Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 08.10.2020
Naslov: prosilec - Upravna enota Grosuplje
Številka: 090-211/2020
Kategorija: Kršitev materialnega prava, Kršitev postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Organ je s sklepom zavrgel zahtevo prosilke, ker je ocenil, da je o dostopu do zahtevanih dokumentov že odločil. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ dejansko o dokumentih, ki so predmet zahteve prosilke z dne 27. 8. 2020 še ni odločil, upoštevajoč zahtevo prosilke, uradni zaznamek organa in izrek odločbe organa št. 090-10/2020-8 z dne 11. 6. 2020. IP je tako pritožbi prosilke ugodil in vrnil zadevo organu v ponovno odločanje.

 

 

ODLOČBA:


Številka: 090-211/2020/5
Datum:  8. 10. 2020


Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ), ter prvega in tretjega odstavka  251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilka), z dne 20. 9. 2020, zoper sklep Upravne enote Grosuplje, Taborska cesta 1, 1290 Grosuplje (v nadaljevanju: organ), št. 090-26/2020-2 (207) z dne 1. 9. 2020, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo


ODLOČBO:

1.    Pritožbi prosilke z dne 20. 9. 2020 se ugodi. Sklep Upravne enote Grosuplje, št. 090-26/2020-2 (207) z dne 1. 9. 2020, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od vročitve te odločbe.

2.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

Obrazložitev:

Prosilka je z zahtevo z dne 27. 8. 2020 zahtevala posredovanje določenih skeniranih dokumentov na naveden elektronski naslov, in sicer dokumentov št. 351-82/2020-6, št. 351-82/2020-8, št. 351-82/2020-9, št. 351-82/2020-10, št. 351-82/2020-11, št. 351-82/2020-12 in št. 351-82/2020-14. Navedla je še, da se pri posredovanih informacijah javnega značaja strinja, da se ji kot prosilki omogoči dostop do dokumentov, ki imajo prekrite osebne podatke, ker so varovani v skladu z Zakonom o varstvu osebnih podatkov.

Organ je s sklepom št. 090-26/2020-2 (207) z dne 1. 9. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep)  zahtevo prosilke zavrgel. Ugotovil je, da je bilo o zahtevanih dokumentih že odločeno z odločbo organa št. 090-10/2020-8 z dne 11. 6. 2020. Navedel je, da ZUP v 4. točki prvega odstavka 129. člena določa, da organ s sklepom zavrže vlogo, če se o isti upravni stvari že vodi upravni ali sodni postopek, ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka pridobila kakšne pravice, ali so ji bile naložene kakšne obveznosti. Navedel pa je tudi 21. člen ZDIJZ.

Prosilka je zoper sklep organa vložila pritožbo z dne 20. 9. 2020. Navedla je, da je organ zmotno ugotovil dejansko stanje, saj novo zaprošene informacije javnega značaja niso predmet odločbe organa št. 090-10/2020-8 z dne 11. 6. 2020. V omenjeni odločbi je sporna pridobitev podatkov, ki so predmet spisa št. 351-154/2020 in ne spisa, ki ga želi v tej zadevi. S predmetno zahtevo je želela informacije javnega značaja iz zadeve št. 351-82/2020, in sicer točno določene dokumente (kot so navedeni v zahtevi). Ti dokumenti, ki jih želi z novo zahtevo z dne 27. 8. 2020, niso bili predmet prejšnjih informacij javnega značaja, ampak gre za povsem nove informacije. V prejšnjih zahtevah je namreč zahtevala zgolj popis zadeve in prvo vlogo v zadevi. S predmetno zahtevo torej zahteva dokumente, ki jih še nima in o njih še sploh ni bilo odločeno s katerokoli odločbo. Zavezanec tako zaradi napačno ugotovljenega dejanskega stanja ni pravilno izdal odločbe.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijanega sklepa ni nadomestil ter je pritožbo prosilke, na podlagi 245. člena ZUP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-26/2020-4 (207) z dne 23. 9. 2020, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil spis zadeve št. 090-26/2020 s prilogami.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti sklep v delu, v katerem ga prosilka izpodbija, in v mejah njenih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.  

IP ugotavlja, da prosilka izpodbija sklep organa v celoti.

IP nadalje ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ in da organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga v materializirani obliki. Sporno je, ali je organ pravilno ugotovil dejansko stanje, ker je zahtevo prosilke zavrnil iz razloga, da je bilo o zahtevanih dokumentih že odločeno.

Ali gre v obravnavanem primeru za primer res iudicata?

ZUP v 4. točki prvega odstavka 129. člena določa:
“Če se o isti upravni zadevi že vodi upravni ali sodni postopek, ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice, ali so ji bile naložene kakšne obveznosti. Enako ravna tudi, če je bila izdana zavrnilna odločba in se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, ni spremenilo.”.
 
Dejstvo, ali je bilo o zahtevi že odločano in tudi odločeno, je v upravnem postopku odločilnega pomena za pravilno in zakonito odločitev, saj se veže na (ne)uporabo 129. člena ZUP, ki določa, kdaj je potrebno upravni postopek končati s formalno odločbo, to je s sklepom o zavrženju zahteve.

V obravnavanem primeru IP ugotavlja, da organ o dokumentih, ki so predmet zahteve tega pritožbenega postopka, ni odločil z odločbo št. 090-10/2020-8 z dne 11. 6. 2020, kot je to napačno ugotovil z izpodbijanim sklepom. IP utemeljuje svojo odločitev na podlagi naslednjih dejstev:
1.    V zadevi št. 090-10/2020 je prosilka zahtevala popise zadev in vloge gradbenih dovoljenj, uporabnih dovoljenj, okoljevarstvenih soglasij, okoljevarstvenih dovoljenj, mnenj, soglasij in drugih dokumentov, ki se tičejo posegov na območju gospodarske cone Škrjanče (EUP IVG-31) v Občini Ivančna gorica, k.o. Velike Pece, k.o. Radohova vas in k.o. Gorenja vas, na območju parcel št. 783, 784, 785/4, 785/5 in 787, vse o.k. Velike Pece. Da bi organ lahko izdal informacije čim prej, pa je izrecno navedla, da zahteva določene popise in vloge strank v zadevi, ki običajno predstavljajo prvi dokument. Povedano drugače, prosilka je v zadevi št. 090-10/2020 zahtevala točno določene dokumente iz spisa zadeve št. 351-82/2020 in tako predmet njene zahteve niso bili dokumenti, na katere se nanaša zahteva prosilke v obravnavanem primeru, saj po vsebini ne predstavljajo dokumentov, ki so bili zahtevani v zadevi št. 090-10/2020. Navedeno izpostavlja v pritožbi tudi prosilka sama.
2.    Da organ o dokumentih, ki so predmet te zadeve, ni meritorno odločil z odločbo št. 090-10/2020-8 z dne 11. 6. 2020, izhaja tudi iz izreka te odločbe. Izrek, ki je pri odločbi edini izvršljiv, se namreč v odločbi št. 090-10/2020-8 z dne 11. 6. 2020 v nobeni točki ne nanaša na dokumente št. 351-82/2020-6, št. 351-82/2020-8, št. 351-82/2020-9, št. 351-82/2020-10, št. 351-82/2020-11, št. 351-82/2020-12 in št. 351-82/2020-14. V izreku je organ odločil le o dostopu do popisa spisa zadeve, v katero sodijo dokumenti, zahtevani v tej zadevi. Ob tem pa IP pripominja, da je tudi sam organ v obrazložitve odločbe št. 090-10/2020-8 z dne 11. 6. 2020 navedel, da dokumenti zadeve št. 351-82/2020 od številke 4 ne izpolnjujejo kriterija, ki ga je v vlogi navedla prosilka, zato ji je posredoval le popis spisa, saj z dokumenti te zadeve do številke 3 prosilka že razpolaga. Da dokumenti zadeve št. 351-82/2020 od številke 4 ne izpolnjujejo kriterija, ki ga je v vlogi navedla prosilka, izhaja tudi iz uradnega zaznamka organa št. 090-10/2020-7 in odgovora organa št. 090-26/2020-7 (207) z dne 2. 10. 2020. V slednjem je organ izrecno navedel, citirano: »Upravni organ je menil, da ti dokumenti ne predstavljajo stvari po ZDIJZ, o čemer je naredil uradni zaznamek pod zaporedno številko 090-10/2020-7 in to tudi napisal v obrazložitvi navedene odločbe.«.
V zvezi z navedbami organa, da so zahtevani dokumenti nastali in bili evidentirani pred izdajo odločbe št. 090-10/2020-8 z dne 11. 6. 2020, pa IP navaja, da to za samo ugotovitev, da organ o dokumentih, ki so zahtevani v tej zadevi, ni odločil, ni relevantno.

Ker torej o zahtevanih dokumentih, ki so predmet tega pritožbenega postopka, organ še ni odločil meritorno, je IP pritožbi prosilke ugodil in odločil zadevo vrniti organu v ponovno odločanje.

Napotila organu prve stopnje

Organ je zaradi napačno ugotovljenega dejanskega stanja napačno uporabil materialno pravo in  posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov. Povedano drugače, organ je zahtevo prosilke za posredovanje dokumentov zavrgel na podlagi 4. točke prvega odstavka 129. člena ZUP, zato se ni spustil v vsebinsko obravnavo in se ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov.

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Organ je dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Pred izdajo odločbe mora organ ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP. Obliko, način izdaje in sestavne dele odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218. Vsebino izreka določa ZUP v 213. členu, vsebina obrazložitve upravne odločbe pa v 214. členu ZUP.

V ponovljenem postopku se je organ dolžan najprej jasno opredeliti do informacije javnega značaja v obravnavanem primeru in določno navesti, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje. V obravnavanem primeru namreč ni dvoma, da organ z zahtevanimi dokumenti nedvomno razpolaga v materializirani obliki in da sodijo v delovno področje organa (nanašajo se namreč na izdajo gradbenega dovoljenja). Povedano drugače, v obravnavanem primeru so izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ. Organ tako mora zahtevane dokumenti presoditi še z vidika obstoja katere od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ. Presojati pa mora tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba)  ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek 19. člena Uredbe).

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu št… . se prekrije ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilka upravičena. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilki posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

IP pripominja še, da je treba v primeru obstoja izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ upoštevati, da se je 25. 5. 2018 začela uporabljati Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov , ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje Zakon o varstvu osebnih podatkov - ZVOP-1  (v določenih delih se torej ZVOP-1 ne uporablja več). Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja. IP na tem mestu poudarja, da osebni podatki, ki se nanašajo na porabo javnih sredstev in opravljanje funkcije javnega funkcionarja oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca, niso varovani na podlagi 1. alineje tretji odstavek 6. člena ZDIJZ. Ta določba namreč predstavlja pravno podlago za dostop do osebnih podatkov, na katere se določba ZDIJZ nanaša, v skladu s točko c) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe o varstvu osebnih podatkov.

IP opozarja še na določbo 44. člen ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku.

V zvezi z zahtevanim načinom posredovanja dokumentov pa IP dodaja, da ima prosilec, na podlagi 17. člena ZDIJZ, sam pravico določiti, na kakšen način se želi seznaniti z zahtevano informacijo, zaradi česar organ praviloma nima nikakršne pravice prosilcu odreči pravice do oblike, v kateri želi prejeti zahtevano informacijo. Edino omejitev, ki vpliva na obliko informacije, predstavlja določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, po kateri lahko prosilec dobi samo vpogled v informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico. Prosilka je zahtevala predmetne informacije v elektronski obliki, zato je organ dolžan to upoštevati. Tudi če se zahtevane informacije na nahajajo v elektronski obliki, jih je organ dolžan v takšno obliko pretvoriti, če ima za to tehnične možnosti, in organ jih v obravnavanem primeru nedvomno ima.

IP pripominja še, da se sicer dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Organi so dolžni v skladu z ZDIJZ vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje pogoje za informacijo javnega značaja, in ali je prosto dostopna vsem, ne le prosilcu. Ob tem pa IP poudarja še, da je pristojen odločati le o dostopu do zahtevanih informacij javnega značaja, ni pa pristojen presojati siceršnjega odločanja in postopanja zavezancev za dostop do informacij javnega značaja.

V zvezi z navedbo organa, da je prosilka vložila zoper odločbo organa, št. 090-10/2020-8 z dne 11. 6. 2020, pritožbo, o kateri IP še ni odločal, pa IP navaja, da je IP štel dopis prosilke z dne 19. 7. 2020 kot odgovor prosilke organu. Organ je namreč pozval prosilko na morebitno izjasnitev glede pritožbe stranskega udeleženca. Slednje izhaja tudi iz uvodnih navedb prosilke. Ob tem pa je mogoče ugotoviti še, da je bil ta odgovor prosilke posredovan po preteku roka za pritožbo.

Sklepno

IP je tako na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je pritožba prosilke utemeljena, zato ji je ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijani sklep odpravil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe, ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz točke 2. izreka te odločbe.

Ta sklep je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah  oproščen plačila upravne takse.


Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

Postopek vodila:
Nataša Siter, univ. dipl. prav.
svetovalka IP

 

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.
informacijska pooblaščenka