Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG
dekorativna slika

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 31.08.2020
Naslov: prosilec - Upravna enota Grosuplje
Številka: 090-142/2020
Kategorija: Ali gre za zlorabo pravice?
Status: Zavrnjeno


POVZETEK:

Organ je prosilki z odločbo omogočil delni dostop do zahtevanih dokumentov. Eden od stranskih udeležencev postopka na prvi stopnji je nato vložil zoper odločbo organa pritožbo. Po njegovem mnenju naj bi bila zahteva prosilke šikanozna, ker prosilka ni priglasila stranske udeležbe v postopku pridobivanja predmetnega gradbenega dovoljenja. IP je po preučitvi celotne zadeve v pritožbenem postopku zaključil, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilka v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračila pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnala v nasprotju s socialno funkcijo te pravice. IP je torej zaključil, da prosilka ni zlorabila pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato je pritožbo stranskega udeleženca zavrnil.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-142/2020/5
Datum:  31. 8. 2020

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – Odl. US, 102/15, 32/16, 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ), prvega odstavka 248.  člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: stranski udeleženec), z dne 2. 7. 2020, zoper odločbo Upravne enote Grosuplje, Taborska cesta 1, 1290 Grosuplje (v nadaljevanju: organ), št. 090-10/2020-8 (207) z dne 11. 6. 2020, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

ODLOČBO:


1.    Pritožba stranskega udeleženca z dne 2. 7. 2020 zoper odločbo Upravne enote Grosuplje, št. 090-10/2020-8 (207) z dne 11. 6. 2020, se zavrne.

2.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 


Obrazložitev:

… (v nadaljevanju: prosilka) je z zahtevo z dne 25. 3. 2020 zahtevala posredovanje skeniranih dokumentov na naveden elektronski naslov, in sicer:
-    popise zadev in vloge gradbenih dovoljenj, uporabnih dovoljenj, okoljevarstvenih soglasij, okoljevarstvenih dovoljenj, mnenj, soglasij in drugih dokumentov, ki se tičejo posegov na območju gospodarske cone Škrjanče (EUP IVG-31) v Občini Ivančna gorica, k.o. Velike Pece, k.o. Radohova vas in k.o. Gorenja vas, na območju parcel št. 783, 784, 785/4, 785/5 in 787, vse o.k. Velike Pece, od zadnje izdaje informacij javnega značaja do izdaje novih informacij;
-    popise zadev št. 351-576/2018, št. 351-497/2019, št. 351/491/2019, št. 351-701/2019 in 351-82/2020, če so spremenjeni od zadnje izdaje informacije javnega značaja.

Organ je z odločbo št. 090-10/2020-8 (207) z dne 11. 6. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) prosilki delno ugodil. V zvezi z zadevo št. 351-154/2020, na katero se pritožba nanaša, je organ prosilki omogočil delni dostop do:
-    zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja,
-    mnenja k projektu št. 1200457, Elektro Ljubljana, z dne 13. 12. 2020,
-    mnenja JKP Grosuplje, št. 6-42/2020 z dne 10. 2. 2020,
-    mnenja Zavoda za gozdove Slovenije, OE Ljubljana, št. 3407-33/2020-2 z dne 12. 2. 2020,
-    mnenja k projektni dokumentaciji – področje cestne infrastrukture, Občine Ivančna Gorica, št. 351-0054/2020-2 z dne 18. 2. 2020,
-    mnenja k DGD št. 10/19, november 2019, Občina Ivančna Gorica, št. 351-0053/2020-3 z dne 12. 2. 2020,
-    soglasja za izvedbo del v varovalnem pasu občinske ceste JP – Gospodarska cona Škrjanče, Občina Ivančna Gorica, št. 351-0200/2020-2 z dne 26. 5. 2020,
-    gradbenega dovoljenja št. 351-154/2020-9 z dne 29. 5. 2020, s kopijo DGD.
Pri posameznih dokumentih v zadevi št. 351-154/2020 je organ prekril določene osebne podatke. Navedel je tudi, da je gradbeno dovoljenje že izdano in je DGD kot njegov sestavni del postal del upravnega akta in kot tak uradno besedilo organa.

