Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 26.05.2020
Naslov: prosilec - Uprava RS za zaščito in reševanje
Številka: 090-76/2020
Kategorija: Kršitev postopka, Mediji, Varstvo nadzornega postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Organ je zavrnil prosilcu vpogled v zahtevano dokumentacijo o prispelih ponudbah za dobavo zaščitne opreme, in sicer na podlagi drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ ne predstavlja »nadzornega organa, specializiranega za finančni nadzor« in da dokumenti pri organu niso bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi nadzornega postopka. Sklep o izvedbi revizije, ki ga je izdalo Računsko sodišče, pa po mnenju IP ni zadostna podlaga za omejitev dostopa do zahtevanih informacij na podlagi drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ. Povedano drugače, po oceni IP v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti, ali so zahtevane informacije predmet nadzornega postopka pri organu, ki bi sodil v okvir zatrjevane izjeme. Na podlagi ugotovitev postopka je IP pritožbi prosilca ugodil, odločbo organa odpravil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-76/2020/3

Datum: 26. 5. 2020

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) in prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 11. 5. 2020, zoper odločbo Ministrstva za obrambo, Uprave Republike Slovenije za zaščito in reševanje, Vojkova cesta 61, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-5/2020-3-DGZR z dne 8. 5. 2020, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

 

ODLOČBO:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 11. 5. 2020 se ugodi. Odločba Ministrstva za obrambo, Uprave Republike Slovenije za zaščito in reševanje, št. 090-5/2020-3-DGZR z dne 8. 5. 2020, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

Obrazložitev:

 

Prosilec je z zahtevo z dne 7. 5. 2020 zahteval vpogled v dokumentacijo o prispelih ponudbah za dobavo zaščitne opreme, in sicer v obravnavane in neobravnavane ponudbe. Zahteval je jasno opredelitev, katere ponudbe so bile obravnavane in katere ne, pa tudi jasno opredelitev, katere so bile odobrene in poslane v realizacijo. Za vsako ponudbo je zahteval tudi naslednje podatke:

  • kakšen material se je ponujal (vrsta, tip materiala);
  • kakšne so bile količine in po kakšni ceni;
  • kakšen je bil rok dobave v ponudbi;
  • datum prispelih ponudb;
  • katera podjetja so poslala ponudbo.

 

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 090-5/2020-3-DGZR z dne 8. 5. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo zavrnil na podlagi drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ. Navedel je, da je prosilec zahteval vpogled v dokumente o prispelih ponudbah za dobavo zaščitne opreme zaradi epidemije koronavirusa, ter da, upoštevaje prvi odstavek 4. člena ZDIJZ, razpolaga z zahtevanimi ponudbami. Nadalje je navedel, da je Računsko sodišče na podlagi Zakona o računskem sodišču (v nadaljevanju: ZRacS-1)[1] izdalo Sklep o izvedbi revizije št. 320-8/2020/2 z dne 4. 5. 2020 (v nadaljevanju: Sklep o izvedbi revizije) v zvezi z nabavo zaščitne opreme zaradi epidemije koronavirusa. Glede na to, da se uvedeni postopek revizije Računskega sodišča nanaša na dokumentacijo, ki jo zahteva prosilec, je organ, skladno z drugim odstavkom 5.a člena ZDIJZ, zahtevo prosilca zavrnil. Ugotovil je namreč, da je nadzorni postopek Računskega sodišča v teku, zato je treba dostop zavrniti.

 

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 11. 5. 2020. Po njegovem mnenju želi organ z izpodbijano odločbo prikriti dostop do informacij, ki so v trenutnem obdobju v najvišjem možnem interesu. Razkritje delovanja državnih organov v času suspendiranja sistema javnih naročil. Poleg tega je Slovenija ena izmed držav, ki je namenila največji delež javnih sredstev glede na višino BDP v nakup zaščitne opreme. Ob takšnih izdatkih je potrebno še toliko bolj bdeti nad porabo javnih sredstev, saj lahko le budni javni nadzor prepreči večje anomalije in s tem nenamensko porabo sredstev. Zato je mnenja, da je test javnega interesa za razkritje teh podatkov izpolnjen in bi moral organ skladno s tem posredovati vso zahtevano dokumentacijo. Opozoril je, da organ v času začetka postopka za dostop do informacij javnega značaja še ni bil v postopku nadzora, zato je mnenja, da s tem niso izpolnjeni kriteriji iz 5.a člena ZDIJZ. Opozoril pa je tudi, da organ v izpodbijani odločbi ni navedel številke nadzornega oziroma inšpekcijskega postopka, ki bi opravičeval izjemo iz drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ. Le-ta veli, da jo je mogoče uporabiti le za tiste nadzorne postopke, ki se uporabljajo v okviru oblastnih, javnopravnih nalog na področju finančnega nadzora.

