Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 21.01.2020
Naslov: prosilec - Zavod za gradbeništvo Slovenije
Številka: 090-252/2019
Kategorija: Poslovna skrivnost
Status: Delno odobreno


POVZETEK:

 Prosilec je od organa zahteval dokumentacijo v zvezi z določenim evidenčnim javnim naročilom. Organ je prosilcu določene dokumente posredoval, v pretežnem delu pa se je skliceval na izjemo poslovne skrivnosti organa. IP je pritožbo v delu, ki se je nanašala na dokumente, za katere se je ugotovilo, da jih organ nima, zavrnil iz drugih razlogov. V delu pritožbe, ki se je nanašala na dokumente, ki ustrezajo zahtevi prosilca in za katere je organ v pritožbenem postopku podal izjavo, da zanje izjema poslovne skrivnosti ni podana, je IP naložil, da organ prosilcu omogoči dostop. V delu dokumentov, ki so se nanašali na analizo poslovnih procesov je IP pritožbi prav tako ugodil, saj je v pritožbenem postopku ugotovil, da izjema poslovne skrivnosti ni podana.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-252/2019/12

Datum: 21. 1. 2020

 

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki, Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB2, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) ter tretjega odstavka 248. in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi …. (v nadaljevanju prosilec), z dne 20. 11. 2019, zoper odločbo Zavoda za gradbeništvo Slovenije, Dimičeva ulica 12, 1000 Ljubljana, (v nadaljevanju organ), z dne 25. 10. 2019, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 20. 11. 2019 se delno ugodi in se odločba Zavoda za gradbeništvo Slovenije, št. MČP-130/47-19/2019 z dne 25. 10. 2019 v prvi točki izreka delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku 31 (enaintrideset) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopije naslednjih dokumentov:
  • Ponudba družbe BIPLUS, d. o. o. za analizo poslovnih procesov in analizo informacijskih sistemov z dne 7. 5. 2018,
  • Predlog za naročilo št. 667/2018 z dne 9. 5. 2018 za naročilo »Analiza poslovnih procesov po ponudbi z dne 7. 5. 2018«,
  • Naročilnica organa št. 656/2018 z dne 10. 5. 2018 za naročilo »Analiza poslovnih procesov po ponudbi z dne 7. 5. 2018«,
  • Račun družbe BIPLUS, d. o. o. z dne 16. 7. 2018 v višini 8.452,16 EUR,
  • Račun družbe BIPLUS, d. o. o. z dne 25. 9. 2018 v višini 2.113,04 EUR,
  • Ponudba družbe BIPLUS, d. o. o. za delavnice za prenovo podpornih poslovnih procesov in vzpostavitev kazalnikov za merjenje učinkovitosti in uspešnosti na področju podpornih procesov z dne 18. 10. 2018,
  • Predlog za naročilo št. 1544/2018 z dne 18. 10. 2018 »Nadaljevanje prenove procesov na ZAG po ponudbi z dne 18. 10. 2018«,
  • Naročilnica organa št. 1516/2018 z dne 22. 10. 2018 za naročilo »Nadaljevanje prenove procesov na ZAG po ponudbi z dne 18. 10. 2018«,
  • Račun družbe BIPLUS, d. o. o. z dne 30. 1. 2019 v višini 4.001,60 EUR,
  • Račun družbe BIPLUS, d. o. o. z dne 3. 4. 2019 v višini 1.000,40 EUR,
  • Predlog za naročilo št. 262/2019 z dne 1. 2. 2019 za naročilo »Izvedba delavnice, prenove procesov dne 5. 2. 2019 za Center za informatiko in fotolaboratorij«,
  • Naročilnica organa št. 276/2019 z dne 5. 2. 2019 za naročilo »Izvedba delavnice, prenove procesov dne 5. 2. 2019 za Center za informatiko in fotolaboratorij«,
  • Račun družbe BIPLUS, d. o. o. z dne 3. 4. 2019 v višini 793,00 EUR,
  • Projektna naloga »Analiza podpornih poslovnih procesov in analiza informacijskih sistemov« z dne 8. 7. 2018 in dopolnjeno dne 31. 8. 2018,
  • »Delavnice za prenovo poslovnih procesov – osnutek poročila z dne 30. 11. 2018, dopolnjeno dne 20. 12. 2018«,
  • Projektna naloga: »Poročilo o izvedbi delavnic za prenovo poslovnih procesov in poročilo o predlogu kazalnikov učinkovitosti in uspešnosti poslovnih procesov« z dne 21. 1. 2019, pri čemer se prekrije fotografija na naslovnici.
  1. V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

O b r a z l o ž i t e v :

 

Prosilec je dne 29. 9. 2019 po elektronski poti na organ naslovil zahtevo za posredovanje informacije javnega značaja, v kateri je navedel, da je iz javne evidence Erar- aplikacija za porabo javnih sredstev Republike Slovenije razvidno, da je organ v obdobju avgust 2018 do april 2019 družbi BIPLUS, d. o. o., Ljubljana, poslovne rešitve, z osnovno dejavnostjo svetovanje o računalniških napravah in programih, nakazal 16.360,20 EUR. Na podlagi ZDIJZ je v zvezi s tem nakazilom od organa zahteval posredovanje fotokopij naslednjih dokumentov: 1. Dokument o začetku postopka evidenčnega naročila, 2. Pozive k predložitvi ponudbe za predmetno evidenčno naročilo, 3. Vse prispele ponudbe v okviru postopka predmetnega evidenčnega naročila, 4. Dokument o izboru najugodnejšega ponudnika v okviru predmetnega evidenčnega naročila, 5. Predlog za izdajo naročilnice ali podpis pogodbe za izvedbo naročila, 6. Naročilnico ali pogodbo za izvedbo naročila, 7. Vsa morebitna vmesna in končna poročila izvajalca BIPLUS, d. o. o., ki se nanašajo na izpolnitev evidenčnega naročila, 8. Vso notranjo dokumentacijo naročnika vezano na morebitno implementacijo priporočil in ugotovitev izvajalca, 9. Knjigovodske listine o izvedenih plačilih izvajalcu (izpis prometa po dobavitelju BIPLUS, d. o. o.), 10. Vso ostalo pisno dokumentacijo, vključno s komunikacijo med predstavnikom naročnika in izvajalcem v zvezi s predmetnim evidenčnim naročilom in 11. Notranji akt, ki določa način nabav in javnega naročanja v Javnem zavodu ZAG.

 

Organ je dne 25. 10. 2019 izdal odločbo št. MČP-130/47-19/2019 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je odločil o zahtevi prosilca. Odločil je, da se njegova zahteva, ki se nanaša na nakazilo 16.360,20 EUR družbi BIPLUS, d. o. o., zavrne v točkah 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 in 10. Z drugo točko izreka je odločil, da se zahtevi prosilca v točkah 9 in 11 ugodi. Iz vsebine obrazložitve izhaja, da se organ glede dokumentov, do katerih je dostop zavrnil, sklicuje na izjemo poslovne skrivnosti. Navaja določbo 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1). Pri tem navaja, da je organ družbi BIPLUS, d. o. o. naročil analizo podpornih poslovnih procesov in analizo informacijskih sistemov. Analiza poslovnih procesov razkriva prednosti in pomanjkljivosti posameznega procesa. Javna objava pomanjkljivosti, ki so namenjene vodstvu za izboljšave procesov, pa bi pomenila občutno škodo za ugled organa. Namesto, da bi analiza služila kot pomoč za boljše poslovanje, bi objava pomenila metanje slabe luči na poslovanje in možnost izrabe rezultatov v negativne namene. Glede druge točke izreka izpodbijane odločbe organ navaja, da ne obstoji nobena od izjem po 6. členu ZDIJZ, zato se v celoti ugodi prosilčevi zahtevi glede kopij dokumentov pod 9. in 11. točko zahteve.