Zoper sedmo alinejo 1. točke izreka izpodbijane odločbe je vložil pritožbo z dne 2. 7. 2020 stranski udeleženec, in sicer iz pritožbenih razlogov napačne uporabe materialnega prava ter napačno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Navedel je, da organ sploh ni subsimiral niti obravnaval navedb stranskega udeleženca iz njegove prijave udeležbe z dne 2. 5. 2020, iz katere med drugim izhaja, da je človekova pravica iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava) , z naslovom Enako varstvo pravic, absolutno temeljna človekova pravica, ki se ne sme omejevati, med tem, ko ima dostop do informacije javnega značaja status relativne človekove pravice, torej pravice, ki je omejena s pravicami drugih, kar je stranski udeleženec povzel iz komentarja k 5. členu ZDIJZ . Iz komentarja izhaja, da so določene izjeme, ki jih ZDIJZ določa v petem odstavku 5. člena. Izpodbijana odločba tako o tem vprašanju nimam nobenih razlogov. V konkretnem primeru je bilo tako dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, saj niso bila ugotovljena vsa pravno pomembna dejstva oziroma okoliščine, poleg tega pa je organ v konkretnem primeru zmotno presodil dokaze in je tudi iz izvedenih dokazov napačno sklepal na določeno dejansko stanje. Iz petega odstavka 5. člena ZDIJZ jasno izhaja, da lahko organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če je očitno, da je zahteva šikanoznega značaja, kar je v konkretnem primeru očital zahtevi drug investitor. Iz komentarja k petemu odstavku 5. člena ZDIJZ jasno izhaja, da po Slovarju slovenskega knjižnega jezika »šikaniranje« pomeni »namerno povzročati neprijetnosti, nevšečnosti«. Stranski udeleženec tako opozarja, da prosilka v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja št. 351-154/2020 z dne 29. 5. 2020, ki je pravnomočno od 1. 6. 2020, ni sodelovala kot stranski udeleženec, čeprav ji je Ustavno sodišče s sklepom št. U-I-177/17-4 z dne 15. 12. 2017 pojasnilo, da lahko sodeluje kot stranski udeleženec, če bo izkazala svoj pravni interes, ki ga pa prosilka ni izkazala. Upoštevaje, da prosilka ni izkazovala pravnega interesa za vstop v ta posamezni postopek za pridobitev gradbenega dovoljenja stranskega udeleženca, je s svojo zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja v tem postopku glede (že pravnomočnega) gradbenega dovoljenja stranskega udeleženca povzročila oziroma povzroča stranskemu udeležencu čezmerno in neutemeljeno raven motenj in iritacije. Omejitev človekovih pravic je namreč dopustna, če so koristi od omejitve večje od negativne posledice omejitve prostega dostopa, v konkretnem primeru pa je očitno, da bi bile negativne posledice omejitve prostega dostopa neznatne, sicer bi prosilka izkazovala pravni interes za vstop v postopek za pridobitev gradbenega dovoljenja stranskega udeleženca, česar pa prosilka, klub usmeritvam in napotitvam Ustavnega sodišča, ni storila. Skratka, v konkretnem primeru bi moral organ uporabiti določbo petega odstavka 5. člena ZDIJZ in se ga držati, ne pa zgolj citirati. Napačna uporaba materialnega prava se tako v konkretnem primeru kaže pri (ne)uporabi navedene pravne podlage. Organ tako po mnenju stranskega udeleženca v konkretnem primeru ni upošteval širšega konteksta in drugega postopka in da je zahteva prosilke vsebinsko prazna ter da očitno nima nobenega resnega cilja, sicer bi prosilka sodelovala oziroma vsaj poskušala sodelovati kot stranski udeleženec v postopku izdaje gradbenega dovoljenja stranskega udeleženca. Upoštevaje navedeno je predlagal IP, da pritožbi ugodi in napadeno odločbo razveljavi ter zadevo vrne organu v novo obravnavo in odločitev.

Organ je s pritožbo stranskega udeleženca seznanil prosilko. Prosilka se je do pritožbenih navedb opredelila v dopisu z dne 19. 7. 2020. Najprej je navedla, naj IP preveri pravilnost osebnih vročitev po 87. členu ZUP, ker iz pritožbe stranskega udeleženca izhaja, da je priglasil udeležbo 2. 5. 2020, vendar organ njegove priglasitve ni vročil prosilki. Nadalje se je opredelila do načela prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ. Poudarila je, da prosilcu ni potrebno izkazovati pravnega interesa, torej upravičenega razloga za dostop, in nikakor ni predpogoj za izdajo informacije javnega značaja tudi udeležba oziroma priglasitev v postopku gradbenega dovoljenja in izkazanost pravnega interesa. Navedeno načelo pa obenem pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev. To načelo je potrebno presojati skupaj s 4. členom Aarhuške konvencije, ki določa pravico da pravnega varstva v okoljskih zadevah.  Glede očitka šikanoznosti je navedla, da je neupravičen, zato ga prereka v celoti. Določba petega odstavka 5. člena ZDIJZ res daje organu možnost zavrnitve dostopa do podatkov, če gre za šikanozno zahtevo, vendar je mnenja, da je treba njeno zahtevo preveriti kot dopis in vsebinsko opredeliti, ali je res v elektronskem dopisu, kakšna od vsebin šikanozna, oziroma bi na to kakorkoli kazala. Organ je v izpodbijani odločbi že ugotovil, da ni takšnih okoliščin, ki bi bile šikanozne. Uredba o upravnem poslovanju  v 17. členu ureja splošne odgovore na dopise šikanoznega značaja, za katere določa, da organu na takšne dopise sploh ni treba odgovarjati, vendar v obravnavanem primeru ne gre za takšno zadevo, saj ni znakov šikanoznosti.  Zahteva po njenem mnenju ni z nobenega vidika žaljiva in iz nje tudi ne izhajajo nedopustni nameni. Organ zaproša za informacije, ki so prosto dostopne. Šikanozne so namreč lahko tiste zahteve, s katerimi želi prosilec organu škodovati na različne načine, česar pa v obravnavanem primeru ni mogoče očitati. V zahtevi je tudi zaprosila za zelo ozko vsebino, ki jo želi prejeti in se že v osnovi strinja, da organ prekrije osebne podatke. Ker ne gre za veliko količino podatkov, organ tudi ni zaračunal posebnih stroškov, kar kaže na to, da gre za relativno enostavno izdajo informacij javnega značaja. Čeprav se podrobnosti njene priglasitve z dne 10. 6. 2020 ne tičejo tega postopka, pa se je na kratko opredelila tudi glede tega. IP je tako prosila, da izdaji informacij javnega značaja ugodi, saj ni razlogov, da bi jih organ odrekel.

Stranski udeleženec je v zvezi z navedbami prosilke ponovno navedel, da po njegovem mnenju prosilka povzroča čezmerno in neutemeljeno raven motenj in iritacije ter neprijetnosti in nevšečnosti stranskemu udeležencu, pri čemer se sklicuje na informacije, ki se tičejo posegov na celotnem območju gospodarske cone Škrjanče. V obravnavani zadevi gre po njegovem mnenju nedvomno za šikanozno zahtevo. Prosilka je namreč priglasila udeležbo za tem, ko je gradbeno dovoljenje, izdano stranskemu udeležencu, že postalo pravnomočno.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo stranskega udeleženca, na podlagi 245. člena ZUP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-10/2020-18 (207) z dne 21. 7. 2020, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil spis zadeve št. 090-10/2020.

Pritožba ni utemeljena.

1.    Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.  IP ugotavlja, da stranski udeleženec izpodbija odločbo organa v 1. točki izreka v delu, ki se nanaša na popis spisa št. 351-154/2020 z dokumenti, navedenimi pod a) do h).

IP nadalje ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ in da organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga. Sporno je, ali je prosilka zlorabila pravico dostopa do informacij javnega značaja, kot ji to očita stranski udeleženec.

2.    Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja

Splošno o zlorabi pravice

Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

Iz uvodne obrazložitve Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja – ZDIJZ-C (v nadaljevanju: Predlog zakona) , izhaja, da je predlagatelj utemeljil določbo petega odstavka 5. člena ZDIJZ s primeri iz prakse, in sicer da se v praksi pojavljajo tudi primeri, ko prosilec prekorači namene pravice dostopa do informacij javnega značaja z izvršitvijo ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice, kot primer pa je navedel odločbo IP št. 090-117/2012/3 z dne 29. 6. 2012. IP je v navedeni odločbi ugotovil, da namen prosilca ni bil le dostopati do informacij zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč nasprotno – prosilec je s svojim načinom vlaganja zahtev organ prekomerno zasipal z delom in hkrati posegel v njegovo dostojanstvo. Iz Predloga zakona tudi jasno izhaja, da je treba kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Pri nadaljnji obrazložitvi predloga določbe pa je predlagatelj navedel tudi nekatere »elemente, ki lahko (skupaj) kažejo na zlorabo pravice kot npr. pogostost vlaganja zahtev, obsežnost zahtev, nesorazmerna obremenitev organa, prosilec ne sledi lastnim upravičenem interesom, nagajivost, šikaniranje ipd.«. Navedel je tudi, da je predlagana določba utemeljena z vidika določb tretjega odstavka 15. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava) , ustavno sodne presoje  in sodne prakse Vrhovnega sodišča .

Kot izhaja iz pravne teorije , nastane zloraba pravice tedaj, ko subjekt prestopi meje pravno zavarovanega upravičenja tako, da s tem ogroža oziroma posega v pravico drugega. Če hočemo določiti meje pravice tistemu, ki jo je prekoračil, moramo izhajati iz pojma pravice in njene vsebinske opredelitve. Pravna norma pogosto ne more dati določnega in jasnega odgovora na vprašanje, kakšen naj bo obseg pravice v konkretnem primeru. Odgovor nam da šele ustvarjalna interpretacija prava. Razlagalec mora upoštevati vse pravno pomembne okoliščine, ki so zvezane s konkretnim primerom v procesu uporabe prava.

Po pravni teoriji  so za dejanski stan zlorabe pravice značilne tri prvine, in sicer:
-    temeljna predpostavka je, da nosilec pravice izhaja iz pravno dopustnega abstraktnega upravičenja, ki ga konkretizira in materializira tako, da njegovo ravnanje presega meje upravičenja;
-    druga predpostavka je, da je nastal konflikt dveh pravic, ki se med seboj ne izključujeta; do konflikta pride zato, ker si stojita nasproti dve pravici in je ena izmed njiju izvrševana tako, da bodisi delno bodisi v celoti onemogoča aktivirati in uresničevati drugo.
-    v konfliktu dveh ali več pravic pa je najbolj težavno opredeliti tretjo prvino, kdaj in zakaj je bila določena pravica zlorabljena (prepoved – merilo zlorabe pravice).

Dr. Andrej Berden v članku Zloraba pravice  pa v zvezi z zlorabo pravice navaja, da gre za uporabo oziroma izvrševanje pravice, če dejanje presojamo samo formalno, z vidika samo tistih pravnih norm, ki pravico neposredno določajo – in za zlorabo te formalne pravice oziroma dejansko za protipravno ravnanje, če ga presojamo v luči načela morale in javnega interesa, ki jih je pravo sprejelo kot svoje vrhovno vodilo, oziroma v luči samega načela zlorabe pravic. Pod tem pojmom torej ne moremo razumeti samo zavestne, namerne zlorabe, ampak ga moramo jemati objektivno. Zlorabo pravice je potrebno označiti kot nedopustno ravnanje, ki nima značaja klasičnega deliktnega dejanskega stanu. Avtor članka ugotavlja, da je konflikt pravic treba razlagati široko, ni pa vsak poseg v pravico drugega tudi zloraba pravice. Pravi in resnični obseg pravice lahko odkrijemo le, če ugotavljamo njen ekonomski in socialni cilj in primerjamo njen značaj z vrednostnim značajem interesa, ki ga z njenim izvrševanjem prizadenemo. Kot navaja je zloraba izvrševanje pravice v nasprotju z njenim ekonomskim in socialnim namenom. Vsaka pravica je z njenega socialnega vidika relativna. Prizna se torej spremenljivost vsebine in s tem relativnost pravic. Sodnik določi konkretno vsebino, upoštevajoč generalna načela pravnega reda in zakonsko vsebino pravice v enem od pravnih postopkov. Glede na konkretne okoliščine določi meje in obseg njihovega izvrševanja. Avtor navedenega članka nadaljuje, da ni nujno, da predstavlja zlorabo pravice vedno le posamezno upravičenje, ki iz nje izvira in ki je v nasprotju s kakšnimi »močnejšimi« interesi, temveč lahko predstavlja zlorabo tudi način njenega izvrševanja. Ni dovolj, da je izvrševalec pravice (njen upravičenec) sposoben in da ima pravica pravno veljaven temelj, temveč mora biti njeno izvrševanje v skladu s temeljnimi pravili pravnega reda in pravne politike, ki izhajajo večinoma iz same narave stvari in interesne pogojenosti prava. Način izvrševanja pomeni zlorabo pravice takrat, ko za izvrševanje obstaja več možnosti, upravičenec pa pravico izvršuje na način, ki škoduje drugemu ali pa mu »otežuje njegov položaj«.

Institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ se tako presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Ob tem IP poudarja, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice dostopa, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice dostopa mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru

IP uvodoma poudarja, da je v obravnavanem primeru predmet presoje IP zahteva prosilke z dne 25. 3. 2020, o kateri je organ odločil z izpodbijano odločbo. Za predmetno zahtevo je mogoče ugotoviti, da obsega konkretno navedene informacije oziroma dokumente, ki so predmet zahteve, in tudi način seznanitve. Obsega torej obvezni sestavini zahteve, ki ju določa ZDIJZ v drugem odstavku 17. člena.

Nadalje je mogoče ugotoviti, da ZDIJZ ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, zato IP pri presoji zlorabe pravice upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, npr.:
-    ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami ;
-    pritožba je očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin ;
-    vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic ;
-    zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti, ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj ;
-    vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, brez navedbe razumnih razlogov za vztrajanje ;
-    z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom, … ;
-    šikanozne zahteve so zahteve, s katerimi želi prosilec organu škodovati na različne načine, npr. z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev in z zahtevami za dostop do velike  obsega informacij ipd., zato vsaka zahteva, ki je očitno šikanozna, že v osnovi pomeni, očitno zlorabo pravice; organ mora glede na zahtevano količino dokumentov izkazati, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev ;
-    za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njeno dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti .

IP se tako v nadaljevanju opredeljuje do posameznih kriterijev oziroma elementov, ki lahko predstavljajo zlorabo pravice dostopa, upoštevaje vse okoliščine konkretnega primera.

IP ugotavlja, da zahteva ni očitno nedovoljena in neutemeljena, torej ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh, in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. Pri zahtevanih dokumentih je namreč mogoče reči, da so izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja. Ugotoviti pa je mogoče tudi, da se zahtevani dokumenti nanašajo na podatke, ki so javno dostopni oziroma absolutno javno dostopni. Zahtevani so namreč določeni dokumenti o gradbenih in uporabnih dovoljenjih, okoljevarstvenih dovoljenjih in soglasjih, ter drugi dokumenti, ki so nastali v zvezi z javnopravnim delom organa kot zavezanca za dostop do informacij javnega značaja. Kot izhaja iz prakse IP  in prakse Upravnega sodišča  so gradbena in uporabna dovoljenja s prilogami prosto dostopna, saj gre za upravne odločbe. To velja tako v primeru besedil kot tudi v primeru uradnih stvaritev, ki niso besedila (skice in načrti, arhitekturni, urbanistični in kartografski načrti v zazidalnih načrtih in drugih prostorskih izvedbenih aktih itd.). Gre namreč za uradna besedila, s katerimi institucije z upravnimi pristojnostmi ter oblastvenimi upravičenji, kot je organ, uravnavajo pravni položaj državljana. Za okoljevarstvena dovoljenja in soglasja pa je mogoče ugotoviti, da se nanašajo na okoljske podatke, ki so po drugi alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ absolutni javno dostopni, ne glede na morebitne zakonske izjeme.  Takšna zahteva ima torej povsem razumno osnovo, saj imajo takšne informacije dejansko vrednost, in to ne samo za prosilko, ampak tudi za širšo javnost.

Po oceni IP prav tako v obravnavanem primeru niso podani drugi elementi oziroma kriteriji zlorabe pravice dostopa, niti jih ni zatrjeval organ sam.

Prosilka v obravnavanem primeru tudi z načinom vlaganja zahtev ni prekomerno obremenila organ z delom, kar bi lahko posledično predstavljalo oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih. Organ je prosilki v obravnavanem primeru delno ugodil tako, da je prekril določene osebne podatke, pri čemer je prosilka že sama v zahtevi navedla, da zahteva dokumente brez varovanih osebnih podatkov. Ob tem pa IP še posebej poudarja, da zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ sama po sebi še ne pomenita zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja.  Iz upravno sodne prakse, izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«.  Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.«  Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnost«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa.

V obravnavanem primeru je mogoče ugotoviti tudi, da ne gre za ponavljajoče se vloge za isto zadevo, provokacije, nagajivost, navidezno uveljavljanje pravic, … Ni namreč mogoče ugotoviti, da je prosilka že pridobila predmetne dokumente v postopku po ZDIJZ, prav tako iz njenih navedb ni razvidna nobena provokacija in nagajivost. Glede na njene navedbe in postavljeno zahtevo (zahtevo po posredovanju javnih in absolutno javnih podatkov) tudi ni mogoče ugotoviti, da bi šlo za navidezno uveljavljanje pravice dostopa do informacij javnega značaja z namenom obremenjevanja organa z dodatnim delom. Prav tako zahteva ni žaljiva, ampak korektna in konkretna, prosilka je zahtevo tudi omejila na določene dokumente in pri tem izrecno navedla tudi, da ne zahteva varovanih osebnih podatkov.