 

Organ po prejemu pritožbe ni nadomestil izpodbijane odločbe z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-5/2020-6-DGZR z dne 14. 5. 2020, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil tudi izpodbijano odločbo, Sklep o izvedbi revizije, uradni zaznamek organa o posredovanju zahtevanih informacij št. 090-3/2020-2-DGZR z dne 29. 4. 2020 in odgovor Ministrstva za obrambo, Službe za strateško komuniciranje, na novinarsko vprašanje, št. 091-7/2020-37 z dne 30. 4. 2020.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP, kot organ druge stopnje, je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

 

Nadalje je IP ugotovil, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ in da z zahtevanimi dokumenti oziroma podatki razpolaga, sporno je, ali so le-ti prosto dostopne informacije javnega značaja. Da organ z zahtevanimi podatki oziroma dokumenti razpolaga v materializirani obliki, izhaja tudi iz posredovanega odgovora Ministrstva za obrambo, Službe za strateško komuniciranje, št. 091-7/2020-37 z dne 30. 4. 2020.

 

Ker je organ dostop do zahtevanih dokumentov oziroma podatkov zavrnil na podlagi izjeme po drugem odstavku 5.a člena ZDIJZ, se IP v nadaljevanju opredeljuje do te izjeme.

 

Izjema nadzornega postopka

 

Na podlagi drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije ali njeno ponovno uporabo, če se zahteva nanaša na podatek, ki je pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka, ki ga v skladu z zakonom vodi Banka Slovenije, organ, pristojen za nadzor trga vrednostnih papirjev ali zavarovalniški nadzor, ali drug nadzorni organ, specializiran za finančni nadzor, če je nadzorni postopek še v teku. Ko je postopek nadzora zaključen, organ lahko zavrne dostop ali njeno ponovno uporabo, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek. Za utemeljitev obstoja navedene izjeme morata torej biti kumulativno izpolnjena naslednja dva pogoja:

- podatek mora biti pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka, ki ga v skladu z zakonom vodi organ, specializiran za finančni nadzor, ter

- nadzorni postopek mora biti še v teku, oziroma če je zaključen, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek.

 

Navedeno izhaja tudi iz obrazložitve predloga tega člena[2], citirano: »Novi drugi odstavek 5.a člena ZDIJZ določa posebno varstvo nadzornega postopka, ki ga vodi centralna banka, drug organ, pristojen za nadzor trga vrednostnih papirjev in zavarovalniški nadzor, ali drug nadzorni organ, specializiran za finančni nadzor, če nadzorni postopek še poteka. Postopki nadzora Banke Slovenije so predpisani predvsem z določbami Zakona o bančništvu.«. V obrazložitev pa je predlagatelj zakona navedel tudi, citirano: »S predlagano spremembo bo izvedba navedenih nadzorstvenih postopkov izrecno varovana tako, da do dokončanja postopka organu podatkov iz navedenih postopkov ni treba razkriti. Ko je postopek nadzora zaključen, pa organ lahko zavrne dostop, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek. Poleg tega se dostop v takšnem primeru lahko zavrne tudi iz kateregakoli drugega razloga na podlagi 6. člena ZDIJZ.«. Povedano drugače, navedena določba je bila v zakon dodana z novelo ZDIJZ-E z namenom varstva nadzornih postopkov, ki jih vodijo slovenski regulatorji s finančnega področja. Zakonodajalec je pri spremembi ZDIJZ-E izhajal predvsem iz dejstva, da varovanje teh podatkov sistemsko ni bilo urejeno tako, da bi se lahko preprečil vsesplošen pristop do njih ali celo njihova zloraba. Ker gre pri navedenih postopkih za zaupne informacije, katerih razkritje bi lahko ogrožalo učinkovito izvajanje samega nadzora, se je zato odločil za posebno varstvo teh nadzornih postopkov v 5.a členu ZDIJZ. Iz namena navedene določbe tako izhaja, da se izjema uporablja le v primeru finančnih regulatorjev, ki so tako v Sloveniji, kot tudi v pravnih redih drugih držav v Evropi le trije. Ker je treba izjeme od prostega dostopa razlagati ozko, je izjemo iz drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ mogoče uporabiti le za tiste nadzorne postopke, ki se opravljajo v okviru oblastnih, javnopravnih nalog na področju finančnega nadzora.[3]

 

Upoštevaje navedeno je mogoče v obravnavanem primeru ugotoviti, da organ ne predstavlja »nadzornega organa, specializiranega za finančni nadzor« in da dokumenti pri organu niso bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi nadzornega postopka. Predmet zahteve so namreč dokumenti, ki jih je organ pridobil v okviru postopka dobave zaščitne opreme. Sklep o izvedbi revizije, ki ga je izdalo Računsko sodišče, tako po mnenju IP ni zadostna podlaga za omejitev dostopa do zahtevanih informacij na podlagi drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ. Iz posredovanih dokumentov pa tudi ni mogoče ugotoviti, da bi organ pri Računskem sodišču preveril, kateri konkretni postopki nadzora v zvezi zahtevanimi podatki tečejo. IP je tako sledil pritožbeni navedbi prosilca, da nadzorni postopek ni konkretiziran. Smiselno enako stališče izhaja iz sodbe Upravnega sodišča št. I U 419/2015-13, z dne 14. 5. 2015.

 

Ob tem IP dodaja, da ni sporno, da Računsko sodišče predstavlja »drug nadzorni organ, pristojen za finančni nadzor« v smislu predmetne določbe ZDIJZ. Kot izhaja iz 150. člena Ustava Republike Slovenije[4] predstavlja Računsko sodišče najvišji organ kontrole državnih računov, državnega proračuna in celotne javne porabe. Ureditev in pristojnosti Računskega sodišča pa nadalje določa ZRacS-1, ki  v 1. členu opredeljuje Računsko sodišče kot najvišji revizijski organ za kontrolo državnih računov, državnega proračuna in celotne javne porabe v Republiki Sloveniji. Glede na navedeno opredelitev statusa Računskega sodišča se je tako IP v svojih odločbah že postavil na stališče, da Računsko sodišče sodi med »druge nadzorne organe, pristojne za finančni nadzor«, ki jih omenja ZDIJZ v drugem odstavku 5.a člena.[5] 

 

Ker torej v obravnavanem primeru po oceni IP ni mogoče ugotoviti, ali so zahtevane informacije predmet nadzornega postopka pri organu, ki bi sodil v okvir zatrjevane izjeme, se IP ni spuščal v nadaljnjo presojo, ali je nadzorni postopek še v teku. Glede na vse navedeno IP zaključuje, da v konkretnem primeru niso izpolnjeni pogoji za zavrnitev dostopa po drugem odstavku 5. a člena ZDIJZ, kar pomeni, da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, posledično pa zmotno uporabil materialno pravo.

 

Napotila organu prve stopnje

 

Organ je torej zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov. Povedano drugače, organ je zahtevo prosilca za posredovanje dokumentov zavrnil na podlagi drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ, zato se ni spustil v vsebinsko obravnavo in se ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov.

 

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

 

V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

 

Organ bo moral v ponovljenem postopku najprej popolno ugotoviti dejstva, ki so glede na zgornjo obrazložitev pomembna za presojo obstoja izjeme nadzornega postopka, zlasti pri tem upoštevati dejstvo, da je Računsko sodišče tisto, ki se je v obravnavanem primeru pristojno opredeliti do predmetne izjeme. Če ga bo takšen postopek pripeljal do ugotovitve, da v obravnavanem primeru ne more zavrniti zahteve na podlagi drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ, upoštevaje predhodne navedbe IP, bo moral v nadaljevanju presojati, ali obstaja katera druga izjema od prostega dostopa po ZDIJZ. V primeru morebitnega obstoja druge izjeme bo moral organ nadalje presojati, ali je mogoče glede presojanih dokumentov uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja[6] ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije ime in priimek posameznika ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen.

 

Sklepno

 

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek (točka 1 izreka odločbe). Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz točke 2. izreka te odločbe).

 

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[7] oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

 

 

 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

 

 

 


[1] Uradni list RS, št. 11/01 in 109/12.

[2] Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, ki ga je Vlada določila na 52. redni seji 10. 9. 2015.

[3] Tako tudi sodna praksa, npr. sodba Upravnega sodišča št. II U 36/2018-23.

[4] Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121, 140, 143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90, 97, 99 in 75/16 – UZ70a.

[5] Npr. odločba IP št. 090-5/2017/11 z dne 2. 3. 2017.

[6] Uradni list RS, št. 24/16.

[7] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.