Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 24.05.2020
Naslov: prosilec - Vrhovno državno tožilstvo
Številka: 090-68/2020
Kategorija: Kazenski postopek, Kršitev postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

IP je zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje zaradi bistvene kršitve postopka na prvi stopnji po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Izpodbijane odločbe se ni dalo preizkusiti zaradi protispisni navedb. Organ je v ponovljenem postopku dolžan jasno obrazložiti, s katerimi dokumenti, ki jih je zahteval prosilec, razpolaga in ali ti dokumenti izpolnjujejo pogoje za obstoj informacije javnega značaja.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-68/2020/2

Datum: 25. 5. 2020

 

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15 in 7/18; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljnjem besedilu ZUP) o pritožbi …, (v nadaljnjem besedilu prosilec) z dne 9. 4. 2020, zoper odločbo Vrhovnega državnega tožilstva, Trg OF 13, 1000 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu organ), št. VDT-Tu-9-5/12/2020/AB/AL z dne 18. 3. 2020, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 9. 4. 2020 se ugodi in se odločba Vrhovnega državnega tožilstva, št. VDT-Tu-9-5/12/2020/AB/AL z dne 18. 3. 2020, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
  1. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

 

 

O b r a z l o ž i t e v:

 

Prosilec je pri organu 29. 1. 2020 vložil najprej neformalno in kasneje, dne 10. 3. 2020, tudi formalno zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Od organa je zahteval elektronske kopije:

  • vseh odločb oz. sklepov o ustavitvi kazenskih postopkov oz. preiskav, vodenih pred Okrožnim ali Okrajnim sodiščem v Ljubljani zaradi suma storitve kaznivega dejanja zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic, ki so bili izdani v mesecu decembru 2017 in v mesecu januarju ter februarju 2018, na podlagi izjav državnih tožilcev Okrožnega državnega tožilstva v Ljubljani, ki so jih podali sodišču v mesecu decembru 2017, da odstopajo od pregona, ker ni dokazov, da je bilo storjeno kaznivo dejanje zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic;
  • vseh (i) zahtev za uvedbo sodne preiskave, (ii) morebitnih predlogov za izvedbo posameznih preiskovalnih dejanj, če je šlo za postopek iz pristojnosti Okrajnega sodišča in (iii) obtožnih aktov, ki so bili vloženi in kazenski postopki ustavljeni s sklepi o ustavitvi postopkov iz prejšnje alineje tega zaprosila;
  • vseh materializiranih oblik obvestil/poukov oškodovancem, da lahko prevzamejo kazenski pregon storilcev zaradi ustavitve postopkov s sklepi iz prve alineje tega zaprosila.

Prosilec je v primeru, da zahtevani dokumenti vsebujejo katerekoli druge podatke, ki so po zakonu izjema od dostopa informacij javnega značaja, prosil za delni dostop.

 