 

Prosilec je dne 3. 11. 2019 podal pritožbo zoper izpodbijano odločbo in jo izpodbija v zavrnilnem delu v celoti. Meni, da postopek izvedbe javnega naročila in izvedena analiza poslovnih procesov, katere strošek se krije z javnimi sredstvi javnega zavoda v lasti Republike Slovenije, ne more biti opredeljen kot poslovna skrivnost, nenazadnje je tudi podatek o plačilu izvajalcu javen podatek, ki je razviden iz evidence Erar. Tudi če bi bil opredeljen kot poslovna skrivnost, ta ne more varovati vseh vsebin in podatkov iz naročene analize, še posebej zato, ker morajo vsi procesi v podpornih in informacijskih sistemih v javnem zavodu slediti zakonom, podzakonskim aktom in internim pravilom javnega zavoda. Iz obrazložitve organa je mogoče sklepati, da predmetna analiza pomanjkljivosti posameznega procesa kaže neučinkovitost vodenja javnega zavoda, kar pa ima javnost pravico vedeti. Prav tako ima javnost pravico vedeti, ali je javni raziskovalni zavod voden učinkovito, v skladu z namenom ustanovitve in v interesu javnosti. Navedba organa, da bi morebitna javna objava pomenila metanje slabe luči na poslovanje in možnost zlorabe rezultatov v negativne namene, je žaljiva do prosilca in je izključno subjektivna ocena organa brez dokazov. Te navedbe organa ne držijo niti niso namen zahteve. Organ se sklicuje tudi na občutno škodo, ki bi nastala, če bi zanjo (za analizo) izvedela nepooblaščena javnost, pri čemer je ni definiral. Jasno je, da je javni raziskovalni zavod ustanovljen za izvajanje javne funkcije, za svoje delovanje je financiran z javnimi sredstvi, zato ima javnost (prosilec) pravico vedeti, ali so podporni procesi v javnem raziskovalnem zavodu vodeni transparentno, v skladu s predpisi, učinkovito in gospodarno, ne glede na morebitne negativne posledice za vodstvo javnega zavoda.

 

Organ po prejemu pritožbe odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. MČP-130/2019, dne 20. 11. 2019, IP odstopil v reševanje. Ker organ ob posredovanju pritožbe ni poslal vseh dokumentov zadeve, je IP organ z dopisom št. 090-252/2019/2 z dne 21. 11. 2019 pozval na predložitev vseh dokumentov zadeve in opredelitev glede obstoja dokumentov pod posamezno točko zahteve prosilca. Organ je z dopisom št. MČP-130/2019, dne 28. 11. 2019 dostavil: Ponudbo družbe BIPLUS, d. o. o. za analizo poslovnih procesov in analizo informacijskih sistemov z dne 7. 5. 2018, Predlog za naročilo št. 667/2018 z dne 9. 5. 2018 za naročilo »Analiza poslovnih procesov po ponudbi z dne 7. 5. 2018«, Naročilnico organa št. 656/2018 z dne 10. 5. 2018 za naročilo »Analiza poslovnih procesov po ponudbi z dne 7. 5. 2018«, Račun družbe BIPLUS, d. o. o. z dne 16. 7. 2018 v višini 8.452,16 EUR, Račun družbe BIPLUS, d. o. o. z dne 25. 9. 2018 v višini 2.113,04 EUR, Ponudbo družbe BIPLUS, d. o. o. za delavnice za prenovo podpornih poslovnih procesov in vzpostavitev kazalnikov za merjenje učinkovitosti in uspešnosti na področju podpornih procesov z dne 18. 10. 2018, Predlog za naročilo št. 1544/2018 z dne 18. 10. 2018 »Nadaljevanje prenove procesov na ZAG po ponudbi z dne 18. 10. 2018«, Naročilnico organa št. 1516/2018 z dne 22. 10. 2018 za naročilo »Nadaljevanje prenove procesov na ZAG po ponudbi z dne 18. 10. 2018«, Račun družbe BIPLUS, d. o. o. z dne 30. 1. 2019 v višini 4.001,60 EUR, Račun družbe BIPLUS, d. o. o. z dne 3. 4. 2019 v višini 1.000,40 EUR, Predlog za naročilo št. 262/2019 z dne 1. 2. 2019 za naročilo »Izvedba delavnice, prenove procesov dne 5. 2. 2019 za Center za informatiko in fotolaboratorij«, Naročilnico organa št. 276/2019 z dne 5. 2. 2019 za naročilo »Izvedba delavnice, prenove procesov dne 5. 2. 2019 za Center za informatiko in fotolaboratorij«, Račun družbe BIPLUS, d. o. o. z dne 3. 4. 2019 v višini 793,00 EUR, Projektno nalogo »Analiza podpornih poslovnih procesov in analiza informacijskih sistemov« z dne 8. 7. 2018 in dopolnjeno dne 31. 8. 2018, dokument »Delavnice za prenovo poslovnih procesov – osnutek poročila z dne 30. 11. 2018, dopolnjeno dne 20. 12. 2018« in Projektno nalogo: »Poročilo o izvedbi delavnic za prenovo poslovnih procesov in poročilo o predlogu kazalnikom učinkovitosti in uspešnosti poslovnih procesov« z dne 21. 1. 2019. Ob tem je navedel, da navedeni dokumenti ustrezajo dokumentom prosilca pod 3., 5., 6. in 7. točko zahteve prosilca. Z ostalimi dokumenti je organ navedel, da ne razpolaga.

 

Po poteku roka za vložitev pritožbe je prosilec na IP naslovil več vlog. V vlogi z dne 27. 11. 2019 je navedel, da je na izpodbijani odločbi naveden podpisnik direktor doc. dr. Aleš Žnidarič, čigar podpis, ki je razviden na primer iz Letnega poročila organa za leto 2018, pa se od podpisa na izpodbijani odločbi razlikuje. V vlogi z dne 5. 12. 2019 pa prosilec navaja, da odgovorna oseba ni določila zahtevanih dokumentov kot poslovno skrivnost in tako ni nobene pravne podlage za zavrnitev njegove zahteve. Prilaga dopis organa, iz katerega izhaja, da Upravni odbor organa poročila stranskega udeleženca, ki je predmet obravnavane zahteve, še ni obravnaval, zato dokumenti s tem v zvezi ne obstajajo. Priložen je tudi Sklep o določitvi poslovnih skrivnosti organa glede katerega prosilec navaja, da je vse poslovanje organa opredeljeno kot poslovna skrivnost. Z vidika nadzora javnosti nad delovanjem javne institucije je tako pojmovanje po mnenju prosilca nesprejemljivo, predstavlja zlorabo instituta poslovne skrivnosti in je nezakonito ter presega dejanski pomen instituta poslovne skrivnosti. Po mnenju prosilca slednje zahteva posebno obravnavo pristojnih institucij.

 

IP je zaradi priglasitve morebitne udeležbe v pritožbenem postopku s pozivom št. 090-252/2019/6 z dne 29. 11. 2019 pozval družbo BIPLUS, poslovne rešitve, d. o. o., Puhova ulica 3, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju stranski udeleženec). Družba je dne 18. 12. 2019 po svojem direktorju Gorazdu Buhu sporočila, da meni, da obstajajo objektivni zadržki glede posredovanja zahtevanih dokumentov prosilcu. Namreč pri opravljanju storitve analize in prenove poslovnih procesov, ki jih opravlja stranski udeleženec, gre za odnos med naročnikom in izvajalcem »zaupne narave«. Kar je nujno za ugotavljanje trenutnega stanja poslovnih procesov ter tudi nujno za primerno uvajanje izboljšav v podjetje. Pri tem poudarja, da je za uvajanje izboljšav odgovorno in pristojno vodstvo organizacije.

 

IP je dne 11. 12. 2019 z namenom razjasnitve dejanskega stanja, pri organu opravil ogled in camera, na podlagi 11. člena ZInfP in o opravljenem dejanju napravil zapisnik. Na ogledu je organ IP med drugim izročil dokumente glede katerih je zahtevi prosilca ugodil v 9. in 11. točki njegove zahteve, in sicer »Dnevnik knjiženja« po dobavitelju stranskemu udeležencu, dokument organa »Nabava blaga in storitev« izdaja 5 z dne 31. 12. 2011 ter fotokopijo pooblastila, ki ga je podal direktor organa, Aleš Žnidarič, pomočniku direktorja, Darku Korbarju, za zastopanje, predstavljanje in podpisovanje organa v odsotnosti direktorja, z dne 23. 5. 2019, pri čemer je njegov podpis notarsko overjen. Na ogledu in camera je organ glede pritožbenih navedb prosilca, da odločbe ni podpisal g. Žnidarič, ampak nekdo drug, pojasnil, da je pri navedbi podpisnika izpodbijane odločbe prišlo do pomote. Odločbo je podpisal gospod Korbar, pomočnik direktorja za poslovne zadeve, ki ima pisno pooblastilo direktorja, da ga zastopa v vsem, v času njegove odsotnosti in s tem v zvezi predložil tudi pooblastilo. Organ se je opredelil do obstoja dokumentov in pojasnil, da je naročilo izvedel na podlagi internega akta o nabavi blaga in storitev, ki je veljal v času izvedbe naročila. Pogodba z izvajalcem ni bila sklenjena, ostala dokumentacija pa je bila že posredovana IP in tudi druga dokumentacija glede na pravila ni potrebna. Glede obstoja dokumentov pod točko 8, v kateri je prosilec zahteval »Vso notranjo dokumentacijo naročnika vezano na morebitno implementacijo priporočil in ugotovitev izvajalca«, je glede na priporočila organ izvedel določene kadrovske spremembe, a konkretnih dokumentov, ki bi bili posledica izvedene analize, ni. Upravni odbor organa poročil še ni obravnaval, zato tudi dokumentov s tem v zvezi ni. Svojo trditev, da dokumenti pod 1., 2., 4., 10. točko zahteve ne obstajajo, je utemeljil s tem, da je pojasnil potek postopka evidenčnega naročila. Tak postopek je bil izveden zato, ker je naročilo lahko izvedel le en ponudnik. Glede razloga za zavrnitev dostopa zaradi poslovne skrivnosti pa je organ navedel, da vztraja, da ta obstoji za dokumente: - Projektna naloga »Analiza podpornih poslovnih procesov in analiza informacijskih sistemov« z dne 8. 7. 2018 in dopolnjeno dne 31. 8. 2018, - »Delavnice za prenovo poslovnih procesov – osnutek poročila z dne 30. 11. 2018, dopolnjeno 20. 12. 2018« in - Projektna naloga: »Poročilo o izvedbi delavnic za prenovo poslovnih procesov in poročilo o predlogu kazalnikom učinkovitosti in uspešnosti poslovnih procesov« z dne 21. 1. 2019. Za ostale dokumente (ponudbe stranskega udeleženca, predloge za naročilo, naročilnice organa in račune stranskega udeleženca), ki jih je posredoval IP tekom pritožbenega postopka, pri razlogu varstva poslovne skrivnosti ne vztraja in ne vidi zadržkov za njihovo posredovanje prosilcu. Zadevni trije dokumenti, ki zajemajo poročila, pa so za organ neugodni v celoti. Kot poslovno skrivnost štejejo predvsem informacije, ki kažejo prikaz tveganja. Ta tveganja so v poročilih opredeljena rdeče. V primeru, da bi bile te informacije razkrite, bi prišlo do škode organu, predvsem na trgu, nasproti naročnikom organa. Organ meni, da lahko informacije iz dokumentov v primeru, da pridejo v nepooblaščene roke, škodujejo organu. Vztraja pri opredelitvi škode kot je navedena v izpodbijani odločbi. Organ je še pojasnil način financiranja organa, da je ta razviden iz finančnih poročil in letnih poročil. Ta so objavljena na spletni strani organa in v AJPES-u. Sredstva pridobljena iz naslova javne službe in iz naslova tržne dejavnosti se stekajo v isti račun in so tam črpana. Iz letnih poročil pa so razvidni deleži glede opravljanja javne službe in opravljanje lastne dejavnosti na trgu.

 

IP je dne 17. 12. 2019 prosilca seznanil z zapisnikom o ogledu in camera št. 090-252/2019/8.

 

Pritožba je delno utemeljena.

 

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

IP ugotavlja, da je v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja pristojen presojati (zgolj) vprašanje, ali gre za informacijo javnega značaja in če ta pri organu obstaja v materializirani obliki ter obstoj morebitnih izjem od dostopa, ne pa tudi npr. vprašanje zakonitosti in pravilnosti poslovanja organov in njihovih odločitev, ipd. Navedeno sodi v delovno področje drugih organov in ne IP, ki kot že rečeno, v pritožbenem postopku po ZDIJZ presoja zgolj obstoj zahtevanih informacij in vprašanje, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.

 

1. Glede pritožbenih navedb o podpisniku odločbe

 

Kot je bilo navedeno zgoraj IP preizkusi izpodbijano odločbo v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da je bila izpodbijana odločba prosilcu, glede na njegove navedbe v pritožbi, vročena 26. 10. 2019, tako da se je rok za podajo pritožbe iztekel 11. 11. 2019. Navedbe iz vloge z dne 27. 11. 2019 o tem, da izpodbijane odločbe ni podpisal direktor doc. dr. Aleš Žnidarič so tako prepozne in jih IP ne sme upoštevati. Med bistvene kršitve postopka, na katere pazi IP po uradni dolžnosti, pa očitek o napačnem podpisniku ne sodi. Ob tem IP zgolj pripominja, da je organ na ogledu in camera pojasnil, da je prišlo do očitne pomote in da je odločbo res podpisal pomočnik direktorja organa za poslovne zadeve, g. Darko Korbar ter s tem v zvezi predložil pooblastilo g. Žnidariča podano g. Korbarju za zastopanje, predstavljanje in podpisovanje organa v odsotnosti direktorja.

