Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG
dekorativna slika

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 12.02.2021
Naslov: prosilec - Vlada RS
Številka: 090-16/2021
Kategorija: Zahteva za umik stopnje tajnosti
Status: Zavrnjeno


POVZETEK:

Organ je zaradi varstva tajnosti podatkov zavrnil zahtevo prosilca za umik stopnje tajnosti zahtevanim kopijam odredb za spremljanje mednarodnih sistemov zvez, ki vsebujejo določene ali določljive telefonske priključke oziroma določene ali določljive elektronske poštne naslove, in so bile izdane na podlagi 21. člena ZSOVA. IP je po opravljanem ogledu in camera v pritožbenem postopku ugotovil, da so presojani dokumenti označeni kot tajni v skladu z ZTP, zato je presodil, da niso podani razlogi, ki bi omogočali umik stopnje tajnosti. Upoštevaje navedeno je IP pritožbo prosilca zavrnil.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-16/2021/4

Datum: 12. 2. 2021

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 22. 12. 2020, zoper odločbo Vlade Republike Slovenije, Gregorčičeva ulica 20, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 09001-3/2020/39 z dne 19. 11. 2020, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

 

 

ODLOČBO:

 

  1. Pritožba prosilca z dne 22. 12. 2020 zoper odločbo Vlade Republike Slovenije, št. 09001-3/2020/39 z dne 19. 11. 2020, se zavrne.
  1. Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali. 

 

 

 

 

Obrazložitev:

 

Prosilec je 26. 10. 2020 naslovil na Slovensko obveščevalno-varnostno agencijo (v nadaljevanju: SOVA) zahtevo za posredovanje kopij vseh odredb za spremljanje mednarodnih sistemov zvez, ki vsebujejo določene ali določljive telefonske priključke oziroma določene ali določljive elektronske poštne naslove, in so bile izdane na podlagi 21. člena Zakona o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji (v nadaljevanju: ZSOVA)[1], v obdobju od 1. 1. 2014 do 1. 1. 2015. Zahteval je tudi kopije pisnih ocen možnih škodljivih posledic, na podlagi katerih je bila navedenim odredbam določena tajnost. V kolikor zahtevani dokumenti/odredbe direktorja SOVE dejansko obstajajo v materializirani obliki, vsebujejo in se nanašajo na določene ali določljive telefonske priključke oziroma elektronske poštne naslove, gre po njegovem mnenju, upoštevajoč določbo 37. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava)[2], za zlorabo ukrepa tajnega pridobivanja podatkov s spremljanjem mednarodnih sistemov zvez iz 21. člena ZSOVA. To obenem pomeni tudi, da odredbe oziroma podatki o določljivih in določenih telekomunikacijskih priključkih v teh odredbah, po določbi 6. člena Zakona o tajnih podatkih (v nadaljevanju: ZTP)[3], torej po zakonu samem, niso in ne morejo biti tajni. Zato je na podlagi četrtega odstavka 6. člena in tretjega odstavka 21. člena zakona, ki ureja informacije javnega značaja, zahteval tudi umik oznake tajnosti po postopku iz 21. člena istega zakona. Navedel je še, naj se odloči o delnem dostopu, če zahtevani dokumenti vsebujejo katere koli druge podatke, ki so po zakonu izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Kot način seznanitve je določil posredovanje kopij v elektronski obliki, na naveden e-naslov.

 

Ker je prosilec zahteval umik stopnje tajnosti s predmetnih odredb, je o umiku odločil organ z odločbo št. 09001-3/2020/39 z dne 19. 11. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), ki je zahtevo prosilca zavrnil v celoti. V primeru zahteve za umik stopnje tajnosti po četrtem odstavku 6. člena tega zakona se namreč uporabljajo določbe o postopku in pristojnosti iz drugega odstavka 21. člena ZDIJZ, kar pomeni, da o zadevi na predlog predstojnika odloči vlada, če je zavezan organ državne uprave, kot je to v obravnavanem primeru (21. člen ZDIJZ).

 

Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo z dne 22. 12. 2020. Uvodoma je navedel, da jo vlaga na podlagi ZDIJZ in ZUP, in sicer zaradi kršitve materialnega predpisa, ki je bil napačno uporabljen oziroma sploh ni bil uporabljen in absolutno bistvene kršitve pravil upravnega postopka. Na podlagi obvestila SOVE, št. 090-10/2020/9 z dne 27. 11. 2020, se je 21. 12. 2020 ob 14. uri, po predhodni najavi, zglasil na sedežu SOVE, da bi vpogledal v predmetno tajno odločbo organa, vendar mu ta ni bila vročena, oziroma mu ni bil dovoljen vpogled, ker ni izkazal veljavnega dovoljenja za dostop do tajnih podatkov stopnje TAJNO. Predstavnici SOVE je izrazil pričakovanje, da vročitev opravi oziroma mu omogoči vpogled v tajno odločbo na podlagi 82. člena ZUP, saj je bila predmetna odločba izdana v postopku, ki se je začel na njegovo zaprosilo, vendar mu to ni bilo omogočeno. Glede na to, da mu odločba ni bila vročena, oziroma mu ni bil omogočen vpogled in seznanitev z njeno vsebino, meni, da so mu bile kršene materialne in procesne pravne določbe ZDIJZ in ZUP. Onemogočena oziroma kršena pa mu je bila tudi pravica do uporabe učinkovitega pravnega sredstva. Ker mu odločba ni bila vročena, se ne more šteti, da je bila sploh izdana, zato z njegovega vidika ta situacija pomeni dejanski molk organa. To je tudi razlog, da je skladno s pravili upravnega postopka pritožbo naslovil neposredno pritožbenemu organu, v pričakovanju, da zagotovi prosilcu po ZDIJZ pravočasno, pravilno in zakonito uresničitev odločitve in vročitve odločbe organa o zaprošenih informacijah javnega značaja. V zakonskem roku 20 delovnih dni mu niso bile posredovane oziroma mu ni bila vročena niti odločba o zaprošenih kopijah ocen možnih škodljivih posledic, ki so bile predmet iste zahteve in po zakonu niso in načeloma ne morejo biti tajne, saj v nasprotnem primeru njihov zakonski pomen in namen ne bi bil uresničen, oziroma ne bi bila zagotovljena transparentnost oziroma možnost nadzora javnosti nad zakonitostjo in pravilnostjo uporabe instituta tajnosti. Iz teh razlogov je pritožba utemeljena, zato je IP predlagal, da na podlagi 255. člena ZUP sam reši zadevo po dokumentih, izda svojo odločbo, če je pa ne more rešiti na ta način, pa opravi postopek in nato s svojo odločbo reši zadevo, ker bo to bolj smotrna in pravilna odločitev. Po njegovem mnenju namreč ni dvoma, glede na dosedanje postopkovne izkušnje z zaprosili po ZDIJZ, naslovljenimi na SOVO, da postopki niso pravočasni, ali da so odločbe z očitnimi zlorabami procesnih pravil izdane nepravilno in nezakonito oziroma so zaradi zavlačevanja izdane zadnji ali predzadnji dan zakonskega roka, čeprav bi to, glede na določbo 23. člena ZDIJZ, morala biti izjema. Praviloma bi morali zavezanci izdati odločbe oziroma posredovati zahtevane informacije javnega značaja nemudoma. Navedel je še, da tudi z vidika temeljnih človekovih pravic ni nepomembno, da je namen zahtevanih informacij javnega značaja razkritje oziroma preprečitev morebitnega nezakonitega in nedovoljenega posega v komunikacijsko zasebnost posameznikov, ki je pod pogoji, določenimi v 37. členu Ustave, lahko začasno omejena le na podlagi odločbe sodišča in ne na podlagi odločbe direktorja SOVE, zato vsaka interpretacija in uporaba določb 21. člena ZSOVA v  luči Ustave ne more in ne sme biti takšna, da omogoča direktorju SOVE odrejanje, prestrezanje in nadzor določenih ali določljivih telefonskih priključkov ali elektronskih naslovov določljivih posameznikov, ne glede na to, ali se nadzorovani določljivi telekomunikacijski priključki in njihovi uporabniki nahajajo v tujini ali pa na območju Republike Slovenije. Ker SOVA s spremljanjem mednarodnih sistemov zvez lahko pridobiva in obdeluje tudi osebne podatke določljivih posameznikov v luči zakonitosti uporabe ukrepa spremljanja mednarodnih sistemov zvez iz 21. člena ZSOVA, v tej zadevi niso in tudi ne morejo biti nepomembna oziroma spregledana veljavna določila 5. člena ZVOP-1. Naslednji razlog, ki po njegovem utemeljuje upravičenost pričakovanja, da zadevo reši in odloči IP sam, pa je tudi nepristranska, objektivna in celovita vsebinska (meritorna) presoja pritožbenega organa o resničnem dejanskem stanju, pravilni in zakoniti izpolnjenosti materialnih in formalnih pogojev za določitev in uporabo instituta tajnosti. V kolikor pritožbeni organ sam ne bo vsebinsko in ne zgolj formalno brez vpogleda v zahtevane dokumente, kot je bil to primer v predhodni istovrstni in v bistvenem podobni pritožbeni zadevi prosilca, bo s tem izvotlena določba četrtega odstavka 21. člena ZDIJZ, in s tem tudi pravica do (učinkovitega) pravnega sredstva po 27. členu ZDIJZ. Ni namreč upravičeno, niti razumno pričakovanje, da bo prvostopenjski organ – zavezanec o svojih ali spornih ravnanjih in odločitvah svoje službe presojal objektivno, nepristransko in pravilno, kar je ne nazadnje zakonska in upravičeno pričakovana funkcija, namen in dolžnost (neodvisnega in samostojnega) organa pritožbene stopnje – IP. Ker po mnenju prosilca SOVA skoraj praviloma in v vsakem postopku po ZDIJZ krši materialne in procesne predpise, zaradi česar mora prosilec pritožbeni organ pozivati k izvedbi postopka oziroma izdaji odločb, ki so za tem prepogosto tudi odpravljene, kljub temu, da gre za relativno enostavne in istovrstne ter ponavljajoče se postopke po ZDIJZ, ki je v uporabi že več kot 15 let, je IP podal pobudo, da v okviru svojih pristojnosti uvede in izvede po uradni dolžnosti hitri prekrškovni postopek zaradi kršitve zakonskega roka za odločitev oziroma neposredovanje zaprošenih ocen možnih škodljivih posledic. Glede na to, da organ ni izdal posebnega sklepa zaradi morebitnega obstoja izjemnih okoliščin, ki opravičujejo podaljšanje roka za odločitev, prosilec sklepa, da je uresničena tudi »neupravičenost« pravočasnega posredovanja oziroma odločitve o zaprošenih ocenah možnih škodljivih posledic, ki, kot že zgoraj navedeno, načeloma ne morejo in ne smejo biti določene kot tajne po ZTP.

 

Ker se pritožbene navedbe prosilca nanašajo predvsem na (ne)vročitev izpodbijane odločbe oziroma nemožnost vpogleda v izpodbijano odločbo, je IP pritožbo prosilca odstopil SOVI.

 

SOVA je predmetno pritožbo nato odstopila v preizkus organu, o čemer je IP obvestila z dopisom št. 090-10/2020/13 z dne 14. 1. 2021. V dopisu št. 090-10/2020/14 z dne 14. 1. 2021 pa je IP posredovala pojasnilo v zvezi z očitki prosilca o molku SOVE zaradi neposredovanja zahtevanih ocen možnih škodljivih posledic. Navedla je, da je zahtevo prosilca obravnavala celostno, saj gre pri zahtevanih odredbah agencije in ocenah, na podlagi katerih je bila odredbam določena tajnost, za povezane dokumente. Ob tem je pojasnila, da določba 219. člena ZUP določa diskrecijsko pravico pristojnega organa, da lahko (in ne da mora) izdati odločbo o posameznih delih zahteve, kadar je to smotrno. V konkretnem primeru je tako ocenila, da odločitve o zahtevanih ocenah ni mogoče obrazložiti brez uporabe podatkov o odredbah, pri tem pa je treba upoštevati še, da prav na pobudo prosilca poteka postopek preverjanja zakonitosti določitve odredb kot tajnih. S tem je povezano tako formalno oblikovanje odgovora prosilcu v smislu obravnavanja tajnih podatkov, glede ocen možnih škodljivih posledic kot tudi glede odredb in tajnih podatkov, ki jih te odredbe predstavljajo in vsebujejo, kot tudi v vsebinskem smislu. V kolikor bi se ugotovilo, da odredbe oziroma posamezne odredbe niso upravičeno določene kot tajne, bi se razveljavilo tudi ocene možnih škodljivih posledic, posledično pa taka ocena ne bi bila predmet zahteve, saj prosilec zahteva le tiste ocene možnih škodljivih posledic, ki se nanašajo na odredbe, določene kot tajne. Dokler torej izpodbijana odločba o zahtevanem umiku stopnje tajnosti s predmetnih odredb ni pravnomočna, agencija ne more izdati odločbe o njegovi zahtevi z dne 26. 10. 2020. Zaradi navedenega je tako po mnenju SOVE očitno, da rok za odločitev še ni potekel, in posledično ne more nastopiti molk organa, kot to zatrjuje prosilec. Čim bo izpodbijana odločba pravnomočna, bo SOVA nadaljevala s postopkom.

 

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 09001-3/2020/43 z dne 21. 1. 2021, poslal v pristojno odločanje IP. Pritožbi je priložil sklep Vlade št. 09001-3/2020/39 z dne 19. 11. 2020, dopis SOVE št. 090-10/2020/12 z dne 14. 1. 2021, obvestilo SOVE prosilcu št. 090-10/2020/9 z dne 27. 11. 2020 in kopijo vročilnice le-tega.

 

Z namenom pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja ter z namenom vpogleda v izpodbijano odločbo in priloženo relevantno gradivo, je IP v prostorih organa 2. 2. 2021 opravil ogled brez prisotnosti strank (in camera), na podlagi 11. člena ZInfP.

 

Pritožba ni utemeljena.

 

Meje preizkusa s strani pritožbenega organa

 

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka, in ali ni prekršen materialni zakon.

 

V obravnavanem primeru je predmet presoje zahteva za umik stopnje tajnosti TAJNO z zahtevanih dokumentov. Gre za poseben postopek po ZDIJZ, s katerim je zakonodajalec omogočil še dodatni nadzor pred morebitno zlorabo instituta tajnosti, ki se izvaja ločeno od ocene originatorja dokumenta, ki mu je podelil takšen status. Glede na to, da je postopek umika stopnje tajnosti urejen v okviru postopka za dostop do informacij javnega značaja, pa po oceni IP ni mogoče mimo dejstva, da se tudi v postopku umika stopnje tajnosti vselej zasleduje vprašanje prostega dostopa, čeprav sam umik stopnje tajnosti ne pomeni avtomatično, da govorimo o prosto dostopni informaciji. Treba je izvesti še preizkus obstoja morebitnih drugih izjem iz 5.a in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zaradi navedenega je treba biti pri presoji umika stopnje tajnosti izredno previden, saj kljub dejstvu, da je prost pretok informacij ključna okoliščina, po kateri se ocenjuje demokratičnost družbe, pa omenjeno načelo transparentnosti ni absolutno in neomejeno, saj obstajajo tudi situacije, ko je povsem legitimno treba zaradi določenih okoliščin dostop do informacij omejiti.

 

Prosilec torej izpodbija odločbo organa, s katero je organ zavrnil njegovo zahtevo za umik stopnje tajnosti z zahtevanih odredb za spremljanje mednarodnih sistemov zvez. Organ je namreč odločal o umiku stopnje tajnosti zahtevanim dokumentom na podlagi tretjega odstavka 21. člena ZDIJZ. Povedano drugače, ker je prosilec izrazil dvom, da so zahtevani podatki upravičeno označeni s stopnjo tajnosti, je zahteval umik stopnje tajnosti, o katerem je odločal organ kot pristojni organ.

 

IP je na ogledu in camera ugotovil, da je izpodbijana odločba organa v celoti označena s stopnjo tajnosti TAJNO, in ker je bila izjema varstva tajnih podatkov pravna podlaga za določitev tajnosti izpodbijani odločbi, se IP opredeljuje najprej do te izjeme.

 

Izjema varstva tajnih podatkov

 

V skladu s 1. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen, to je ZTP.

 

IP pojasnjuje, da je izjema tajnih podatkov odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti. Pomembno je, da ZDIJZ kot izjemo dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene, oziroma klasificirane kot tajne na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke – ZTP. Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov Republike Slovenije oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5. čl. ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države.

 

Oba materialna elementa pa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (prim. 10. čl. ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. čl. ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. čl. ZTP).

 

Izpodbijana odločba je, kot že navedeno, označena s stopnjo tajnosti TAJNO. Iz ocene za določitev stopnje tajnosti dokumenta št. 09001-3/2020/41 z dne 19. 11. 2020 izhaja, da je organ izpodbijano odločbo označil z navedeno stopnjo tajnosti na podlagi dokumenta SOVE, št. 090-10/2020/2 z dne 16. 11. 2020. Nadalje IP ugotavlja, da je oceno možnih škodljivih posledic ob nastanku dokumenta pripravila pristojna oseba, na podlagi pooblastila predsednika Vlade, to je generalni sekretar Vlade. Ugotavlja pa tudi, da je izpodbijana odločba v skladu z Uredbo o varovanju tajnih podatkov (v nadaljevanju: Uredba)[4] vidno označena s stopnjo tajnosti TAJNO, in sicer v glavi in nogi na vsake strani dokumenta, ustrezno pa so označene tudi posamezne strani predmetne odločbe (zaporedna številka strani glede na skupno število strani dokumenta). Izhajajoč iz vsega navedenega je IP zaključil, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni vsi formalni pogoji za določitev dokumenta za tajnega.

 

Glede vprašanja, ali je izpolnjen tudi pogoj, da so podane možne škodljive posledice za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, katerih razkritje nepoklicani osebi bi lahko hudo škodovalo varnosti ali gospodarskim interesom Republike Slovenije, zaradi katerih je treba za zahtevane dokumente ohraniti stopnjo tajnosti TAJNO, je IP ugotovil, da so te podane. Vsebina zahtevanih dokumentov se namreč nanaša na področje obveščevalne in varnostne dejavnosti, kar IP podrobneje pojasnjuje v nadaljevanju.

 

Kot že navedeno, predmet zahteve so odredbe, ki se nanašajo na spremljanje mednarodnih sistemov zvez. Posamezna odredba, ki jo izda direktor SOVE, mora vsebovati podatke o zadevi, na katero se posebna oblika pridobivanja podatkov nanaša, način, obseg in trajanje. Gre torej za del obveščevalne dejavnosti SOVE na območju zunaj državnega območja Republike Slovenije. Po oceni IP tako ni dvoma, da sodijo zahtevane odredbe na področje dejavnosti, ki se nanaša na področje obveščevalne in varnostne dejavnost po 5. členu ZTP, česar se glede na svoje navedbe nedvomno zaveda tudi prosilec. Navedeno potrjuje že predlog zakona o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji (ZSOVA) iz leta 1998, v katerem je predlagatelj zakona (Vlada) v skupni obrazložitvi členov, med katere spada tudi spremljanje mednarodnih sistemov zvez, navedel, da v besedilih teh členov uvaja oblike pridobivanja tajnih podatkov, s čimer želi jasneje določiti cilj dejavnosti SOVE, tj. zgolj pridobivanje in vrednotenje tajnih podatkov ter posredovanje informacij pristojnim organom.[5] Poleg tega pa je mogoče ugotoviti tudi, da predmetni dokumenti sodijo v pristojnost in delovno področje SOVE, ki je organ, za katerega že iz njegovega naziva oziroma namena ustanovitve izhaja, da deluje znotraj sistema nacionalne varnosti, za izvajanje ukrepov, s katerimi se zagotavlja zadostna raven nacionalne varnosti in varnosti državljanov oziroma posameznikov. Ob navedenem pa IP poudarja tudi, da tajni podatek predstavlja že sam podatek o številu takšnih dokumentov, saj bi že razkritje tega podatka lahko razkrilo podatke o obsegu izvajanja predmetnih posebnih oblik pridobivanja podatkov. O tem vprašanju je IP že odločal in zavzel stališče, da ne gre za prosto dostopne informacije javnega značaja [6].

 

Ker je IP na ogledu in camera ugotovil, da so zahtevani dokumenti navedeni v izreku in v obrazložitvi izpodbijane odločbe ter da se konkretna utemeljitev v obrazložitvi nanaša na te dokumente, ki predstavljajo tajne podatke po ZTP, IP sledi odločitvi organa, da ni bilo mogoče izvesti delnega dostopa. Delnega dostopa tako v obravnavnem primeru ni bilo mogoče uporabiti na način, da bi se omogočil dostop do podatkov, pri tem pa se ne bi se poseglo v podatke, ki so varovani zaradi varstva podatkov, ki predstavljajo tajne podatke, upoštevaje določbe 7. člena ZDIJZ in 19. člen Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja[7]. Ob tem IP poudarja, da se je organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe konkretno opredelil do materialnega pogoja za opredelitev predmetnih podatkov kot tajnih.

 

IP ob tem dodaja, da je temeljni dokument na področju nacionalne varnosti Resolucija o strategiji nacionalne varnosti Republike Slovenije (v nadaljevanju: ReSNV-2)[8]. Z njo so opredeljeni nacionalni interesi in nacionalnovarnostni cilji Republike Slovenije, viri ogrožanja varnosti in varnostna tveganja države, resolucija analizira varnostno okolje, določa izhodišča politike odzivanja Republike Slovenije na posamezne varnostne grožnje in tveganja ter določa najširše sistemskoorganizacijske rešitve celovitega delovanja države pri zagotavljanju nacionalne varnosti. Izhodišče za zagotavljanje nacionalne varnosti Republike Slovenije so nacionalni interesi in nacionalnovarnostni cilji Republike Slovenije, ki izhajajo iz temeljnih vrednot slovenske družbe, zapisanih v Ustavi. Njihovo uresničevanje prispeva k dobrobiti in napredku Republike Slovenije ter njenih prebivalk in prebivalcev, zato zaščita in obramba nacionalnih interesov ter ciljev predstavljata srž zagotavljanja nacionalne varnosti. ReSNV-2 med drugim določa, da bodo obveščevalne in varnostne službe Republike Slovenije tudi v prihodnje redno obveščale nosilce nacionalnovarnostnega sistema o obveščevalni dejavnosti tujih akterjev ter predlagale in izvajale razpoložljive ukrepe zoper obveščevalno dejavnost iz tujine, pri tem pa bodo tesno sodelovale z odgovornimi nosilci na področju varovanja tajnih podatkov Republike Slovenije, Nata in Evropske unije (5.3. Odzivanje na obveščevalno dejavnost tujih akterjev). Povedano drugače, navedeno potrjuje predhodne navedbe IP, da SOVA predstavlja enega od relevantnih nosilcev varnostih nalog, ki zagotavljajo notranjo varnost, in v ta okvir sodijo tudi zahtevane odredbe.

 

Navedeno nedvomno kaže, da terjajo informacije, s katerimi razpolaga SOVA, kamor nedvomno sodijo tudi zahtevane odredbe za spremljanje mednarodnih sistemov zvez, izdane na podlagi 21. člena ZSOVA, posebno obravnavo. Upoštevaje navedeno IP ugotavlja, da je v obravnavanem primeru materialni kriterij po ZTP nedvomno izpolnjen, saj se zahtevane informacije nanašajo na tista interesna področja države, ki jih je ZTP opredelil kot posebej občutljiva oziroma so takega pomena, da jih je mogoče varovati s stopnjo tajnosti TAJNO. To je tudi kriterij za določitev podatkov s stopnjo tajnosti TAJNO, v skladu z 2. točko prvega odstavka 13. člena ZTP.

 

Glede na navedeno so presojani dokumenti označeni kot tajni v skladu z ZTP, torej izpolnjujejo tako materialni kot formalni kriterij, zato je IP presodil, da niso podani razlogi, ki bi omogočali umik stopnje tajnosti.

 

V zvezi z navedbami prosilca (v zahtevi in pritožbi), ki se navezujejo na poseg v komunikacijsko zasebnost posameznikov in 37. člen Ustave, pa IP poudarja, da za presojo zakonitosti izdanih odredb ni pristojen, opozarja pa na Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-216/07-8 z dne 4. 10. 2007 (v nadaljevanju: Sklep). Z navedenim sklepom je bila namreč zahteva za oceno ustavnosti prvega odstavka 21. člena ZSOVA zavržena. Iz Sklepa med drugim izhaja, citirano:

»11. Izpodbijani prvi odstavek 21. člena ZSOVA ni samostojna določba. Ob upoštevanju že navedenih določb Ustave je mogoče njeno vsebino razlagati le v povezavi z vsebino drugega in tretjega odstavka tega člena ter v konkretnem primeru prvega odstavka 2. člena ZSOVA. Izpodbijano določbo je zato treba najprej razlagati tako, da se spremljanje mednarodnih sistemov zvez kot del obveščevalne dejavnosti agencije lahko nanaša le na območje zunaj državnega območja Republike Slovenije. V prid takšni razlagi govorijo namreč prvi odstavek 2. člena ter drugi in zlasti tretji odstavek 21. člena ZSOVA. Poleg slednjega iz drugega odstavka 21. člena ZSOVA jasno izhaja, da gre za zadevo in ne za konkretnega posameznika. Tretji odstavek 21. člena ZSOVA še dodatno izrecno določa, da se spremljanje mednarodnih sistemov zvez ne sme nanašati na določljiv priključek telekomunikacijskega sredstva ali na določenega uporabnika tega priključka na območju Republike Slovenije. Zato predsednik Vrhovnega sodišča glede na predhodno navedeno razlago vsebine izpodbijane določbe ne more biti pristojen za dovolitev oziroma odobritev spremljanja mednarodnih sistemov zvez.

12. Šele če bi pri spremljanju mednarodnih sistemov zvez lahko prišlo do položaja oziroma možnosti, da bi se to nanašalo tudi na državno območje Republike Slovenije ali na konkretno določeno osebo na tem območju, bi bila glede na drugi odstavek 37. člena Ustave potrebna odredba sodišča, ki jo je treba izdati v primerih, določenih v 24. členu ZSOVA.

13. Ustavno sodišče zato ocenjuje, da glede na vsebino predlagateljeve zahteve ne gre za položaj, v katerem bi moral predsednik Vrhovnega sodišča pri odločanju uporabiti prvi odstavek 21. člena ZSOVA. Zato ni izpolnjena procesna predpostavka za oceno ustavnosti izpodbijane zakonske določbe in je bilo treba zahtevo zavreči.«.

V zvezi s temi navedbami prosilca pa IP dodaja še, da je 22. 6. 2017 naslovil na Ustavno sodišče ponovno zahtevo za oceno ustavnosti določb prvega in tretjega odstavka ZSOVA, št. 050-1/2017/1 z dne 22. 6. 2017, o kateri pa Ustavno sodišče še ni odločilo. Podrobnejša obrazložitev izhaja iz same zahteve, ki je dostopna na spletnih straneh IP.[9]

 

Vročanje v obravnavanem primeru

 

Glede pritožbenih navedb v zvezi s pravilnostjo vročanja izpodbijane odločbe IP najprej pojasnjuje, da gre za specifičen primer, ki na področju dostopa do informacij javnega značaja z ZDIJZ ni posebej urejen, zato je treba uporabiti splošne predpise, ki urejajo upravno poslovanje, skupaj s predpisi, ki urejajo tajne podatke. Na to je IP opozoril že v odločbi št. 090-181/2020/4 z dne 16. 9. 2020, kjer je šlo za istovrstno vročanje SOVE odločbe organa prosilcu. V zvezi s tem gre ugotoviti, da je glede tajnih podatkov ZTP specialni zakon glede na ZUP, zato se po mnenju IP tudi glede dostopa do tajnih podatkov primarno uporabljajo določbe ZTP (in ne ZUP). Ker ZTP za dostop do tajnih podatkov v 22. členu predpisuje posebne pogoje (dovoljenje za dostop do tajnih podatkov) in ker drugi odstavek 17. člena ZTP določa, da se mora kot tajen obravnavati vsak podatek, tudi če je označen le s stopnjo tajnosti, ni mogoče pritrditi prosilcu, da bi mu moral organ izpodbijano odločbo vročati po splošnih določbah ZUP. Povedano drugače, po oceni IP so v obravnavanem primeru določbe ZTP, ki omogočajo seznanitev s tajnimi podatki le pooblaščenim osebam, specialne glede na splošno določbo 87. člena ZUP. Po ZTP pa lahko brez dovoljenja do tajnih podatkov v zvezi z opravljanjem svoje funkcije dostopajo le osebe iz 3. člena ZTP (funkcionarji), kar pa v obravnavanem primeru ne pride v poštev. Nadalje pa je mogoče ugotoviti tudi, da se podatki stopnje tajnosti TAJNO, kot v obravnavanem primeru, lahko obravnavajo in hranijo samo v določenem, vidno označenem prostoru, ki je glede na način obravnavanja tajnih podatkov uvrščen v varnostno območje I. ali II. stopnje (prvi odstavek 10. člena Uredbe), izven tega prostora pa pod določenimi pogoji, ki jih določa Uredba, v vsakem primeru pa mora imeti posameznik dovoljenje za dostop do tajnih podatkov stopnje TAJNO. Upoštevaje navedeno je torej nedvomno potrebno upoštevati zakonska in podzakonska pravila glede dostopa do tajnih podatkov stopnje tajnosti TAJNO, kar je veljalo tudi v primeru IP na ogledu in camera. Tako izhaja tudi iz sklepa Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Pdp 586/2016, v zadevi vročanja sklepa o izredni odpovedi pogodbe, označenega s stopnjo tajnosti TAJNO. Pa tudi sklepov Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Pdp 867/2016 in Pdp 868/2016. Iz slednjih sklepov izhaja tudi, citirano: »Skladno z odločbo Ustavnega sodišča opr. št. U-I-93/05 z dne 24. 5. 2007 v takem primeru ne gre za neenakopravno sojenje oz. za neenakopravnost strank, stranki pa je potrebno omogočiti, da se s tajnimi podatki seznani. Na podlagi navedene odločbe Ustavnega sodišča RS je toženka ravnala pravilno, ko je tožnikovemu pooblaščencu poslala dopis z dne 17. 3. 2016, v katerem je navedla, da je v izdala sklep, ki je označen kot tajen, da ga zato ni mogoče vročiti in da naj se zaradi vročitve in seznanitve z vsebino sklepa pooblaščenec v roku 15 dni oglasi na sedežu toženke, sicer se bo skladno s 4. odst. 87. člena ZUP štelo, da je bila vročitev opravljena 15. dan po prejemu tega obvestila.« (točka 9). IP ugotavlja, da je tako ravnala tudi SOVA v obravnavanem primeru, ko je z dopisom št. 090-10/2020/9 z dne 27. 11. 2020 obvestila prosilca o izdani izpodbijani odločbi, označeni s stopnjo tajnosti TAJNO, in ga pozvala, da se z njeno vsebino seznani v njenih prostorih, ter ga tudi opozorila na fikcijo vročitve po četrtem odstavku 87. člena ZUP. Da za vabilo na sedež SOVE zaradi seznanitve z izpodbijano odločbo obstaja zaradi narave dokumenta ustrezna pravna podlaga, izhaja tudi iz Zapisnika o inšpekcijskem nadzoru, št. 0610-531/2019-26 z dne 2. 9. 2020, s katerim je prosilec seznanjen.

 

Upoštevaje navedeno IP zavrača pritožbene navedbe prosilca, da mu izpodbijana odločba ni bila vročena oziroma ker mu izpodbijana odločba ni bila vročena, se ne more šteti, da je bila sploh izdana, kar z njegovega vidika pomeni dejanski molk organa.

 

Ob tem IP še dodaja, da je za nadzor nad pravilnostjo izvajanja upravnih postopkov in upravnega poslovanja pristojna Upravna inšpekcija, zato se IP ni podrobneje spuščal v vprašanje, ali in katere dokumente v upravnem postopku lahko organ označi s stopnjo tajnosti (torej, ali je lahko kot takšna označena tudi upravna odločba). Je pa IP ugotovil, da v obravnavanem primeru niso izpolnjeni pogoji iz 6. člena ZTP, saj iz vseh okoliščin zadeve in na podlagi opravljenega ogleda in camera IP ni mogel zaključiti, da je bila izpodbijani odločbi stopnja tajnosti določena zato, da bi se prikrilo storjeno kaznivo dejanje, prekoračitev ali zloraba pooblastil, ali prikrilo kakšno drugo nezakonito dejanje ali ravnanje. Kot je IP poudaril že predhodno, tajni podatek predstavlja že sam podatek o številu dokumentov, ki so predmet zahteve.

 

Ocene možnih škodljivih posledic

 

IP se opredeljuje še do navedb prosilca v zvezi z molkom SOVE glede zahtevanih ocen možnih škodljivih posledic. Argument SOVE, da o zahtevanih ocenah še ni odločila, je, da gre pri zahtevanih odredbah in ocenah, na podlagi katerih je bila odredbam določena tajnost, za povezane dokumente. V utemeljitev je navedla tudi, da v kolikor bi se ugotovilo, da odredbe oziroma posamezne odredbe niso upravičeno določene kot tajne, bi se razveljavilo tudi ocene možnih škodljivih posledic, posledično pa taka ocena ne bi bila predmet zahteve, saj prosilec zahteva le tiste ocene možnih škodljivih posledic, ki se nanašajo na odredbe, določene kot tajne. SOVA je takšno odločitev sprejela na podlagi 219. člena ZUP.

 

IP je v tem delu sledil pritožbenim navedbam prosilca, da SOVA o njegovi zahtevi v tem delu (še) ni odločila. Ker SOVA v tem pritožbenem postopku ne nastopa kot prvostopenjski organ (v tem postopku izpodbijano odločbo je izdala Vlada RS), pa je IP ocenil, da pogoji za združitev obeh postopkov niso izpolnjeni, zato je glede molka SOVE v tem delu uvedel poseben postopek, ki se pri IP vodi pod opr. št. 0900-17/2021.

 

Glede uvedbe prekrškovnega postopka zaradi kršitve zakonskega roka za odločitev oziroma neposredovanje zahtevanih informacij prosilcu, določenega v 23. členu ZDIJZ, pa IP pripominja, da je za nadzor nad spoštovanjem tega pristojna upravna inšpekcija.

 

Sklepno

 

IP je tako na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da pritožba prosilca ni utemeljena, zato jo je zavrnil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[10] oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

 


[1] Uradni list RS, št. 81/06 – uradno prečiščeno besedilo.

[2] Uradni list št., 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121, 140, 143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90, 97, 99 in 75/16 – UZ70a.

[3] Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/10, 6/11 in 8/20.

[4] Uradni list RS, št. 74/05, 7/11 in 24/11 – popr..

[5] https://www.dz-rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/zakonodaja/izbranZakonAkt?uid=C12563A400339077C125668A002496E8&db=kon_zak&mandat=II&tip=doc

[6] Odločba IP št. 020-43/2004/5 z dne 20. 1. 2005.

[7] Uradni list RS, št. 24/16.

[8] Uradni list RS, št. 59/19.

[9] https://www.ip-rs.si/fileadmin/user_upload/Pdf/mnenja/Zahteva_za_oceno_ustavnosti.pdf

[10] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20-ZFRO.