Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 25.09.2006
Naslov: Prosilec zoper Gospodarska zbornica Slovenije
Številka: 021-55/2006/5
Kategorija: Ali gre za inf. javnega značaja?
Status: Zavrnjeno


Datum: 25.09.06
Številka: 021-55/2006/5

Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS št. 113/05, v nadaljevanju ZInfP), na podlagi III. in IV. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo v nadaljevanju ZDIJZ) in I. odstavka 248. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS št. 24/2006- uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ………….. (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Gospodarske zbornice Slovenije, Dimičeva 13, 1504 Ljubljana (v nadaljevanju organ) z dne 31. 05. 2006, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo


ODLOČBO:

Pritožba se kot neutemeljena zavrne.


OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je dne 29. 3. 2006 naslovil na organ zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, da mu pošlje fotokopije naslednjih dokumentov:
-    izpis podjetij iz knjigovodske evidence, ki jim je GZS izdala fakture za izvedbo postopkov pridobitve vračila davka na dodano vrednost (v nadaljevanju DDV) iz tujine v letih 2004, 2005 in 2006,
-    izpis iz knjigovodske evidence, koliko so skupno znašale provizije,
-    vse fakture, ki jih je GZS izdala podjetjem v letih 2004, 2005 in 2006 in jim je zaračunala provizijo za pokritje stroškov organizacije postopka vračila DDV iz tujine v posameznem letu 2004, 2005 in 2006,
-    izpis iz knjigovodske evidence, koliko so skupno znašale provizije za kritje stroškov organizacije postopka vračila DDV iz tujine, ki jih je GZS zaračunal podjetjem v posameznem letu 2004, 2005 in 2006.

Organ je z dopisom z dne 3. 4. 2006 prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov. Prosilec je dne 7. 4. 2006 na organ naslovil pritožbo, v kateri je ponovno zahteval posredovanje zgoraj navedenih dokumentov. Dne 12. 4. 2006 je organ prosilcu posredoval izpiske iz evidenc, ki se nanašajo na število podjetij, ki so koristili storitev organa v zvezi z dejavnostjo v zvezi s postopkom pridobitve vračila DDV iz tujine v letih 2004, 2005 in za prve tri mesece leta 2006, obenem pa je iz posredovanih evidenc razviden tudi kumulativni podatek o izplačanih provizijah, ko za posamezni primer znašajo 10% povrnjenega DDV.
Dne 24. 4. 2006 je prosilec na Informacijskega pooblaščenca naslovil pritožbo, v kateri je zahteval posredovanje zahtevanih podatkov v celoti.

Informacijski pooblaščenec je dne 12. 5. 2006 s sklepom organu naložil, da o zahtevi prosilca odloči z odločbo.

Organ je izvedel postopek na podlagi ZDIJZ in izdal odločbo z dne 31. 5. 2006, s katero je zahtevi prosilca v drugi in četrti točki ugodil in prosilcu posredoval izpisek iz knjigovodske evidence, iz katerega je razvidno, koliko so skupno znašale provizije v posameznem letu 2004, 2005 in sorazmerno v letu 2006 za opravljeno storitev povračila DDV v tujini. Zahtevo prosilca v prvi in tretji točki pa je organ v celoti zavrnil.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ uvodoma povzel postopek do izdaje izpodbijane odločbe ter v nadaljevanju pojasnil, da organ izvaja storitev v zvezi z vračilom davka na dodano vrednost slovenskim davčnim zavezancem v tujini. Omenjeno storitev organ ne izvaja v okviru izvajanja javnih pooblastil, temveč kot dodatno storitev za svoje člane. V skladu z ZDIJZ ima organ na svojih spletnih straneh objavljen katalog informacij javnega značaja, ki zajema med drugim organigram organa, seznam zakonov, podzakonskih aktov in predpisov z delovnega področja pravne osebe, katalog upravnih, sodnih ali zakonodajnih postopkov oz. drugih uradnih ali javnih storitev, ki jih organ zagotavlja svojim članom oz. uporabnikom, seznam javnih evidenc, s katerimi upravlja ter seznam drugih informatiziranih zbirk podatkov. Nadalje organ navaja, da v okviru Oddelka za trgovinske listine opravlja storitev vračila davka na dodano vrednost iz tujine, za storitev pa zaračuna znesek v višini 10% povrnjenega DDV. Opis storitve z vsemi potrebnimi dokumenti, ki jih je potrebno priložiti, je podrobneje opisan tudi na spletni strani organa.