 

 

2. Glede 1., 2., 4., 8. in 10. točke zahteve, o katerih je odločeno z drugo točko izreka te odločbe

 

Prosilec je v svoji zahtevi pod prvo točko navedel, da zahteva dokument o začetku postopka evidenčnega naročila, pod drugo točko pozive k predložitvi ponudbe za predmetno evidenčno naročilo, pod četrto dokument o izboru najugodnejšega ponudnika v okviru predmetnega evidenčnega naročila, pod osmo točko vso notranjo dokumentacijo naročnika vezano na morebitno implementacijo priporočil in ugotovitev izvajalca in pod deseto točko ostalo pisno dokumentacijo, vključno s komunikacijo med predstavnikom naročnika in izvajalcem v zvezi s predmetnim evidenčnim naročilom. V izpodbijani odločbi je organ zahtevo v celoti (razen glede 9. in 11 točke) zavrnil zaradi izjeme poslovne skrivnosti. Ker pa je v pritožbenem postopku organ navedel, da dokumentov pod 1., 2., 4., 8. in 10. točko zahteve sploh nima, je IP s tem v zvezi zahteval dodatna pojasnila. Na ogledu in camera je organ pojasnil, da je postopek naročila izvedel na podlagi internega akta o nabavi blaga in storitev, ki je veljal v času izvedbe naročila. Drugih ponudb organ ni pridobival, ker je zadevno evidenčno naročilo lahko izvedel le en ponudnik, kar je razvidno iz komentarja organa na predlogu za naročilo št. 1544/2018 z dne 18. 10. 2019. Pogodba z izvajalcem (s stranskim udeležencem) ni bila sklenjena, ostala dokumentacija, s katero razpolaga v zvezi s predmetnim naročilom, pa je bila že posredovana IP. Organ je navedel, da druga dokumentacija glede na interna pravila ni potrebna. Glede obstoja dokumentov vezanih na morebitno implementacijo priporočil in ugotovitev izvajalca, je organ pojasnil, da je izvedel določene kadrovske spremembe, a konkretnih dokumentov, ki bi bili posledica izvedene analize, nima. Ker Upravni odbor organa poročil še ni obravnaval, tudi dokumentov organ s tem v zvezi nima.

 

Iz pojasnil in dostavljene dokumentacije organa izhaja, da je organ v zvezi z zadevnim evidenčnim naročilom pridobil ponudbe enega izvajalca (stranskega udeleženca), s tem v zvezi je organ izdal predlog za naročilo in kasneje naročilnico, stranski udeleženec pa je izdal temu ustrezne račune ter pripravil tri poročila. O plačilu teh računov je organ prosilcu z izpodbijano odločbo že omogočil dostop do dokumenta »Dnevnik knjiženja« po dobavitelju stranskemu udeležencu. Organ je postopek vodil na podlagi internih pravil organa »Nabava blaga in storitev« izdaja 5 z dne 31. 12. 2011, iz katerih pod točko 5.2 »Naročilo v vrednosti do 19.999 EUR« izhaja, da za nabave v vrednosti nad 1.000 EUR odgovorna oseba sproži postopek pridobivanja najmanj dveh oziroma treh ponudb. V kolikor pri nabavi blaga ali storitve ni mogoče pridobiti zahtevanega števila ponudb, je v predlogu za nabavo (Komentar ZAG) potrebno navesti razlog. V nadaljevanju pa je pod 5. 2. 4. navedeno, da odgovorna oseba pripravi predlog za nabavo, ki ga predloži v odobritev vodji organizacijske enote in vodji oddelka. Komercialist na osnovi odobrenega predloga za nabavo izstavi naročilnico, ki jo podpiše direktor ali pomočnik direktorja za poslovne zadeve, kadar je za to pooblaščen. Pri naročilih v vrednosti nad 10.000 EUR odgovorna oseba skupaj s pravnikom pripravi predlog pogodbe (izjemoma zadostuje naročilnica), ki ji priloži pridobljene ponudbe in jo predloži v pregled vodji organizacijske enote in pomočniku direktorja za poslovne zadeve.

 

Iz navedenega izhaja, da organ dokumentov, ki bi ustrezali zahtevi prosilca glede začetka postopka evidenčnega naročila, pozive k predložitvi ponudbe za predmetno evidenčno naročilo, dokument o izboru najugodnejšega ponudnika v okviru predmetnega evidenčnega naročila, vso notranjo dokumentacijo naročnika vezano na morebitno implementacijo priporočil in ugotovitev izvajalca ter ostalo pisno dokumentacijo, vključno s komunikacijo med predstavnikom naročnika in izvajalcem v zvezi s predmetnim evidenčnim naročilom, nima. Kot izhaja iz določbe 1. odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe 1. odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja namreč predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oz. dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oz. pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oz. vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo. Ob tem IP pojasnjuje, da so zavezanci po ZDIJZ dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, odgovarjati na vprašanja, pojasnjevati navedb, zbirati informacij, opravljati raziskav, pridobiti dokumentov od drugih organov ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, zato IP zavezancu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga. IP poudarja, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ne razpolaga z dokumenti, ki jih zahteva prosilec. Pritožbeni postopek tudi ne more biti namenjen prisili ustvarjanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. IP prav tako odgovarja, da zgolj pavšalno navajanje, da bi organ moral razpolagati z zahtevanimi dokumenti brez kakršnih koli oprijemljivih dokazil, ne more šteti kot izkazano dejstvo, da organ z zahtevanim dokumentom dejansko razpolaga. Upoštevaje navedeno IP nima nikakršnega razloga, da ne bi sledil navedbam organa, da zahtevani dokumenti ne obstajajo, poleg tega IP tudi ob reševanju te pritožbe ni mogel posumiti, da organ z zahtevano informacijo razpolaga, vendar je v celoti ne posreduje oz. ne želi posredovati (2. odstavek 10. člena ZInfP). 

 

Ker je IP tekom tega pritožbenega postopka ugotovil, da organ dokumentov, ki bi ustrezali 1., 2., 4., 8. in 10. točki zahteve nima, je pritožbo prosilca v tem delu zavrnil in v tem delu pritrdil izpodbijani odločbi z drugo točko te odločbe, pri tem pa je na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP odločitev obrazložil s pravilnimi razlogi.

 

3. Glede 3., 5., 6. točke zahteve

 

V svoji zahtevi je prosilec pod tretjo točko zahteval vse prispele ponudbe v okviru postopka predmetnega evidenčnega naročila, s peto točko predlog za izdajo naročilnice ali podpis pogodbe za izvedbo naročila ter s šesto točko naročilnico ali pogodbo za izvedbo naročila. V izpodbijani odločbi je organ zahtevo v celoti (razen glede 9. in 11 točke) zavrnil zaradi izjeme poslovne skrivnosti. Tekom pritožbenega postopka je med drugim predložil naslednje dokumente, ki ustrezajo zahtevi prosilca v 3., 5. in 6. točki: Ponudbo družbe BIPLUS, d. o. o. za analizo poslovnih procesov in analizo informacijskih sistemov z dne 7. 5. 2018, Predlog za naročilo št. 667/2018 z dne 9. 5. 2018 za naročilo »Analiza poslovnih procesov po ponudbi z dne 7. 5. 2018«, Naročilnico organa št. 656/2018 z dne 10. 5. 2018 za naročilo »Analiza poslovnih procesov po ponudbi z dne 7. 5. 2018«, Račun družbe BIPLUS, d. o. o. z dne 16. 7. 2018 v višini 8.452,16 EUR, Račun družbe BIPLUS, d. o. o. z dne 25. 9. 2018 v višini 2.113,04 EUR, Ponudbo družbe BIPLUS, d. o. o. za delavnice za prenovo podpornih poslovnih procesov in vzpostavitev kazalnikov za merjenje učinkovitosti in uspešnosti na področju podpornih procesov z dne 18. 10. 2018, Predlog za naročilo št. 1544/2018 z dne 18. 10. 2018 »Nadaljevanje prenove procesov na ZAG po ponudbi z dne 18. 10. 2018«, Naročilnico organa št. 1516/2018 z dne 22. 10. 2018 za naročilo »Nadaljevanje prenove procesov na ZAG po ponudbi z dne 18. 10. 2018«, Račun družbe BIPLUS, d. o. o. z dne 30. 1. 2019 v višini 4.001,60 EUR, Račun družbe BIPLUS, d. o. o. z dne 3. 4. 2019 v višini 1.000,40 EUR, Predlog za naročilo št. 262/2019 z dne 1. 2. 2019 za naročilo »Izvedba delavnice, prenove procesov dne 5. 2. 2019 za Center za informatiko in fotolaboratorij«, Naročilnico organa št. 276/2019 z dne 5. 2. 2019 za naročilo »Izvedba delavnice, prenove procesov dne 5. 2. 2019 za Center za informatiko in fotolaboratorij«, Račun družbe BIPLUS, d. o. o. z dne 3. 4. 2019 v višini 793,00 EUR. Na ogledu in camera je organ na zapisnik izjavil, da glede zadevnih dokumentov izjema poslovne skrivnosti ne obstaja in da ne vidi zadržkov, da ne bi teh dokumentov prosilcu posredovali v celoti. V pritožbenem postopku je IP v postopek vabil tudi družbo BIPLUS, poslovne rešitve, d. o. o., da priglasi svojo morebitno udeležbo zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi. Družba je sporočila, da meni, da obstajajo objektivni zadržki glede posredovanja zahtevanih dokumentov prosilcu. Te je utemeljila z zaupnostjo odnosa med organom kot naročnikom in stranskim udeležencem kot izvajalcem, predvsem glede podatkov o trenutnem stanju poslovnih procesov pri organu.

