Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 29.11.2006
Naslov: Prosilec zoper Upravno enoto Koper
Številka: 021-72/2006/4
Kategorija: Ali gre za inf. javnega značaja?, Upravni postopek
Status: Odobreno


Datum: 29.11.06
Številka: 021-72/2006/4

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar, na podlagi III. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja  (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZDIJZ) in 2. čl. Zakona o informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, ZInfP), o pritožbi ……….i (v nadaljevanju prosilec) z dne 9.8.2006, zoper odločbo Upravne enote v Kopru, Trg Brolo 4 (v nadaljevanju organ), šifra 090-34/2006, z dne 28.7.2006, na podlagi IV. odst. 27. čl. ZDIJZ ter III. odst. 251. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZUP), izdaja naslednjo

ODLOČBO:


Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi, zadeva pa se vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

 

OBRAZLOŽITEV:


Prosilec je dne 19.7.2006 na organ poslal zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, s katero je od organa zahteval vpogled v gradbeno dokumentacijo lastnika parcele št. 775/2 k.o. Bertoki.

Organ je dne 28.7.2006 izdal odločbo šifra 090-34/2006, s katero je zahtevo prosilca zavrnil. V obrazložitvi je navedel, da je za parcelo št. 775/2 k.o. Bertoki v teku upravni postopek, zaradi česar je na podlagi 7. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ zahtevo prosilca zavrnil, saj gre za podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo izvedbi postopka. Navedel je še, da lahko prosilec zahteva vpogled v upravno zadevo na podlagi 82. čl. ZUP, ki pravnemu subjektu daje možnost, da vpogleda v upravno zadevo, če za to izkaže pravno korist.  

Prosilec je zoper navedeno odločbo organa dne 9.8.2006 vložil pritožbo, v kateri je navedel, da je kot lastnik parcel št. 774/10 in 775/3, obe k.o. Bertoki, prvi mejaš parcele št. 775/2 k.o. Bertoki. Na podlagi izjave lastnika parcele št. 775/2 k.o. Bertoki naj bi obstajala pogodba o služnosti preko prosilčeve poti, o kateri pa sam ni bil seznanjen in tudi ni ničesar podpisal.  

Organ je dne 21.8.2006 pritožbo, skupaj s prosilčevo zahtevo in izpodbijano odločbo, odstopil v odločanje Pooblaščencu.

Z namenom pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja je Pooblaščenec dne 28.8.2006 v prostorih organa opravil ogled in camera brez prisotnosti javnosti in strank. Na ogledu sta predstavnika organa pojasnila, da se dokumentacija, v katero zahteva prosilec vpogled, nanaša na postopek izdaje gradbenega dovoljenja, ki pa še ni končan, zato gre še vedno za dokumentacijo stranke. Prosilec v navedenem postopku ni stranka. Šele potem, ko bo o zahtevi stranke za izdajo gradbenega dovoljenja meritorno odločeno (bodisi z izdajo odločbe o gradbenem dovoljenju, bodisi z izdajo zavrnilne odločbe), bo ta dokumentacija postala del spisa in takrat bo organ to dokumentacijo posredoval vsakemu, ki bo zanjo zaprosil. V kolikor pa bo stranka zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja umaknila, ji bo vsa dokumentacija vrnjena. V takšnem primeru bi zdajšnje razkritje dokumentacije škodovalo izvedbi upravnega postopka. Na ogledu je Pooblaščenec ugotovil, da prosilec zahteva vpogled v Projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja št. 512/06, januar 2005, ki ga je izdelal projektant Pro art d.o.o. (v nadaljevanju Projekt) in ki je sestavljen iz Vodilne mape in še štirih map. Predstavnika organa sta še poudarila, da zahtevani dokument predstavlja avtorsko delo projektanta.

Dne 19.9.2006 je organ Pooblaščencu poslal dopis, v katerem je sporočil, da je prišlo pri izdaji odločbe šifra 090-34/2006 do napake, saj je prosilec stranka v postopku 351-151/2006 in mu je bilo vročeno gradbeno dovoljenje kot stranki v postopku. Ne glede na očitno napako, pa še vedno obstaja odprto vprašanje, ali je dokumentacija projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja že informacija javnega značaja, čeprav še ni bilo izdano gradbeno dovoljenje. Skupaj z omenjenim dopisom je organ poslal tudi celotno dokumentacijo, ki jo zahteva prosilec.

Pritožba je utemeljena.

ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato v 1. čl. vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo (med drugim tudi) državni organi. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. čl., je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.

Informacija javnega značaja je opredeljena v določbi I. odst. 4. čl. ZDIJZ, po kateri je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1.) informacija mora  izvirati iz delovnega področja organa,
2.) organ mora z njo razpolagati,
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.

Pooblaščenec ugotavlja, da dokumenti, v katere zahteva prosilec vpogled, izpolnjujejo vse tri pogoje za informacijo javnega značaja. Zahteva prosilca se nanaša na dokumente, ki jih je organ pridobil za potrebe postopka za izdajo gradbenega dovoljenja. Vodenje postopkov za izdajo gradbenega dovoljena in samo izdajanje gradbenih dovoljenj nedvomno sodi v delovno področje organa. Kot je Pooblaščenec ugotovil na ogledu, se zahteva prosilca nanaša na informacije, ki se nahajajo v dokumentu, ki je fizično sestavljen iz več map, kar pomeni, da sta izpolnjeni tudi preostali dve merili za obstoj informacije javnega značaja, in sicer, da gre za dokumente v materializirani obliki, s katerimi organ razpolaga. Dikcijo »ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb« je namreč potrebno razlagati in presojati le z vidika, ali organ z dokumentom dejansko razpolaga, saj okoliščina, kdo je dokument izdelal, pri dostopu do informacij javnega značaja nima nobenega pomena.

Glede na to, da je organ v izpodbijani odločbi prosilca podučil, da lahko zahteva vpogled v upravno zadevo na podlagi 82. čl. ZUP, ki v II. odst. daje pravnemu subjektu možnost, da vpogleda v upravno zadevo, če za to izkaže pravno korist, Pooblaščenec poudarja, da so po načelu prostega dostopa iz 5. čl. ZDIJZ informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, ki imajo na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Pri tem je pomembno, da prosilcu ni potrebno izkazovati pravnega interesa, torej upravičenega razloga za dostop. Navedeno načelo pa obenem pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev. Potrebno je torej ločiti sam postopek izdaje nekega dovoljenja, kjer so v postopku udeležene zainteresirane stranke za pridobitev dovoljenja, od postopka, začetega na podlagi ZDIJZ. Namen ZDIJZ ni v predpisovanju, kdo se lahko udeleži upravnega postopka, ki ni voden na podlagi zahteve po ZDIJZ, pač pa vsebuje materialne in procesne določbe, ki urejajo dostop do informacij javnega značaja. Informacije javnega značaja pa seveda lahko nastanejo tudi v upravnem postopku. Zahteva po ZDIJZ se lahko vloži tudi med samim potekom postopka izdaje dovoljenja, saj ZUP nikjer ne določa, da so takšni postopki per se zaprti za javnost. Da določbe ZUP ne posegajo v pravice, ki jih imajo pravni subjekti na podlagi ZDIJZ, izhaja tudi iz samega ZUP, ki v III. odst. 82. čl. izrecno določa, da v skladu z zakonom, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, lahko, ne glede na določbe tega zakona, vsakdo ustno ali pisno zahteva od organa, da mu omogoči dostop do informacij javnega značaja v posameznih upravnih zadevah. V tej določbi torej ZUP napoti na ZDIJZ takoj, ko organ presodi, da lahko gre za informacijo javnega značaja. To pomeni, da lahko vsakdo, ne zgolj stranka v postopku, na podlagi ZDIJZ zahteva vpogled v dokumente ali fotokopije ali elektronski zapis dokumentov že med samim potekom upravnega postopka.

Vendar pa kljub uzakonjenemu temeljnemu načelu prostega dostopa do informacij javnega značaja, niso prosto dostopne tri skupine dokumentov. V prvi vrsti so to seveda tiste informacije, ki po svoji vsebini niso informacije javnega značaja. V drugi vrsti gre za dokumente, ki sicer po vsebini predstavljajo informacijo javnega značaja, vendar so zaradi drugih razlogov iz tega splošnega režima vnaprej izvzeti (t.i. izključitve). V starejših ureditvah drugih držav je zakonodajalec večkrat določil apriorno izključitev določenih informacij javnega značaja od splošnega dostopa za določene organe, predvsem varnostno-obveščevalne službe, ali pa je izključil določeno vrsto informacij. ZDIJZ je uvedel zgolj eno izključitev (arhivsko gradivo) in je sledil trendu razvoja prava dostopa do informacij javnega značaja, da je treba presojati vsak dokument oziroma informacijo posebej, oziroma, da v osnovi vse informacije veljajo za javno dostopne. V tretji vrsti niso prosto dostopni tisti dokumenti, ki predstavljajo izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja po I. odst. 6. čl. ZDIJZ.
 
Organ se v izpodbijani odločbi sklicuje na izjemo iz 7. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ, ker naj bi šlo za podatke, ki se nanašajo na parcelo, glede katere je v teku upravni postopek. Izjema iz 7. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ omogoča organu zavrnitev zahteve za dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo izvedbi postopka. Za obstoj navedene izjeme morata biti kumulativno podana dva pogoja:
- podatek mora biti pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka in
- specifični škodni test (razkritje dokumenta bi škodovalo izvedbi upravnega postopka).  

V tej točki ZDIJZ (kot tudi v primeru nekaterih drugih izjem) v postopek dostopa do informacij javnega značaja vpeljuje t.i. škodni test (harm test). To pomeni, da mora organ prve stopnje v vsakem primeru posebej pretehtati, ali bi razkritje neke informacije škodovalo izvedbi samega postopka. Te določbe se torej ne sme tolmačiti tako, da se dostop do podatkov, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi upravnega postopka, a priori zavrne, temveč da je potrebno pretehtati možnost odobritve dostopa in morebitne škodljive posledice na postopek, ki bi nastale z razkritjem dokumenta. Če škodni test pripelje do ugotovitve, da razkritje podatka ne bo škodovalo izvedbi postopka, potem ni pravne podlage za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja. Iz obveznosti vsakokratne uporabe škodnega testa pa izhaja tudi logična posledica, da se dostop do nekega dokumenta na podlagi 7. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ lahko v celoti zavrne zgolj v času, ko upravni postopek še traja, saj razkritje podatka, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi postopka, ki je že končan, ne more škodovati izvedbi postopka.

Pooblaščenec ugotavlja, da organ v konkretnem primeru ni opravil škodnega testa, saj je v obrazložitvi zgolj prepisal dikcijo določbe 7. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ. S tem v zvezi je potrebno opozoriti, da zgolj splošno in abstraktno sklicevanje na izjeme (kot je storil organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe) ne zadošča, saj dokazno breme o tem, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, nosi organ zavezanec. Izjema mora biti obrazložena in concreto, kar pomeni, da mora organ za obstoj izjeme iz 7. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ opraviti škodni test in pri tem jasno in konkretno obrazložiti, zakaj meni, da bi razkritje določenega podatka škodovalo izvedbi postopka. Načelo prostega dostopa namreč vzpostavlja pravno domnevo, po kateri so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev. Iz tega sledi, da je na zavezancu tako breme zatrjevanj, kot tudi breme dokazovanja izjem. Če zavezanec ne dokaže, da gre za izjemo iz I. odst. 6. čl. ZDIJZ, je v dvomu potrebno zahtevi za dostop do informacije ugoditi. S tega vidika je argumentacija organa v izpodbijani odločbi povsem nezadostna, saj organ v obrazložitvi z ničimer ni utemeljil zatrjevane izjeme. Navedena pomanjkljivost predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka, saj v odločbi manjka bistveni del obrazložitve, zaradi česar se odločbe organa ne da preizkusiti (7. tč. II. odst. 237. čl. ZUP).

Pooblaščenec pa v zvezi z dokumentacijo, v katero želi prosilec vpogledati, opozarja še na izjemo iz 3. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Ob pregledu dokumentacije, v katero želi prosilec vpogledati, je Pooblaščenec namreč ugotovil, da ta vsebuje tudi osebne podatke investitorja ter določenih drugih oseb. Zakon, ki ureja varstvo osebnih podatkov, je Zakon o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 86/2004 in 113/05, v nadaljevanju ZVOP-1). Namen ZVOP-1 je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. čl. ZVOP-1). Po določilu 1. tč. 1. odst. 6. čl. ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. Kako velika je možnost identifikacije osebe, pa je potrebno ocenjevati glede na standard povprečno razumne osebe. Pri tem pa je potrebno opozoriti, da podatki, ki so (že) javno dostopni, ne morejo biti varovani po 3. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ. Mednje sodijo predvsem podatki, objavljeni v zbirkah, za katere velja načelo javnosti. Ena takšnih je sodni register družb, kamor sodišče med drugim vpiše tudi ime in priimek odgovorne osebe družbe. Zato takšen podatek ne more biti varovan v smislu 6. čl. ZVOP-1. Enako velja npr. za imena in priimke odgovornih projektantov, ki so javno objavljeni v imenikih Inženirske zbornice Slovenije za gradbene, strojne in elektroinženirje in Zbornice za arhitekturo in prostor Slovenije, ki ju morata obe navedeni zbornici voditi na podlagi 123. čl. Zakona o graditvi objektov (Ur. l. RS, št. 110/2002, ZGO-1) ipd..

Podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev ZVOP-1, mora organ ob vpogledu izbrisati na podlagi 7. čl. ZDIJZ, ki  določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta (delni dostop, op. Pooblaščenca). Organ je torej dolžan omogočiti dostop do zahtevane informacije prosilcu, če je le mogoče, v smislu citiranega 7. čl. ZDIJZ in na ta način omiliti, zrahljati morebitne izjeme iz I. odst. 6. čl. ZDIJZ. Predvsem pa organ ne sme samo zaradi dejstva, da se v njem nahaja kakšna od izjem, zavrniti dostopa do celotnega dokumenta. Organ mora ob vsakem primeru z ustrezno skrbnostjo in preučevanjem dokumenta odločati o tem, ali se da varovani podatek zaščititi ali ne. Organ mora morebiten izbris pripraviti po 21. čl. Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005, v nadaljevanju Uredba), ki določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena zakona, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče:
1.    na kopiji fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki;
2.    v kopiji zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki.
Šteje se, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu. Če se prosilcu omogoči vpogled v zahtevano informacijo v prostorih organa, se mu v primeru delnega dostopa omogoči vpogled v kopijo dokumenta, ki jo organ pripravi skladno s prvim odstavkom tega člena.

Ker je organ na ogledu opozoril, da zahtevana dokumentacija predstavlja avtorsko delo projektanta, Pooblaščenec le še pojasnjuje, da dejstvo, da zahtevani dokument predstavlja avtorsko delo, ne more vplivati na samo odločitev o tem, ali je tak dokument dopustno razkriti. Iz II. odst. 25. čl. ZDIJZ namreč izhaja zgolj to, da če je zahtevana informacija zavarovana z zakonom, ki ureja avtorsko pravico, je takšna informacija lahko prosilcu na voljo le na vpogled in v nobeni drugi obliki. Po izrecni določbi II. odst. 25. čl. ZDIJZ mora namreč organ prosilcu omogočiti seznanitev z informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico tako, da mu jo da na vpogled. Zato pri tem ne gre za izjemo od prosto dostopnih informacij, temveč le za omejitev glede oblike seznanitve, kar pomeni, da je informacija javnega značaja lahko hkrati tudi avtorsko delo, pri čemer pa je dostop do nje mogoč le z vpogledom.

Kot izhaja iz obrazložitve te odločbe, je organ na prvi stopnji v postopku dostopa do informacije javnega značaja storil bistveno kršitev pravil upravnega postopka, saj se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Ker so bile storjene takšne pomanjkljivosti postopka, ki jih bo hitreje in bolj ekonomično presodil organ, je Pooblaščenec po določilu III. odst. 251. čl. ZUP izpodbijano odločbo odpravil in vrnil organu v ponovno odločanje, v katerem mora organ upoštevati pripombe in opozorila iz te obrazložitve. V novi odločbi bo tako moral organ jasno in konkretno obrazložiti, zakaj meni, da bi razkritje določenega podatka škodovalo izvedbi postopka, v kolikor se bo tudi v ponovnem postopku skliceval na izjemo iz 7. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ. Organ se bo moral opredeliti tudi do obstoja izjeme iz 3. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ (varstvo osebnih podatkov), pri čemer bo moral, v kolikor bo presodil, da le del podatkov iz zahtevane dokumentacije predstavlja varovane osebne podatke, omogočiti dostop do preostalega dela zahtevane dokumentacije v skladu s 7. čl. ZDIJZ in 21. čl. Uredbe. Glede na to, da iz dopisa organa z dne 19.9.2006 izhaja, da je prosilec stranka v postopku 351-151/2006 in mu je bilo tudi že vročeno gradbeno dovoljenje, na katerega se nanaša dokumentacija, v katero želi vpogledati, pa se bo v ponovnem postopku organ moral opredeliti tudi do vprašanja, ali v konkretnem postopku sploh še obstaja pravovarstveni interes prosilca. V kolikor je namreč prosilec po prejemu gradbenega dovoljenja izkoristil pravico do vpogleda v dokumentacijo, ki jo ima na podlagi II. odst. 82. čl. ZUP, nima več pravovarstvenega interesa za nadaljnje uveljavljanje pravice do vpogleda v isto dokumentacijo še na podlagi določb ZDIJZ.  


Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.


Informacijski pooblaščenec:  
Nataša Pirc Musar,
univ. dipl. prav.
pooblaščenka