Ob tem IP pripominja, da pomeni vsaka zahteva »šikanoznega značaja« hkrati tudi zlorabo pravice.  Institut zlorabe pravice je dejansko kompleksen institut, kar pomeni, da mora biti izpolnjenih več različnih elementov, ki skupaj predstavljajo zlorabo pravice v posameznem primeru, in šikaniranje je eden od elementov pri presoji tega instituta. Glede same šikanoznosti pa iz sodne prakse izhaja, da so šikanozne tiste zahteve, s katerimi želi prosilec škodovati organu, npr. z žalitvami, vlaganjem velikega števila zahtev, obsežnimi zahtevami ipd., vsaka zahteva »šikanoznega« značaja pa pomeni hkrati tudi zlorabo pravice.  Zgolj dejstvo, da prosilka ni priglasila stranske udeležbe v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja št. 351-154/2020 ne predstavlja »neprijetnosti, nevšečnosti« v postopku po ZDIJZ. Povedano drugače, po mnenju IP v obravnavanem primeru ni mogoče govoriti o šikanozni zahtevi zaradi dejstva, da prosilka ni priglasila stranske udeležbe pred pravnomočnostjo predmetnega gradbenega dovoljenja.

IP je po preučitvi celotne zadeve tako zaključil, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilka v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračila pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnala v nasprotju s socialno funkcijo te pravice. IP tako zaključuje, da prosilka ni zlorabila pravice dostopa do informacij javnega značaja.

V zvezi z navedbami stranskega udeleženca, da prosilka v obravnavanem primeru ni izkazala pravnega interesa in ni priglasila stranske udeležbe v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja št. 351-154/2020, pa IP poudarja, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika vsebine informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane podatke oziroma dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Povedano drugače, pravni ali fizični osebi ni potrebno izkazovati pravnega ali drugega interesa za dostop do zahtevane informacije javnega značaja, organi, ki odločajo o dostopu do zahtevane informacije, pa nimajo pravne podlage, da bi to zahtevali oziroma upoštevali.  

V zvezi z navedbami stranskega udeleženca glede ustavnih pravic iz 22. člena Ustave (enako varstvo pravic) in 39. člena Ustave (svoboda izražanja) pa IP navaja, da v obravnavanem primeru ni prišlo do kolizije navedenih ustavnih pravic. Priglasitev stranske udeležbe v postopku izdaje gradbenega dovoljenja in vložitev zahteve za dostop do določenih informacij javnega značaja se nanašata na različni pravici in postopka. Tako že iz tega vidika ni mogoče ugotavljati morebitne kolizije dveh ustavnih pravic. Ustavna pravica enakega varstva pravic se nanaša na postopke pred sodišči in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Pomeni pa, da morajo navedeni subjekti v bistveno podobnih primerih odločati podobno, odstop od prakse pa stvarno utemeljiti z močjo argumenta. Povedano drugače, ustavna pravica do enakega varstva pravic zagotavlja, da morajo subjekti v enakih primerih odločiti enako. Po ustaljeni sodni praksi Ustavnega sodišča je za utemeljitev obstoja kršitve obravnavane pravice treba izkazati troje, in sicer:
-    da o nekem vprašanju že obstaja ustaljena in enotna sodna praksa,
-    da odločitev v izpodbijanem istovrstnem primeru od te prakse odstopa,
-    in da je ta odstop arbitraren, torej da sodišče zanj ni navedlo razumnih pravnih argumentov (US RS Up-688/05 z dne 7. 6. 2007).
Vsebina ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja pa se ne nanaša na samo odločanje določenih subjektov, ampak na samo dostopnost informacij javnega značaja zaradi transparentnosti delovanja zavezancev, za kar se morajo zavezanci v skladu z namenom ZDIJZ (2. člen) prizadevati že sami.

3.    Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da pritožba stranskega udeleženca ni utemeljena, zato jo je, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz točke 2. izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah  oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se vloži pri navedenem sodišču neposredno pisno ali pa se pošlje po pošti. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

Postopek vodila:
Nataša Siter, univ. dipl. prav.
svetovalka IP

 

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.
informacijska pooblaščenka