadaljevanju ZJN-2). Zavezanec tudi ni zavezan delovati po ZUP. Razpis je zgolj ena izmed oblik povpraševanja na trgu. Pritožbeni postopek ni formaliziran. Pri razpisu sicer sodelujejo društva upokojencev, ki pa delujejo predvsem kot pooblaščenci. V primeru neizbora na razpisu, posameznik nima pravnih jamstev. Namen razpisa je predvsem zagotavljanje transparentnosti. Stanovanja se torej oddajajo v skladu z internimi pravili. Praktično vsa namenska stanovanja so stara stanovanja, s tem, da so oskrbovana stanovanja novejša. Ta fond se dograjuje z nakupi starih stanovanj, da se zagotovi čim večji lastniški delež v neki stavbi in s tem optimizira premoženje zavezanca. Zavezanec je v zvezi z v predmetni zadevi zahtevanima dokumentoma ponovno pojasnil, da pogodba ne obstaja, saj je bilo mnenje izdelano na podlagi predhodnih ustnih dogovorov. Zavezanec zato razpolaga zgolj z naročilnico, ki jo je IP dal na vpogled. Ob tem je dodal, da glede avtorskih pravic ni bilo nič določeno.

 

Zavezanec je na podlagi zaveze, ki jo je bil dal na ogledu in camera z dopisom, z dne 1. 10. 2015, IP posredoval Sklep o varovanju poslovne skrivnosti (v nadaljevanju; sklep) in dve odločbi, iz katerih naj bi izhajalo, da zavezanec ni zavezanec po ZJN-2. Ob tem je navedel, da zahtevani dokumenti predstavljajo poslovno skrivnost na podlagi 1. odst. 39. čl. Zakona o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13 in 55/15; v nadaljevanju ZGD-1). S sklepom so seznanjene osebe, ki so seznanjene s podatki, ki predstavljajo poslovno skrivnost. Sklep v skladu s 40. čl. ZGD-1 določa tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki jo morajo varovati. Poleg tega je zavezanec že v dopisu, z dne 15. 9. 2015, podal argumente, ki očitno izkazujejo, da bi mu z razkritjem zahtevanih dokumentov nastala občutna škoda v zvezi s konkurenčnim položajem na relevantnem trgu.

 

IP je z odločbo št. 090-141/2015/14, z dne 22. 10. 2015, ugotovil, da je zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja organ po 1. čl. ZDIJZ in z delom zahtevane dokumentacije razpolaga. Zato je pritožbi prosilke delno ugodil tako, da je izpodbijano odločbo delno odpravil in zavezancu naložil posredovanje pravnega mnenja o skladnosti obračunavanja najemnin z vidika zakonodaje in sklenjenih najemnih pogodb.

 

Zavezanec je, dne 24. 11. 2015, zoper odločbo IP pri Upravnem sodišču RS vložil tožbo, ki ji je Upravno sodišče RS s sodbo št. I U 1654/2015-24, z dne 9. 2. 2017, ugodilo in odločbo IP št. 090-141/2015/14, z dne 22. 10. 2015, odpravilo ter zadevo vrnilo v ponovni postopek. V obrazložitvi sodbe je sodišče navedlo, da v predmetni zadevi zakon ne določa statusa osebe javnega prava za zavezanca. Pravna teorija in sodna praksa sta v zadevah dostopa do informacij javnega značaja opredelili več kriterijev, ki so pomembni za opredelitev javno pravnega oz. zasebno pravnega statusa pravne osebe (odločba Vrhovnega sodišča RS X Ips 318/2010 in dr. Rajko Pirnat: Vrsta in značilnosti pravnih oseb: pravne osebe javnega prava, sistem ali kaos, Podjetje in delo 1999, str. 910). Do statusnega preoblikovanja zavezanca je prišlo na podlagi zakona oz. po volji zakonodajalca. Zato ni mogoče sklepati o zakonodajalčevem namenu, naj zavezanec obdrži status osebe javnega prava. Na podlagi zakonske ureditve statusa zavezanca ni mogoče sklepati, da bi bil zavezanec ustanovljen z namenom opravljanja javne funkcije in še manj javne službe, saj zakon s tem v zvezi zavezancu ne nalaga nobenih ustreznih obveznosti oz. nalog. Zavezanec tudi nima podeljene koncesije, ni opredeljen kot javno podjetje po Zakonu o gospodarskih javnih službah oz. nima nobene oblike, ki jo ta zakon določa za zagotavljanje gospodarskih javnih služb. Njegova dejavnost v nobenem aktu ni določena kot javna služba, niti ni bil po Stanovanjskem zakonu opredeljen kot nosilec izvajanja javnega interesa. Tožnik ni niti nikoli pridobil statusa neprofitne stanovanjske organizacije in ni bil vpisan v register neprofitnih stanovanjskih organizacij. Za kakršnokoli sklepanje, da naj bi tožnik opravljal javno službo oz. dejavnost v javnem interesu, torej očitno manjka tudi kakršnakoli formalnopravna podlaga. Zavezanec je torej zavezan za posredovanje informacij javnega značaja po 1.a čl. ZDIJZ, kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava.

 

Pritožba ni utemeljena.

 

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. Odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

V predmetni zadevi je Upravno sodišče RS odločilo, da zavezanec ni zavezan za posredovanje informacij javnega značaja kot pravna oseba javnega prava oz. kot izvajalec javne službe (1. odst. 1. čl. ZDIJZ) temveč, da je zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja le kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava (1. odst. 1.a čl. ZDIJZ). Ker je IP dolžan slediti temu stališču, četudi se z njim ne strinja, je v ponovljenem postopku odločil, kot izhaja iz izreka in obrazložitve te odločbe.

 

V primeru poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava je informacija javnega značaja med drugim informacija iz sklenjenega pravnega posla, ki se nanaša na pridobivanje, razpolaganje ali upravljanje s stvarnim premoženjem poslovnega subjekta ali izdatke poslovnega subjekta za naročilo blaga, gradenj, agentskih, svetovalnih ali drugih storitev ter sponzorskih, donatorskih in avtorskih pogodb in drugih pravnih poslov, s katerimi se dosega enak učinek (1. al. 1. odst. 4.a čl. ZDIJZ).

 

Namen ZDIJZ je poleg tega, da se pravnim in fizičnim osebam zagotovi uresničevanje ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, tudi krepitev transparentnosti in odgovornega ravnanja pri upravljanju z javnimi sredstvi in s finančnimi sredstvi zavezancev (6. odst. 1.a čl. ZDIJZ). Vsak gospodarski subjekt svoje poslovanje (upravljanje s finančnimi sredstvi) razprši na dva osnovna dela – poslovno dejavnost, ki jo opravlja na trgu »navzven« (dejavnosti iz Uredbe o standardni klasifikaciji dejavnosti (Ur. l. RS, št. 69/07 in 17/08; v nadaljevanju: Uredba) in poslovanje za lastno interno obratovanje (podporne dejavnosti, kot so na primer upravljanje lastnih kadrov, računovodstvo, nabava pisarniškega in drugega potrošnega materiala). Namen ZDIJZ ni v nadzoru javnosti nad kakovostjo in rentabilnostjo poslovanja zavezanca na trgu oz. nadzoru uspešnosti zavezančevega nastopanja na prostem trgu - v tem delu je treba poslovnim subjektom pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava priznati polno svobodo gospodarske pobude. Namen ZDIJZ je v nadzoru javnosti nad gospodarnostjo zavezančevega ravnanja pri poslovanju za »interne« potrebe. Tak namen zakonodajalca tudi jasno izhaja iz obrazložitve k predlogu ZDIJZ-C (EVA 2013-1711-0053 z dne 3. 10. 2013).

 

Mejni primeri med obema osnovnima deloma poslovanja poslovnega subjekta pa so posli, ki jih ZDIJZ izrecno opredeljuje v 1. alineji prvega odstavka 4.a člena. Gre namreč za posle, ki so osnovni dejavnosti poslovnega subjekta sicer v podporo, vendar lahko že presegajo zgolj potrebe samega obratovanja poslovnega subjekta, hkrati pa še ne pomenijo nujno same osnovne dejavnosti poslovnega subjekta. Gre torej za upravljanje s stvarnim premoženjem za lastne potrebe zavezanca (na primer najem ali nakup lastnih poslovnih prostorov), izdatke za naročilo blaga in gradenj za lastne obratovalne potrebe (na primer nakup pisarniškega, sanitetnega, promocijskega materiala ali na primer naročilo obnove fasade lastnih poslovnih prostorov), izdatke za agentske, svetovalne ali druge storitve (na primer računovodske ali pravne storitve, storitve najema čistilnega servisa lastnih prostorov, svetovanje pri poslovnih odločitvah, posredovanje pri izvedbi konkretnega posla, analize in podobno) ter izdatke na podlagi sklenjenih sponzorskih, donatorskih in avtorskih pogodb.

 

Pridobitev, odsvojitev ali oddajanje v najem nepremičnine per se sicer res ustreza definiciji »pridobivanje, razpolaganje ali upravljanje s stvarnim premoženjem«, vendar je v konkretnem primeru pridobivanje, oddajanje v najem in morebitna namera odsvojitve nepremičnin dejansko del osnovne dejavnosti zavezanca in ne zgolj podporna dejavnost oz. dejavnost povezana z obratovanjem zavezanca. Dejavnost zavezanca namreč v skladu s 378. čl. Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Ur. l. RS, št. 96/12, 39/13, 99/13-ZSVarPre-C, 101/13-ZIPRS1415, 44/14-ORZPIZ206, 85/14-ZUJF-B in 95/14-ZUJF-C; v nadaljevanju ZPIZ-2) obsega upravljanje nepremičnin in zagotavljanje namenskih najemnih stanovanj in oskrbovanih stanovanj.

 

Prosilka je zahtevala dokumente, ki se nanašajo na obračunavanje najemnin za stanovanja, s katerimi upravlja zavezanec. Podatki, ki jih je zahtevala prosilka, tako očitno ne sodijo v sfero podpornih dejavnosti zavezanca, ki bi jih bilo mogoče šteti za informacije javnega značaja po 1. al. 1. odst. 4.a čl. ZDIJZ. IP je, na podlagi stališča Upravnega sodišča RS, navedenih pravnih podlag, konkretnih okoliščin primera in navedenih argumentov, zaključil, da informacije, ki jih je zahtevala prosilka, ne izpolnjujejo pogojev za obstoj informacije javnega značaja iz 4.a čl. ZDIJZ.

 

V skladu z navedenim je IP ugotovil, da je bila odločitev zavezanca pravilna in zakonita, pritožba prosilke pa neutemeljena, zato je na podlagi 1. odst. 248. čl. ZUP pritožbo prosilke zavrnil, kot to izhaja iz 1. tč. izreka te odločbe.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

 

Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor zoper odločitev Nepremičninskega sklada pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d.o.o., Mala ulica 5, 1001 Ljubljana, z dne 23. 4. 2015. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu in odločitev Nepremičninskega sklada pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d.o.o., z dne 23. 4. 2015.

 

Postopek vodil:

Jan Merc, univ. dipl. prav.

asistent svetovalca IP

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka