Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG
dekorativna slika

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 23.10.2020
Naslov: prosilec - Ustavno sodišče RS
Številka: 090-177/2020
Kategorija: Kršitev materialnega prava
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Prosilec je zahteval vse zahteve za oceno ustavnosti v še odprtih zadevah, ki so jih vložili državni organi, in njihov seznam. Organ mu je dostop zavrnil, ker Zakon o Ustavnem sodišču in Poslovnik Ustavnega sodišča določata, da je dostop dovoljen samo strankam postopkov oz. tistim, ki izkažejo pravni interes. Kot je pojasnil organ, prosilec v obravnavanem primeru ne more pridobiti zahtevanih informacij na podlagi ZDIJZ, kar  izhaja iz sodne prakse Vrhovnega sodišča. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je bila navedena sodba Vrhovnega sodišča sprejeta v pravnem kontekstu in dejanskem stanju, ki se bistveno razlikuje od obravnavane zadeve, zato je pritožbi ugodil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-177/2020/2

Datum: 23. 10. 2020

 

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A, v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljnjem besedilu ZUP), o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilec), z dne 4. 8. 2020, zoper odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije, Beethovnova ulica 10, 1000 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu organ), št. Su-XIV-1/20-12 z dne 17. 7. 2020, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 4. 8. 2020 se ugodi in se odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, št. Su-XIV-1/20-12 z dne 17. 7. 2020, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.
  1. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

 

 

O b r a z l o ž i t e v:

 

Prosilec je 20. 5. 2020 na podlagi ZDIJZ od organa zahteval naslednje dokumente:

  • vse zahteve za oceno ustavnosti, brez prilog, vložene pri Ustavnem sodišču s strani državnih organov, v še odprtih zadevah;
  • seznam zahtev za oceno ustavnosti, vloženih pri Ustavnem sodišču s strani državnih organov, v še odprtih zadevah.

Prosilec je še dodal, da želi narediti spletno bazo dokumentov o ustavi z namenom povečanja transparentnosti in spodbuditve razprave o vsebini ustavnih sporov. Dokumente je želel prejeti v elektronski obliki.

 

Organ je zahtevo prosilca delno zavrnil z odločbo, št. Su-XIV-1/20-12 z dne 17. 7. 2020. Prosilcu je omogočil dostop do seznama zahtev za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov v še nerešenih zadevah, ki so jih pri Ustavnem sodišču vložili državni organi, zavrnil pa dostop do zahtev za oceno ustavnosti, brez prilog, vloženih pri Ustavnem sodišču s strani državnih organov, v še odprtih zadevah. Organ je pojasnil, da je prosilec v zahtevi navedel, da »želi narediti on-line bazo dokumentov o ustavi z namenom povečanja transparentnosti in spodbuditve razprave o vsebini ustavnih sporov« in tako ocenil, da je prosilec vložil zahtevo za ponovno uporabo informacij javnega značaja. Prosilec je v zahtevi navedel, da bo ustvaril spletno bazo, v kateri bo združil dokumente o ustavi in tako zbrane dokumente ponudil javnosti. Prosilec je torej trdil, da bo povezal različne zbirke podatkov in tako oplemenitene informacije ponudil javnosti, kar ustreza definiciji ponovne uporabe informacij javnega značaja. Organ je ob upoštevanju dotedanje prakse IP, zlasti pa dejstva, da v sodni praksi do nedavnega še ni bilo dokončno razrešeno pravno vprašanje o razmerju med pravico dostopa do dokumentov v sodnih spisih na podlagi različnih procesnih zakonov oz. na podlagi ZDIJZ, imel prvotno namen o prosilčevi zahtevi za ponovno uporabo informacij javnega značaja odločati v smislu delnega dostopa (7. člen ZDIJZ) zaradi prekritja osebnih podatkov, ki se nahajajo v zahtevanih dokumentih. V postopku je ugotovil, da se zahteva prosilca nanaša na 51 zadev, ki so v postopku odločanja pred Ustavnim sodiščem, med katerimi je večina (in sicer 28) zahtev za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, ki so jih vložila sodišča. Preostale zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov so vložili drugi državni organi. Zlasti v zahtevah sodišč se nahaja veliko število osebnih podatkov udeležencev postopkov, ki so jih sodišča prekinila zaradi vložitve zahteve za oceno ustavnosti zakonov. Zaradi obsežnosti zahtevanih dokumentov in zaradi potrebe po prikritju številnih osebnih podatkov v njih ter zaradi vključitve udeležencev prekinjenih postopkov, kot tudi zaradi dejstva, da je pri Ustavnem sodišču za to pristojna le uradna oseba za posredovanje informacij javnega značaja, ki je poleg tega pristojna za vse zadeve sodne uprave Ustavnega sodišča, je organ izdal tudi sklep o podaljšanju roka za odločitev. Kasneje je bila objavljena sodba Vrhovnega sodišča RS opr. št. X Ips 4/2020 z dne 27. 5. 2020, s katero je sodišče razrešilo pomembno pravno vprašanje v zvezi z razmerjem med ZDIJZ in določbami v procesnih (in drugih) zakonih, ki urejajo vpogled v spise, ki se vodijo za potrebe postopkov pred sodišči in drugimi državnimi organi. Vrhovno sodišče je presodilo, da imajo pri dostopu do informacij posebna določila področne (procesne) zakonodaje glede možnosti oseb za vpogled v spise sodišč in drugih pristojnih organov značaj specialne ureditve (lex specialis) glede na določbe ZDIJZ. ZDIJZ se lahko kot splošnejši predpis uporablja le v tistih primerih in v zvezi z dostopom do tistih informacij, do katerih dostop ni urejen z navedenimi specialnimi zakoni (23. točka obrazložitve sodbe). Na podlagi navedene sodbe je organ zahtevo zavrnil in pojasnil, da imajo po Zakonu o ustavnem sodišču (ZUstS) udeleženci v postopku pred ustavnim sodiščem pravico vpogleda v spis ves čas, ko teče postopek, druge osebe pa, če jim to dovoli predsednik ustavnega sodišča. Vprašanje vpogleda v spis podrobneje ureja tudi Poslovnik Ustavnega sodišča. Tako osebe, ki niso udeleženci v postopku, lahko vpogledajo v spis s pisnim dovoljenjem predsednika, če za to izkažejo pravni interes oz. če izkažejo, da potrebujejo podatke o delu Ustavnega sodišča zaradi izdelave diplomske, magistrske ali doktorske naloge ali zaradi znanstvenoraziskovalnega proučevanja dela Ustavnega sodišča. Organ je ugotovil, da gre v primeru uporabe Zakona o ustavnem sodišču v razmerju do ZDIJZ za odnos specialnega zakona do splošnega, zato mu je treba dati prednost. Nasprotno stališče, da je vpogled v spise v postopku pred Ustavnim sodiščem mogoč na podlagi določb ZDIJZ in torej mimo omejitev, ki jih določa 4. člen ZUstS, bi pomenilo, da bi slednjemu vzeli vso veljavo, kar pa ni dopustno. Izhajajoč iz sodne prakse Vrhovnega sodišča v obravnavanem primeru prosilec ne more pridobiti zahtevanih informacij na podlagi ZDIJZ. Organ je presojal tudi, ali je delna zavrnitev prosilčeve zahteve v obravnavanem primeru morebiti posegla v njegovo pravico do svobode izražanja, ki jo varuje 39. člen Ustave Republike Slovenije in 10. člen EKČP in ugotovil, da prosilec ni zadostil merilom, ki jih je ESČP oblikovalo v zadevi Magyar Helsinki Bizottsag proti Madžarski. Navedb organa v zvezi s poseganjem v pravico do svobode izražanja IP v tej odločbi ni podrobno povzemal, saj to presojanje ne sodi v njegovo pristojnost in nima vpliva na pravico do dostopa do informacij javnega značaja. Organ je še pojasnil, da je na njegovih spletnih straneh objavljen seznam zahtev za oceno ustavnosti predpisa, ki jih vloži Vrhovno sodišče RS, prav tako je objavljen tudi seznam nerešenih zadev, med katerimi so tudi zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, ki jih vložijo drugi državni organi. Vrhovno sodišče RS svoje zahteve objavi na svoji spletni strani v anonimizirani obliki, prosilec pa se lahko s svojo zahtevo po posredovanju informacij neposredno obrne na državne organe, ki so vložili zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, saj mu je organ posredoval seznam zahtev, ki so jih pri Ustavnem sodišču vložili drugi državni organi. Tako lahko pride prosilec do zahtevanih informacij (sicer s časovnim zamikom) tudi po drugih poteh. Organ je zaključil, da je sodnik gospodar sodnega postopka in mora biti tudi gospodar sodnega spisa. Zato mora odločitev o dostopu do sodnih dokumentov prvenstveno sprejeti sodnik in ne kdo drug, sprejeti pa jo mora na podlagi določb predpisov, ki urejajo dostop do dokumentov v sodnih spisih in ne na podlagi določb predpisov, ki urejajo dostop do informacij javnega značaja. Na ta način se zagotavlja tudi varstvo sodnih postopkov, katerega namen je zlasti zagotoviti upoštevanje načela enakosti orožij in načela učinkovitega izvajanja sodne oblasti.

 

Prosilec se je 6. 8. 2020 zoper odločbo organa, št. Su-XIV-1/20-12 z dne 17. 7. 2020 (v nadaljnjem besedilu izpodbijana odločba) pritožil in navedel, da je ESČP v sodbi Társaság a SZabadságjogokért proti Madžarski z dne 13. 4. 2009, ugotovilo kršitev pravic prosilca, kateremu Ustavno sodišče Madžarske ni omogočilo dostopa do pobude za oceno ustavnosti zakona v odprtem postopku pred ustavnim sodiščem. Izpodbijana odločba je po mnenju prosilca nezakonita, ker krši njegovi ustavni pravici do dostopa do informacij javnega značaja in svobode izražanja. Zavrnitveni argument o »gospodarju sodnega postopka« je po mnenju prosilca nesmiseln in kaže na željo po avtoritarnosti, saj biti gospodar ne vsebuje pristojnosti, da zadržuje zase vsebino zahtev za oceno ustavnosti. Tudi argument »enakosti orožij« je nesmiseln, če upoštevamo, da se zahteva za dokumente nanaša le na postopke ocene ustavnosti predpisov, kjer so vse stranke postopka državni organi. Prosilec je poudaril, da je organ v izpodbijani odločbi pojasnjeval svoja notranja pravila o vpogledu v spis, čeprav ni zaprosil za »vpogled v spis«, ampak za kopije zahtev za oceno ustavnosti predpisov. Poleg tega se je organ skliceval na ureditev dostopa do dokumentov v sodnih spisih ESČP, zavajal, da se dostopa do teh informacij »pod posebnimi pogoji« in nato našteval izjeme, ki v prosilčevem primeru niso uporabne. V resnici je dostop do spisov ESČP prost, enostaven in povsem dostopen javnosti. Prosilec je oporekal ugotovitvi organa, da je zahteval dostop do dokumentov za ponovno uporabo. Ta pojem si organ razlaga narobe, saj bi prosilec dokumente, ki bi jih prejel, na spletu objavil v obliki, kakršni bi jih tudi dobil. Prosilec je izpostavil, da je pomembno, da v zaprošenih dokumentih kot stranke postopka nastopajo državni organi, takšen spor pa mora biti še posebno transparenten in na očeh javnosti (podobno kot v citirani zadevi ESČP). Sodba Vrhovnega sodišča, na katero se sklicuje organ, obravnava povsem drugačen primer in se nanaša na tožilstvo in na vpoglede v spis v kazenskem postopku, kjer je razumljiva skrb za varstvo osebnih podatkov obdolženca ali skrb za varstvo podatkov, ki jih hrani tožilstvo za učinkovit pregon. Navedena sodba je zato za ta primer povsem neuporabna. Prosilec je oporekal stališču organa, da bi moral izkazovati, da podatke potrebuje zaradi raziskovalnega poučevanja, saj v zahtevah po ZDIJZ po sodni praksi in praksi IP tega ni treba. Nasprotoval je trditvam organa, da ni dovolj pojasnil, kako bi dostop do zahtevanih dokumentov prispeval k transparentnosti, saj je povsem jasno, da objava dokumentov pomeni večjo transparentnost, ker zakoni učinkujejo na širok krog ljudi, pa so ocene ustavnosti teh zakonov v interesu širokega kroga ljudi (tako tudi v citirani sodbi ESČP). Prosilec se ni strinjal, da bi v svoji zahtevi moral navesti, da jo vlaga v vlogi »družbenega psa čuvaja«, to se namreč za novinarje, nevladne organizacije ali profesorje domneva. Prav tako se ni strinjal, da zahtevani dokumenti vsebujejo veliko število osebnih podatkov udeležencev postopkov, saj je prosil za zahteve za oceno ustavnosti splošnih aktov, poleg tega sodišča v zahtevah večinoma ne uporabljajo imen strank, ampak izraze, kot so tožnik, toženec, oškodovanec, obdolženec ipd, pri zadevah, kjer so stranke pravne osebe ni moč govoriti o osebnih podatkih, 23 zahtev niso vložila sodišča in pri njih ni osebnih podatkov (tako tudi v dveh, ki jih je prosilec prejel neposredno od vlagateljev). Ker je prosilec izrecno navedel, da želi prejeti zahteve za oceno ustavnosti predpisov brez prilog, se ne strinja s trditvijo organa, da zahteve vsebujejo življenjske zgodbe. Ker je ožanje dostopa do informacij javnega značaja, kot ga je z izpodbijano odločbo zavzel organ, nesprejemljivo, je prosilec zaprosil IP, da mu omogoči dostop do zahtevanih dokumentov oz. organu vrne zadevo v ponovno odločanje.

 

Organ po prejemu pritožbe odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je z dopisom, št. Su-XIV-1/20-21 z dne 24. 8. 2020, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

 

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ prosilčevo zahtevo obravnaval po določbah ZDIJZ in v tem postopku izdal izpodbijano odločbo. Vendar pa je organ zavrnitev dostopa do zahtevanih dokumentov presojal tudi z vidika pravice do svobode izražanja po 39. členu Ustave RS, za kar pa IP ni pristojen. Zato IP pripominja, da se ta pritožbeni postopek nanaša zgolj na zavrnitvene razloge in pritožbene navedbe, ki se nanašajo na dostop do informacij javnega značaja oz. njihovo ponovno uporabo, kot to ureja ZDIJZ.

 

Predmet tega pritožbenega postopka je vprašanje, ali je organ ravnal pravilno, ko je prosilcu zavrnil dostop do vseh zahtev za oceno ustavnosti, brez prilog, vloženih s strani državnih organov, v še odprtih zadevah s sklicevanjem na sodbo Vrhovnega sodišča, št. X Ips 4/2020 z dne 27. 5. 2020, pri čemer je prosilcu omogočil dostop do seznama zahtev za oceno ustavnosti, vloženih pri Ustavnem sodišču s strani državnih organov, v še odprtih zadevah. Ker je prosilec v zahtevi navedel, da »želi narediti on-line bazo dokumentov o ustavi z namenom povečanja transparentnosti in spodbuditvi razprave o vsebini ustavnih sporov«, je organ njegovo zahtevo štel kot zahtevo za ponovno uporabo informacij javnega značaja, čemur je prosilec v pritožbi izrecno oporekal.

 

ZDIJZ ureja tudi postopek, ki vsakomur omogoča ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (1. člen ZDIJZ). Pojem ponovne uporabe informacije javnega značaja določa tretji odstavek 4. člena ZDIJZ in pomeni, da fizične ali pravne osebe uporabijo informacije za pridobitne ali nepridobitne namene. V četrtem odstavku 17. člena ZDIJZ so določene obvezne sestavine zahteve za ponovno uporabo informacij javnega značaja. Prosilec je v svoji zahtevi natančno navedel, katere informacije želi dobiti (vse zahteve za oceno ustavnosti v še odprtih zadevah, vloženih  s strani državnih organov, brez prilog, ter njihov seznam) in na kakšen način jih želi pridobiti (v elektronski obliki). Prosilec pa ni pojasnil, za kakšen namen želi informacijo ponovno uporabiti (pridobitni ali nepridobitni namen), ampak je zgolj navedel, da želi prejete informacije objaviti na spletu, kar pa ni moč šteti za namen ponovne uporabe. Glede na določbo tretjega odstavka 4. člena ZDIJZ ponovna uporaba informacij javnega značaja pomeni uporabo s strani fizičnih oseb ali pravnih oseb za pridobitne ali nepridobitne namene razen za prvotni namen v okviru javne naloge. Ponovna uporaba informacij javnega značaja pomeni pridobivanje, običajno večje količine, informacij z namenom ustvarjanja dodane vrednosti (oplemenitenje informacij) za uporabnike storitev, ki jih, običajno na odplačen način (čeprav to ni pogoj), nudi prosilec. To pomeni, da surove informacije javnega značaja lahko vsebujejo latentno vrednost v smislu širše uporabnosti, pogosto v kombinaciji z ekonomsko vrednostjo. Koncept ponovne uporabe se torej kaže kot način, da zasebni sektor na podlagi pridobljenih informacij ponudi nekaj več kot javni sektor, ki z informacijami razpolaga zgolj za prvotni namen, tj. za izvrševanje svojih pristojnosti oz. za opravljanje javnih nalog. Tako je npr. pri obravnavani zahtevi prosilca težko slediti navedbam organa, da je bila vložena z namenom pridobiti informacije za ponovno uporabo, kar se največkrat kaže v tem, da prosilec npr. želi stalen dostop, ki ga mora organ ažurno obnavljati z novonastalimi informacijami oz. da želi obstoječo zbirko ciklično dopolnjevati z novimi podatki. Zgolj trditev prosilca, da bo dobljene informacije javnega značaja objavil na spletu, ni moč šteti za ponovno uporabo tudi ob logični in jezikovni razlagi določbe 10. člena ZDIJZ, ki ureja primere posredovanja informacij javnega značaja v svetovni splet. Tako je vsak organ npr. dolžan posredovati v svetovni splet informacije javnega značaja, ki so jih prosilci zahtevali najmanj trikrat, lahko pa tudi druge informacije javnega značaja (7. točka prvega odstavka 10. člena ZDIJZ).

 

IP tako ni mogel pritrditi organu, da gre v obravnavanem primeru nedvoumno za zahtevo za ponovno uporabo informacij javnega značaja. Organ niti po ZUP niti po ZDIJZ nima diskrecijske pravice, da zahtevo za dostop do informacij javnega značaja »prekvalificira« v zahtevo za ponovno uporabo, pri čemer bi moral skladno s 7. členom ZUP v povezavi z 18. členom ZDIJZ vsak dvom odpraviti s pozivom za dopolnitev in prosilcu pri tem nuditi tudi ustrezno pomoč. Tega pa organ tekom ugotovitvenega postopka na prvi stopnji ni storil.

 

Sporno je tudi, ali je organ ravnal pravilno, ko je izpodbijano odločitev oprl na sodbo Vrhovnega sodišča, št. X Ips 4/2020 z dne 27. 5. 2020, ter se skliceval na argument, da se lahko ZDIJZ kot splošnejši predpis uporablja le v tistih primerih in v zvezi z dostopom do tistih informacij, do katerih dostop ni urejen z navedenimi specialnimi zakoni, pri čemer pa je nesporno do nekaterih podatkov, ki so ravno tako del spisov, ki jih vodi organ v svojih postopkih (katere zahteve so bile vložene, kdo jih je vložil, kdaj jih je vložil, kateri predpis je predmet presoje ipd), prosilcu omogočil dostop, saj mu je posredoval seznam zahtev za oceno ustavnosti, vloženih pri Ustavnem sodišču s strani državnih organov, v še odprtih zadevah.

 

Čeprav je že organ navedel, da se je vprašanje, ki ga je obravnavalo Vrhovno sodišče, nanašalo na informacije o kazenskem pregonu, ki se nahajajo v tožilskih oz. sodnih spisih, je po mnenju organa iz obrazložitve sodbe razvidno, da je na to vprašanje mogoče odgovoriti le enotno tudi za druge sodne postopke in postopke drugih organov, glede katerih področni zakoni vsebujejo vsebinsko sorodne določbe ureditvi v ZKP in ZDT-1. Ker je Vrhovno sodišče presodilo, da imajo pri dostopu do informacij posebna določila področne (procesne) zakonodaje glede možnosti oseb za vpogled v spise sodišč in drugih pristojnih organov značaj specialne ureditve glede na ZDIJZ, se je organ pri zavrnitvi skliceval na Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS; Uradni list RS, št. 64/07 – UPB, 109/12 in 23/20) in določbo 4. člena.

 

IP je ugotovil, da ni sporno, da je bila navedena sodba Vrhovnega sodišča sprejeta v pravnem kontekstu in dejanskem stanju, ki se bistveno razlikuje od obravnavane zadeve. V zadevi X Ips 4/2020 je bila prosilka tudi stranka kazenske zadeve, iz katere je zahtevala dokumente, poleg tega pa se zahtevani dokumenti tudi niso nanašali na dokumente v zvezi s presojo ustavnosti posameznih predpisov. Poleg tega pristojnost Ustavnega sodišča ni sojenje, ampak odločanje o skladnosti predpisov, zato ni moč primerjati niti položaja zavezancev v zadevi X Ips 4/2020 in obravnavani zadevi. Presoja ustavnosti predpisov pa je v izrazitem interesu javnosti, kar je posebej izpostavil tudi prosilec v pritožbi. Glede na navedeno IP meni, da lahko organ v postopku po ZDIJZ (in v konkretnem primeru ni sporno, da je organ izpodbijano odločbo izdal v postopku, ki ga je vodil na podlagi ZDIJZ) zavrne dostop do zahtevanih informacij izključno zaradi obstoja katere izmed izjem iz 5a. in 6. člena ZDIJZ ali na podlagi določbe v drugem specialnem zakonu, ki ureja vprašanje dostopa do informacij javnega značaja. Ker ZUstS ne vsebuje določbe, ki bi izrecno izključevala ali dopolnjevala uporabo določb ZDIJZ, ni nobene pravne podlage za razlago, kot jo zatrjuje organ, saj bi to pomenilo nedopustno omejevanje človekove pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki jo izrecno zagotavlja drugi odstavek 39. člena Ustave RS. Izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja je namreč treba razlagati ozko, restriktivno, saj bi tolmačenje področnih zakonov, na način, da kot »dodatne izjeme« (brez, da bi se zakon posebej skliceval na ZDIJZ) posegajo v določbe ZDIJZ, to praktično razvrednotilo ZDIJZ oziroma ustavno pravico dostopa do informacij javnega značaja. Organ 4. člena ZUstS ni upošteval v okviru izjem od prostega dostopa, ki jih določa ZDIJZ, saj je zavrnil dostop v celoti, ne glede na to, da 4. člen ZUstS določa, da imajo udeleženci v postopku pred ustavnim sodiščem pravico vpogleda v spis ves čas, ko teče postopek, druge osebe pa, če jim to dovoli predsednik ustavnega sodišča. Pri tem je treba, kot je zapisano tudi v sodbi Vrhovnega sodišča (20. tč. obrazložitve), upoštevati, da je bilo z navedeno sodbo ustaljeno stališče, ki ga je Vrhovno sodišče zavzelo v sodbi, št. I Up 731/2005, nadgrajeno in dopolnjeno. Tako je v obeh sodbah poudarjeno, da je treba v vsakem primeru zahtevane informacije ugotoviti tudi, ali iz določb posameznega zakona, ki ureja določeno področje izvrševanja javnih nalog, ne izhaja prepoved posredovanja določenih podatkov[1]. Dostop do informacij javnega značaja torej ni moč odtegniti s sklicevanjem na Poslovnik Ustavnega sodišča, saj poslovnik ni zakon, zakon (konkretno ZUstZ) pa izrecne prepovedi posredovanja ne vsebuje. Torej je pri dostopu do informacij javnega značaja treba upoštevati (tudi) ZDIJZ (in njegove izjeme), saj področna zakonodaja izrecno ne odreka tega dostopa. Poslovnik Ustavnega sodišča vprašanje vpogleda v spis ureja podrobneje, vendar ne zgolj glede izvedbe, ampak tudi omejevanja dostopa določenemu krogu ljudi, ki jih zakon ne zajame. Tudi drugi odstavek 39. člena Ustave RS določa, da ima vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. Ker ZUstS nima teh omejitev, IP ni mogel sprejeti stališča organa, da gre v primeru uporabe Zakona o ustavnem sodišču v razmerju do ZDIJZ za odnos specialnega zakona do splošnega in mu je zato treba dati prednost.

 

IP je ugotovil, da so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno oz. zmotno ugotovljena dejstva, zato je izpodbijano odločbo na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki so del dokumentacije organa.

 

Skladno s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek.

 

V ponovljenem postopku mora organ izvesti celovit ugotovitveni postopek, v katerem mora prvenstveno ugotoviti, ali ima vsebina zahteve za dostop do informacije javnega značaja ali njeno ponovno uporabo vse obvezne sestavine, ki jih določata prvi oz. četrti odstavek 17. člena ZDIJZ. Če katera od obveznih vsebin zahteve manjka, bo moral organ skladno z 18. členom ZDIJZ  pozvati prosilca, da jo v roku, ki ne sme biti krajši od 3 delovnih dni, dopolni. Pri tem je organ dolžan prosilcu nuditi ustrezno pomoč pri dopolnitvi zahteve. Ker je organ (glede na vse navedeno v konkretnem primeru) svojo odločitev zmotno oprl na 4. člen ZUstS in Poslovnik Ustavnega sodišča, bo moral zahtevane dokumente oceniti z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov. Za konkretno zahtevane dokumente bo moral organ ugotoviti, ali lahko dostop do njih zavrne zaradi obstoja izjem po 5.a in 6. členu ZDIJZ in v katerih delih. Ob sklicevanju na obstoj izjem po ZDIJZ IP opozarja, da mora organ pri tem v celoti upoštevati pogoje, ki morajo biti za posamezno izjemo izpolnjeni ter zatrjevano izjemo in concreto izkazati. Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo katero od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ, mora nujno oceniti, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ in prosilcu, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov oz. pojasniti, zakaj delni dostop ni izvedljiv. Določba 7. člena ZDIJZ določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje varovane informacije in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da institut delnega dostopa uporabi vedno, razen če to po kriterijih iz 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16; v nadaljnjem besedilu Uredba) ne bi bilo izvedljivo, oz. ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).

 

V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ, tako v izreku kot tudi v obrazložitvi odločbe, natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in katero vrsto podatkov je prekril (npr. osebno ime, naslov ipd.), kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek, od prve do tretje vrstice, na drugi strani ipd.) in katero izjemo predstavljajo (npr. varstvo osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). V izreku odločbe morajo biti jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen.

 

Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je pritožba utemeljena, ker je organ nepopolno oz. zmotno ugotovil dejstva. Ker je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, je na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

 

Postopek vodila:

Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

 

 

 

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

 


[1] Sodba Vrhovnega sodišča I Up 731/2005: »Med ZDIJZ in ZTVP-1 ne obstoji razmerje splošnosti in specialnosti. Tako sta pravna temelja za posredovanje podatkov tožeče stranke v resnici dva, tako ZTVP-1 kot tudi ZDIJZ, vsak v okviru svojega postopka in področja uporabe. Izjeme, ki dopuščajo zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja, ureja ZDIJZ (6. člen), tako da je treba pravni temelj za zavrnitev zahteve zainteresirane stranke presojati v okviru določb tega zakona, poleg tega pa je treba v vsakem primeru zahtevane informacije ugotoviti tudi, ali iz določb posameznega zakona, ki ureja določeno področje izvrševanja javnih nalog, ne izhaja prepoved posredovanja določenih podatkov. Tako prepoved je organ dolžan upoštevati ne glede na to, ali je izrecno določena, ali pa izhaja posredno iz posameznih določb področnega zakona: npr. iz opredelitve, da je posredovanje določenih podatkov sankcionirano kot kaznivo dejanje ali prekršek, kot razlog za uveljavljanje odgovornosti pristojne osebe, in podobno. Pri tem je potrebno upoštevati, da takih prepovedi v posameznih področnih zakonih ZDIJZ ob odsotnosti izrecnih prehodnih zakonskih določb s svojo uveljavitvijo ni razveljavil.«