Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG
dekorativna slika

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 16.09.2020
Naslov: prosilec - Vlada RS
Številka: 090-181/2020
Kategorija: Zahteva za umik stopnje tajnosti
Status: Zavrnjeno


POVZETEK;

Organ je zaradi varstva tajnosti podatkov zavrnil zahtevo prosilca za umik stopnje tajnosti zahtevanim kopijam odredb za spremljanje mednarodnih sistemov zvez, ki vsebujejo določene ali določljive telefonske priključke oziroma določene ali določljive elektronske poštne naslove, in so bile izdane na podlagi 21. člena ZSOVA. IP je po opravljanem ogledu in camera v pritožbenem postopku ugotovil, da so presojani dokumenti označeni kot tajni v skladu z ZTP. IP je tako presodil, da niso podani razlogi, ki bi omogočali umik stopnje tajnosti, zato je pritožbo prosilca zavrnil.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-181/2020/4

Datum: 16. 9. 2020

 

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/161 z dne 25. 5. 2018 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 12. 8. 2020, zoper odločbo Vlade Republike Slovenije, Gregorčičeva ulica 20, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 09001-3/2020/6 z dne 2. 7. 2020, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

 

ODLOČBO:

 

  1. Pritožba prosilca z dne 12. 8. 2020 zoper odločbo Vlade Republike Slovenije, št. 09001-3/2020/6 z dne 2. 7. 2020, se zavrne.
  1. Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali. 

 

Obrazložitev:

 

Prosilec je 9. 1. 2020 naslovil na Slovensko obveščevalno-varnostno agencijo (v nadaljevanju: SOVA) zahtevo, s katero je prosil za kopije vseh odredb za spremljanje mednarodnih sistemov zvez, ki vsebujejo določene ali določljive telefonske priključke oziroma določene ali določljive elektronske poštne naslove, in so bile izdane na podlagi 21. člena Zakona o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji (v nadaljevanju: ZSOVA)[1], v obdobju od 1. 1. 2012 do 1. 3. 2013 in v letu 2019. Če zahtevani dokumenti/odredbe dejansko obstajajo v materializirani obliki, vsebujejo in se nanašajo na določene ali določljive telefonske priključke oziroma elektronske poštne naslove, gre za zlorabo ukrepa tajnega pridobivanja podatkov s spremljanjem mednarodnih sistemov zvez iz 21. člena ZSOVA, kar obenem tudi pomeni, da odredbe oziroma podatki o določljivih in določenih telekomunikacijskih priključkih v teh odredbah, po določbi 6. člena Zakona o tajnih podatkih (v nadaljevanju: ZTP)[2], torej po zakonu samem niso in ne morejo biti tajni. Zato je na podlagi četrtega odstavka 6. člena in tretjega odstavka 21. člena zakona, ki ureja informacije javnega značaja, zahteval tudi umik oznake tajnosti po postopku iz 21. člena istega zakona. Navedel je še, naj se odloči o delnem dostopu, če zahtevani dokumenti vsebujejo katerekoli druge podatke, ki so po zakonu izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja, pri tem pa naj organ upošteva tudi kogentno določbo drugega odstavka 12. člena ZTP. Ko način seznanitve je opredelil posredovanje kopij v elektronski obliki.

 

SOVA je z odločbo, št. 090-2/2020/4 z dne 12. 2. 2020, zavrnila zahtevo prosilca, in sicer na podlagi 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki opredeljuje izjemo, po kateri lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen. Dokumenti po navedbah organa vsebujejo podatke, ki so tako pomembni, da bi z njihovim razkritjem nepoklicani osebi nastale škodljive posledice za varnost države in njene politične ali gospodarske koristi, nanašajo pa se na področje obveščevalne in varnostne dejavnosti državnih organov Republike Slovenije. Organ ne more niti razkriti podatka o številu dokumentov, na katere se zahteva nanaša, saj bi že razkritje tega podatka lahko razkrilo podatke o obsegu izvajanja predmetnih posebnih oblik pridobivanja podatkov v organu.

 

Prosilec je zoper odločbo SOVE vložil 20. 2. 2020 pritožbo. O pritožbi je odločil IP, ki je zadevo z odločbo, št. 090-54/2020/2 z dne 28. 5. 2020, vrnil organu v ponovni postopek, predvsem zaradi dejstva, da je prosilec v zahtevi z dne 9. 1. 2020 zahteval tudi umik stopnje tajnosti, o katerem bi moral odločiti drug organ v skladu z 21. členom ZDIJZ, torej Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju: Vlada).

 

Vlada je nato z odločbo, št. 09001-3/2020/6 z dne 2. 7. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) odločila o zahtevanem umiku stopnje tajnosti, s katero je zahtevo zavrnila.

 

Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo z dne 12. 8. 2020, iz razlogov kršitve in napačne uporabe materialnih predpisov ter kršitve bistvenih pravil upravnega postopka. Pritožbo je vložil iz previdnosti, saj po njegovem mnenju izpodbijana odločba ne more šteti za vročeno. SOVA mu je namreč poslala pisno obvestilo, št. 090-2/2020/21 z dne 9. 7. 2020, da je Vlada izdala odločbo s stopnjo tajnosti TAJNO, in ker na njegovem naslovu niso izpolnjeni pogoji za obravnavanje tajnih podatkov, mu je ne morejo vročiti. Navedla je tudi, da se lahko z njeno vsebino seznani v prostorih SOVE pod pogoji, da ima dovoljenje za dostop do tajnih podatkov, najmanj stopnje TAJNO. V obvestilu je bilo tudi pojasnilo, da bo v skladu z določilom četrtega odstavka 87. člena veljalo, da mu je bila odločba vročena v 15 dneh po prejemu predmetnega obvestila, če se v roku 15 dni od prejema obvestila z odločbo ne bo seznanil v prostorih SOVE. V nadaljevanju je navedel, da je celotna odločba nezakonita, ker je označena s stopnjo tajnosti, čeprav je glede na zakonski pomen in namen predpisanih obveznih, vsebinskih sestavin upravne odločbe očitno in jasno, da vsaj v uvodu, izreku in pravnem pouku, pravilna in zakonita upravna odločba ne vsebuje tajnih podatkov, oziroma jih v demokratični pravni državi načeloma ne sme in ne more vsebovati. Označitev celotne vsebine odločbe kot tajne, ne samo tistih delov obrazložitve, ki morebiti dejansko obsegajo tajne podatke, pomeni tako kršitev predpisov, ki urejajo tajne podatke oziroma zlorabo instituta tajnosti po ZTP. To ima za posledico nezakonito omejevanje in nedovoljeno oteževanje uresničevanja pravnega varstva, zlasti ustavne pravice prosilca, da pridobi informacije javnega značaja, kot tudi pravice preizkusa odločbe oziroma uporabe (učinkovitega) pravnega sredstva. Nezakonita in nepravilna odločitev ter označitev tajnosti celotnega uvoda, izreka in pravnega pouka oziroma celotne vsebine vseh obveznih sestavin prerekane odločbe, ima očitno za posledico tudi nezakonito pogojevanje in vročitev odločbe z imetništvom dovoljenja za dostop do tajnih podatkov. Takšen pogoj za stranko v upravnem postopku, ki se je tudi začel na predlog stranke, nima podlage v veljavnih predpisih in sam po sebi pomeni/anticipira nedovoljeno razlikovanje oziroma neenako varstvo pravic posameznikov pri uveljavljanju ustavne pravice vsakega posameznika, da pridobi informacije javnega značaja. Poleg tega osebno vročanje na način, kot ga opredeljuje četrti odstavek 87. člena ZUP, na katerega se sklicuje v obvestilu SOVA, za zakonito fikcijo vročitve, predpostavlja in določa, da vročevalec naslovniku po 15 dneh pusti pisanje v predalčniku, če naslovnik pisanja ne dvigne (ne glede na imetništvo dovoljenja za dostop do tajnih podatkov). Glede na to, da je 15 dni od prejema obvestila poteklo že 29. 7. 2020 in vse do danes v obstoječem in uporabnem predalčniku prosilca SOVA ni pustila pisanja, tudi fikcije zakonite vročitve po mnenju prosilca ne more biti, s tem pa tudi ne teka rokov. Ne glede na to, pa zgolj iz previdnosti in zato, ker upravna inšpekcija, kljub prijavljeni opisani kršitvi določil ZUP do danes pri zavezancih (Vlada, SOVA), še ni uspela zagotoviti spoštovanja in uresničitev določb ZUP, ki urejajo in določajo zakonito izdajanje ter vročanje upravne odločbe. Izpodbijana odločba je tako po njegovem mnenju nezakonita zaradi nepravilne oziroma neupravičeno določene stopnje tajnosti celotne vsebine njenega uvoda, izreka in pravnega pouka, vročitev tudi ni bila opravljena zakonito oziroma sploh ni bila opravljena. Slednje po veljavni zakonodaji in judikaturi, z vidika naslovljenca odločbe – prosilca tudi pomeni, da mu prerekana odločba sploh ni bila izdana. In to navkljub že davno potečenemu roku, določenemu z odločbo IP, s katero je bila kot nezakonita v istem postopku odpravljena že predhodna odločba SOVE in je bila podlaga za izdajo izpodbijane odločbe. V tem oziru so relevantne tudi določbe ZInfP, vključno s kazenskimi določbami oziroma pristojnostmi IP kot pritožbenega in inšpekcijskega organa. IP je tako predlagal, da izpodbijano odločbo odpravi kot nezakonito, da se mu posreduje zahtevane informacije javnega značaja, oziroma da se prerekana odločba odpravi in nadomesti z izdajo, torej vročitvijo nove zakonite odločbe, ki bi jo bilo mogoče preizkusiti.

 

SOVA je podala opredelitev do pritožbenih navedb z dopisom št. 09001-3/2020/18 z dne 17. 8. 2020. Pojasnila je, da je bila izpodbijana odločba na predlog predstojnika agencije izdana v postopku presoje zahteve prosilca za umik stopnje tajnost v skladu s četrtim odstavkom 6. člena ZDIJZ in da je bila izdana v ponovnem postopku v skladu z navodili IP v odločbi št. 090-54/2020/2 z dne 28. 5. 2020. V skladu z napotili iz odločbe IP so tako v izreku izpodbijane odločbe navedeni konkretni dokumenti z opravilno številko in datumom, ki so bili predmet zahteve prosilca. Nadalje je treba upoštevati, da je že sam podatek o številu odredb po 21. členu ZSOVA opredeljen kot tajni podatek stopnje TAJNO. Agencija namreč podatek o številu uporabljenih posebnih oblik pridobivanja podatkov, in sicer na podlagi 21. člena ZSOVA (spremljanje mednarodnih sistemov zvez), 22. člena ZSOVA (tajno opazovanje in sledenje), 24. člena ZSOVA (nadzorovanje in snemanje telekomunikacij v RS) ter 24.a člena ZSOVA (izpis prometa), posamično objavi v svojem letnem poročilu, ki je označeno s stopnjo tajnosti TAJNO. V javnem letnem poročilu je objavljen le kumulativni podatek o uporabljenih posebnih oblikah pridobivanja obveščevalnih podatkov v posameznem letu. V skladu z drugim odstavkom 14. člena ZTP je potrebno dokumentu, ki je sestavljen iz podatkov, ki so že bili določeni za tajne, določiti najmanj tako stopnjo in rok tajnosti, kot jo ima uporabljen podatek najvišje stopnje oziroma najdaljšega roka tajnosti. Glede na to, da je prosilec zahteval kopije odredb za določeno obdobje, je na podlagi navedenih podatkov mogoče ugotoviti konkretno število izdanih odredb v posameznem letu, kar pa predstavlja tajni podatek, označen s stopnjo tajnosti TAJNO. V skladu z navedenim mora biti s stopnjo tajnosti TAJNO označen tudi izrek izpodbijane odločbe. Glede na določbe ZUP in navodila IP o določnosti obrazložitve odločbe in dejansko presojo dokumentov, ki so označeni s stopnjo tajnosti TAJNO ter v povezavi z drugim odstavkom 14. člena ZTP, mora biti obrazložitev organa označena z ustrezno stopnjo tajnosti. Obrazložitev namreč obsega navedbe iz konkretnih odredb. Ustava Republike Slovenije v poglavju o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah zagotavlja in določa svobodo tiska in drugih oblik javnega obveščanja ter pravico vsakogar, da dobi informacije javnega značaja. Iz te ustavne določbe izhaja tudi obveza državnih organov, da v okviru določenih in z zakonom opredeljenih pogojev in omejitev vsakomur zagotovijo dostop do podatkov in informacij, iz česar pa izhaja, da predmetna ustavna pravica ni neomejena in absolutna. Dostopa do izpodbijane odločbe se tako prosilcu ne sme dovoliti samo zaradi njegovega sklicevanja na ustavno pravico dostopa do informacij javnega značaja. Ker je označen s stopnjo tajnosti TAJNO celoten dokument, ga je potrebno obdelovati skladno z Uredbo o varovanju tajnih podatkov (v nadaljevanju: Uredba)[3] v varnostnem območju I. ali II.  stopnje, ki je določeno v ZTP. Ker pri prosilcu zahtevani pogoji niso bili izpolnjeni, mu ni bilo mogoče vročiti izpodbijane odločbe. Skladno z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-93/05 z dne 24. 5. 2007 v danem primeru ne gre za neenakopravno sojenje oziroma za neenakopravnost strank, stranki pa je potrebno omogočiti, da se s tajnimi podatki seznani. V skladu s tem je agencija poslala prosilcu obvestilo št. 090-2/2020/21, v katerem je navedla, da je organ izdal izpodbijano odločbo, ki je označena kot tajna in mu je zato ni mogoče neposredno vročiti ter ga pozvala, da se zaradi vročitve in seznanitve v roku 15 dni oglasi na sedežu agencije, sicer se bo v skladu s četrtim odstavkom 87. člena ZUP štelo, da je bila vročitev opravljena 15. dan po prejemu tega obvestila. Navedena praksa je potrjena s sklepom Višjega delovnega in socialnega sodišča v zadevi št. Pdp 867/2016 z dne 2. 3. 2017. V obvestilu je agencija izrecno zapisala, da potrebuje prosilec za seznanitev z izpodbijano odločbo dovoljenje za dostop do tajnih podatkov stopnje tajnosti TAJNO ali višje. V skladu s 7. členom ZTP je namreč dostop do tajnih podatkov omejen in mogoč samo na način in ob pogojih, določenimi s tem zakonom in predpisi, izdanimi na njegovi podlagi, ter na način in ob pogojih, določenimi z drugimi sistemskimi postopkovnimi pravili ali mednarodnimi pogodbami, ki jih je sklenila Republika Slovenija. Pri tem se je sklicevala na določbe 22 do 30 ZTP. ZUP v petem odstavku 82. člena sicer določa, da ima stranka pravico do vpogleda v tajne podatke, če so uporabljeni za odločanje v postopku, vendar ta določba a priori ne pomeni seznanitve s tajnimi podatki, pač pa zakonsko presumcijo obstoja t.i. potrebe po vedenju. Ne nadomesti torej dovoljenja za dostop do tajnih podatkov in ne pomeni izničenja pogojev, ki jih mora stranka izpolniti za varno in zakonito obravnavanje tajnih podatkov. Ravno nasprotno, stranka, ki se seznani s tajnimi podatki v konkretnem postopku, mora spoštovati in izvajati predpisane ukrepe za varno obravnavanje tajnih podatkov. V kolikor bi želel prosilec prejeti tajne podatke na dom, bi moral zagotoviti ustrezno varnostno območje ter druge predpisane ukrepe zagotavljanja varnosti tajnega podatka, saj je le tako mogoče zasledovati ratio varovanja tajnih podatkov. Med drugim je navedel še, da dostop do informacij javnega značaja predstavlja sui generis postopek, v katerem se določbe ZUP uporabljajo subsidiarno. Postopek je bil res začet na zahtevo prosilca, vendar pa posameznik/prosilec ne predstavlja neposrednega predmeta obravnave. Predmet obravnave so zahtevani dokumenti državnega organa, ki bi lahko vsebovali informacije javnega značaja. Poleg tega je ena najpomembnejših značilnosti postopka dostopa do informacij javnega značaja učinek erga omnes, kar pomeni, da posameznik (razen dejstva, da poda pobudo) v konkretnem primeru ni pomemben. Kateri koli podatek bi postal informacija javnega značaja, bi moral biti na voljo vsej javnosti in ne le prosilcu. Organ je trenutno odločil le o predhodnem vprašanju, agencija pa se mora glede zahteve prosilca za dostop do informacij javnega značaja še odločiti. Glede samega načina vročitve pa je navedel, da je prosilec prejel obvestilo agencije, št. 090-2/2020/21 z dne 9. 7. 2020, kar je tudi potrdil s podpisom poštne povratnice z dne 13. 7. 2020. Od dneva seznanitve z vsebino obvestila pa je pričel teči tudi 15-dnevni rok za seznanitev s predmetno odločbo, ki se je iztekel 28. 7. 2020. Ker prosilec od 13. 7. 2020 ni vpogledal v odločbo, je 28. 7. 2020 nastopila fikcije vročitve izpodbijane odločbe. S tem dnem (28. 7. 2020) je začel teči 15-dnevni rok za vložitev pritožbe, v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 21. člena ZDIJZ, v povezavi s 27. členom istega zakona. Ta rok se je iztekel 12. 8. 2020, prosilec pa je ravno 12. 8. 2020 naslovil pritožbo na organ. Agencija je tako ravnala v skladu z obstoječo zakonodajo in pravno prakso (npr. sklepa Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Pdp 867/2016 in Pdp 868/2016).

 

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, z dopisom št. 09001-3/2020/22 z dne 24. 8. 2020, poslal v pristojno odločanje IP.

 

Z namenom pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja ter z namenom vpogleda v izpodbijano odločbo in relevantno gradivo, je IP v prostorih organa 10. 9. 2020 opravil ogled brez prisotnosti strank (in camera), na podlagi 11. člena ZInfP.

 

Pritožba ni utemeljena.

 

Meje preizkusa s strani pritožbenega organa

 

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka, in ali ni prekršen materialni zakon.

 

V obravnavanem primeru je predmet presoje zahteva za umik stopnje tajnosti TAJNO z zahtevanih dokumentov. Gre za poseben postopek po ZDIJZ, s katerim je zakonodajalec omogočil še dodatni nadzor pred morebitno zlorabo instituta tajnosti, ki se izvaja ločeno od ocene originatorja dokumenta, ki mu je podelil takšen status. Glede na to, da je postopek umika stopnje tajnosti urejen v okviru postopka za dostop do informacij javnega značaja, pa po oceni IP ni mogoče mimo dejstva, da se tudi v postopku umika stopnje tajnosti vselej zasleduje vprašanje prostega dostopa, čeprav sam umik stopnje tajnosti ne pomeni avtomatično, da govorimo o prosto dostopni informaciji. Treba je izvesti še preizkus obstoja morebitnih izjem iz 5.a in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zaradi navedenega je treba biti pri presoji umika stopnje tajnosti izredno previden, saj kljub dejstvu, da je prost pretok informacij ključna okoliščina, po kateri se ocenjuje demokratičnost družbe, pa omenjeno načelo transparentnosti ni absolutno in neomejeno, saj obstajajo tudi situacije, ko je povsem legitimno treba zaradi določenih okoliščin dostop do informacij omejiti.

 

Prosilec torej izpodbija odločbo organa, s katero je organ zavrnil njegovo zahtevo za umik stopnje tajnosti z zahtevanih odredb za spremljanje mednarodnih sistemov zvez. Organ je namreč odločal o umiku stopnje tajnosti zahtevanim dokumentom na podlagi tretjega odstavka 21. člena ZDIJZ. Povedano drugače, ker je prosilec mnenja, da so zahtevani podatki SOVE označeni s stopnjo tajnosti v nasprotju z ZTP, je zahteval umik stopnje tajnosti, o katerem je odločala Vlada RS kot pristojni organ.

 

IP je na ogledu in camera ugotovil, da je izpodbijana odločba organa v celoti označena s stopnjo tajnosti TAJNO, in ker je bila izjema varstva tajnih podatkov pravna podlaga za določitev tajnosti izpodbijane odločbe, se IP najprej opredeljuje do te izjeme.

 

Izjema varstva tajnih podatkov

 

V skladu s 1. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen, to je ZTP.

 

IP pojasnjuje, da je izjema tajnih podatkov odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti. Pomembno je, da ZDIJZ kot izjemo dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene, oziroma klasificirane kot tajne na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke – ZTP. Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov Republike Slovenije oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5. čl. ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države.

 

Oba materialna elementa pa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (prim. 10. čl. ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. čl. ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. čl. ZTP).

 

Izpodbijana odločba je, kot že navedeno, označena s stopnjo tajnosti TAJNO. Kot izhaja iz ocene za določitev stopnje tajnosti dokumenta, št. 09001-3/2020/7 z dne 2. 7. 2020, je organ izpodbijano odločbo označil z navedeno stopnjo tajnosti na podlagi dokumenta SOVE, št. 090-2/2020/11 z dne 24. 6. 2020. Nadalje je IP ugotovil, da je oceno možnih škodljivih posledic ob nastanku dokumenta pripravila pristojna oseba, na podlagi pooblastila predsednika Vlade, to je generalni sekretar Vlade. Ugotovil pa je tudi, da je izpodbijana odločba v skladu z Uredbo vidno označena s stopnjo tajnosti TAJNO, in sicer v glavi in nogi na vsake strani dokumenta, ustrezno pa so označene tudi posamezne strani predmetne odločbe (zaporedna številka strani glede na skupno število strani dokumenta). Izhajajoč iz vsega navedenega je IP zaključil, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni vsi formalni pogoji za določitev dokumenta za tajnega.

 

Glede vprašanja, ali je izpolnjen tudi pogoj, da so podane možne škodljive posledice za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, katerih razkritje nepoklicani osebi bi lahko hudo škodovalo varnosti ali gospodarskim interesom Republike Slovenije, zaradi katerih je treba za zahtevane dokumente ohraniti stopnjo tajnosti TAJNO, je IP ugotovil, da so te podane. Vsebina zahtevanih dokumentov se namreč nanaša na področje obveščevalne in varnostne dejavnosti, kar IP podrobneje pojasnjuje v nadaljevanju.

 

Pri presoji obstoja materialnega kriterija je treba najprej osvetliti pristojnosti in delo SOVE. V 2. členu ZSOVA so opredeljene naloge SOVE, ki v skladu s prvim odstavkom tega člena pridobiva in vrednoti podatke ter posreduje informacije:

- iz tujine, pomembne za zagotavljanje varnostnih, političnih in gospodarskih interesov države;

- o organizacijah, skupinah in osebah, ki s svojo dejavnostjo iz tujine ali v povezavi s tujino ogrožajo, ali bi lahko ogrozile nacionalno varnost države in njeno ustavno ureditev.

Iz drugega odstavka istega člena izhaja, da sodeluje s pristojnimi državnimi organi in službami pri varnostnem preverjanju ter posreduje podatke, pomembne za varnost določenih oseb, delovnih mest, organov, objektov in okolišev. Opravlja pa tudi naloge na podlagi zakona v skladu s prednostnimi nalogami, ki jih določi vlada na podlagi nacionalnovarnostnega programa, ki ga sprejme Državni zbor (tretji odstavek 2. člena ZSOVA). Pri izvajanju svojih nalog lahko SOVA pridobiva podatke tudi s tajnim sodelovanjem in posebnimi oblikami pridobivanja podatkov (19. člen ZSOVA). SOVA kot samostojna služba vlade o svojih ugotovitvah obvešča predsednika vlade, kadar gre za zadeve iz njihove pristojnosti pa tudi predsednika republike, predsednika Državnega zbora in pristojne ministre. SOVA posreduje podatke o svojih ugotovitvah pristojnim ministrstvom ter drugim organom državne uprave, da bi ti lahko za izvrševanje njihovih zakonitih pristojnosti predlagali ali sprejeli določene ukrepe. Pripravlja informacije in analize s svojega delovnega področja za potrebe Sveta za nacionalno varnost in za potrebe delovnih teles Državnega zbora za izvajanje nalog z njihovega delovnega področja (6. člen ZSOVA). ZSOVA med drugim določa tudi, da agencija pridobiva podatke tudi s tajnim sodelovanjem in posebnimi oblikami pridobivanja podatkov (prvi odstavek 19. člena). Agencija, katere dokumenti so predmet zahteve, torej nedvomno zaseda pomemben položaj v nacionalnovarnostnem sistemu Republike Slovenije in je izjemno pomembna sestavina obveščevalno-varnostnega sistema.

 

Glede na navedeno IP ugotavlja, da se pristojnosti in delovno področje SOVE nedvomno nanašajo na javno varnost in obveščevalno in varnostno dejavnost v skladu s 5. členom ZTP, saj gre za organ, za katerega že iz njegovega naziva oziroma namena ustanovitve izhaja, da deluje znotraj sistema nacionalne varnosti, za izvajanje ukrepov, s katerimi se zagotavlja zadostna raven nacionalne varnosti in varnosti državljanov oziroma posameznikov. In nedvomno je to mogoče ugotoviti za zahtevane kopije odredb za spremljanje mednarodnih sistemov zvez. Tajni podatek ob tem predstavlja že sam podatek o številu takšnih dokumentov, saj bi že razkritje tega podatka lahko razkrilo podatke o obsegu izvajanja predmetnih posebnih oblik pridobivanja podatkov v organu. O tem vprašanju je IP že odločal in zavzel stališče, da ne gre za prosto dostopne informacije javnega značaja [4].

 

Nadalje je mogoče ugotoviti, da so zahtevani dokumenti navedeni v izreku in v obrazložitvi izpodbijane odločbe, in da se utemeljitev v obrazložitvi nanaša na te dokumente, ki predstavljajo tajne podatke po ZTP. IP je tako sledil odločitvi organa, da ni bilo mogoče izvesti delnega dostopa, na podlagi 7. člena ZDIJZ in 19. člen Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja[5]. Delnega dostopa tako v obravnavnem primeru ni bilo mogoče uporabiti na način, da bi se omogočil dostop do podatkov, pri tem pa se ne bi se poseglo v podatke, ki so varovani zaradi varstva podatkov, ki predstavljajo tajne podatke.

 

IP je ob tem sledil tudi zatrjevanju organa, da bi razkritje zahtevanih odredb povzročilo hudo škodo in ogrozilo tako politične, kot tudi gospodarske koristi Republike Slovenije; zahtevani podatki bi lahko resno ogrozili delovanje SOVE, ki izvaja obveščevalno-varnostno dejavnost. IP ob tem ugotavlja, da je temeljni dokument na področju nacionalne varnosti Resolucija o strategiji nacionalne varnosti Republike Slovenije (v nadaljevanju: ReSNV-2)[6]. Z njo so opredeljeni nacionalni interesi in nacionalnovarnostni cilji Republike Slovenije, viri ogrožanja varnosti in varnostna tveganja države, resolucija analizira varnostno okolje, določa izhodišča politike odzivanja Republike Slovenije na posamezne varnostne grožnje in tveganja ter določa najširše sistemskoorganizacijske rešitve celovitega delovanja države pri zagotavljanju nacionalne varnosti. Izhodišče za zagotavljanje nacionalne varnosti Republike Slovenije so nacionalni interesi in nacionalnovarnostni cilji Republike Slovenije, ki izhajajo iz temeljnih vrednot slovenske družbe, zapisanih v Ustavi Republike Slovenije. Njihovo uresničevanje prispeva k dobrobiti in napredku Republike Slovenije ter njenih prebivalk in prebivalcev, zato zaščita in obramba nacionalnih interesov ter ciljev predstavljata srž zagotavljanja nacionalne varnosti. ReSNV-2 med drugim določa, da bodo obveščevalne in varnostne službe Republike Slovenije tudi v prihodnje redno obveščale nosilce nacionalnovarnostnega sistema o obveščevalni dejavnosti tujih akterjev ter predlagale in izvajale razpoložljive ukrepe zoper obveščevalno dejavnost iz tujine, pri tem pa bodo tesno sodelovale z odgovornimi nosilci na področju varovanja tajnih podatkov Republike Slovenije, Nata in Evropske unije (5.3. Odzivanje na obveščevalno dejavnost tujih akterjev).

 

Zgoraj navedeni zakonski in podzakonski akti nedvomno terjajo posebno obravnavo informacij, s katerimi razpolaga SOVA, kamor nedvomno sodijo tudi zahtevane odredbe za spremljanje mednarodnih sistemov zvez, izdane na podlagi 21. člena ZSOVA. Upoštevaje navedeno IP ugotavlja, da je v obravnavanem primeru materialni kriterij po ZTP nedvomno izpolnjen, saj se zahtevane informacije nanašajo na tista interesna področja države, ki jih je ZTP opredelil kot posebej občutljiva oziroma so takega pomena, da jih je mogoče varovati s stopnjo tajnosti TAJNO. To je tudi kriterij za določitev podatkov s stopnjo tajnosti TAJNO, v skladu z 2. točko prvega odstavka 13. člena ZTP.

 

Glede na navedeno so presojani dokumenti označeni kot tajni v skladu z ZTP, torej izpolnjujejo tako materialni kot formalni kriterij, zato je IP presodil, da niso podani razlogi, ki bi omogočali umik stopnje tajnosti.

 

V zvezi s pritožbenimi navedbami prosilca o tajnosti celotne odločbe, pa IP še dodaja, da ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja ni absolutna, omejena je z izjemami od dostopa, ki so zakonsko določene, in med temi izjemami so tudi tajni podatki.

 

Vročanje v obravnavanem primeru

 

Glede pritožbenih navedb v zvezi s pravilnostjo vročanja izpodbijane odločbe IP najprej pojasnjuje, da gre za specifičen primer, ki na področju dostopa do informacij javnega značaja z ZDIJZ ni posebej urejen, zato je treba uporabiti splošne predpise, ki urejajo upravno poslovanje, skupaj s predpisi, ki urejajo tajne podatke. V zvezi s tem gre ugotoviti, da je glede tajnih podatkov ZTP specialni zakon glede na ZUP, zato se po mnenju IP tudi glede dostopa do tajnih podatkov primarno uporabljajo določbe ZTP (in ne ZUP). Ker ZTP za dostop do tajnih podatkov v 22. členu predpisuje posebne pogoje (dovoljenje za dostop do tajnih podatkov) in ker drugi odstavek 17. člena ZTP določa, da se mora kot tajen obravnavati vsak podatek, tudi če je označen le s stopnjo tajnosti, ni mogoče pritrditi prosilcu, da bi mu moral organ izpodbijano odločbo vročati po splošnih določbah ZUP. Povedano drugače, po oceni IP so v konkretnem primeru določbe ZTP, ki omogočajo seznanitev s tajnimi podatki le pooblaščenim osebam, specialne glede na splošno določbo 87. člena ZUP. Po ZTP pa lahko brez dovoljenja do tajnih podatkov v zvezi z opravljanjem svoje funkcije dostopajo le osebe iz 3. člena ZTP (funkcionarji), kar pa v obravnavanem primeru ne pride v poštev. Nadalje pa je mogoče ugotoviti tudi, da se podatki stopnje tajnosti TAJNO lahko obravnavajo in hranijo samo v določenem, vidno označenem prostoru, ki je glede na način obravnavanja tajnih podatkov uvrščen v varnostno območje I. ali II. stopnje (prvi odstavek 10. člena Uredbe), izven tega prostora pa pod določenimi pogoji, ki jih določa Uredba, v vsakem primeru pa mora imeti posameznik dovoljenje za dostop do tajnih podatkov stopnje TAJNO. Upoštevaje navedeno je torej nedvomno potrebno upoštevati zakonska in podzakonska pravila glede dostopa do tajnih podatkov stopnje tajnosti TAJNO, kar je veljalo tudi v primeru IP na ogledu in camera. Tako izhaja tudi iz sklepa Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Pdp 586/2016, v zadevi vročanja sklepa o izredni odpovedi pogodbe, označenega s stopnjo tajnosti TAJNO. Pa tudi sklepov Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Pdp 867/2016 in Pdp 868/2016. Iz slednjih sklepov izhaja tudi, citirano: »Skladno z odločbo Ustavnega sodišča opr. št. U-I-93/05 z dne 24. 5. 2007 v takem primeru ne gre za neenakopravno sojenje oz. za neenakopravnost strank, stranki pa je potrebno omogočiti, da se s tajnimi podatki seznani. Na podlagi navedene odločbe Ustavnega sodišča RS je toženka ravnala pravilno, ko je tožnikovemu pooblaščencu poslala dopis z dne 17. 3. 2016, v katerem je navedla, da je v izdala sklep, ki je označen kot tajen, da ga zato ni mogoče vročiti in da naj se zaradi vročitve in seznanitve z vsebino sklepa pooblaščenec v roku 15 dni oglasi na sedežu toženke, sicer se bo skladno s 4. odst. 87. člena ZUP štelo, da je bila vročitev opravljena 15. dan po prejemu tega obvestila.« (točka 9). Tako je ravnala SOVA tudi v obravnavanem primeru, ko je obvestila prosilca o izdani izpodbijani odločbi, označeni s stopnjo tajnosti TAJNO, in ga pozvala, da se z njeno vsebino seznani v njenih prostorih, ter ga tudi opozorila na fikcijo vročitve po četrtem odstavku 87. člena ZUP.

 

Ob tem IP še dodaja, da je za nadzor nad pravilnostjo izvajanja upravnih postopkov in upravnega poslovanja pristojna Upravna inšpekcija, zato se IP ni podrobneje spuščal v vprašanje, ali in katere dokumente v upravnem postopku lahko organ označi s stopnjo tajnosti (torej, ali je lahko kot takšna označena tudi upravna odločba). Je pa IP ugotovil, da v obravnavanem primeru niso izpolnjeni pogoji iz 6. člena ZTP, saj iz vseh okoliščin zadeve in na podlagi opravljenega ogleda in camera IP ni mogel zaključiti, da je bila izpodbijani odločbi stopnja tajnosti določena zato, da bi se prikrilo storjeno kaznivo dejanje, prekoračitev ali zloraba pooblastil, ali prikrilo kakšno drugo nezakonito dejanje ali ravnanje.

 

IP je tako na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da pritožba prosilca ni utemeljena, zato jo je zavrnil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[7] oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

 


[1] Uradni list RS, št. 81/06 – uradno prečiščeno besedilo.

[2] Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/10, 6/11 in 8/20.

[3] Uradni list RS, št. 74/05, 7/11 in 24/11 – popr..

[4] Odločba IP št. 020-43/2004/5 z dne 20. 1. 2005.

[5] Uradni list RS, št. 24/16.

[6] Uradni list RS, št. 59/19.

[7] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.