Prosilec pod točko 1 zahteva posredovanje poimenskega izpisa podjetij iz knjigovodske evidence, ki jim je GZS izdala fakture za izvedbo postopkov pridobitve vračila davka na dodano vrednost iz tujine v letih 2004, 2005 in 2006. Fakture poimensko navajajo tako imena podjetij kot tudi specifikacijo opravljenih storitev v tujini ter njihovo višino. Po 2. točki I. odstavka 6. čl. ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu med drugim lahko zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe, omenjeni podatki vsekakor spadajo med podatke, ki so zaščiteni po ZDIJZ, zato organ zahtevi ne more ugoditi. Prav tako je mogoče iz omenjenih faktur razbrati tudi osebne podatke fizičnih oseb, ki po 1. točki I. odst. 6. čl ZDIJZ predstavljajo izjemo ter omogočajo zavrnitev dostopa do zahtevane informacije, saj gre za osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Organ ponovno opozarja, da omenjene storitve ne opravlja v okviru izvajanja javnih pooblastil, zato se za posredovanje podatkov posledično ne more uveljavljati III. odst. 6. čl. ZDIJZ. Organ posebej pojasnjuje, kot odgovor na navedbe prosilca, da delavci organa oz. delavci v Oddelku za trgovinske listine organa niso javni uslužbenci, saj Zakon o javnih uslužbencih (UL RS, št. 56/2002), take rešitve ne predvideva, pogodbeno razmerje med zaposlenimi in delodajalcem pa ureja Splošna kolektivna pogodba za gospodarske dejavnosti ter podjetniška kolektivna pogodba. Iz navedenih razlogov je organ zavrnil tudi zahtevo prosilca, da posreduje vse fakture, ki jih je organ izdal podjetjem v letih 2004, 2005 in 2006 in jim zaračunal provizijo za pokritje organizacije postopka vračila DDV iz tujine v posameznem letu 2004, 2005 in 2006, saj so iz faktur razvidni identifikacijski podatki gospodarskih subjektov ter fizičnih oseb, ki uveljavljajo povračilo davka iz tujine.

Glede zahteve prosilca pod točko 2. in 4. organ ugotavlja, da gre za identični zahtevi prosilca, le da je zahteva pod točko 4 bolj specificirana, zato je presojal obe zahtevi skupno. Skupni kumulativni podatek, ki se nanaša na število podjetij, ki so koristila navedeno storitev organa v letih 2004, 2005 in sorazmerno v letu 2006, ne vsebuje podatkov, ki bi omogočali identifikacijo gospodarskih subjektov ter fizičnih oseb, ter se tako posledično zanje ne uporablja določba 6. čl. ZDIJZ. Zato je organ v tem delu zahtevi prosilca ugodil ter mu v pisni obliki posredoval kumulativne podatke o številu podjetij, ki so koristila storitev vračila DDV iz tujine v letih 2004, 2005 in prve tri mesece leta 2006. Obenem je iz posredovanih evidenc razviden tudi kumulativni podatek o izplačanih provizijah, ki znašajo 10% vrednosti povrnjenega DDV.

Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 13. 6. 2006 pri organu vložil pritožbo, v kateri navaja, da se pritožuje zaradi zavrnilne odločbe, ker ni dobil naslednjih dokumentov:
-    izpis podjetij iz knjigovodske evidence, ki jim je GZS izdala fakture za izvedbo postopkov pridobitve vračila davka na dodano vrednost iz tujine v letih 2004, 2005 in 2006,
-    izpis iz knjigovodske evidence, koliko so skupno znašale v posameznem letu 2004, 2005 in 2006.
Prosilec nadalje navaja, da organ v izpodbijani odločbi napačno ugotavlja, da so podatki, ki zadevajo poimensko navajanje podjetij, katerim je organ izdal fakture za izvedbo postopkov vračila DDV iz tujine za leto 2004, 2005 in 2006, poslovna skrivnost po ZGD in je zato zahtevo neupravičeno zavrnil po 2. točki I. odst. 6. čl. ZDIJZ. Tudi ugotovitev organa, da so na fakturah osebni podatki fizičnih oseb, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, temelji na napačni uporabi materialnega predpisa. Organ v skladu z ZGD ni navedel pisnega sklepa organa, s katerim se štejejo zahtevani podatki za poslovno skrivnost, niti ni navedel dejavnosti, ki bi jo imel vpisano v register, v okviru katere opravlja organiziranje povračila davkov iz tujine, niti ni navedel občutne škode, ki bi nastala, če bi za podatke izvedela nepooblaščena oseba. Organ mu je po pritožbi posredoval pomanjkljive podatke prometa za leto 2004, 2005 in 2006, saj na seznamih ni poimenskih nazivov podjetij in tudi podatki, ki so jih prosilcu dala nekatera podjetja, ki jim je storitev opravil organ, se ne ujemajo s podatki, ki mu jih je posredoval organ. Dejstvo je, da poslovna skrivnost, na katero se sklicuje organ, ne more biti razlog za zavrnitev organa, saj gre v tem primeru tudi za podatke o porabi javnih sredstev za financiranje Oddelka za trgovinske listine v okviru organa, ki izvaja storitve izvedbe in organizacije postopkov pridobitve vračila davka na dodano vrednost iz tujine. Organ namreč za svoje poslovanje troši sredstva, kot so: obvezni članski prispevki, posebna namenska sredstva, ki jih člani zagotavljajo na interesni podlagi, plačila za opravljene storitve, nadomestila za storitve zbornice pri izvajanju javnih pooblastil. Premoženje, s katerim danes razpolaga organ, je bilo večinoma nabavljeno s porabo javnih sredstev. Prosilec nadaljuje, da organ večino sredstev za svoje delovanje porabi od obveznega članskega prispevka, ki je v bistvu posebna oblika davka, saj je predpisan z zakonom, podobno kot drugi davki, in gre torej za povezavo s porabo javnih sredstev. Prav tako je večina obstoječega premoženja organa pridobljena s porabo javnih sredstev v preteklih letih. Organ na svojem medmrežnem portalu objavlja izvajanje javnih pooblastil v okviru Oddelka za trgovinske listine, kjer je objavljena tudi storitev izvedbe in organizacije postopkov pridobitve vračila DDV iz tujine. Jasno pa je, že iz organizacije in načina financiranja organa, ter načina zaračunavanja provizij za storitve organiziranja povračil DDV (šele po povrnjenem davku in ne vnaprej), da omenjeni oddelek ni samostojen pravni subjekt in za izvedbo vseh ponujenih storitev angažira porabo javnih sredstev, opremo, usluge in poslovne prostore financirane iz javnih sredstev, predvsem pa koristi:
-    iste poslovne prostore organa,
-    gretje in hlajenje prostorov, ki ni ločeno od ostalih prostorov organa,
-    delavce v delovnem razmerju pri organu v Oddelku za trgovinske listine koristijo parkirišča organa,
-    instalacije organa: telefon, internet, elektriko, vodo, računalniško opremo in programe,
-    finančna sredstva za objavo in predstavitev svojega dela, plače uslužbencev,
-    portal organa na medmrežju za objavo in ponudbo storitev povračil DDV,
-    storitve pravne službe, računovodske, knjigovodske in druge storitve pri organu,
-    odgovarja za svoje obveznosti iz poslov organiziranja povračil davkov iz tujine,
-    poslovne prostore, za katere se plačuje nadomestilo uporabe stavbnega zemljišča, vse v breme organa.
Prosilec nadaljuje, da nobena članica EU ne povrne DDV takoj, ko organ za stranke vloži zahtevo, ampak večinoma vse prekoračijo sicer predpisan rok 6 mesecev. Ker organ ne zaračuna storitve organizacije povračil vnaprej, ampak šele po vračilu tujega DDV, mora omenjeni oddelek pri organu že zaradi zamika plačil za več kot 6 mesecev do enega leta angažirati porabo javnih sredstev za svoje delovanje na področju storitev izvedbe in organizacije postopkov pridobitve vračila DDV iz tujine. Organ, ki ni davčni zavezanec za DDV, po računih za opravljeno storitev zaračuna tudi 20% DDV, sicer pa ne izračunava svojih davčnih obveznosti v skladu z DDV, kot jih sicer mora konkurenca. Organ spravlja konkurenco, ki opravlja isto dejavnost na trgu v Sloveniji in Evropi, v neenak položaj. Cene storitve, ki jih organ objavlja na svojem portalu, med storitvami javnih pooblastil delujejo kot zakonsko predpisana cena, podobno kot je predpisana cena članarine pri organu. Učinek tega je preprečevanje, oviranje in izkrivljanje konkurence v Republiki Sloveniji. Gre za konkurenco pogodbene storitve, omejeno zaradi okoliščin na trgu. Organ zlorablja prevladujoč položaj na trgu, ker ima glede storitve organizacije postopkov pridobitve vračila DDV iz tujine v primerjavi s konkurenti občutno boljši položaj glede na možnosti financiranja, propagiranja in pokrivanja stroškov iz javnih sredstev, kar druga podjetja ovira pri vstopu na trg. Organ s tem neupravičeno znižuje cene omenjenih storitev na račun javnih sredstev, saj so iste storitve v državah EU in Slovenije vsaj za 50 % višje. Ker organ navaja, da omenjenih storitev ne izvaja v okviru izvajanja javnih pooblastil, temveč kot dodatno storitev za svoje člane, prosilec meni, da s tem, ko organ ne posreduje izpisov podjetij iz knjigovodske evidence in vseh zahtevanih faktur, javnost ne more preveriti, ali organ opravlja omenjeno storitev res le za svoje člane, kot navaja. Organ je oseba javnega prava in ne oseba zasebnega prava, zato je v skladu s temeljnimi načeli ZDIJZ, javnostjo in odprtostjo delovanja organov, zavezan k posredovanju informacij ne glede na to, ali so podatki v zvezi z opravljanjem javne službe ali so pridobljeni kot tržna storitev na trgu, saj gre tudi za podatke o kršitvi zakona oz. dobrih poslovnih običajev.