 

Glede na odgovor stranskega udeleženca IP ugotavlja, da se ta ne sklicuje na varstvo svojih koristi in interesov, ampak pri navajanju, zakaj obstajajo objektivni zadržki za dostop do dokumentov, navaja le podatke iz sfere organa. Ker stranski udeleženec ne podaja pravno relevantnih navedb, s katerimi bi zasledoval svoje koristi in pravne interese, ampak koristi organa, organ pa zadržkov za dostop do zadevnih dokumentov nima, je IP tako na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP pritožbi ugodil in odločil, da se dostop do ponudb, predlogov za naročilo, naročilnic in računov, razvidnih iz prvih trinajst alinej prve točke izreka te odločbe, omogoči v celoti. Ob tem IP zgolj pripominja, da je večina podatkov iz navedenih dokumentov že javnih. Iz dokumenta »Dnevnik knjiženja« po dobavitelju stranskemu udeležencu so razvidni podatki o datumu knjiženja, kontu, stranskemu udeležencu, višini nakazila, ter dokumentih, ki so bili podlaga nakazila. Iz spletne strani Erar pa so razvidni še poslovni račun stranskega udeleženca. Iz spletnih strani organa in stranskega udeleženca oziroma Ajpes pa so razvidni osebni podatki o pooblaščencu stranskega udeleženca in pomočniku direktorja organa.

 

4. Glede 7. točke zahteve

 

Prosilec je s sedmo točko svoje zahteve zahteval dostop do vseh morebitnih vmesnih in končnih poročil izvajalca BIPLUS, d. o. o., ki se nanašajo na izpolnitev evidenčnega naročila. Med pritožbenim postopkom je bilo ugotovljeno, da zahtevi ustrezajo tri poročila stranskega udeleženca, in sicer naslednji dokumenti: - Projektna naloga »Analiza podpornih poslovnih procesov in analiza informacijskih sistemov« z dne 8. 7. 2018 in dopolnjeno dne 31. 8. 2018, - »Delavnice za prenovo poslovnih procesov – osnutek poročila z dne 30. 11. 2018, dopolnjeno dne 20. 12. 2018«, - Projektna naloga: »Poročilo o izvedbi delavnic za prenovo poslovnih procesov in poročilo o predlogu kazalnikov učinkovitosti in uspešnosti poslovnih procesov« z dne 21. 1. 2019. Z izpodbijano odločbo je organ dostop do teh dokumentov zavrnil, pri čemer se je skliceval na izjemo poslovne skrivnosti organa, ki jo določa druga točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in na določbo 39. člena ZGD-1. Pri tem je navedel, da je organ stranskemu udeležencu naročil analizo podpornih poslovnih procesov in analizo informacijskih sistemov pri organu. Analiza poslovnih procesov razkriva prednosti in pomanjkljivosti posameznega procesa. Javna objava pomanjkljivosti, ki so namenjene vodstvu za izboljšave procesov, pa bi pomenila občutno škodo za ugled organa. Namesto, da bi analiza služila kot pomoč za boljše poslovanje, bi objava pomenila metanje slabe luči na poslovanje in možnost izrabe rezultatov v negativne namene. Tudi na ogledu je organ navedel, da so zadevni trije dokumenti za organ neugodni v celoti. Kot poslovno skrivnost štejejo predvsem informacije, ki kažejo prikaz tveganja. Ta tveganja so v poročilih opredeljena rdeče. V primeru, da bi bile te informacije razkrite, bi prišlo do škode organu, predvsem na trgu, nasproti naročnikom organa. Organ meni, da lahko informacije iz dokumentov v primeru, da pridejo v nepooblaščene roke, škodujejo organu. Vztraja pri opredelitvi škode kot je navedena v izpodbijani odločbi.

 

4. 1. Glede izjeme poslovne skrivnosti

 

Čeprav je z 20. 4. 2019 začel veljati Zakon o poslovni skrivnosti, ki je deloma razveljavil 39. člen ZGD-1, se v obravnavanem primeru še vedno uporabijo določbe ZGD-1, saj so zahtevani dokumenti nastali pred tem datumom. Pojem poslovne skrivnosti je tako opredeljen v 39. členu ZGD-1.[1] Po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom (subjektivni kriterij), po drugem odstavku istega člena pa podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (objektivni kriterij). Poleg tega ZGD-1 v tretjem odstavku 39. člena določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.

 

4. 2. Glede obstoja subjektivnega kriterija:

 

Subjektivni kriterij poslovne skrivnosti se odraža v tem, da upravičenec sam, s svojim aktom in s svojo voljo, označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Za opredelitev poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju je torej bistvena subjektivna odločitev družbe, da hoče zavarovati določen podatek kot poslovno skrivnost. Vendar pa mora biti za izpolnitev tega kriterija podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem ali posamičnem pravnem aktu. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. Ob tem mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 40. člena ZGD-1).

 

Organ ni zatrjeval obstoja pravnega akta, ki bi vseboval odredbo o tem, da predstavljajo podatki v zahtevanem dokumentu poslovno skrivnost. Prav tako organ v postopku IP ni predložil tovrstnega akta. Iz predloženih vlog prosilca, med katerimi je tudi Sklep o določitvi poslovnih skrivnosti, ki ga je organ sprejel 21. 9. 2015, izhaja, da zahtevanih dokumentov: projektne naloge, ki zadeva analizo podpornih poslovnih procesov in analizo informacijskih sistemov, poročilo o izvedenih delavnicah za prenovo poslovnih procesov in projektno nalogo, ki vsebuje poročilo o izvedenih delavnicah za prenovo poslovnih procesov in poročilo o predlogu kazalnikov učinkovitosti in uspešnosti poslovnih procesov, ni mogoče uvrstiti med 15 alinej, ki jih določa I. člen Sklepa o določitvi poslovnih skrivnosti. V 14. alineji I. člena Sklepa o določitvi poslovnih skrivnosti je navedeno, da se za poslovno skrivnost štejejo tudi vsi podatki, za katere je očitno, da bi nastala škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Ker se je organ skliceval na nastanek občutne škode, ki ustreza tej alineji Sklepa in je presoja enaka objektivnemu kriteriju za obstoj poslovne skrivnosti, se je IP do navedenega opredelil v naslednji točki te obrazložitve. Opredelitev poslovne skrivnosti izhaja tudi iz 47. člena Statuta Zavoda za gradbeništvo Slovenije,[2] v katerem je določeno, da so to podatki iz naslova dejavnosti organa na področju potrjevanja skladnosti, preskušanja in kalibriranja, ki so podrobno opredeljeni s Poslovnikom kakovosti ZAG. Poslovno skrivnost lahko opredeljuje zakon, podzakonski akt, splošni akt ZAG ali pogodba. Posamezne podatke, informacije ali dokumente lahko opredeli za poslovno skrivnost tudi UO, Znanstveni svet in direktor v okviru svojih pristojnosti. Iz navedenega izhaja, da zahtevani dokumenti opredelitvi poslovne skrivnosti iz Statuta organa, ne ustrezajo, saj se nanašajo na podporne dejavnosti in ne na dejavnost potrjevanja skladnosti, preskušanja in kalibriranja.

 

Hkrati IP še ugotavlja, da zahtevani dokumenti tudi ne vsebujejo kakršnegakoli določila, ki bi vsebino dokumenta opredeljeval kot poslovno skrivnost in nimajo nobene vidne oznake, iz katere bi izhajalo, da so dokumenti določeni kot poslovna skrivnost. Iz vsega navedenega tako po mnenju IP izhaja, da zahtevani dokumenti niso določeni kot poslovna skrivnost po subjektivnem kriteriju v skladu s prvim odstavkom 39. člena ZGD-1.

 

4. 3. Glede obstoja objektivnega kriterija:

 

Pri objektivnem kriteriju poslovne skrivnosti je nujno, da je potreba po varstvu očitna, kar pomeni, da je ali bi lahko bilo vsaki povprečni osebi jasno, da podatek mora biti zaupen že po svoji vsebini. Upoštevati je treba, da so lahko predmet poslovne skrivnosti samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194-196). Dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti po drugem odstavku 39. člena ZGD-1 je primarno na podjetju, čigar podatki naj bi se s poslovno skrivnostjo varovali. Družba oz. podjetje ima praviloma vsa ustrezna znanja in izkušnje o trgu, na katerem deluje in natančno ve, kaj, kako in zakaj bi lahko vplivalo na konkurenčni položaj družbe. Takšno je tudi stališče Upravnega sodišča v sodbi opr. št. U 32/2008-25 z dne 8 10. 2008 in opr. št. U 284/2008-35 z dne 27. 5. 2009. Organ v konkretnem primeru objektivnega kriterija sploh ni izkazoval. Ker mora biti okoliščina, da bi z razkritjem podatkov nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, očitna, bi očitno občutno škodo moral organ konkretno izkazati. Ker organ tega ni storil, objektivni kriterij poslovne skrivnosti glede zahtevanega dokumenta ni izkazan (podobno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče v sodbi opr. št. II U 213/2012-12 z dne 21. 11. 2012 (tč. 16, str. 7).

 

IP na tem mestu poudarja, da za organ v konkretnem primeru, ki je kot javni zavod zavezanec po 1. členu ZDIJZ, v skladu z 2. členom ZDIJZ, primarno v celoti velja načelo transparentnega delovanja, določene informacije pa je iz tega režima mogoče izvzeti le, če so izključno zasebnopravne narave. Zato mora biti organ pri določanju poslovne skrivnosti zelo restriktiven. Zgolj izjemoma, ko deluje na trgu in podatek zanj pomeni konkurenčno prednost, oziroma bi lahko vplival na njegov tržni konkurenčni položaj in s tem ogrozil njegovo javnopravno poslanstvo, lahko organ takšen podatek označi kot poslovno skrivnost. Pri tem pa je vselej treba izhajati iz načelnega stališča, da je organ kot tak zavezan k preglednemu poslovanju, in da njegov položaj ni primerljiv z ostalimi pravnimi osebami, ki delujejo po ZGD-1. Slednje namreč delujejo z namenom pridobivanja dobička in povečanja dohodka v korist vsakokratnih lastnikov in družbe kot take, medtem ko mora organ delovati v javnem interesu in porabljati javna sredstva za namen izvajanja javne službe oziroma v okviru omejitev, ki mu jih nalaga zakon. Kot izhaja iz 3. člena Sklepa o ustanovitvi javnega raziskovalnega zavoda Zavod za gradbeništvo Slovenije (Uradni list RS, št. 23/94, 11/95, 62/96, 43/98, 47/98 – popr., 65/99, 27/01, 87/02, 11/06 in 47/11) in 11. člena Statuta je Zavod za gradbeništvo Slovenije kot multidisciplinarni javni raziskovalni zavod, povezan z visokošolskimi in drugimi sorodnimi organizacijami doma in v svetu, v okviru Programa dela ZAG izvaja kot javno službo raziskovalne programe, ki predstavljajo zaokroženo področje raziskovalnega dela, za katerega je pričakovati, da bo v svetu aktualno še v naslednjem desetletju in je hkrati za Slovenijo tako pomembno, da obstaja državni interes, da se na tem področju dolgoročno raziskuje. ZAG opravlja temeljno in aplikativno raziskovanje ter skrbi za razvoj in delovanje infrastrukture v okviru Raziskovalne in inovacijske strategije Slovenije.

 

Raziskovalna dejavnost se v Republiki Sloveniji izvaja tudi kot javna služba. Zaradi svojega osnovnega namena se izvaja kot negospodarska dejavnost splošnega pomena, kar pomeni, da njen osnovni namen ni pridobitne narave. Zakon o raziskovalni in razvojni dejavnosti (Ur. l. RS, št. 22/06, in nasl.) v 5. členu določa, da se javno službo na področju raziskovalne in razvojne dejavnosti med drugim izvaja v obliki raziskovalnih programov programskih skupin v javnih raziskovalnih zavodih ter da je programsko financiranje, financiranje programov javne službe, ki se izvaja v obliki raziskovalnih programov in infrastrukturnih programov. 27. člen zakona določa pogoje, pod katerimi se izvaja raziskovalno dejavnost, in sicer morajo raziskovalne organizacije za opravljanje raziskovalne in razvojne dejavnosti zagotoviti ustrezno usposobljene raziskovalce, organizirane v raziskovalne skupine, vodje projektov, raziskovalno opremo in prostore ter infrastrukturo za podporo tej dejavnosti. Raziskovalne organizacije, ki izvajajo javno službo, morajo za izvajanje raziskovalnih programov, poleg tega zagotoviti tudi vodjo programske skupine. 32. člen zakona določa, da je javni raziskovalni zavod, zavod, ki ga ustanovi Republika Slovenija ali druga z zakonom pooblaščena oseba javnega prava za izvajanje javne službe po tem zakonu. V aktu o ustanovitvi javnega raziskovalnega zavoda se opredeli njegovo poslanstvo. 36. člen zakona pa opredeljuje javno službo na področju raziskovalne dejavnosti kot zaokroženo področje raziskovalnega dela, za katerega je pričakovati, da bo aktualno in uporabno v daljšem časovnem obdobju, in je takega pomena za Slovenijo, da obstaja državni interes, opredeljen v Raziskovalni in inovacijski strategiji Slovenije, za dolgoročno raziskovanje programske skupine na tem področju. Javno službo pa med drugim opravljajo v obliki raziskovalnih programov programske skupine v javnih raziskovalnih zavodih (prvi odstavek 37. člena zakona). Zakon v 46. členu med drugim opredeljuje tudi nadzor porabnikov proračunskih sredstev, in sicer določa, da nadzor, (ki ga opravlja agencija za raziskovalno dejavnost,) vključuje nadzor nad primernostjo in strokovnostjo dela vseh, ki se financirajo iz državnega proračuna na podlagi tega zakona. Nadzor agencije nad pravnimi osebami zasebnega in javnega prava, ki izvajajo javno službo oziroma dejavnost, ki se izvaja kot javna služba po tem zakonu, vključuje nadzor nad zakonitostjo, učinkovitostjo in uspešnostjo dela teh pravnih oseb. Glede na tretji odstavek istega člena zakona pa se nadzoruje tudi namensko porabo proračunskih sredstev (skladno s predpisi Vlade Republike Slovenije in ministrstev ter drugimi predpisi). Določbe o nadzoru pa vsebuje tudi Zakon o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91, 8/96, 36/00– ZPDZC in 127/06 – ZJZP), in sicer v 50. členu, kjer je določeno, da se izvaja nadzor nad zakonitostjo dela zavoda, nadzor nad finančnim poslovanjem zavoda ter nadzor nad strokovnostjo dela zavoda.

 

Iz 3. člena Sklepa in 12. člena Statuta izhaja, da organ poleg dejavnosti, ki jih izvaja kot javno službo, izvaja še druge dejavnosti, in sicer organ kot osrednja slovenska institucija za gradbeništvo opravlja: - potrjevanje skladnosti in certificiranje gradbenih materialov, proizvodov in izvedbenih del; -predkonkurenčni razvoj na področju gradbeništva; - razvoj novih metod preskušanja in meritev; -študije, preiskave, meritve, preglede, opazovanja, analize stanja in revizija načrtov gradbenih objektov, transportnih naprav, prometnic, naravnega in bivalnega okolja ter analize stanja na področju učinkovite rabe in obnovljivih virov energije; -kalibriranje in overjanje meril, etalonov in referenčnih materialov. Mnoge od teh dejavnosti organ opravlja na podlagi izvajanja javnega pooblastila, na primer dejavnost certificiranja po veljavni tehnični zakonodaji po Zakonu o gradbenih proizvodih, kalibriranje, preizkušanje ter podeljevanje tehničnih ocen, soglasij oziroma deklaracij, pa na drugih pravnih podlagah, po vnaprej predpisanem postopku. Za pridobitev navedenih pooblastil (dovoljenj) so predpisani posebni pogoji,[3]  izvajanje dejavnosti javnih pooblastil pa je podvrženo preverjanju, nadzoru in sankcioniranju v primeru neizpolnjevanja pogojev. IP tako ugotavlja, da tudi v določenem delu, ki ga organ sicer ne izvaja kot javno službo, opravlja dejavnosti, ki predstavljajo izvajanje javnih pooblastil. Izvajanje javnih pooblastil pa glede na 121. člen Ustave RS pomeni opravljanje določenih nalog državne uprave. Kot izhaja iz Statuta (12. člen) organ za ta namen pridobiva plačila naročnikov, kar pa ne pomeni, da v tem delu opravlja tržno dejavnost in ne pomeni, da se utemeljeno lahko sklicuje na izgubo ugleda v primeru, da zahtevani dokumenti vsebujejo določene neugodne ugotovitve glede poslovanja organa. Zgolj prenos izvajanja nalog državne (ali druge) uprave na nosilce javnih pooblastil, ne pomeni, da se te ne izvajajo več v javnem interesu in ne razbremeni izvajalcev določenega nadzora tudi s strani javnosti.

 

Z vpogledom v dokument, ki predstavlja ponudbo za izvedbo predmetnega javnega naročila, izhaja, da gre za naročilo, ki zadeva analizo podpornih poslovnih procesov in informacijskih sistemov ter za izvedbo delavnic za prenovo podpornih poslovnih procesov in vzpostavitev kazalnikov za merjenje učinkovitosti in uspešnosti na področju podpornih procesov. IP tako ugotavlja, da zahtevani trije dokumenti, ki so predmet presoje v tem delu, predstavljajo analizo in poročili o izvedbi delavnic s področja podpornih poslovnih procesov. Kot izhaja iz ponudbe stranskega udeleženca, analiza uporablja celovit procesni pristop za prenovo poslovnih procesov, za reorganizacijo in za pridobitev standarda ISO 90001:2015. Zajema popis ključnih podpornih poslovnih procesov, identifikacijo težav in kritičnih točk v poslovnih procesih, kadrih, organizaciji in informacijski tehnologiji, predlagani so ukrepi za izboljšave poslovnih procesov, kadrov in informacijske tehnologije ter zaključi z oceno učinkov izvedbe predlaganih ukrepov po posameznih poslovnih procesih. Iz vsebine poročil o izvedbi delavnic izhajajo opisi izzivov posamezne podporne službe ter opis predlaganih rešitev zanje. Zadevni dokumenti se torej nanašajo na podporne poslovne procese v organu. Kot izhaja iz 26. strani Programa dela Zavoda za gradbeništvo Slovenije za obdobje 2019 – 2023[4] v delu 3.2.2. »Druga podporna dejavnost, vključno s fiksnimi stroški upravljanja ZAG«, je organizacija služb in podpornih dejavnosti organa naslednja: vodstvo, pisarna direktorja, odnosi z javnostmi, finančno-računovodska služba, projektna pisarna (ARRS in mednarodni projekti), sekretariat (skupno tajništvo vseh enot), pravna in kadrovska služba, služba za upravljanje kakovosti, center za informatiko in fotolaboratorij, tehnično vzdrževanje in investicije, vložišče, knjižnica in avtopark. Iz navedenega dela programa izhaja, da podporne službe zagotavljajo legitimnost poslovanja organa navzven (revizije, davčni pregledi, inšpekcije, poročila, načrti, ipd.) ter nudijo administrativno in tehnično pomoč pri delovanju ostalih enot. Iz navedenega torej izhaja, da namen podpornih služb ni opravljanje tržnih dejavnosti, ampak, da le te nudijo podporo ostalim dejavnostim organa.

 

Ko je bil na ogledu in camera organ povprašan, da podrobneje opredeli kater del dokumentov naj bi pomenil občutno škodo za ugled organa, je organ navedel, da so to informacije v dokumentih, ki kažejo prikaz tveganja in so v poročilih označena rdeče. Če bi te informacije prišle v nepooblaščene roke, bi nastala škoda organu, predvsem na trgu, nasproti njegovim naročnikom, objava bi pomenila metanje slabe luči na poslovanje. IP ugotavlja, da prikaz tveganj z oznako rdeče barve vsebuje le dokument Projektna naloga »Analiza podpornih poslovnih procesov in analiza informacijskih sistemov« z dne 8. 7. 2018 in dopolnjeno dne 31. 8. 2018, druga dva dokumenta, ki vsebujeta poročili, pa ne, zato IP meni, da je zatrjevanje občutne škode za druga dva dokumenta ne samo neizkazano, ampak tudi nesubstancirano. Po mnenju IP organ za vse tri dokumente ni izpolnil navedbenega in dokaznega bremena, kot izhaja iz prakse Upravnega sodišča v primeru izjeme iz druge točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj bi občutno škodo organ moral konkretno izkazati (tako npr. sodba Upravnega sodišča RS, št. II U 308/2014 z dne 10. 6. 2015). V nadaljevanju se je IP tako opredelil predvsem do dokumenta, ki navedbo tveganj vsebuje.

