Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 22.10.2015
Naslov: prosilka - Nepremičninski sklad PIZ
Številka: 090-141/2015/14
Kategorija: Ali gre za inf. javnega značaja?, Ali dokument obstaja?, Ali je organ zavezanec?, Avtorsko delo, Poslovna skrivnost
Status: Delno odobreno


Sodba Upravnega sodišča

 

POVZETEK:

Prosilka je od organa zahtevala posredovanje pravnega mnenja in dopisa na osnovi katerega je bilo pravno mnenje izdelano. Organ je zavrnil zahtevo z argumentom, da je zaverzan le po 1.a čl. ZDIJZ in da zahtevane informacije niso informacije javnega značaja v skladu s 4.a čl. ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ oseba javnega prava in posledično zavezan za posredovanje informacij v skladu s 1. čl. ZDIJZ. Nadalje je IP ugotovil, da vse zahtevane informacije predstavljajo informacije javnega značaja v skladu s 4. čl. ZDIJZ. Pritožbo prosilke je zavrnil v delu, v katerem organ z dokumentom ne razpolaga. V preostalem delu je pritožbi prosilke ugodil, ker ni mogoče uporabiti instituta poslovne skrivnosti v zvezi z informacijami, ki izvirajo iz dejavnosti opravljanja javne službe. Prosilki je omogočil vpogled, ker materialne avtorske pravice na zahtevanem dokumentom niso bile prenešene.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-141/2015/14

Datum: 22. 10. 2015

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. čl. Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 2. odst. 15. čl. ter 3. in 4. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14-ZDIJZ-C, 50/2014-ZDIJZ-D in 19/2015 – odl. US; v nadaljevanju ZDIJZ) 1. odst. 248. čl. in 1. odst. 252. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka) zoper odločitev Nepremičninskega sklada pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d.o.o., Mala ulica 5, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju organ), z dne 23. 4. 2015, v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožbi prosilke zoper odločitev Nepremičninskega sklada pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d.o.o., z dne 23. 4. 2015, se delno ugodi in se izpodbijana odločitev delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan v roku enaintrideset (31) dni od vročitve te odločbe, prosilki omogočiti vpogled v dokument Pravno mnenje o skladnosti obračunavanja najemnin z vidika zakonodaje in sklenjenih najemnih pogodb, z dne 12. 9. 2014.
  1. V delu, v katerem organ z dokumentom ne razpolaga, se pritožba prosilke zavrne.
  1. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

 

OBRAZLOŽITEV:

 

Prosilka je, dne 25. 3. 2015, na zavezanca naslovila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je zahtevala posredovanje kopije:

I.              pravnega mnenja, ki ga je septembra 2014 izdelal Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani (v nadaljevanju Inštitut). Po navedbah doc. dr. … naj bi bil dokument izdan dne 12. 9. 2014 in obsega enajst strani.

II.             dopisa organa Inštitutu, na osnovi katerega je g. … izdelal pravno mnenje o skladnosti obračunavanja najemnin z vidika zakonodaje in sklenjenih najemnih pogodb.

 

Organ je zahtevo prosilke z dopisom, z dne 23. 4. 2015, zavrnil, ker zahtevane informacije ne sodijo med informacije javnega značaja po 4a. čl. ZDIJZ. Pojasnil je, da se zahtevane informacije nanašajo na izdelavo pravnega mnenja, vendar gre za analizo razpolaganja in upravljanja s stvarnim premoženjem in ne gre za potrebe internega poslovanja.

 

Zoper odločitev zavezanca je prosilka, dne 29. 4. 2015, pri IP vložila pritožbo, v kateri je navedla, da se zahtevano pravno mnenje nanaša na način obračuna najemnin, ki jih zaračunava organ. Organ je v stoodstotni lasti države. Organ se je v dopisih skliceval, da je zahtevano mnenje izdelal g. … Izdelal ga je g. …, ki je na zaprosilo prosilke poudaril, da je to splošno mnenje, katerega naročnik je organ in naj se zanj obrne nanj.

 

IP je pritožbo prosilke v skladu z 2. odst. 239. čl. ZUP odstopil organu v preizkus procesnih predpostavk in ga pozval k ravnanju v skladu z 240. do 245. čl. ZUP.

 

Organ je pritožbo prosilke, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom, z dne 21. 5. 2015, s prilogami, poslal v odločanje IP. Ob tem je navedel, da je v skladu z 1a. čl. ZDIJZ poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Zahtevana dokumentacija ne predstavlja informacij javnega značaja po 4a. čl. ZDIJZ. Zahtevani dokumenti se res nanašajo na pravni posel, ki v osnovi predstavlja storitev svetovalne narave, vendar se ta storitev nanaša na okvir poslovanja organa oz. na njegovo opravljanje dejavnosti oddajanja nepremičnin v najem. Gre za pravne posle, ki jih organ opravlja na trgu kot svojo glavno dejavnost in ne gre za informacije, ki bi sodile v sfero podporne dejavnosti oz. v sfero internih potreb organa. Zahtevano pravno mnenje je bilo pridobljeno zaradi presoje že sklenjenih najemnih pogodb. Obračunavanje najemnin predstavlja najpomembnejši segment poslovanja organa. V kolikor bi način obračunavanja najemnin (o čemer je bilo podano zahtevano pravno mnenje) postal informacija javnega značaja, bi to pomenilo grob poseg v svobodno gospodarsko pobudo. Z zahtevanim mnenjem bi vsi konkurenti, ki na trgu nastopajo skupaj z organom, pridobili relevantne podatke v zvezi z obračunavanjem najemnin, kar bi predstavljalo izgubo vsakršne konkurenčne prednosti na trgu. Namen ZDIJZ-C ni v tem, da vzpostavlja nadzor javnosti nad kakovostjo in rentabilnostjo poslovanja organa na trgu. Dopis organa Inštitutu, na osnovi katerega je bilo zahtevano pravno mnenje izdelano, ne obstaja v materializirani obliki.

 

Organ je IP posredoval dopis, z dne 15. 9. 2015, v katerem je poudaril, da ni zavezan za posredovanje informacij na podlagi 1. odst. 1. čl. ZDIJZ, ker ni javni sklad. Podeljeno mu ni bilo nobeno javno pooblastilo in ni izvajalec javne službe, niti ne izpolnjuje kriterijev, po katerih bi ga bilo mogoče opredeliti za pravno osebo javnega prava. Organ je bil ustanovljen s statutom (in ne z javnopravnim aktom) in izvaja svoje storitve na trgu (oddajanje namenskih in oskrbovanih stanovanj v najem). Ne glede na to, da je organ v preteklosti oddajal stanovanja tudi za neprofitno najemnino in da je za oddajo stanovanj izvedel javni razpis, tega ni bil dolžan storiti, zato tudi v tem delu ni šlo za javno službo. Socialnovarstvene javne službe za starejše ureja Zakon o socialnem varstvu (Ur. l. RS, št. 3/07 – uradno prečiščeno besedilo, 23/07 – popr., 41/07 – popr., 61/10 – ZSVarPre, 62/10 – ZUPJS in 57/12; v nadaljevanju ZSV) in pri tem ne vključuje oddajanja v najem namenskih, oskrbovanih ali neprofitnih stanovanj. Organ tudi ne izpolnjuje nobenega izmed kriterijev, ki jih je izoblikovala pravna teorija in sodna praksa za opredelitev organa kot osebe javnega prava. Pravno mnenje, ki ga zahteva prosilka v I. tč. zahteve, je bilo izdelano na podlagi ustnega naročila in naročilnice, pri čemer posebna pisna pogodba ni bila sklenjena. Zato dokument, ki ga prosilka zahteva v II. tč zahteve, ne obstaja. V zvezi z obstoječim dokumentom ni podan prevladujoč javni interes za razkritje v smislu 2. odst. 4.a čl. ZDIJZ, tudi ga prosilka ni zatrjevala. V nadaljevanju je organ ponovno pojasnil in podrobno obrazložil razloge, na podlagi katerih meni, da noben od zahtevanih dokumentov ne ustreza definiciji informacije javnega značaja po 4.a čl. ZDIJZ.

 

Z namenom ugotovitve dejanskega stanja je IP, dne 15. 9. 2015, pri organu opravil ogled in camera, na podlagi 11. člena ZInfP. Uvodoma je organ pojasnil vsebino dopisa z dne 15. 9. 2015 in ob tem dodal, da ustanovni akt ni zakon, temveč je zakon le kreiral podlago za ustanovitev. V podkrepitev te navedbe je predložil IP na vpogled notarsko listino s prve skupščine, na kateri je bil sprejet akt o ustanovitvi. Nadalje je organ glede reguliranosti najemnine in ciljev, ki jih organ zasleduje pri oblikovanju najemnine, pojasnil, da se v izhodišču najemnina določi v višini neprofitne najemnine, ki pa je prosto oblikovana v skladu s Stanovanjskim zakonom (Ur. l. RS, št. 69/03, 18/04 – ZVKSES, 47/06 – ZEN, 45/08 – ZVEtL, 57/08, 62/10 – ZUPJS, 56/11 – odl. US, 87/11 in 40/12 – ZUJF; v nadaljevanju SZ-1) in sklepi organov upravljanja. Kljub temu ne gre za neprofitna stanovanja, gre zgolj za poslovno politiko. Organ ima fond namenskih in oskrbovanih stanovanj. Za stara stanovanja organ nima podatka o vrednosti stanovanja, najemnine so se določale v skladu z obstoječimi starimi zapisniki o ugotovitvi vrednosti stanovanj (v skladu s pravilnikom o neprofitnih najemninah in uredbo). Namen tovrstnega določanja najemnine izhaja iz ciljne populacije. Stanovanja se oddajajo izključno starejšim osebam. Organ ne prejema nobenih proračunskih sredstev, financira se z izvajanjem dejavnosti oddajanja stanovanj. Organ ni zavezanec po Zakonu o javnem naročanju (Ur. l. RS, št. 12/13 – uradno prečiščeno besedilo, 19/14 in 90/14 – ZDU-1I; v nadaljevanju ZJN-2). Organ tudi ni zavezan delovati po ZUP. Razpis je zgolj ena izmed oblik povpraševanja na trgu. Pritožbeni postopek ni formaliziran. Pri razpisu sicer sodelujejo društva upokojencev, ki pa delujejo predvsem kot pooblaščenci. V primeru neizbora na razpisu, posameznik nima pravnih jamstev. Namen razpisa je predvsem zagotavljanje transparentnosti. Stanovanja se torej oddajajo v skladu z internimi pravili. Praktično vsa namenska stanovanja so stara stanovanja, s tem, da so oskrbovana stanovanja novejša. Ta fond se dograjuje z nakupi starih stanovanj, da se zagotovi čim večji lastniški delež v neki stavbi in s tem optimizira premoženje organa. Organ je v zvezi z v predmetni zadevi zahtevanima dokumentoma ponovno pojasnil, da pogodba ne obstaja, saj je bilo mnenje izdelano na podlagi predhodnih ustnih dogovorov. Organ zato razpolaga zgolj z naročilnico, ki jo je IP dal na vpogled. Ob tem je dodal, da glede avtorskih pravic ni bilo nič določeno.