Prosilec zaključuje, da so delavci organa v Oddelku za trgovinske listine javni uslužbenci. Za delo, ki ga opravljajo, trošijo javna sredstva in koristijo opremo in usluge, ki so bile financirane tudi iz javnih sredstev in to tudi za storitve izvedbe in organizacije postopkov pridobitve vračila DDV iz tujine slovenskim davčnim zavezancem. Javni interes je, da se razkrijejo zahtevani podatki tako, da bo javnost lahko preverila, ali prihodki omenjenega oddelka organa s področja izvedbe in organizacije postopkov pridobitve vračila DDV iz tujine pokrivajo stroške, ki s tem nastajajo, ali se stroški omenjenega oddelka pretežno pokrivajo iz javnih sredstev, in ali so provizije res tržne, kot navaja organ in res podobne tistim, ki jih sicer zaračunavajo gospodarske družbe trgu za iste storitve. Najpomembneje pa je, da bo ciljna javnost razumela način financiranja Oddelka za trgovinske posle pri organu in bo lahko udeležena v javni razpravi. Glede na navedeno je prosilec mnenja, da organ neupravičeno prikriva podatke in je na podlagi ZDIJZ neupravičeno zavrnil zahtevo. Prosilec vztraja pri izpolnitvi njegove zahteve z dne 23.03.2006 in Pooblaščencu predlaga, da z odločbo organu naloži, da mu posreduje podatke, ki jih je zahteval.

Organ je prosilčevo pritožbo kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, skupaj s prilogami, z dopisom z dne 19. 6. 2006, št. 25-5/06, na podlagi I. odstavka 245. čl ZPP, poslal v odločanje Pooblaščencu.

Ker organ po določilu II. odst. 245. čl. ZUP Pooblaščencu ni priložil vseh dokumentov, ki se tičejo zadeve, ga je Pooblaščenec z dopisom z dne 14. 7. 2006, št. 021-55/2006/2 pozval, da mu posreduje vse dokumente, do katerih je prosilcu zavrnil dostop, v izvorni obliki, brez izločanja.