Organ je z odločbo, št. VDT-Tu-9-5/12/2020/AB/AL z dne 18. 3. 2020, zavrnil zahtevo v celoti s sklicevanjem na izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo osebnih podatkov), iz razloga, ker 128. člen ZKP daje pravico do pregleda in prepisovanja kazenskega spisa le strankam v postopku, poleg tega pa z dokumenti iz 3. alineje zahteve ne razpolaga. V zvezi z obravnavano zahtevo je organ preveril, ali obstaja morebitna zakonska podlaga v smislu 6. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov za razkritje osebnih podatkov določene osebe. Ker takšne podlage ni, so vsi osebni podatki v konkretnem primeru varovani osebni podatki, za katere ne obstaja zakonska podlaga za razkritje v postopku po ZDIJZ, saj predstavljajo izjemo od prostega dostopa po tretji točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedel je, da je varstvo osebnih podatkov pri obdelovanju osebnih podatkov temeljna človekova pravica in se pri tem skliceval na člen 8(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in člen 16(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije, kjer je določeno, da ima vsakdo pravico do varstva osebnih podatkov, ki se nanašajo nanj. To poudarjeno velja tudi pri osebnih podatkih, ki jih državno tožilstvo obdeluje za namene preiskovanja in pregona kaznivih dejanj. Pravnomočen sklep o ustavitvi kazenske preiskave oz. kazenskega postopka zahtevata spoštovanje pravice do domneve nedolžnosti. Organ je v nadaljevanju pojasnil, da domneva nedolžnosti, ki po 27. členu Ustave RS velja v kazenskem postopku za vsakogar, dokler njegova krivda ni ugotovljena s pravnomočno sodbo, preraste v primerih pravnomočne ustavitve kazenskega postopka, pravnomočne oprostilne in pravnomočne zavrnilne sodbe v neizpodbojno domnevo, ki učinkuje absolutno. Če bi državni organ, tako tudi državno tožilstvo, ne spoštoval pravnomočne sodne odločbe o opustitvi kazenskega pregona, bi bilo konvencijsko in ustavno varstvo domneve nedolžnosti neučinkovito in izvotljeno, uporaba osebnih podatkov v nasprotju z namenom njihovega zbiranja pa je po 38. členu Ustave RS prepovedana. Posredovanje zahtevanih dokumentov, bi v danem primeru pomenilo poseg v absolutni učinek neizpodbojne domneve nedolžnosti, v pravico do varstva osebnega dostojanstva (34. člen Ustave RS) ter do varstva pravic zasebnosti in osebnostnih pravic (35. člen Ustave RS). Organ je navedel, da je obravnavana zahteva za dostop do informacije javnega značaja oblikovana tako, da se dejansko nanaša na eno samo kazensko zadevo in je zgolj ta zadeva cilj obravnavane zahteve. Iz spisa te zadeve izhaja, da se v njej prosilec pojavlja kot naznanitelj kaznivega dejanja, ki je bilo očitano osumljeni fizični osebi, in tudi kot priča. Tako mu je brez dvoma znana identiteta te osebe in tudi identiteta drugih oseb, udeleženih v postopku, kar omogoča zaključek, da gre za povsem primerljiv primer zahteve, kot je zahteva za dostop do informacije javnega značaja, v kateri prosilec stranko v (pred)kazenskem postopku (osumljenca, obdolženca) navede z imenom in priimkom. V obravnavanem primeru prosilec torej zahteva podatke o točno določeni, poimensko njemu znani osebi, ki je sicer ni navedel z imenom in priimkom, vendar pa mu je njena identiteta iz podatkov, ki izhajajo iz zahtevanih dokumentov, brez dvoma znana. Prosilec bi se tako z razkritjem zahtevanih dokumentov seznanil (obenem pa tudi javnost) z vsemi varovanimi osebnimi podatki o njemu znani in identificirani osebi, ki se nahajajo v spisu in v zahtevanem dokumentu. Poudaril je, da se pri odločanju o zahtevi prosilca niso upoštevale osebne okoliščine oz. osebni status prosilca, saj ZDIJZ določa enako uporabo zakona za vse, temveč narava njegove zahteve, ki je usmerjena k pridobitvi varovanih osebnih podatkov točno določene osebe, na tak način, da bi se zaobšlo izjemo določeno v 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pri navedeni odločitvi se sklicuje na odločbo IP, št. 090-166/2019 z dne 17. 7. 2019. Prepoznavnosti osumljene osebe v javnosti pa ne bi bilo mogoče prikriti tudi zaradi tega, ker gre za medijsko razpoznavno zadevo, ki je izzvala pozornost v javnosti, zlasti na podlagi številnih objavljenih prispevkov v različnih medijih. V obrazložitvi zavrnitve je organ navedel, da gre v danem primeru za konflikt med pravico prosilca do informacije javnega značaja oz. pravico do svobode izražanja (39. člen URS) in pravicami v (pred)kazenskem postopku obravnavanega posameznika, ki izhajajo iz absolutnega učinkovanja neizpodbojne domneve nedolžnosti (zlasti na področju spoštovanja zasebnosti in osebnostnih pravic, časti in dobrega imena). Posredovanje podatkov o očitkih iz kazenske ovadbe, ki so povzeti tudi v zahtevi za preiskavo, bi predstavljalo poseg v domnevo nedolžnosti posameznika, pravica javnosti, da se seznani z informacijami javnega značaja pa po mnenju organa ne odtehta posega v domnevo nedolžnosti. Za osebnostne pravice je namreč značilno, da učinkujejo zoper vsakogar, in da imajo zlasti negativno vsebino (prepoved posega), kot je to poudarjeno v točki 16. obrazložitve sklepa VSRS z dne 6. 11. 2019, opr. št. I Up 104/2019. Učinki, ki izhajajo iz absolutnega učinkovanja neizpodbojne domneve nedolžnosti, veljajo za vsakogar, tudi za osebo, ki je javni uslužbenec, pa celo, če je relativna oseba iz javnega življenja. Če je temeljni namen ZDIJZ zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov, se pravica do vpogleda v določen kazenski spis uresničuje na podlagi specialnega zakona. Tudi iz prakse Upravnega sodišča RS izhaja, da je v številnih primerih uporabilo argument specialnosti in dalo prednost specialnemu predpisu, kar sta ZKP in ZDT-1 v primerjavi z ZDIJZ (npr. sodbe IU 150/2009, I U 2287/2011, I U 658/2009, IU 295/2011). Z drugimi besedami to pomeni, da bi bile določbe ZKP o omejevanju dostopa do dokumentov iz kazenskih spisov izvotljene, če bi osebe, ki niso upravičene do dostopa, prišle do njih izključno s sklicevanjem na ZDIJZ. Omenjeno izhaja iz načela o primarni (prednostni) uporabi specialnega zakona. Tudi iz prvega odstavka 181. člen ZDT-1 izhaja, da ima dostop do osebnih in drugih podatkov v spisih državnega tožilstva še pred njihovim arhiviranjem le oseba, ki za to izkaže pravni interes. Ker torej v konkretnem primeru zahtevani podatki predstavljajo varovane osebne podatke, ki po tretji točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, po zgoraj navedenih določbah ZKP in ZDT-1 ter Ustave RS predstavljajo izjemo od prostega dostopa do javnih informacij, je organ zahtevo v celoti zavrnil.

 

Prosilec je 9. 4. 2020 zoper odločbo organa, št. VDT-Tu-9-5/12/2020/AB/AL z dne 18. 3. 2020 (v nadaljnjem besedilu izpodbijana odločba), vložil pritožbo zaradi napačno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, ker se je organ osredotočil izključno na eno zadevo, zaradi kršitve materialnih predpisov, ker organ ni uporabil tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ter zaradi absolutne bistvene kršitve pravil upravnega postopka, ker odločbe ni bilo mogoče učinkovito preizkusiti. Organ se je v izpodbijani odločbi osredotočil izključno na eno zadevo, v kateri naj bi bil prosilec, po navedbah organa samega, udeležen kot naznanitelj in priča kaznivega dejanja, čeprav se zavrnjeno zaprosilo za IJZ ne nanaša na nobeno določeno ali določljivo osebo. Pri tem je organ zamolčal obstoj najmanj dveh drugih zadev, povezanih s kazenskimi zadevami, ki sta tekli pred Okrajnim sodiščem v Ljubljani na zahtevo oz. po obtožnih aktih državnega tožilstva, konkretno ODT v Ljubljani. To sta zadevi, ki sta bili pravnomočno zaključeni pred Okrajnim sodiščem v Ljubljani z opravilnima številkama VI K 14574/2017 in III K 57333/2013. V nobeni od navedenih dveh zadev prosilec ni bil udeležen kot naznanitelj ali priča. Prav tako je prosilec grajal utemeljevanje zavrnitve z nekorektnim sklicevanjem na odločbo IP in sodbe upravnega sodišča, ki so bile izdane v bistveno drugačnem primeru. Opozoril je, da se njegovo zaprosilo za IJZ v nobenem delu ni nanašalo na določljivega ali celo izrecno navedenega določenega posameznika. Poudaril je, da organ nima zakonite podlage, da prosilca obravnava drugače kot bi druge prosilce zgolj zato, ker je bil po navedbah organa samega v konkretnem postopku udeležen kot naznanitelj kaznivega dejanja in priča. V zvezi z varovanimi osebnimi podatki je prosilec prerekal ugotovitvi organa, da ni pravne podlage za njihovo razkritje. V delu zahtevanih IJZ, o katerih je organ odločil z izpodbijano odločbo, ni uporabil določil 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, čeprav bi jih glede na vrsto in naravo kaznivega dejanja zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic moral. Organ ni upošteval in se ni opredelil do dejstva, da se zahteva nanaša na dokumente v zvezi s kaznivimi dejani zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic, t.i. delictum propria, katerih storilec ne more biti vsak, ampak samo uradne osebe ali javni uslužbenci, ki prav zaradi opravljanja uradnih/javnih nalog in funkcij v zvezi s tem nimajo upravičenega pričakovanja zasebnosti v enakem obsegu kot posamezniki, ki ne opravljajo javnih služb in funkcij. Taki podatki so, četudi so osebni podatki, informacije javnega značaja, organ pa materialne določbe 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ sploh ni uporabil, čeprav bi jo dolžnostno moral in to brez predhodne izvedbe škodnega testa, ker ga je, sodeč po strukturi določb 6. člena ZDIJZ, opravil že zakonodajalec. V izpodbijani odločbi je organ izrecno in konkretno navedel le neobstoj enega zahtevanega dokumenta (tj. obvestila oz. pravnega pouka oškodovanca o pravici, da prevzame pregon), medtem ko ni navedel opravilne številke nobenega zavrnjenega dokumenta niti opravilne številke zadeve, v kateri se zahtevani dokumenti nahajajo. Zaradi odsotnosti konkretizacije zahtevanih dokumentov in za vsak obstoječi konkretni dokument konkretizirane (ne zgolj pavšalne) obrazložene utemeljitve zavrnitve pa odločbe ni bilo mogoče učinkovito preizkusiti. Prosilec je predlagal, da se izpodbijana odločba v pritožbenem postopku odpravi in na podlagi popolno ugotovljenega dejanskega stanja ponovno odloči in posreduje zahtevane informacije javnega značaja.

 

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom, št. VDT-Tu-9-5/12/2020/AB/AL z dne 10. 4. 2020, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

 

  1. Odločitev IP in razlogi za vrnitev zadeve v ponovno odločanje

 

Po pregledu spisovne dokumentacije, vsebine izpodbijane odločbe in pritožbenih navedb je IP ugotovil, da je organ zahtevo prosilca zavrnil, ne da bi popolno ugotovil relevantno dejansko stanje. Organ ni jasno obrazložil, s katerimi dokumenti, ki jih je zahteval prosilec, razpolaga in ali ti dokumenti (vsak posamično) izpolnjujejo pogoje za obstoj informacije javnega značaja. Čeprav je organ v izpodbijani odločbi zapisal, da gre v konkretni zadevi za dostop do zahteve za uvedbo preiskave in sklepa o ustavitvi preiskave, s čimer lahko sklepamo, da je v zvezi z zahtevo identificiral obstoj dveh dokumentov, iz izpodbijane odločbe ni moč skleniti niti tega, koliko kazenskih zadev je bilo identificiranih. Če jih je bilo več, ni jasno, zakaj je organ odločal samo o eni; če pa je dejansko bila samo ena zadeva, je ta navedba protispisna. Iz spisovne dokumentacije, ki jo je organ predložil IP ob reševanju pritožbene zadeve, namreč izhaja, da so bili v zvezi z zahtevo v vpisniku za člen 257 KZ-1 v obdobju od 1. 12. 2017 do 1. 3. 2018 na ODT LJ najdeni trije knjiženi dogodki, ki imajo povezavo s preiskavo (tako e-sporočilo z dne 17. 3. 2020). Tudi prosilec je v pritožbi izrazil dvom o obstoju samo ene zadeve, ki bi se nanašala na njegovo zahtevo. Ker organ z ničemer ni pojasnil, na kakšen način je identificiral zahtevane dokumente, protispisne navedbe pa ne omogočajo preizkusa izpodbijane odločbe, navedeno predstavlja bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Prav tako se organ ni opredelil do posameznih dokumentov, ki so bili predmet zahteve prosilca in posledično tudi ni ustrezno ugotavljal zavrnitvenih razlogov za vsak posamezni dokument, ki jih ZDIJZ opredeljuje v 5.a členu in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.

 

IP ni mogel slediti navedbam organa, da bi šlo v zvezi z obravnavano zahtevo prosilca za razkritje osebnih podatkov določene osebe. Stališču organa, da v obravnavanem primeru prosilec zahteva podatke o točno določeni osebi, ki je prosilcu znana, ker je bil v tej zadevi naznanitelj oz. priča, ni moč slediti. V zahtevi namreč niso navedeni nobeni podatki, ki bi omogočali določljivost kateregakoli posameznika (niti strank v postopku, niti npr. državnih tožilcev, ki so bili nosilci dotičnih zadev). Vse opisne okoliščine se nanašajo na objekt (predmet zadeve – navedbo kaznivega dejanja po zakonu, obdobje izvedbe konkretnih procesnih dejanj oz. izdaje aktov, konkretna odločitev državnega tožilca po zakonu ipd.) in ne na subjekt (npr. osumljenca, obdolženca, naznanitelja, priče ipd.). Osebne okoliščine v kazenski zadevi je organ prosilcu razkril sam, zato je njegovo sklicevanje na bistveno podobno odločitev, kadar prosilec stranko v (pred)kazenskem postopku (osumljenca, obdolženca) navede z imenom in priimkom, še toliko bolj neutemeljeno. Prav s tem, ko je organ razkril navezno okoliščino prosilca z zahtevanim dokumentom, pa je pri odločanju o njegovi zahtevi prav zares upošteval osebne okoliščine oz. osebni status (čeprav organ zatrjuje nasprotno), kar pa v postopkih po ZDIJZ, ki imajo učinek erga omnes, ni dovoljeno. Da se prosilec ni želel seznaniti z varovanimi osebnimi podatki, izhaja tudi iz zahteve, kjer je prosilec izrecno zaprosil za delni dostop do zahtevane dokumentacije, če le-ta morebiti vsebuje katerekoli druge podatke, ki so po zakonu izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Organ je posplošeno navedel, da pravne podlage za razkritje vseh osebnih podatkov ni, zato so vsi osebni podatki v konkretnem primeru varovani, pri tem pa se ni opredelil do drugega in tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Tako pomanjkljivo obrazložene odločitve pa se ne dá preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

 

Organ je v zagovor varovanja osebnih podatkov zapisal, da »državno tožilstvo in državni tožilci obdelujejo osebne podatke, ki so vsebovani v spisih državnega tožilstva, dodeljenih v reševanje državnim tožilcem, le za izvrševanje pristojnosti, nalog in obveznosti po ZDT-1 in drugih zakonih«, pri tem pa očitno spregledal, da pojem »drugih zakonov« zajema tudi ZDIJZ (ne nazadnje je naloga in obveznost organa tudi odločanje v postopkih po ZDIJZ). Tudi Splošna uredba o varstvu podatkov v členu 86 določa, da lahko javni organi oziroma javno ali zasebno telo v skladu s pravom Unije ali pravom države članice, ki velja za javni organ ali telo, razkrije osebne podatke iz uradnih dokumentov, s katerimi razpolaga zaradi opravljanja nalog v javnem interesu, da se uskladi dostop javnosti do uradnih dokumentov s pravico do varstva osebnih podatkov v skladu s to uredbo. Tako zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov, upoštevajoč točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, lahko predstavlja ZDIJZ – konkretno, ko gre za osebne podatke, ki hkrati pomenijo tudi podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ) ali ko organ odloči, da je treba podatke razkriti zaradi prevladujočega javnega interesa (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ).

 

Prav tako zakonska določila ZDIJZ ne dopuščajo dvoma, da je v zvezi z določbama 5.a in 6. člena nujno treba povezati določbo 7. člena ZDIJZ[1], ki ureja t.i. institut delnega dostopa. Tudi Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16) v 19. členu določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. člena zakona, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče na kopiji fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki oz. če gre za dokument v elektronski obliki v kopiji zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne. Delni dostop do zahtevanih dokumentov omogoča prav to, zaradi česar organ zavrača dostop do zahtevanih dokumentov – prosilec se namreč tako ne more seznaniti z vsemi varovanimi podatki, ampak zgolj s tistimi, ki so prosto dostopni. Čeprav je organ v obrazložitvi zapisal, da se varovani osebni podatki skozi vso vsebino zahtevanih dokumentov prepletajo z drugimi podatki in bi lahko bile posamezne fizične osebe na podlagi teh podatkov določene oz. določljive, argumenta ni moč sprejeti brez dvoma, saj organ ni z ničemer opredelil »drugih podatkov«, ki bi omogočale določljivost posameznikov. Citiranje odločbe IP, št. 090-166/2019/2 z dne 17. 7. 2019, ki v bistvenem sploh ni podobna obravnavani zadevi, pa je za zavrnitev uporabe delnega dostopa neprimerno. Pri odločitvi v zadevi, št. 090-166/2019, je nesporno šlo za zahtevo, pri kateri je prosilec za identifikacijo zahtevanih dokumentov uporabil ime in priimek tretje osebe, v obravnavani zadevi pa, kot se je IP predhodno že opredelil, prosilec za identifikacijo zahtevanih dokumentov ni uporabil nobenih osebnih podatkov ali osebnih okoliščin tretje osebe (te mu je naknadno razkril šele organ).

 

Organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnil temeljni namen ZDIJZ, v okviru tega pa problematiziral pravico do vpogleda v določen kazenski spis, ki se uresničuje na podlagi specialnih zakonov, tj. ZKP in ZDT-1. Prosilec sploh ni želel vpogleda v določen kazenski spis, ampak dostop do posameznih dokumentov, ki izpolnjujejo naštete pogoje v zahtevi in na podlagi katerih bi šele organ v korektno izpeljanem ugotovitvenem postopku lahko določil konkretni obseg. Zato je sklicevanje organa na ZKP in ZDT-1 že pri določanju obsega zahtevane dokumentacije nepravilno, saj bi moral na podlagi področne zakonodaje odločati le o dostopu do posameznih podatkov, ne pa apriori zavračati dostop do dokumentov kot takih samo zato, ker so del kazenskega spisa. Na tak način uporaba specialnega zakona niti ne more biti skladna z namenom, ki ga zasleduje ZDIJZ in je razviden zlasti iz prvega odstavka 2. člena tega zakona, kar je sicer zatrjeval organ v izpodbijani odločbi, saj prosilec (in s tem javnost) sploh ne more priti do informacij o delu organa, kot npr. koliko sklepov o ustavitvi postopkov je bilo izdanih v določenem obdobju, za določeno kaznivo dejanje, zakonski razlogi za odločitev ipd. Sodna praksa, ki jo je pri tem navedel organ, pa je nerelevantna, saj ne gre za enako pravno in dejansko stanje kot v obravnavani zadevi. Niti ZKP niti ZDT-1 določb ZDIJZ ne izključujeta (glede na to, da sta tako ZDT-1 kot ZKP bila deležna mnogih novel tudi po uveljavitvi ZDIJZ, bi se to tudi v pozitivni zakonodaji lahko zgodilo, če bi bil zakonodajalčev interes resnično takšen, kot ga v izpodbijani odločbi zagovarja organ). Takšna razlaga vodi k arbitrarnemu odločanju in popolnemu zapiranju dela organov pregona pred javnostjo, kar pa ni namen ZDIJZ. Prizadevanje organa, da pri posredovanju informacij javnega značaja v zvezi s predkazenskimi in kazenskimi postopki vztraja, da so vse izjeme od prostega dostopa tolmačene široko, pa nima podlage niti v pozitivni zakonodaji niti v Ustavi RS. IP se strinja s pritožbenimi navedbami, da se dostop do dokumentov na podlagi ZDIJZ nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, ampak izključno z vidika vsebine samih dokumentov/informacij, ki so zahtevane. Kot je opozoril tudi prosilec, se je pri presoji, ali prosilec lahko pridobi zahtevane dokumente/informacije, vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. Tudi iz tega vidika je nemogoče zagovarjati stališče, da sta ZKP in ZDT-1 pri dostopu do informacij javnega značaja »nadrejena« ZDIJZ. Prosilci po ZDIJZ praviloma nikoli oz. zelo redko pridobijo dostop do zahtevanih dokumentov v enakem obsegu kot npr. stranke posameznih postopkov po področni zakonodaji. Da uporaba načela lex specialis derogat legi generali[2] ni na mestu, saj vsebina 128. člena ZKP ne pokriva iste materije (različen objekt varstva) in ne služi doseganju istega cilja, ki ga zasleduje ZDIJZ v svojih določbah, izhaja tudi iz odločbe IP, ki jo je potrdilo Upravno sodišče s sodbo št. I U 658/2009-10 z dne 27. 10. 2010. Tako tudi navedba organa, da iz prakse Upravnega sodišča RS izhaja, da je v številnih primerih uporabilo argument specialnosti in dalo prednost specialnemu predpisu, kar sta ZKP in ZDT-1 v primerjavi z ZDIJZ (npr. sodbe IU 150/2009, I U 2287/2011, I U 658/2009, IU 295/2011), ne vzdrži, saj je v vseh primerih šlo za poudarek, da se področna zakonodaja pri dostopu do informacij javnega značaja uporablja, kadar so postopki v teku in bi razkritje škodovalo njihovi izvedbi. Tako je sodišče v sodbi I U 658/2009 izrecno zapisalo, da je »razvoj sodne prakse glede vprašanja dostopa do informacij javnega značaja sčasoma privedlo do določenih sprememb v presoji tovrstnih zadev« in sodba I U 150/2009, kjer je sodišče zavzelo stališče, da je ZPP, ko gre za vprašanje uporabe 150. člena, specialnejši predpis in mu je zaradi tega treba dati prednost, niti ni merodajna, saj se je pri svoji odločitvi sodišče sklicevalo na preteklo prakso, ki je bila z novejšo sodno prakso spremenjena. V sodbi I U 295/2011, kjer sodišče sicer da poudarek ZPP, pa ga je dalo iz razloga, ker postopek še ni bil zaključen. Tako je tudi sodišče v sodbi I U 2287/2011 izrecno izpostavilo, da 150. člen ZPP daje pravico pregledovati spise pravde le strankam in tistim, ki imajo opravičeno korist, »vendar pa je treba upoštevati, da tako tolmačenje lahko velja le za tiste sodne spise, kjer postopki še potekajo«.

 

Glede navedb organa, ki se nanašajo na razlago učinkovanja neizpodbojne domneve nedolžnosti in sklep VSRS, št. I Up 104/2019, pa IP meni, da se ta odločitev ne nanaša na postopek dostopa do informacij javnega značaja, ampak na tožbo, s katero je pritožnik uveljavljal ugotovitev kršitve pravic iz 19., 21., 34. in 35. člena Ustave zaradi dejanj policistov pri izvajanju uradnega postopka, in zato navedbe niso pravno odločilne za presojo pravilnosti in zakonitosti odločitve o zavrnitvi dostopa do zahtevanih dokumentov.

 

IP je tako v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejstva in da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, zato je na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, ker je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje.

 

  1. Napotki organu prve stopnje za odločanje v ponovnem postopku

 

Skladno s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja (najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve) izdati novo odločbo, zoper katero imajo stranke pravico pritožbe.

 

Organ bo moral pri izdaji nove odločbe jasno obrazložiti, s katerimi dokumenti, ki jih je zahteval prosilec, razpolaga in ali ti dokumenti izpolnjujejo pogoje za obstoj informacije javnega značaja. Če ni izpolnjen eden izmed treh elementov, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko sploh govorimo o informaciji javnega značaja, potem zahtevi v tem delu ni mogoče ugoditi. Predvsem bo organ moral razrešiti dvom, ki ga je izrazil prosilec glede obstoja samo ene zadeve, ki bi se nanašala na njegovo zahtevo, poleg tega pa obrazložiti, na kakšen način je identificiral zahtevane dokumente, katere dokumente je po izvedenem ugotovitvenem postopku štel za del zahteve (in zakaj) in katerih ni (in zakaj ne).

 

Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka v zvezi s pritožbenimi navedbami in z vprašanjem, ali je podana izjema od prostega dostopa do zahtevanih informacij javnega značaja po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ oz. izjema od izjem po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, IP pripominja, da po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Skladno s prvo alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ pa se ne glede na določbe prvega odstavka te določbe dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Ne more biti sporno, da je za zakonito razkrivanje osebnih podatkov moč šteti tudi določbe ZDIJZ. Na vztrajanje organa, da Ustava RS kot podlago za dostop do informacije javnega značaja uveljavlja na zakonu utemeljen pravni interes, zato pri posredovanju zahtevanih dokumentov ne bo upošteval določb ZDIJZ, ki tega interesa ne zahteva, IP odgovarja, da je treba določilo drugega odstavka 39. člena Ustave uporabljati skupaj z določbo petega odstavka 15. člena Ustave – ta pravi, da »nobene človekove pravice ali temeljne svoboščine, urejene v pravnih aktih, ki veljajo v Sloveniji, ni dopustno omejevati z izgovorom, da je ta ustava ne priznava ali da jo priznava v manjši meri«. IP ob tem še dodaja, da organ kot prvostopenjski organ v postopku po ZDIJZ nima exceptio illegalis, ampak mora upoštevati vse veljavne zakone in podzakonske akte.

 

Izjeme, ki dopuščajo zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja, torej ureja ZDIJZ (5.a in 6. člen), tako da je treba pravni temelj za zavrnitev zahteve prosilca presojati v okviru določb tega zakona, poleg tega pa je treba v vsakem primeru zahtevane informacije ugotoviti tudi, ali iz določb posameznega zakona, ki ureja določeno področje izvrševanja javnih nalog, ne izhaja prepoved posredovanja določenih podatkov. Tako prepoved je organ dolžan upoštevati ne glede na to, ali je izrecno določena, ali pa izhaja posredno iz posameznih določb področnega zakona: npr. iz opredelitve, da je posredovanje določenih podatkov sankcionirano kot kaznivo dejanje ali prekršek, kot razlog za uveljavljanje odgovornosti pristojne osebe, in podobno. Ali so določeni podatki varovani, ali ne, mora biti ugotovljeno v vsakem konkretnem primeru in tudi ustrezno obrazloženo, zato zgolj splošno sklicevanje organa na zakonske določbe ne zadošča. Glede na to, da je osebne podatke v postopku dostopa do informacij javnega značaja dopustno razkriti, ko gre za osebne podatke, ki hkrati pomenijo, npr. tudi podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ), ali ko organ odloči, da je treba podatke razkriti zaradi prevladujočega javnega interesa (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ), mora organ navedeni določbi v ponovljenem postopka tudi upoštevati oz. obrazložiti. Če bo organ ugotovil, da so osebni podatki tretje osebe v zahtevanih dokumentih kljub navedenim določbam še vedno varovani, mora svojo odločitev v odločbi tudi pojasniti, saj odločba brez razlogov pomeni bistveno kršitev pravil postopka.

Organ se bo moral opredeliti tudi do dejstva, ali zahtevani dokumenti vsebujejo podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ), glede na to, da je eden od pogojev za identifikacijo zahtevanih dokumentov »sum storitve kaznivega dejanja zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic«, na kar je opozoril tudi prosilec v pritožbi. Organ bo moral v ponovljenem postopku, ob upoštevanju načela prostega dostopa z učinkom erga omnes, konkretno in za vsak dokument posebej, utemeljeno obrazložiti, zakaj ni mogoč delni dostop oz. zakaj iz posameznega dokumenta ni mogoče izločiti varovanih osebnih podatkov na način, da to ne bi ogrozilo njihovo zaupnost.

 

Ker je organ obrazložitev zavrnitve zahteve utemeljeval s stališčem, da določila ZDIJZ urejajo dostop do informacij javnega značaja na splošno, v konkretni zadevi, v kateri gre za dostop do zahteve za uvedbo preiskave in sklepa o ustavitvi preiskave, pa je treba uporabiti tudi ZKP in ZDT-1, IP dodaja, da ZDIJZ določa izjeme od prostega dostopa, in zavrnitev dostopa ne more biti kar vnaprejšnja samo zato, ker gre za dokumente, ki so nastali pri delu organa v okviru njegovih nalog po ZKP in ZDT-1. Področna zakonodaja se uporablja poleg – za oceno izvedbe delnega dostopa, v kolikšni meri in katere informacije so prosto dostopne, torej v okviru delnega dostopa (če je ta izvedljiv) in s konkretno obrazložitvijo, zakaj le-ta ni mogoč. Ni dvoma, da ima javnost po ZDIJZ pravico, da se seznani z določenimi odločitvami in postopanji državnih tožilstev.[3]

 

IP je zaključil, da je pritožba utemeljena, saj je organ storil bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 dni od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka te odločbe). Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

 

Postopek vodila:

Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

 

 

 

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

 


[1] Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. člena tega zakona in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta (7. člen ZDIJZ).

[2] O uporabi načela se je izreklo tudi Vrhovno sodišče v sodbi, št. I Up 731/2005 z dne 4. 10. 2007.

[3] Tako je npr. tudi v zadevi, kjer prosilke niso zanimali osebni podatki strank v postopku, ampak zgolj pravna praksa organa, sodišče presodilo, da je bila tožba utemeljena, ker v izpodbijani odločbi ni bilo konkretizirano, zakaj bi bil opis dejanskega stanja posameznega prekrškovnega primera varovan osebni podatek, če se hkrati brišejo vsa osebna imena, naslovi in EMŠO (sodba, št. I U 1431/2014).