 

Organ je na podlagi zaveze, ki jo je bil dal na ogledu in camera z dopisom, z dne 1. 10. 2015, IP posredoval Sklep o varovanju poslovne skrivnosti (v nadaljevanju; sklep) in dve odločbi, iz katerih naj bi izhajalo, da organ ni zavezanec po ZJN-2. Ob tem je navedel, da zahtevani dokumenti predstavljajo poslovno skrivnost na podlagi 1. odst. 39. čl. Zakona o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13 in 55/15; v nadaljevanju ZGD-1). S sklepom so seznanjene osebe, ki so seznanjene s podatki, ki predstavljajo poslovno skrivnost. Sklep v skladu s 40. čl. ZGD-1 določa tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki jo morajo varovati. Poleg tega je organ že v dopisu, z dne 15. 9. 2015, podal argumente, ki očitno izkazujejo, da bi mu z razkritjem zahtevanih dokumentov nastala občutna škoda v zvezi s konkurenčnim položajem na relevantnem trgu.

 

Pritožba je delno utemeljena.

 

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. Odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

IP primarno ugotavlja, da je organ o zahtevi prosilca odločil z dopisom, ki ni procesno pravilna oblika odločanja v tem postopku. Organ je namreč kot zavezanec po 1. odst. 1. čl. ZDIJZ (kot bo obrazloženo v nadaljevanju), dolžan postopati po 22. čl. ZDIJZ, kar pomeni, da je v primeru (delne) zavrnitve dostopa do zahtevane informacije, dolžan izdati odločbo. V odločbi mora navesti razloge za svojo odločitev in jo obrazložiti. Obrazložitev odločitve je nujna, da lahko prosilec uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Ker pa je iz odgovora organa razvidno, o čem je organ odločil in kakšni so razlogi za zavrnitev, prav tako pa ima dopis tudi pravni pouk, je IP smiselno štel odgovor organa kot odločbo.

 

V predmetni zadevi je primarno sporno, ali je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja le na podlagi 1. odst. 1.a člena ZDIJZ (kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava) ali je zavezan tudi na podlagi 1. odst. 1. čl. ZDIJZ (kot pravna oseba javnega prava oz. kot izvajalec javne službe). Zato je IP najprej vpogledal v register zavezancev za informacije javnega značaja (http://www.ajpes.si/RZIJZ/Vpogled/Zavezanec#/5985986000, v nadaljevanju RZIJZ) in ugotovil, da je organ hkrati zavezanec po 1. čl. in po 1a. čl. ZDIJZ. ZDIJZ v 5. odst. 3.a čl. vzpostavlja zakonsko (sicer izpodbojno) domnevo, da je pravna oseba, ki je vpisana v RZIJZ, zavezanec po ZDIJZ. Ker je organ navedeno domnevo izpodbijal, je IP v nadaljevanju presojal ali je organ zavezanec na podlagi 1. čl. ZDIJZ (ali je oseba javnega prava oz. ali je izvajalec javne službe).

 

1. Ali je organ zavezanec po 1. čl. ZDIJZ?

 

ZDIJZ v 1. čl. določa, da so organi zavezanci za posredovanje informacij javnega značaja državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Glede na to, da ZDIJZ ne določa kriterijev za opredelitev pojma osebe javnega prava, sta teorija in predvsem sodna praksa razvili jasne kriterije, po katerih se presoja, ali je določen subjekt oseba javnega ali zasebnega prava (npr. sodbe Vrhovnega sodišča RS št. X Ips 131/2009 z dne 30. 9. 2009, št. X Ips 638/2008 z dne 20. 5. 2009 in št. I Up 1126/2006-2 z dne 12. 9. 2007 ter sodbe Upravnega sodišča RS št. II U 65/2009 z dne 8. 6. 2011, št. 167/2006-16 z dne 11. 5. 2006, št. I U 1821/2009 z dne 24. 11. 2010 in št. III U 523/2010 z dne 23. 5. 2011). Razvrstitev je odvisna od celote značilnosti in razmerij pravnega subjekta, pri čemer pravnoorganizacijska oblika (npr. družba z omejeno odgovornostjo) še zdaleč ni odločujoči kriterij za presojo. Iz citiranih sodb izhaja, da so v skladu s pravno teorijo oz. po splošnih pravilih upravnega prava temeljni elementi, pomembni za identifikacijo oseb javnega prava: 1. akt ustanovitve, 2. namen delovanja, 3. sredstva oz. financiranje in 4. uporaba javnega prava pri notranjih in zunanjih razmerjih (razmerje do ustanovitelja). Ob tem IP poudarja, da ni potrebno, da so navedeni elementi izpolnjeni kumulativno. Zadošča namreč že, da so izkazani v pretežnem delu in kažejo na dovolj veliko koncentracijo javnopravnih značilnosti zavezanca.

 

Eden najpomembnejših opredelilnih elementov oseb javnega prava je njihova ustanovitev z javnopravnim aktom. V predmetni zadevi je bil organ ustanovljen z Zakonom o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Ur. l. RS, št. 106/99, 72/00, 81/00, 124/00, 109/01, 108/02; v nadaljevanju ZPIZ-1). V 240. čl. ZPIZ-1 je bila namreč določena ustanovitev, struktura osnovnega kapitala, firma in sedež organa. IP poudarja, da navedene parametre organa določa tudi novela Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Ur. l. RS, št. 96/12, 39/13, 99/13-ZSVarPre-C, 101/13-ZIPRS1415, 44/14-ORZPIZ206, 85/14-ZUJF-B in 95/14-ZUJF-C; v nadaljevanju ZPIZ-2). Organ torej ni bil ustanovljen s pogodbo (kot je to značilno za gospodarske družbe, ki so osebe zasebnega prava), temveč z javnopravnim aktom (zakonom). Ob tem IP dodaja, da je organ nastal s postopnim statusnim preoblikovanjem notranje organizacijske enote Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (v nadaljevanju Zavod), i.e. osebe javnega prava, v samostojno pravno osebo. Pri Zavodu je bil namreč leta 1994 kot notranja organizacijska enota ustanovljen Stanovanjski sklad pokojninskega in invalidskega zavarovanja (v nadaljevanju: Stanovanjski sklad), ki se je leta 1996 preoblikoval v pravno osebo, in sicer v družbo z omejeno odgovornostjo. V skladu s 453. čl. ZPIZ-1 se je Stanovanjski sklad preoblikoval v organ. Nastanek organa torej ni posledica svobodne gospodarske pobude (74. čl. Ustave RS), temveč izvira iz prenosa izvajanja določenih (javnopravnih) nalog osebe javnega prava na samostojno pravno osebo.

 

Naslednji opredelilni element organa, kot osebe javnega prava, so njegove naloge, ki so določene z zakonom, kar pomeni, da gre za zasledovanje javnih ciljev in izvrševanje javne funkcije. Iz 378. čl. ZPIZ-2 namreč izhaja, da gre za subjekt, ki je bil ustanovljen z namenom upravljanja nepremičnin in zagotavljanja namenskih najemnih stanovanj in oskrbovanih stanovanj za upokojence in druge starejše osebe, kar je dejavnost, ki se nedvomno opravlja zaradi zavarovanja javnega interesa (zagotavljanje primernega bivališča ranljivi skupini prebivalstva oz. izvajanje socialne in stanovanjske politike). Iz citiranega 378. čl. ZPIZ-2 in iz internih aktov organa (Pravila za oddajanje oskrbovanih stanovanj v najem in Pravila za oddajanje namenskih najemnih stanovanj v najem) tudi izhaja, da se postopek oddaje stanovanj starejšim ne izvaja po tržnih principih (določeni so pogoji, kdo je do najema upravičen, kriteriji za izbiro najemnikov, dohodkovni cenzus, ki ga morajo izpolnjevati najemniki, itd.). Vse navedeno kaže na to, da gre pri izvajanju dejavnosti sklada za javnopravno dejavnost, ki je zakonsko regulirana in ni prepuščena tržnim principom.

 

Osnovni kapital organa je določen v 2. odst. 378. čl. ZPIZ-2 (prej 2. odst. 240. čl. ZPIZ-1) in je bil zagotovljen iz javnih sredstev – iz sredstev Zavoda, ki je uporabnik javnih sredstev in po določilih Zakona o javnih financah (Ur. l. RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 14/13 – popr., 101/13 in 55/15 – ZFisP; v nadaljevanju: ZJF) tudi posredni uporabnik proračuna. Na organ so bila namreč v skladu s pogodbo o ureditvi medsebojnih premoženjskih razmerij, ki sta jo sklenila organ in Zavod, prenesena stanovanja in stanovanjske hiše, ki so bile pred tem na podlagi 114. čl. Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 18/91-I, 19/91 – popr., 13/93 – ZP-G, 9/94 – odl. US, 21/94, 29/95 – ZPDF, 23/96, 24/96 – odl. US, 44/96 – odl. US, 1/00, 1/00 – odl. US, 22/00 – ZJS, 87/02 – SPZ, 29/03 – odl. US in 69/03 – SZ-1; v nadaljevanju SZ) v lasti Zavoda. Tako je Zavod zagotovil javna sredstva oz. premoženje za delovanje organa. V prid ugotovitvi, da organ pri izvajanju svoje zakonsko določene dejavnosti upravlja z javnimi sredstvi, priča tudi dejstvo, da je poslovanje organa podvrženo revizijski pristojnosti Računskega sodišča RS, ki v skladu s 1. odst. 20. čl. Zakona o Računskem sodišču (Ur. l. RS, št. 11/01 in 109/12; v nadaljevanju ZRacS-1) revidira poslovanje uporabnikov javnih sredstev. Iz določbe 5. odst. 20. čl. ZRacS-1 tudi izhaja logičen sklep, da pojem javnih sredstev ne zajema zgolj proračunskih sredstev, pač pa tudi sredstva, ki jih pravna oseba javnega prava pridobi iz drugih virov (npr. osnovni kapital, ki ga praktično v celoti tvorijo zgoraj navedena prenesena stanovanja). Organ je v preteklosti že bil podvržen nadzoru Računskega sodišča, ki je tudi zavzelo stališče, da je organ oseba javnega prava.[1] Vsled navedenemu IP zaključuje, da organ nedvomno upravlja z javnimi sredstvi oz. se financira na podlagi upravljanja z javnimi sredstvi.

 

Iz ZPIZ-2 nadalje tudi izhaja, da si je država sistemsko zagotovila svoj vpliv na delovanje organa, in sicer z 10. in 11. odst. 378. čl. ZPIZ-2, ki določata, da: 1. daje soglasje k sprejetemu statutu organa Vlada RS, 2. Minister, pristojen za delo, s sklepom zadrži izvršitev odločitve, ki jo sprejme skupščina organa, če oceni, da ni zakonita oz. ni skladna z državnim proračunom ali z razvojnimi načrti RS za varstvo starejših in o tem obvesti Vlado RS. Poleg tega izvaja funkcijo skupščine organa svet Zavoda, ki je v skladu s 1. odst. 186. čl. ZPIZ-2 sestavljen tudi iz sedmih članov, ki jih imenuje Vlada RS. Ta svoj vpliv pa je država zagotovila ustrezno zgoraj navedenim javnopravnim dejavnostim, za katerih opravljanje je bil organ ustanovljen. Organ je torej pri svojem delovanju (navznoter in navzven) odvisen od aktualne stanovanjske in socialne politike države in v tem kontekstu ne more ravnati v skladu s klasičnimi načeli trga.

 

Na podlagi zgoraj navedenega je IP ugotovil, da organ po vseh presojanih kriterijih izkazuje javnopravne značilnosti. Posledično je IP zaključil, da je organ oseba javnega prava in kot tak v celotni sferi svojega delovanja zavezanec po 1. čl. ZDIJZ.

 

IP poudarja, da iz zgoraj navedene sodne prakse (glej predvsem odločitvi Vrhovnega sodišča RS št. X Ips 638/2008 z dne 20. 5. 2009, št. X Ips 131/2009 z dne 30. 9. 2009) izhaja, da za presojo, ali je organ oseba javnega prava v skladu s 1. čl. ZDIJZ, ni odločilno ali organ je oz. ni naročnik po ZJN-2. Vrhovno sodišče RS se namreč do tega vprašanja niti ni opredeljevalo, saj ga ni štelo kot kriterij za obstoj osebe javnega prava. Ker torej status organa v skladu z določili ZJN-2 za presojo v predmetni zadevi ni relevanten, se IP ni opredelil do dveh odločb, ki mu jih je posredoval organ.

 

IP nazadnje še dodaja, da v skladu z zgoraj navedenim tudi ni dvoma o tem, da organ v celotni sferi svoje dejavnosti, kot je opredeljena v 1. odst. 378. čl. ZPIZ-2, izvaja javno službo. V skladu s pravno teorijo[2] je namreč pravni režim oz. institut javne službe ustanovljen s strani države na posamezni dejavnosti, katere izvajanje sama zagotavlja. Za razliko od tržnega sistema je v režimu javne službe dostop do dobrin opredeljen s postopkom dostopa ter s pogoji, ki jih mora uporabnik izpolnjevati. V tem pogledu javne službe bistveno pripomorejo k socialni enakosti. Ne opredeljuje lastnina položaja organizacije, ampak pravna narava dejavnosti, ki jo opravlja. Država torej ustanavlja posebne organizacije, ki se po svojem položaju bistveno razlikujejo od organizacij, ki izvajajo tržne dejavnosti. Razlikujejo se zato, ker država zaradi pomena javnih služb ohranja prevladujoč vpliv na upravljanje organizacij, ki izvajajo te dejavnosti. Na tem vplivu temelji razlikovanje med pravnimi osebami zasebnega prava, ki izvajajo tržne dejavnosti in pravnimi osebami javnega prava, ki se ustanovijo za izvajanje javnih služb.

 

2. Pojem informacije javnega značaja:

 

Namen ZDIJZ je konkretizacija ustavno zagotovljene pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Ustava Republike Slovenije (Ur.l. RS, št. 33I/1991-I, s spremembami Ur.l. RS št. 42/1997, 66/2000, 24/2003, 69/2004, 69/2004, 69/2004, 68/2006; v nadaljevanju URS) namreč v 2. odst. 39. čl. določa, da ima vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. ZDIJZ z materialnimi in procesnimi določbami uresničuje to ustavno pravico in tako spodbuja javnost in odprtost delovanja organov. V skladu s 1. čl. ZDIJZ je vsakomur (ne glede na interes) omogočen prost dostop in ponovna uporaba informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb.

 

V predmetni zadevi je prosilka zahtevo za dostop do informacij javnega značaja naslovila na Nepremičninski sklad pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ki je v skladu z zgoraj navedenim dolžan delovati tudi po ZDIJZ, saj sodi v kategorijo zavezanih organov iz 1. čl. ZDIJZ.

 

Pri odločanju po ZDIJZ je prvotnega pomena pravilna uporaba pojma oz. definicije informacije javnega značaja. Organ namreč odloča po ZDIJZ le, če gre za informacijo javnega značaja, ne pa za kakšen drug dokument, podatek, informacijo, odgovor ali neobstoječo oz. nematerializirano vsebino. V skladu s 4. čl. ZDIJZ je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji:

-       da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le-ta pridobil v okviru javnopravnih pristojnosti),

-       da organ z njo razpolaga,

-       da se informacija nahaja v materializirani obliki.

 

Z vidika presoje obstoja informacije javnega značaja, kot izhaja iz 1. odst. 4. čl. ZDIJZ, IP kot že navedeno ugotavlja, da je delovno področje organa urejeno 1. odst. 378. čl. ZPIZ-2, v skladu s katerim organ upravlja nepremičnine in zagotavlja namenska najemna stanovanja in oskrbovana stanovanja za upokojence in druge starejše osebe. Širše oz. celotno delovno področje organa pa določa ZDIJZ, po katerem delovno področje organa zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami. Upoštevaje navedeno zahtevane informacije nedvomno spadajo v delovno področje organa.

 

3. Glede II. tč. zahteve prosilke:

 

IP je na podlagi vpogleda v spisovno dokumentacijo in ogleda in camera ugotovil, da ne obstaja dokument, ki ga je prosilka zahtevala v II. tč. zahteve. Organ je pravno mnenje naročil ustno, kar sicer ni nič neobičajnega, posledično pa organ z v tem delu zahtevano dokumentacijo ne razpolaga. IP je ocenil, da ni razloga, da ne bi sledil prepričljivim navedbam organa in je ugotovil, da organ dejansko ne razpolaga z dokumentom, ki bi vseboval v tem delu zahtevane informacije. Ker organ z dokumentom, ki ga zahteva prosilka, ne razpolaga, zavezanci pa so v skladu s 4. čl. ZDIJZ dolžni omogočiti dostop samo do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca IP zaključuje, da pritožbi prosilke v tem delu ni mogoče ugoditi. Iz obrazložitve izhaja, da je organ na prvi stopnji odločil pravilno in zakonito, zato je IP pritožbo prosilke, na podlagi 1. odst. 248. čl. ZUP, v tem delu kot neutemeljeno zavrnil, kot izhaja iz 2. tč. izreka te odločbe.

 

4. Glede I. tč. zahteve prosilke:

 

Ni sporno, da organ z v tem delu zahtevanimi informacijami razpolaga v materializirani obliki. V skladu z zgoraj navedenim zahtevane informacije tudi sodijo v delovno področje organa. Ker je IP ugotovil, da je organ v skladu s 1. čl. ZDIJZ oseba javnega prava, so ob izpolnjevanju navedenih pogojev 4. čl. ZDIJZ zahtevane informacije nedvomno informacije javnega značaja. Vprašanje pa je, ali so prosto dostopne.

 

Organ se v izpodbijani odločitvi sicer ni skliceval na nobeno izmed izjem od prostega dostopa, ki jih določa 6. čl. ZDIJZ, saj je dostop zavrnil zaradi zatrjevanja, da zahtevani dokumenti ne predstavljajo informacij javnega značaja. Zato je IP po uradni dolžnosti preizkusil, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.

 

4.1. Glede izjeme po 2. tč. 1. odst. 6. čl. v povezavi s 3. odst. 6. čl. ZDIJZ in 3. odst. 39. čl. ZGD-1:

 

Pojem poslovne skrivnosti je opredeljen v 39. čl. ZGD-1. Po 1. odst. 39. čl. ZGD-1 se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom (subjektivni kriterij), po 2. odst. istega čl. pa podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (objektivni kriterij). Poleg tega ZGD-1 v 3. odst. 39. čl. določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.

 

Ker je organ izvajalec javne službe, mora biti pri določanju poslovne skrivnosti zelo restriktiven. Gre namreč za osebo javnega prava, kar pomeni, da mora biti njeno delovanje v osnovi transparentno. Zgolj izjemoma, ko oseba javnega prava deluje na trgu in podatek pomeni za osebo javnega prava konkurenčno prednost oz. bi lahko vplival na njen tržni konkurenčni položaj in s tem ogrozil njeno javnopravno poslanstvo, lahko oseba javnega prava takšen podatek označi za poslovno skrivnost. Pri tem pa je treba izhajati iz načelnega stališča, da je organ kot tak zavezan k preglednemu poslovanju in da njegov položaj ni primerljiv z ostalimi pravnimi osebami, ki delujejo po ZGD-1. Slednje namreč delujejo zgolj z namenom pridobivanja dobička in povečevanja dohodka v korist vsakokratnih lastnikov in družbe kot take, medtem ko mora organ delovati v javnem interesu in porabljati javna sredstva zgolj v namen izvajanja javne službe in v okviru omejitev, ki mu jih nalaga zakon (10. in 11. odst. 378. čl. ZPIZ-2).

 

V predmetni zadevi zahtevani dokument nedvomno sodi v sfero javnopravnega delovanja organa, saj se nanaša na izvajanje temeljne dejavnosti organa, kot je opredeljena v 378. čl. ZPIZ-2 (upravljanje nepremičnin in zagotavljanje namenskih najemnih stanovanj in oskrbovanih stanovanj za upokojence in druge starejše osebe) in sodi v okvir izvajanja javne službe. V skladu s 3. odst. 6. čl. ZDIJZ se ne glede na morebiten obstoj izjeme poslovne skrivnosti dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Da gre za podatek o porabi javnih sredstev, izhaja iz dejstva, da je bila zahtevana informacija pridobljena v okviru izvajanja javne službe, ta pa se (kot že navedeno zgoraj), financira na podlagi upravljanja z javnimi sredstvi. Gre torej za dokument, ki v skladu s 3. odst. 39. čl. ZGD-1 niti ne more biti označen kot poslovna skrivnost, ker gre za podatek, ki je javen že po zakonu in se ne more določiti za poslovno skrivnost. Presojani dokumenti torej ne vsebujejo poslovne skrivnosti in glede njih ni podana izjema iz 2. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.

 

4.2. Glede avtorskih pravic:

 

IP je preučil vsebino v tem delu zahtevane dokumentacije in ugotovil, da ta izpolnjuje predpostavke za avtorsko delo (individualnost, intelektualnost oz. duhovnost, stvaritev, področje ustvarjalnosti in izraženost – glej tudi 5. čl. Zakona o avtorskih in sorodnih pravicah (Ur. l. RS, št. 16/07, uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju dalje ZASP).

 

Bistvenega pomena za ugotovitev, ali določen dokument predstavlja avtorsko delo, je presoja izpolnjevanja predpostavk za obstoj avtorskega dela po ZASP (individualnost, intelektualnost, stvaritev, izraženost, področje ustvarjalnosti, Povzeto po Trampuž M., Oman B., Zupančič A., Zakon o avtorski in sorodnih pravicah (ZASP) s komentarjem, Gospodarski vestnik, Ljubljana 1997, str. 30-32.). IP je zato v nadaljevanju preverjal obstoj posameznih predpostavk glede zahtevanega dokumenta. Nedvomno so v konkretnem primeru izpolnjeni kriteriji stvaritve, izraženosti in področja ustvarjalnosti. Kriterij stvaritve namreč pomeni, da gre za delo, ki ga je ustvaril človek (in ne npr. računalnik), kriterij izraženosti, da je delo izraženo v zunanjem svetu (npr. da je napisano na papir), kriterij področja ustvarjalnosti pa, da mora iti za delo, ki pripada eni izmed treh kategorij – znanost, književnost ali umetnost. V konkretnem primeru ni dvoma, da zahtevani dokument predstavlja delo s področja pravne znanosti, ki je izraženo v pisni obliki in ga je ustvaril človek. Kriterij duhovnosti pomeni, da gre za delo človekovega duha, da se torej z njim izražajo misli, občutki ipd. avtorja. Bistveno je, da gre za delo posameznikovega intelekta (duha) in ne toliko fizičnega dela. Prav tako pa intelektualnost avtorskega dela opozarja na to, da gre pri avtorskem delu za t. i. nematerialno dobrino, ki ga je treba razlikovati od njegovih nosilcev (npr. papirja). Posledično gre za delo, ki se lahko pojavlja in izkorišča sočasno na različnih koncih sveta (ubikviteta), ne da bi bilo s tem izčrpano (neizčrpnost). IP je ugotovil, da je pri zahtevanem dokumentu element duhovnosti izpolnjen. Ustvarjanje zahtevanega dokumenta je namreč zahtevalo delo intelekta oz. duha avtorja in ni prevladovalo fizično delo. Zato je šlo nedvomno za izraz misli avtorja – avtor je moral uporabiti intelekt za oblikovanje svojega stališča, ki je navedeno v zahtevanem mnenju, pri čemer je moral uporabiti svoje znanje in ustrezne metode tehnične argumentacije in pri ubeseditvi tega stališča iskati in uporabiti najbolj primerne izraze, ipd. Pri pripravi obravnavanih dokumentov je nedvomno prevladovalo duhovno ustvarjanje in ustvarjalec je moral uporabiti svoj intelekt za pripravo teh intelektualnih stvaritev. Prav tako lahko zahtevani dokument hkrati uporabljajo različni uporabniki, ne da bi se pri tem mnenje izčrpalo oz. zmanjšalo. Za zahtevane dokumente torej nedvomno veljata tako ubikviteta kot neizčrpnost, pripravljen pa je bil z uporabo intelekta oz. duha avtorja. Individualnost dela predstavlja značilnost, ki avtorsko delo ločuje od ostalih, avtorsko nevarovanih del, od drugih avtorsko varovanih del in hkrati od umetniške in kulturne dediščine, ki je last širše javnosti. Gre za zahtevo po tem, da ima delo vsaj še toliko izvirnih potez, da se še lahko uvršča med avtorska dela. Če torej avtor neodvisno od nekega drugega dela, ustvari svoje delo z individualnimi potezami, torej brez posnemanja oz. neposrednega prevzemanja iz drugega dela, je izpolnjena predpostavka individualnosti dela. Obravnavano mnenje nedvomno izpolnjuje tudi kriterij individualnosti. Gre za dokument, ki obsega 11 strani, v njem pa je pojasnjeno stališče avtorja glede vprašanja ali je pri najemnih pogodbah, v katerih je določeno, da se sklepajo za neprofitno stanovanje, dopustno usklajevanje višine najemnine s stopnjo inflacije. Nedvomno je individualnost botrovala izbiri besed, stavkov in načina podajanja stališča. Odločitev o tem, kako natančno bo posameznik obrazložil svoje stališče, katere besede bo uporabil, kako jih bo strukturiral, razdelil (ali bo uporabil enotno besedilo, poglavja, podpoglavja, točke ipd.), v konkretnem primeru nedvomno izkazuje izpolnjenost kriterija individualnosti dela. Da obravnavani dokument vsebuje zadostno mero individualnosti, kaže tudi dejstvo, da gre za pravno kategorijo, ki dopušča različne možnosti razlage, kar pomeni, da je delo avtorja na določeni ustvarjalni ravni oz. kaže na določeno količino individualnosti.

 

Upoštevaje vse navedeno IP zaključuje, da zahtevano mnenje izpolnjuje vseh pet temeljnih predpostavk avtorskega dela. V podporo tem ugotovitvam je tudi 12. al. 2. odst. 5. čl. ZASP, ki med avtorska dela eksemplifikativno šteje tudi predstavitve znanstvene, izobraževalne ali tehnične narave (tehnične risbe, načrti, skice, tabele, izvedenska mnenja in druga dela enake narave). IP torej ugotavlja, da ni dvoma, da obravnavano mnenje v konkretnem primeru predstavlja avtorsko delo.

 

V nadaljevanju je IP ugotavljal, ali je avtor na organ prenesel materialne pravice na opravljenem avtorskem delu. IP je zaprosil organ za posredovanje dokumentov, ki predstavljajo pravno podlago, ki je bila podlaga za naročilo in plačilo mnenja. IP je na podlagi vpogleda v spisovno dokumentacijo in ogleda in camera ugotovil, da avtor ni prenesel materialnih avtorskih pravic na organ. V obravnavanem primeru organ torej ni imetnik pravice reproduciranja (za namen posredovanja informacij javnega značaja), kot ene izmed materialnih avtorskih pravic tretji osebi.

 

Glede na vse navedeno je ob upoštevanju 2. odst. 25. čl. ZDIJZ prosilki mogoče odobriti le vpogled. Iz navedene določbe ZDIJZ izhaja, da sta prvostopenjski in drugostopenjski organ glede oblike seznanitve upravičena odločiti drugače, kot se glasi zahtevek, tj. namesto posredovanja fotokopij odobriti vpogled, če je seveda izpolnjen pogoj obstoja varovanega avtorskega dela. V tem primeru ne gre za odločanje ultra ali extra petitum, ker gre le za vprašanje oblike (načina) seznanitve, in ne za poseg v vsebino zahtevka – predmet zahtevka namreč ostaja enak. V podporo temu stališču je tudi siceršnji duh transparentnosti in preglednosti nad informacijami javnega značaja ter upoštevaje načelo najširšega varstva pravic strank. Očiten nesmisel bi bil, če bi organ prosilcu zavrnil zahtevo, zato, ker bi ta zaradi nepoznavanja vsebine dokumenta »napačno« formuliral način seznanitve.

 

IP ob preizkusu po uradni dolžnosti obstoja drugih (nezatrjevanih) izjem po 1. odst. 6. čl. ZDIJZ ni ugotovil upoštevnosti katere izmed njih.

 

Izhajajoč iz vsega navedenega je IP odločil, da je treba pritožbi prosilke v tem delu ugoditi. IP je, na podlagi 1. odst. 252. čl. ZUP, odločbo organa v tem delu odpravil in v tem delu sam rešil zadevo. Organ je dolžan prosilki v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe omogočiti vpogled v zahtevano pravno mnenje, kot to izhaja iz 1. tč. izreka te odločbe.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

 

Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

 

Postopek vodil:

Jan Merc, univ. dipl. prav.

asistent svetovalca IP

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka


[1] Revizijsko poročilo št. 1202-2/2003-25, z dne 15. 9. 2004, javno dostopno na www.rs-rs.si/rsrs/rsrs.nsf/I/K2A917879D0510D4DC1256F110035EDD0/$file/2022203.pdf

[2] Trpin, Gorazd, 2004: Javne službe in javni zavodi, Podjetje in delo, št. 6-7/2004, str. 1376