 

IP ugotavlja, da se podatki kot takšni nanašajo na izvajanje podpornih dejavnosti organa, ki jih same po sebi ni mogoče umestiti med tržne dejavnosti, v smislu, da bi z njihovim razkritjem nastala organu občutna škoda na trgu nasproti naročnikom. IP prav tako ugotavlja, da podpornih dejavnosti kot takih ni mogoče ločiti od temeljnih dejavnosti izvajanja javne službe in izvajanja javnih pooblastil in tako slediti tezi, da izvajanje podpornih dejavnosti vpliva samo na izvajanje tržne dejavnosti, saj so podporne službe namenjene delovanju zavoda kot celote. Ker pa je bilo ugotovljeno zgoraj iz predpisov, ki urejajo delovanje javnih zavodov, delovanje izvajalcev javnih služb ter nosilcev javnih pooblastil, izhajajo določena strožja pravila, kako morajo navedeni subjekti poslovati. Navedeni subjekti so podvrženi transparentnemu delovanju in nadzoru javnosti v smislu nadzora zakonitosti, učinkovitosti in uspešnosti dela, hkrati pa tudi nadzoru nad primernostjo in strokovnostjo. IP prav tako ne vidi vzročne zveze med zahtevanimi dokumenti in zatrjevano očitno občutno škodo, ki bi organu lahko nastala z razkritjem. Kot je organ v Programu dela ZAG (stran 26) razkril sam, bo na podlagi ugotovitev analiz in delavnic izvedena optimizacija poslovanja služb in podpornih dejavnosti, ki pa ne bo vplivala na vsebino njihovega dela, le na zmanjšanje tveganj na najbolj izpostavljenih delih poslovnih procesov. Ob tem IP dodaja, da v delu morebitnih ugotovitev, ki bi kazale na podatke o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev, se ti ne morejo šteti za poslovno skrivnost že na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZGD-1.

 

Javni zavod se mora v osnovi najprej zavedati svojega javnopravnega poslanstva, zaradi katerega je bil ustanovljen, in svojega delovanja ne more gledati zgolj skozi prizmo tržne dejavnosti tudi v delu, ki se nanaša na javnopravno delovanje organa. Iz same vsebine dokumenta namreč izhaja, da slednji ureja tudi področje podpornih služb organa, ki se nedvomno nanaša tudi na pravilnost delovanja javne službe organa, zato ni mogoče slediti odločitvi organa, da je celoten dokument njegova poslovna skrivnost, saj se dokument ne nanaša na zasebnopravne zadeve organa, temveč se nanaša na dejavnost, ki predstavlja podporne službe. Iz dokumenta tudi ni mogoče izločiti delov, ki se nanašajo izključno na tržno dejavnost organa, saj se podporne dejavnosti organa prepletajo z izvajanjem javne službe in javnimi pooblastili, ki jih organ izvaja. IP ne zanika dejstva, da lahko organ opravlja tudi določen del dejavnosti na trgu kot gospodarsko dejavnost, vendar se skladno s 3. členom ZZ javni zavodi ustanovijo primarno za opravljanje javnih služb. Javni zavodi se lahko ustanovijo tudi za opravljanje dejavnosti, ki niso opredeljene kot javne službe, če se opravljanje dejavnosti zagotavlja na način in pod pogoji, ki veljajo za javno službo. Skladno z drugim odstavkom 18. člena ZZ lahko zavod opravlja tudi gospodarsko dejavnost, če je ta namenjena opravljanju dejavnosti, za katero je zavod ustanovljen. Ker gre pri opravljanju javne službe za družbi nujno potrebno dejavnost, preko katere se zadovoljujejo javne dobrine in storitve, ki jih v javnem interesu trajno in nemoteno zagotavlja državna oziroma lokalna skupnost, je pri zagotavljanju javne službe pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb. Ker gre torej pri delovanju organa za izvajanje javne službe, kar je v javnem interesu, se mora organ zavedati, da ima pri tem izreden pomen nadzor javnosti in posledično, da so njegovi interesi in koristi pri izvajanju te dejavnosti omejeni. Če bi dopustili, da izvajalec javne službe podatke o načinu (in pomanjkljivostih) izvajanja podpornih dejavnosti organa šteje za poslovno skrivnost, bi povsem onemogočili nadzor javnosti nad tem, na kakšen način se bodo zagotavljale javne dobrine. Dokument o analizi podpornih poslovnih procesov predstavlja javni zavod kot celoto (in ne zgolj njegovega tržnega dela), predstavlja torej dokument, ki vsebuje podatke, pomembne za celotno javnost, uporabnike javnega zavoda in vse tiste, zaradi katerih je vzpostavljen javnopravni režim na tem področju. Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da zahtevani dokumenti vsebujejo pomembne podatke o tem, na kakšen način organ izvaja podporne službe za izvajanje javne službe in tako zagotavlja javne dobrine na področju raziskovalne dejavnosti in za izvajanje dejavnosti v okviru javnih pooblastil. Projektna naloga »Analiza podpornih poslovnih procesov in analiza informacijskih sistemov« z dne 8. 7. 2018 in dopolnjeno dne 31. 8. 2018, »Delavnice za prenovo poslovnih procesov – osnutek poročila z dne 30. 11. 2018, dopolnjeno dne 20. 12. 2018«, in Projektna naloga: »Poročilo o izvedbi delavnic za prenovo poslovnih procesov in poročilo o predlogu kazalnikov učinkovitosti in uspešnosti poslovnih procesov« z dne 21. 1. 2019 torej ne predstavljajo izjeme od prostega dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je zato na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP pritožbi ugodil in odločil, da se dostop do teh dokumentov ugodi. Dokument Projektna naloga: »Poročilo o izvedbi delavnic za prenovo poslovnih procesov in poročilo o predlogu kazalnikov učinkovitosti in uspešnosti poslovnih procesov« z dne 21. 1. 2019 na naslovnici vsebuje tudi fotografijo zaposlenih. Zaposleni pri organu so sicer javni uslužbenci, vendar pravica do osebne podobe ni v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca, zato je organ dolžan fotografijo na naslovnici zadevnega poročila prekriti, kot izhaja iz 16. alineje 1. točke izreka te odločbe.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

Postopek vodila:

Manja Resman, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.

informacijska pooblaščenka

 

 


[1] (1) Za poslovno skrivnost se štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe, ki morajo varovati poslovno skrivnost. (2) Ne glede na to ali so določeni s sklepi iz prejšnjega odstavka, se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe so odgovorni za izdajo poslovne skrivnosti, če so vedeli ali bi morali vedeti za tako naravo podatkov. (3) Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev.

[2] Sprejet s Sklepom Upravnega odbora z dne 18.10.2018 in Sklepom Vlade Republike Slovenije o soglasju k statutu številka 01403-8/2019/3 z dne 12. 3. 2019 (v nadaljevanju Statut).

[3] Glej drugi in peti odstavek 9. člena Zakona o gradbenih proizvodih (ZGPro-1).

[4] https://www.gov.si/assets/ministrstva/MIZS/Dokumenti/ZNANOST/SZT/1.-seja-11.9.2019/ZAG/PD _19_23_ ZAG.pdf