Dne 26. 7. 2006 je organ Pooblaščencu posredoval zahtevane dokumente in v spremnem dopisu z dne 25. 7. 2006, št. 25/5-06/603 še dodatno pojasnil, da lahko organ prosilcu zavrne dostop tudi v primeru, če se zahteva nanaša na podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti individualnih podatkov o poročevalskih enotah skladno z zakonom, ki ureja dejavnost državne statistike ali če gre za podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Tako Zakon o državni statistiki (UL RS, št. 45/95, v nadaljevanju ZDSta) določa, da ima Statistični urad Republike Slovenije (v nadaljevanju urad) zaradi izvajanja programa statističnih raziskovanj pravico zbirati podatke iz vseh obstoječih virov. Urad pa mora pri zbiranju podatkov upoštevati zahtevo po zaupnosti zbranih statističnih podatkov, ki se lahko uporabljajo le za statistične namene. Takih podatkov Urad ne sme posredovati drugim uporabnikom podatkov v obliki oziroma na način, ki omogoča identifikacijo poročevalske enote (torej podjetja), prav tako pa urad lahko uporabi pridobljene podatke samo za izdelavo vzorcev in za statistične analize, ki ne omogočajo identifikacije poročevalske enote, na katero se nanašajo. V primeru, da bi organ posredoval zahtevane podatke prosilcu, bi tako kršil zaupnost individualnih podatkov o poročevalskih enotah skladno z ZDSta, saj lahko urad v skladu z 47. čl. ZDSta na podlagi pisne vloge posreduje individualne podatke le v obliki in na način, ki ne omogoča identifikacije poročevalske enote, na katero se podatki nanašajo. S posredovanjem podatkov pa bi prišlo tudi do kršitve 50. čl. ZDSta, saj smejo biti podatki objavljeni le v agregatnem stanju, izjemoma tudi posamično, vendar pa je v takem primeru potrebna privolitev poročevalske enote oziroma podjetja v takšen način objave oz. takrat, če so posamični podatki objavljeni v obliki in na način, ki ne omogoča identifikacije podjetja. Omenjeni pogoji pa v konkretnem primeru niso izpolnjeni. Na podlagi navedenega, organ predlaga, da pritožbeni organ pritožbo prosilca zavrne.


Pritožba ni utemeljena.

Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Pritožnik oz. prosilec pa mora v skladu z II. odst. 238. čl. ZUP v pritožbi navesti, zakaj odločbo izpodbija. To pomeni, da mora opisno opredeliti, zakaj in v katerem delu je z izdano odločitvijo nezadovoljen.

Prosilec je v skladu z gornjo določbo ZUP in v obravnavani pritožbi izrecno navedel, da se pritožuje zato, ker ni dobil naslednjih zahtevanih dokumentov:
-    izpis podjetij iz knjigovodske evidence, ki jim je GZS izdala fakture za izvedbo postopkov pridobitve vračila davka na dodano vrednost iz tujine v letih 2004, 2005 in 2006,
-    izpis iz knjigovodske evidence, koliko so skupno znašale v posameznem letu 2004, 2005 in 2006.

Pooblaščenec ugotavlja, da je bil prosilec v pritožbi jasen in določen, zato so predmet presoje in odločitve v tej zadevi izključno zgoraj navedeni dokumenti. Zahtevi po izpisu iz knjigovodske evidence o tem, koliko so skupno znašale provizije za kritje stroškov organizacije postopka vračila DDV iz tujine, ki jih je GZS zaračunal podjetjem v posameznem letu 2004, 2005 in 2006, je organ sicer ugodil, vendar je prosilec vložil pritožbo tudi zoper ta del, ker dejansko zahtevanega dokumenta ni prejel v takšni vsebini, kot ga je zahteval. Na tej podlagi je Pooblaščenec odločitev v izpodbijanem delu preizkusil v okviru pritožbenih razlogov in po uradni dolžnosti glede bistvenih kršitev postopka in glede kršitve materialnega zakona.


1. O organu kot zavezancu po ZDIJZ in delovno področje organa

Za razumevanje prava dostopa do informacij javnega značaja je osnovnega pomena dejstvo, da se lahko informacije javnega značaja zahtevajo zgolj od organov, taksativno naštetih v I. odst. 1. čl. ZDIJZ. V tej določbi je namreč jasno navedeno, da gre za postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ ima nedvomno močan vpliv na delovanje javnega sektorja, in sicer ne samo v delu, ko med zavezance zajema izjemno širok krog organov javnega sektorja (v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja, ne le državne uprave), ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Zakonska definicija informacije javnega značaja je namreč zelo široka. Informacija javnega značaja je namreč vsaka tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, registra, dosjeja, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb (prim. I. odst. 4. čl. ZDIJZ).

Tako iz kroga organov širšega javnega sektorja, ki sodijo med zavezance za dostop do informacij javnega značaja, kot tudi iz opredelitve informacije javnega značaja je mogoče zaključiti, da je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v povezavi z javnopravnim delovanjem in oblastnimi nalogami oziroma funkcijami teh organov.

V obravnavanem primeru ni nobenega dvoma, da organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga, vendar pa organ zatrjuje, da se storitev, v zvezi s katero so zahtevani dokumenti nastali, ne izvaja v okviru izvajanja javnih pooblastil, temveč kot dodatna storitev za člane organa. Iz tega razloga je bilo potrebno v obravnavani zadevi najprej razjasniti vprašanje, ali je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja tudi v tem delu svoje dejavnosti.

Po ZDIJZ je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).   

Organ je bil ustanovljen z Zakonom o gospodarski zbornici Slovenije (UL RS, št. 17/1990, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGZS), ki je sicer nehal veljati 24. 6. 2006, ko je stopil v veljavo Zakona o gospodarskih zbornicah (UL RS, št. 60/2006, v nadaljevanju ZGZ). V 2. čl. navedenega zakona je bilo določeno, da je organ samostojna, strokovno-poslovna organizacija in da je pravna oseba. Zakon tako ni izrecno določil, ali je organ javnopravni ali zasebnopravni subjekt. Vendar dejstva, da je bil ustanovljen z zakonom, da sta članstvo in članarina obvezna in da organ izvaja tudi javna pooblastila, predstavljajo izpolnitev odločilnih kriterijev, ki jih je razvila teorija za uvrstitev organa med pravne osebe javnega prava. Tudi v fazi sprejemanja ZGZ je predlagatelj zakona v predlogu Zakona o gospodarskih zbornicah z obrazložitvijo – 1. obravnava, objavljenega v Poročevalcu št. 7, z dne 20. 1. 2006 kot obrazložitev k sprejemu 3. čl., ki določa, da je zbornica pravna oseba zasebnega prava, navedel, da je Slovenija tradicionalno označevala javnopravni model zbornic in da zasebnopravnih zbornic v slovenskem pravu, do sprejema tega zakona, nismo poznali.

2. Transparentno delovanje organa

Kljub gornji ugotovitvi, da se je organ do sprejema ZGZ uvrščal med pravne osebe javnega prava, pa je vendarle potrebno opozoriti, da je organ predstavljal specializirano obliko pravnih oseb javnega prava, da je šlo za subjekt sui generis, brez jasnih okvirov in jasne vsebine. Zato tudi ni mogoče enostavno zaključiti,  da je bil kot oseba javnega prava zavezanec za  dostop do informacij javnega značaja v svojem celotnem delovanju, ne glede na izvajanje javnih pooblastil in torej tudi v delu storitev, v zvezi s katero so zahtevani dokumenti nastali.
Organ je bil ustanovljen z javnopravnim aktom, in sicer predvsem zaradi izvrševanja določenih nalog v javnem interesu. Slednje zlasti izhaja iz 3. čl. ZGZS, kjer je opredeljeno delo zbornice in kjer je določeno, da zbornica za razvijanje tržnega gospodarstva, svobodnega podjetništva in spodbujanje konkurence, usmerja svoje delo v:
-    izboljševanje učinkovitosti dela in poslovanja članov ter njihove organiziranosti, dajanje pomoči pri razvijanju posameznih strok, uvajanju sodobnih tehnologij in metod vodenja podjetij, kakor tudi pri razvijanju kadrov in njihove ustvarjalnosti,
-    čim uspešnejše vključevanje članov v mednarodno delitev dela; oblikovanje skupnih stališč in predlogov gospodarstva za spremembe gospodarskega sistema in ekonomske politike,
-    dajanje pomoči posameznim članom pri snovanju njihovega razvoja, kakor tudi usklajevanje razvojnih interesov posameznih članov,
-    kvalitetno in učinkovito zagotavljanje strokovne pomoči in poslovnih storitev za potrebe članov,
-    spoštovanje dobrin poslovnih običajev in razvijanje poslovne morale.
Tudi v 1. čl. Statuta organa je določeno, da je organ avtonomna, nepolitična in strokovna organizacija za:
•    uveljavljanje vpliva svojih članov in gospodarstva kot celote v razmerju do države, sindikatov in drugih socialnih partnerjev pri sprejemanju  in uresničevanju gospodarske politike in gospodarskega sistema,
•    nudenje gospodarskih infrastrukturnih storitev članom za pospeševanje njihovega poslovanja in
•    izvajanje javnih pooblastil, ki ji jih poveri država.
Zaradi razvijanja tržnega gospodarstva, podjetništva in konkurenčnosti je temeljni namen vseh dejavnosti GZS prispevati k izboljševanju poslovne učinkovitosti svojih članov, še posebej na področju pospeševanja izvoza in internacionalizacije slovenskih podjetij, ter s tem k rasti in učinkovitosti gospodarstva kot celote.
Zgoraj navedene določbe kažejo na to, da je organ poleg nalog, ki jih je v okviru javnih pooblastil na njega prenesla država, opravljal tudi vrsto drugih storitev. Ob tem se zastavlja vprašanje, ali so te storitve predstavljale zasebno dejavnost organa oz. t.i. tržno dejavnost. Pooblaščenec ocenjuje, da je zakonodajalec omogočil oz. dopustil možnost, da je organ v okviru svoje notranje organiziranosti in s svojimi delavci, opravljal tudi storitve v okviru svoje tržne dejavnosti. Takšno stališče potrjuje tudi 20. čl. ZGZS, ki je določal različna sredstva za delo zbornice, in sicer: obvezni članski prispevek; posebna namenska sredstva, ki jih člani zagotavljajo na interesni podlagi; plačila za opravljene storitve (podčrtal Pooblaščenec), drugi viri. Vse navedeno pomeni, da je že zakonodajalec predvidel kot vir dohodka organa tudi plačila za opravljene storitve. Zakon sicer ne opredeljuje konkretno, kakšne so te storitve, ki jih lahko organ zaračuna. Ker pa je bilo v  drugem odst. 20.a. čl. ZGZS jasno določeno, katere naloge in pristojnosti, ki jih je za svoje člane opravljal organ, se financirajo iz obvezne članarine, Pooblaščenec ugotavlja, da lahko organ za plačilo opravlja vse tiste storitve, ki niso bile zajete v drugem odst. 20. a.čl. ZGZS. V drugem odst. 20.a. člena ZGZS je bilo namreč določeno, da se s članskim prispevkom financira zgolj:
- naloge zastopanja interesov gospodarstva v postopkih sprejemanja in izvajanja zakonov, strategij in drugih aktov s področja gospodarskega sistema in gospodarske politike,
- vse druge naloge po tem zakonu, ki se opravljajo po programih kot infrastrukturne storitve za potrebe celotnega gospodarstva;
- posamične oblike svetovanj in izvajanja strokovne pomoči članom na njihovo zahtevo kot splošni napotki, ki ne zahtevajo izdelave posebej prilagojenih gradiv za posameznega člana po načelih svetovalnih organizacij.
Bistven pa je tudi 3. odst. 20.a.čl. ZGZS, ki povsem jasno določa, da druge storitve zbornica izvaja in zaračunava po tržnih načelih.
Pooblaščenec ugotavlja, da storitev vračilo davka na dodano vrednost slovenskim davčnim zavezancem v tujini ne sodi med storitve, ki bi jo bil organ dolžan izvajati in financirati iz obveznega članskega prispevka v smislu 2. odst. 20.a. čl. ZGZS, prav tako pa ta storitev ne sodi v okvir javnih pooblastil, ki jih ima organ.
Navedeno pomeni, da je organ izvajal to storitev po tržnih načelih in zato se v tem delu za organ uporabljajo ista pravila kot za zasebnopravne subjekte, na katere pa se ZDIJZ ne nanaša. Ne glede na to, da je organ organizacijsko gledano pravna oseba javnega prava, pa iz zakona izhaja, da vsebinsko lahko opravlja tudi storitve, s katerimi nastopa na trgu in glede katerih se uporabljajo zakonitosti, ki veljajo na trgu. To pa pomeni, da je v tem delu podvržen ponudbi in povpraševanju in predvsem, da je lahko to storitev svojim članom zaračunal v višini, ki jo je sam določil. Da gre za storitev, ki je tržno zanimiva in ki jo načeloma na trgu lahko opravlja vsakdo, kaže tudi pripomba prosilca, da organ s tem, ko zaračunava za navedeno storitev zgolj 10 %, druga podjetja ovira pri vstopu na trg in neupravičeno znižuje cene omenjenih storitev. Navedeno pa nikakor ne more biti razlog, da bi dokumenti, ki so nastali pri opravljanju te storitve, bili informacija javnega značaja. Nasprotno, ta argument prosilca še bolj potrjuje ugotovitev Pooblaščenca, da gre za zasebnopravno dejavnost organa, za katero veljajo tržna načela ponudbe in povpraševanja.
Ker je šlo v obravnavanem primeru za storitev organa, ki nikakor ni bila vezana na njegovo javnopravno delovanje, temveč se je nanašala na zasebnopravni del dejavnosti, organ v tem delu ni zavezanec za informacije javnega značaja, zato tudi zahtevana informacija ni informacija javnega značaja.
Nadalje pa se Pooblaščenec opredeljuje tudi do navedbe prosilca, da je organ zaradi zamika plačil za več kot 6 mesecev do enega leta angažiral porabo javnih sredstev za svoje delovanje na področju storitev izvedbe in organizacije postopkov pridobitve vračila DDV iz tujine.  
Prosilec v pritožbi pravilno navaja, da je bil obvezni članski prispevek v bistvu posebna oblika davka, saj je bil predpisan z zakonom, podobno kot drugi davki, in je torej šlo za povezavo s porabo javnih sredstev. Takšno stališče smiselno izhaja tudi iz odločb Ustavnega sodišča op. št. U-I- 290/96, z dne 11. 6. 1998, op. št. U-I -184/00, z dne 28. 9. 2000 in op. št. U-I-296/95 z dne 27. 11. 1997. Vendar pa je v obravnavanem primeru potrebno ponovno opozoriti na zgoraj navedeni drugi odst. 20.a. čl. ZGZS, ki je jasno določal, za kaj oziroma za katere namene se je lahko obvezna članarina porabila oz. kaj se je z njo financiralo, med katerimi pa storitve za vračilo DDV slovenskim davčnim zavezancem v tujini, ni bilo. Ta dilema je bila v preteklosti tudi predmet presoje Ustavnega sodišča, ki je v odločbi op. št. U-I-290/96 z dne 11.06.1998, odločil, da je ZGZS (Ur. l. RS, št. 14/90) v neskladju z Ustavo RS in v 34. točki obrazložitve navedel, da bi moralo biti v ZGZS določeno vsaj to, kateri obseg dejavnosti organa se financira s članarino. Upravičenje organa, da nalaga plačilo javne dajatve, pa je povezano tudi z nadzorom Računskega sodišča. Na podlagi te ustavne odločbe je bil tudi sprejet zgoraj navedeni 20.a.čl. ZGZS in tudi drugi odst. 20. c. čl. ZGZS, ki je izrecno določal, da nadzor nad porabo sredstev iz članskega prispevka izvaja tudi Računsko sodišče RS.

ZGZS je torej jasno določal, za kaj se je lahko uporabila obvezna članarina, in za storitev za vračilo DDV slovenskim davčnim zavezancem v tujini se ni smela uporabiti. Na tej podlagi Pooblaščenec zaključuje, da je pri predmetni storitvi lahko šlo za začasno uporabo javnih sredstev, ni pa šlo za porabo, saj so se sredstva zgolj založila za določeno obdobje in se torej niso porabila. Nikakor pa ni v pristojnosti Pooblaščenca, da bi ugotavljal, ali je organ ravnal zakonito glede uporabe obvezne članarine, temveč je to v pristojnosti Računskega sodišča Republike Slovenije, kot najvišjega revizijskega organa za kontrolo državnih računov, državnega proračuna in celotne javne porabe v Republiki Sloveniji v skladu s 1. čl. Zakona o računskem sodišču (Ur. l. RS, št. 11/2001 ter spremembe in dopolnitve, ZRacS-1). V pristojnosti Računskega sodišča je tudi nadzor nad prepletanjem javnega in tržnega dela, na katerega opozarja prosilec, ko navaja, da Oddelek za trgovinske posle pri organu, katerega osnovo področje dela je izdajanje trgovinskih listin v okviru javnih pooblastil, ki jih ima organ, opravlja tudi obravnavano storitev v okviru svoje tržne dejavnosti (prim. odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-272/97, Ur. l. RS, št. 115/2005). Nikakor pa zaradi morebitnega prepletanja javnega in tržnega dela dejavnosti organa zahtevane informacije ne moremo opredeliti kot informacije javnega značaja.

Glede na vse navedeno je Pooblaščenec presodil, da v obravnavanem primeru ne gre za informacijo javnega značaja, temveč za informacijo zasebnopravne narave, za katero se ZDIJZ ne uporablja. Ker ne gre za informacijo javnega značaja v smislu 4. čl. ZDIJZ, se Pooblaščenec tudi ni opredeljeval do obstoja izjem iz 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, in je pritožbo že iz tega razloga kot neutemeljeno zavrnil v skladu s 1. odstavkom 248. člena ZUP.


Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče. Tožba se lahko pošlje po pošti, vloži pisno ali da ustno na zapisnik pri sodišču. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.


Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka