Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 17.03.2017
Naslov: Prosilec - Vrhovno državno tožilstvo RS
Številka: 090-7/2017
Kategorija: Tajni podatki
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Prosilec je na organ naslovil zahtevo za posredovanje ovadbe, obvestila o zavržbi ovadbe in vseh ostalih dokumentov glede kazenske ovadbe, ki jo je zoper določenega javnega funkcionarja vložil nekdanji direktor SOVE. Organ je zahtevo zavrnil, iz razloga varstva tajnih podatkov. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da se organ v izpodbijani odločbi ni opredelil do vsakega posameznega dokumenta, ki se nahaja v spisu zadeve in ga ni presojal z vidika formalnega in materialnega kriterija obstoja izjeme tajnih podatkov, še posebej upoštevaje dejstvo, da je bila v konkretnem primeru kazenska ovadba zavržena in da kazenski postopek ne teče več. Obrazložitev izpodbijane odločbe je tako ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa, zato je IP ugotovil, da so v konkretnem primeru podane bistvene kršitve pravil postopka. Posledično je izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje.

 

ODLOČBA:

 

 

Številka: 090-7/2017/5

Datum: 17. 3. 2017

 

 

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14 in 50/14; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – UPB, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …………………(v nadaljevanju prosilec) z dne 5. 1. 2017 zoper odločbo Okrožnega državnega tožilstva, Slovenska cesta 41, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. Tu-9-5/41/2016  z dne 28. 12. 2016, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

 

 

 

O D L O Č B O:

 

 

1.     Pritožbi prosilca z dne 5. 1. 2017 zoper odločbo Okrožnega državnega tožilstva, št. Tu-9-5/41/2016  z dne 28. 12. 2016 se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

 

O b r a z l o ž i t e v:

 

 

Prosilec je dne 12. 12. 2016 na organ naslovil zahtevo za posredovanje ovadbe, obvestila o zavržbi ovadbe in vseh ostalih dokumentov glede kazenske ovadbe, ki jo je zoper …………vložil nekdanji direktor SOVE………….. Prosilec je zahtevane dokumente želel prejeti v obliki scan dokumentov na njegov elektronski naslov.

 

Organ je o zahtevi odločil z odločbo št. 9-5/41/2016 z dne 28. 12. 2016 (dalje izpodbijana odločba), s katero je zahtevo v celoti zavrnil. V obrazložitvi je pojasnil, da se zahteva zavrne na podlagi 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker gre za tajne dokumente. Organ je namreč z vpogledom v zahtevane dokumente ugotovil, da je spis, opr. št. TppZ 26/10, v skladu z zakonom o tajnih podatkih označen s stopnjo tajnosti ZAUPNO, ki še ni prenehala. V spis je vložena tudi ocena možnih škodljivih posledic ob določitvi podatka za tajnega, in sicer pod opr. št. TppZ 26/10 z dne 12. 10. 2010. Iz ocene izhaja, da bi razkritje teh podatkov nepoklicani osebi lahko škodovalo varnosti in interesom Republike Slovenije. Organ je nadalje ocenil, da v konkretni zadevi ni mogoče uporabiti instituta delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ. Po mnenju organa bi zahtevani dokumenti z izločitvijo varovanih tajnih podatkov ostali brez vsakršne logične vsebine.

 

Zoper navedeno odločbo je prosilec dne 5. 1. 2017 pravočasno vložil pritožbo. Informacijskega pooblaščenca prosi za izvedbo testa interesa javnosti v zvezi z zahtevanimi dokumenti. Posameznik, na katerega se ovadba nanaša, je visok državni funkcionar, po vedenju prosilca pa mu kazenska ovadba očita nezakonito delovanje. Glede na navedeno prosilec meni, da so očitki o nepravilnosti njegovega delovanja nedvomno v interesu javnosti. Le pridobitev zahtevanih dokumentov pa bi omogočila objektivno analizo in predstavitev domnevnih nepravilnosti javnosti. Pridobljeni dokumenti bi hkrati tudi omogočili nadzor javnosti nad delom tožilstva, saj bi bilo moč ugotoviti, ali je tožilstvo v primeru konkretne kazenske ovadbe postopalo primerno. Prosilec meni, v kolikor bodo podatki o ovadbi ostali zaupni, je to velika omejitev za nadzor javnosti nad delom tožilstva in nad delom visokega javnega funkcionarja. Prosilec IP predlaga, da izvede test interesa javnosti in da z dokumentacije umakne stopnjo tajnosti oziroma kot zaupne označi le tiste dele dokumentacije, pri katerih je to nujno potrebno.

 

Pritožbo prosilca je organ dne 13. 11. 2016 odstopil v obravnavo IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi. V spremnem dopisu je pojasnil, da so v zahtevanih dokumentih vsebovani podatki, ki se nanašajo na delovanje Slovensko varnostne obveščevalne službe in njene pristojnosti. Gre torej za tajne dokumente in so zaradi tega s stopnjo tajnosti »ZAUPNO« označeni tudi zahtevani dokumenti.

 

Z namenom pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja je IP dne 21. 2. 2017 pri organu opravil ogled in camera, na podlagi 11. člena ZInfP. Za potrebe pritožbenega postopka je IP vpogledal v spis zadeve Tpp Z/26/10, ODT v Ljubljani.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, prav tako ni sporen obstoj zahtevnih dokumentov. V nadaljevanju se je IP tako ukvarjal z vprašanjem, ali gre pri zahtevanih dokumentih  za prosto dostopno informacijo javnega značaja. Organ je dostop do zahtevanega dokumenta namreč zavrnil iz razloga obstoja izjeme po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej s sklicevanjem na izjemo varstva tajnih podatkov.

 

1.      Izjema tajnih podatkov iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

 

Definicija tajnega podatka je podana v 1. točki 2. člena Zakona o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/06, uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, dalje ZTP) ZTP, in sicer je tajni podatek dejstvo ali sredstvo z delovnega področja organa, ki se nanaša na javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno in varnostno dejavnost države, ki ga je treba zaradi razlogov, določenih v tem zakonu, zavarovati pred nepoklicanimi osebami, in ki je v skladu s tem zakonom, določeno in označeno za tajno.


Materialni kriterij za opredelitev podatka za tajni podatek se torej opira na samo vsebino podatka. Podatek se lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (5. člen ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države. Pri tem se, glede na določbo 13. člena ZTP, z vidika višine škode, ki bi nastala z razkritjem podatkov, za tajne podatke z oznako stopnje tajnosti ZAUPNO, določi tiste podatke, katerih razkritje nepoklicani osebi bi lahko škodovalo varnosti ali interesom Republike Slovenije.


Oba elementa materialnega kriterija se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi, opisani v nadaljevanju. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (10. člen ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene o možnih škodljivih posledicah, ki bi nastale z razkritjem podatka (11. člen ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi element za obstoj formalnega kriterija. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji element za obstoj formalnega kriterija pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (17. člen ZTP). Tajni podatki so glede na težo škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi ob morebitnem razkritju razvrščeni v 4 stopnje varovanja: strogo tajno, tajno, zaupno in interno (13. člen ZTP). Tajni podatki stopnje ZAUPNO bi z razkritjem nepoklicani osebi lahko škodovali varnosti ali interesom Republike Slovenije.


2. Presoja zahtevanih dokumentov v konkretnem primeru

 

V nadaljevanju se je IP opredelil do tega, ali obravnavani dokumenti (vsi dokumenti iz spisa Okrožnega državnega tožilstva v Ljubljani pod opr. št. TppZ 26/10) izpolnjujejo tako materialni kot formalni kriterij za tajni podatek po ZTP.

 

IP primarno ugotavlja, da se je organ glede določitve zahtevanih dokumentov za tajne skliceval na pisno oceno škodljivih posledic št. Tpp Z 26/10 TG/bp z dne 12. 10. 2010. Kot izhaja iz navedene pisne ocene (ki jo je organ posredoval tudi prosilcu), je pisno oceno določila vodja tožilstva – torej predstojnica organa, ki je v skladu z drugim odstavkom 10. člena ZTP pooblaščena oseba za določanje podatkov za tajne. S predmetno oceno je bila tajnost stopnje ZAUPNO določena kazenski ovadbi in dopolnitvi navedene ovadbe, prav tako pa tudi vsem dokumentom, ki so oz. bodo v nadaljevanju izdelani v obravnavani zadevi. IP je ob vpogledu v spis zadeve pod opr. št. Tpp Z/26/10 ugotovil, da vsi dokumenti v spisu niso vidno označeni s stopnjo tajnosti, kot to določa 17. člen ZDIJZ. Prav tako je IP ugotovil, da v konkretnem primeru ni izpolnjen tretji element za formalni kriterij, saj ocena škodljivih posledic ne izpolnjuje pogojev iz 11. člena ZTP. ZTP namreč v drugem odstavku 11. člena določa, da mora ocena škodljivih posledic vsebovati konkretne navedbe o tem, katere škodljive posledice bi nastale z razkritjem (posameznega) dokumenta. V obravnavani oceni je navedeno le, da bi razkritje vsebine dokumenta lahko škodovalo varnosti in interesom Republike Slovenije, ker gre za podatke o delovanju Slovensko varnostno obveščevalne službe in njenih pristojnostih. Kakšne narave so ti podatki in na katero izmed varnostnih področij iz 5. člena ZTP se nanašajo, pa iz pisne ocene škodljivih posledic (in tudi ne iz izpodbijane odločbe) ni razvidno. Možnih škodljivih posledic, ki naj bi nastale z razkritjem dokumenta, obravnavana ocena torej ne konkretizira. Prav tako ocena škodljivih posledic v konkretnem primeru ne opredeljuje, ali in na katero varovano področje iz 5. člena ZTP se nanaša vsak posamezen zahtevani dokument. Navedena določba namreč pravi, da se po določbah ZTP lahko določi za tajnega podatek, ki je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale, škodljive posledice za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi in se nanaša na:

1.     javno varnost;

2.     obrambo;

3.     zunanje zadeve;

4.     obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije;

5.     sisteme, naprave, projekte in načrte, pomembne za javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ter obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije;

6.     znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, pomembne za javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ter obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije.

 

IP je že v odločbi pod opr. št. 090-72/2010/ z dne 10. 5. 2010 zavzel stališče, da je pri vseh zavezanih organih in osebah potreba po varovanju določenih podatkov po ZTP vselej izkazana, kadar se  nanaša na v tem zakonu določeno vsebino. Torej se kot tajni podatki lahko označijo tudi podatki iz (pred)kazenskega postopka, vendar pod pogojem, da gre za podatke, ki se nanašajo na javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno in varnostno dejavnost države. Podatki iz (pred)kazenskih postopkov zato kar na splošno zagotovo ne sodijo v eksplicitno našteta področja po ZTP. Tako široka razlaga je v nasprotju s pravno varnostjo. Organi pregona, tožilstvo in policija se vsakodnevno srečujejo s takšnimi informacijami, ki so vezane na predkazenski in kazenski postopek, pa vendar  vseh  informacij ne označujejo s stopnjo tajnosti po ZTP, saj za to ni zakonske podlage. Državni tožilec je že na podlagi ZDT dolžan zase ohraniti vse, kar je izvedel o strankah in njihovih pravnih in dejanskih razmerjih v okviru opravljanja službe, ter varovati tajnost vseh podatkov, do katerih javnost nima dostopa. Kot tajne podatke pa se lahko označi le tiste podatke, ki se vsebinsko nanašajo na področja, ki jih določa ZTP. Zato ni nobenega razloga, da bi zgolj za to, ker se podatki v širšem smislu nanašajo na (pred)kazenski postopek in delovanje SOVE, ti podatki avtomatično dobili status tajnih podatkov. Iz pisne ocene škodljivih posledic pa v konkretnem primeru tudi ni razvidno, ali se zahtevani dokumenti (in kateri izmed njih) nanašajo na operativno delovanje SOVE in/ali na njeno obveščevalno – varnostno dejavnost in na sisteme, metode, projekte, načrte, ki jih SOVA uporablja pri svojem delu in jih je posledično treba varovati kot tajne.

 

Prav tako IP ugotavlja, da se organ v izpodbijani odločbi ni opredelil do vsakega posameznega dokumenta, ki se nahaja v spisu zadeve št. Tpp Z/26/10 in ga ni presojal z vidika formalnega in materialnega kriterija obstoja izjeme tajnih podatkov, še posebej upoštevaje dejstvo, da je bila v konkretnem primeru kazenska ovadba zavržena in da kazenski postopek ne teče več. Organ v izpodbijani odločbi tako ni uspel izkazati, da bi z razkritjem (vsakega posameznega zahtevanega dokumenta) (še) nastale ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi, konkretno za delovanje ali izvajanje nalog države na enem izmed področij, navedenih v 5. členu ZTP.

 

IP ob tem še dodaja, da organ v postopku izdaje izpodbijane odločbe tudi ni presojal, ali so še podani razlogi za označitev zahtevanih dokumentov z navedeno stopnjo tajnosti. Iz pisne ocene škodljivih posledic k predmetnim dokumentom namreč izhaja, da se stopnja tajnosti dokumentom iz predmetnega spisa spremeni, ko bo tako odločeno s strani pristojnega okrožnega državnega tožilca, ki bo v zadevi odločal. Ker je bila konkretna kazenska ovadba že zavržena, bi morala pristojna oseba pri organu ponovno oceniti, ali še obstajajo zakonski razlogi, da vsi dokumenti v spisu, ki ga zahteva prosilec, nosijo oznako stopnje tajnosti ZAUPNO. Iz tretjega odstavka 18. člena ZTP ob tem sledi, da mora pooblaščena oseba tajne podatke, nižje od stopnje tajnosti STROGO TAJNO, pregledati vsaka tri leta in oceniti, ali še obstaja potreba po njihovi tajnosti. Dokumenti, ki so predmet presoje v tem postopku, pa so nastali od  leta 2010 dalje, kar pomeni, da je triletni rok, ko je treba izvesti pregled predmetnih dokumentov in podati ponovno oceno, nedvomno že potekel. Ob tem IP še pripominja, da se prosilec (sicer šele v pritožbi) sklicuje tudi na javni interes v smislu drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker se predmetna kazenska ovadba nanaša na javnega funkcionarja. Organ je torej vsebino zahtevanih dokumentov v ponovljenem postopku dolžan presoditi tudi v luči predmetne določbe in teh navedb prosilca.

 

Ker se organ v izpodbijani odločbi ni podrobno opredelil do konkretnih zahtevanih dokumentov in njihove vsebine, je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa, zato je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala pomanjkljiva. Kot izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303, odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe. Upoštevaje navedeno je IP ugotovil, da so v konkretnem primeru podane bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, zaradi česar se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. IP je zato moral izpodbijano odločbo odpraviti.

 

IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in zato postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ, ki najbolje pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s postavljeno zahtevo.

 

V ponovljenem postopku mora organ upoštevati zgoraj navedena napotila glede presoje vsebine posameznih dokumentov v smislu materialnega in formalnega kriterija za tajne podatke, vsebino dokumentov pa mora presoditi tudi z vidika drugega odstavka 6. člena ZDIJZ. V primeru, da bo organ ugotovil, da je potrebno z določenih dokumentov ali njihovih delov stopnjo tajnosti umakniti, pa IP še pripominja, da mora vsebino zahtevanih dokumentov presoditi še z vidika obstoja morebitnih drugih zakonskih izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ (npr. varstvo osebnih podatkov).

 

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, zaradi česar se je ne da preizkusiti, s čimer je bila storjena bistvena kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse.

 

 

 

Pouk o pravnem sredstvu: 

 

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

 

Postopek vodil:

mag. Kristina Kotnik Šumah

namestnica pooblaščenke

 

 

 

Informacijski Pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka