Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 22.11.2010
Naslov: Prosilec - Študentska organizacija Slovenije
Številka: 090-206/2010/1
Kategorija: Ali je organ zavezanec?, Poslovna skrivnost, Osebni podatek
Status: Odobreno


Sodba Upravnega sodišča

 

POVZETEK
Pooblaščenec je primarno odločil, da je Študentska organizacija Slovenije pravna oseba javnega prava in kot taka zavezanec za dostop do informacij javnega značaja. Glede zahteve prosilca, da želi prejeti fotokopije finančnih poročil poslovanja ŠOS in posameznih univerzitetnih podružnic od leta 1994 dalje, je organ poudaril, da je bil ustanovljen šele leta 2003, zato s finančnimi poročili od leta 1994 do 2002 ne razpolaga, razpolaga pa z informacijami od leta 2003 naprej. Pooblaščenec je ugotovil, da v danem primeru ni podana izjema iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se je zgolj na splošno skliceval organ, zato je odločil, da zahtevane informacije predstavljajo informacije javnega značaja, na način, da je organ zaradi izjeme osebnih podatkov dolžan izbrisati ime in priimek osebe, ki je dokument pripravila.
 

ODLOČBA
Številka: 090-206/2010
Datum: 22. 11. 2010

Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odst. 255. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …. (v nadaljevanju prosilec), zoper molk Študentske organizacije Slovenije, Dunajska 51, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

ODLOČBO:

1.    Pritožbi zaradi molka se ugodi.
2.    Zahtevi se delno ugodi. Organ je dolžan prosilcu v 15 (petnajstih) dneh od vročitve te odločbe po elektronski ali navadni pošti posredovati fotokopije naslednjih dokumentov:
-    »Finančno poročilo ŠOS za leto 2008«, ki obsega devet strani. Pri tem je dolžan na drugi strani dokumenta prekriti ime in priimek osebe, ki je dokument pripravila.
-    »Finančno poročilo ŠOS za leto 2007«, ki obsega šest strani,
-    »Finančno poročilo ŠOS za leto 2006«, ki obsega štirinajst strani,
-    »Finančno poročilo ŠOS za leto 2005«, ki obsega osemindvajset strani ter Podatke iz izkaza prihodkov in odhodkov za leto 2005 in Podatke iz bilance stanja za leto 2005,
-    »Poročilo generalnega sekretarja za leto 2004«, ki obsega trideset strani ter Podatke iz izkaza prihodkov in odhodkov za leto 2004, Podatke iz bilance stanja za leto 2004, pregled prihodkov in odhodkov v letu 2004, Pojasnilo k bilanci stanja za leto 2004 in izpis po stroškovnih mestih za leto 2004,
-    »Poročilo generalnega sekretarja za leto 2003«, ki obsega devetindvajset strani ter Podatke iz izkaza prihodkov in odhodkov za leto 2003, Bilanco stanja za leto 2003 in Pojasnilo k  računovodskim izkazom za leto 2003,

             V preostalem delu se zahteva zavrne.

       3.   Stroški v tem postopku niso nastali.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je dne 24. 5. 2010 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je zahteval fotokopije finančnih poročil poslovanja ŠOS in posameznih univerzitetnih podružnic od leta 1994 dalje. Ob tem je navedel, da se želi z zahtevanimi informacijami seznaniti  v elektronski obliki. V skladu s 7. členom ZDIJZ se želi v primerih, če dokumenti vsebujejo izjeme po 6. členu ZDIJZ, seznaniti z delno vsebino dokumentov.

Organ je na zahtevo prosilca odgovoril z dopisom z dne 11. 6. 2010 in v uvodu navedel, da ne more obravnavati prošnje za finančna poročila, ki se nanašajo na posamezne entitete ŠOS, zato je zahtevo v tem delu zavrgel. Prošnjo, ki se nanaša na posredovanje poročil poslovanja organa, pa je obravnaval z vidika ZDIJZ. Prosilca je obvestil, da Študentska organizacija Slovenije ni organ, ki bi bil v skladu z določbami ZDIJZ zavezan posredovati informacije javnega značaja prosilcem. Organi, ki so zavezani ravnati po določbah ZDIJZ in so taksativno našteti v 1. odstavku 1. člena ZDIJZ, so državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (v nadaljnjem besedilu: organi). Študentska organizacija Slovenije ni nič od zgoraj naštetega in ni javni organ, prav tako pa ne izdaja dokumentov in pravnih aktov, ki bi ustvarjali ali posegali v pravice in obveznosti različnih subjektov. Prav tako zahtevani dokumenti podredno niso informacije javnega značaja. Informacija javnega značaja je v skladu s 1. odstavkom 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Na podlagi navedenega je Študentska organizacija Slovenije zahtevek za dostop do informacij javnega značaja zavrnila. Študentska organizacija Slovenije pa je kljub vsemu preučila druge pravne možnosti za to, da bi prosilcu omogočila vpogled v zahtevano dokumentacijo. Ugotovljeno je bilo, da zahtevani dokumenti, ki se nanašajo na finančno poslovanje organizacije, predstavljajo tudi poslovno skrivnost v skladu z določili 39. in 40. člena ZGD-1, zaradi česar mora ŠOS ta finančna poročila obravnavati kot subjektivno poslovno skrivnost. Na podlagi vsega zapisanega je organ zaključil, da za razkritje podatkov in dokumentov, ki jih je prosilec zahteval, ni pravne podlage, zaradi česar je zahtevo v celoti zavrnil.

Prosilec je  dne 13. 7. 2010 na Pooblaščenca naslovil pritožbo zaradi molka organa. V pritožbi je navedel, da je na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, vendar je organ z dopisom odgovoril, da jih ne bo posredoval, ker ni zavezan organ po ZDIJZ, poleg tega pa naj navedena finančna poročila sploh ne bi bila informacija javnega značaja, saj predstavljajo poslovno skrivnost. Prosilec nadaljuje, da po drugem odstavku 9. člena Zakona o skupnosti študentov (Ur. l. RS, št. 38/1994, v nadaljevanju ZSkuS), ki opredeljuje financiranje Študentske organizacije Slovenije (v nadaljevanju ŠOS), je ŠOS prejemnik koncesijskih dajatev in s tem nosilec javnega pooblastila. Študentska ustava se v 87. členu, ki opredeljuje vire sredstev, sklicuje na 9. člen ZSkuS, v 88. členu pa opredeljuje delitev sredstev na organizacijske oblike ŠOS, med katere spada tudi ŠOS. ŠOS prejme 3,1% koncesijskih dajatev. Iz tega sledi, da je ŠOS prejemnik natančno določenega zneska koncesijskih sredstev in je tako nosilec javnega pooblastila. Poleg tega se ŠOS financira v prvi vrsti s sredstvi iz državnega proračuna ter proračunov lokalnih samoupravnih skupnosti. ŠOS je z zakonom tudi omejen pri razpolaganju s svojim premoženjem, in sicer je pri razpolaganju omejen z namenom, za katerega je bilo premoženje pridobljeno. Zato je po mnenju prosilca ŠOS zavezanec po ZDIJZ, saj je podanih več elementov, ki organ opredeljujejo kot pravno osebo javnega prava: organ ni organiziran v nobeni od statusnopravnih oblik, v katerih lahko obstajajo osebe zasebnega prava, članstvo v organu je za študente obvezno oziroma neodvisno od njihove volje, organ je nosilec javnega pooblastila, cilji in dejavnosti organa so izrazito javnopravne narave, organ pa posredno pridobiva sredstva tudi iz republiškega proračuna in proračunov lokalnih samoupravnih skupnosti. Po mnenju prosilca vsi navedeni elementi kot celota opredeljujejo organ kot pravno osebo javnega prava, ob tem pa organ tudi ni bil ustanovljen v nobeni izmed oblik, ki jih za pravne osebe zasebnega prava izrecno predvideva pravni red RS. Navedeno utemeljuje tudi z odločbo Informacijskega pooblaščenca št. 0900-221/2006/5 iz dne 12. septembra 2006. Glede navedbe ŠOS, da navedeni podatki predstavljajo poslovno skrivnost po 40. členu ZGD, pa bi bilo po mnenju prosilca potrebno upoštevati dejstvo, da so predmet poslovne skrivnosti lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi, bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja, ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj ter zlasti to ne morejo biti podatki o porabi javnih sredstev. Zlasti izjema poslovne skrivnosti ne more priti v poštev zaradi 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki izrecno določa, da se ne glede na obstoj izjeme poslovne skrivnosti po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o  porabi javnih sredstev. S to določbo je namreč zakonodajalec še dodatno okrepil nadzorno funkcijo ZDIJZ, saj je izrecno dovolil dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, ki predstavljajo poslovno skrivnost, če so le-te povezane s porabo javnih sredstev. Slednje utemeljuje tudi z odločbo Informacijskega pooblaščenca št. 090-42/2009/11 iz dne 3. novembra 2009 ter odločbo št. 021-83/2007/17 iz dne 1. februarja 2008 (odločbo je s sodbo opr. št. U 284/2008-35 iz dne 27. 5. 2009 potrdilo tudi Upravno sodišče RS).

Pooblaščenec je z dopisom št. 0900-175/2010/2, z dne 16. 7. 2010 organ pozval, da sporoči, zakaj o zahtevi prosilca ni odločil.

Organ je z dopisom z dne 30. 7. 2010 Pooblaščencu odgovoril, da bi bilo potrebno predmetno pritožbo kot prepozno zavreči. Zadnji odstavek 27. člena ZDIJZ namreč določa, da se postopek s pritožbo izvaja po določbah zakona, ki ureja splošni upravni postopek, kar se nanaša tudi na rok za vložitev pritožbe, ki je v skladu z določbami ZUP 15 dni od prejema odločitve prvostopenjskega organa. Pritožba na Pooblaščenca je bila poslana po 15 dnevnem roku za pritožbo. V konkretnem primeru je nepomembno, s kašnim procesnim aktom je ŠOS odločil o prosilčevi zahtevi, saj bi ta moral vložiti pritožbo v 15 dneh tudi v primeru, da bi menil, da ŠOS o njegovi zahtevi ni odločil s pravilnim aktom (s sklepom). Organ je nadalje poudaril, da je že prosilca obvestil, da Študentska organizacija Slovenije ni organ, ki bi bil v skladu z določbami ZDIJZ zavezan posredovati informacije javnega značaja prosilcem. Organi, ki so zavezani ravnati po določbah ZDIJZ in so taksativno našteti v 1. odstavku 1. člena ZDIJZ, so državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (v nadaljnjem besedilu: organi). Študentska organizacija Slovenije (ŠOS) ni nič od zgoraj naštetega in ni javni organ, prav tako pa ne izdaja dokumentov in pravnih aktov, ki bi ustvarjali ali posegali v pravice in obveznosti različnih subjektov. To dejstvo izhaja iz statusa ŠOS-a, ki je demokratično organizirana skupnost, ki zastopa interese študentov in se zavzema za njihovo uresničevanje. Status ŠOS-a določa Zakon o skupnosti študentov (Uradni list RS, št. 38/94 v nadaljevanju: ZSukS) ter Študentska ustava (Uradni list RS, št. 105/02, v nadaljevanju:ŠU). ŠOS je nastal na podlagi postopka samoorganiziranja študentov, kateremu je dal zakon samo normativni okvir. Iz Študentske ustave jasno izhaja, da je ŠOS demokratično organizirana skupnost, ki zastopa interese študentov in se zavzema za njihovo uresničevanje. ŠOS je torej stanovska organizacija, ki deluje v interesu ožje družbene skupine, in sicer študentov in ne v splošnem interesu. Še več, dejstvo je, da se splošni interes pogosto razlikuje od interesa, ki ga zastopa ŠOS. 2. člen ZskuS določa, da »se v Študentsko organizacijo združujejo študentje zaradi urejanja vprašanj skupnega pomena in uresničevanja skupnih interesov, solidarnega zadovoljevanja skupnih potreb ter opravljanja zadev iz državne pristojnosti, ki so dane Študentski organizaciji Slovenije z javnim pooblastilom«. Iz te določbe povsem jasno izhaja, v kakšen namen je ustanovljena Študentska organizacija Slovenije. Nedvomno ni ustanovljena v javnem interesu, ampak predvsem v namenu varovanja in uveljavljanja skupinskih interesov študentov. Nadalje to zelo jasno izhaja iz 5. člena ZSkuS, ki določa dejavnost študentskih organizacij. V okviru osmih dejavnosti, ki jih navaja zakon, ni zaslediti niti ene, ki bi se odvijala v javnem interesu, ampak so vse uperjene izključno v varovanje in uresničevanje interesov študentov. Enako velja tudi za dvanajst dejavnosti iz 15. člena ŠU. ŠOS tudi ni financiran iz sredstev organov Republike Slovenije in samoupravnih lokalnih skupnosti ali drugih oseb javnega prav, prav tako ti organi ne opravljajo nadzora nad poslovanjem ŠOS-a. ŠOS tudi nima upravljavskega ali nadzornega odbora, katerega več kakor polovico članov imenujejo organi Republike Slovenije in samoupravnih lokalnih skupnosti ali druge osebe javnega prava. Zaradi vseh naštetih argumentov ŠOS ni zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, kakor tudi ni naročnik po ZJN-2 ali ZJNVETPS. Na podlagi navedenega je Študentska organizacija Slovenije zahtevek prosilca za dostop do informacij javnega značaja zavrnila. Na podlagi vsega navedenega organ zaključuje, da za razkritje zahtevanih podatkov in dokumentov, ni pravne podlage. Organ je ob tem še dodal, da je Ministrstvo za finance, ki je pristojno za presojo statusa javnega naročnika, odločilo, da ŠOS ni javni naročnik po nobenem od zakonov s področja javnega naročanja. Ker ZJN-2 status javnega naročnika ureja še bolj strogo, kot ZDIJZ ureja status zavezanca za posredovanje informacij javnega značaja, je potrebno zaključiti, da ŠOS v nobenem pogledu ne sodi v kategorijo zavezancev, zaradi česar tudi ni dolžen posredovati informacij javnega značaja. Posledično ŠOS tudi ni vezan na postopek, ki se nanaša na izdajo podatkov javnega značaja. Iz tega vidika ŠOS ni zagrešil nobene procesne napake, ko je o zahtevi prosilca odločil v obliki dopisa in ne v obliki sklepa.

Z namenom pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja, je Pooblaščenec v prostorih organa opravil ogled in camera dne 22.10.2010.

Pritožba je utemeljena.

1. Presoja pritožbe

V dopisu z dne 30. 7. 2010 je organ poudaril, da je treba vloženo pritožbo kot prepozno zavreči. Zato je Pooblaščenec primarno presojal, ali je pritožba vložena pravočasno. ZDIJZ v 22. členu določa, da če organ zahtevo delno ali v celoti zavrne, o tem izda pisno odločbo. V obravnavanem primeru organ ni izdal akta, ki bi ustrezal 22. členu ZDIJZ, temveč je odgovoril z dopisom dne 11. 6. 2010, ki ni pravilna procesna oblika odločanja v postopku po ZDIJZ. Zato se šteje, da je organ v skladu s 6. odstavkom 22. člena ZDIJZ zahtevo zavrnil. Navedena določba ureja v teoriji poznan institut »molk organa«. Ta institut je pomemben za varovanje pravic strank in pravne varnosti, saj zagotavlja varstvo pravic strank tudi takrat, kadar organ ne izda ustreznega upravnega akta, na podlagi katerega bi imela stranka pravico do pritožbe. Zaradi molka organa prosilec ni vezan na rok za pritožbo po 235. členu (15 dni od vročitve) in lahko pritožbo vloži vse do takrat, dokler molk organa traja. Ker je Pooblaščenec ugotovil, da organ do vložitve pritožbe prosilca ni odločil v skladu z določbami ZDIJZ, pomeni, da je pritožba prosilca vložena pravočasno.

2. Ali je organ zavezanec po ZDIJZ

Ker organ zanika status zavezanca za dostop do informacij javnega značaja, je bilo najprej treba ugotoviti, ali je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja.
 
Krog zavezanih organov za dostop do informacij javnega značaja je razviden iz 1. čl. ZDIJZ, ki določa, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb.

V 2. odstavku 3. člena ZSkuS je določeno, da je Študentska organizacija Slovenije pravna oseba s pravicami, obveznostmi in odgovornostmi, ki jih določata zakon in njen temeljni akt. Ker iz navedene določbe izhaja zgolj, da je organ pravna oseba, ne pa tudi, za kakšno vrsto pravne osebe gre, je Pooblaščenec moral ugotoviti, ali gre za pravno osebo javnega ali zasebnega prava, saj je od tega odvisno, ali je organ zavezanec po ZDIJZ.

Definicije pravne osebe javnega prava v zakonodaji ni, zato je bilo status organa treba presojati na podlagi kriterijev, ki so v teoriji odločilni za posamezno vrsto pravne osebe. Gre za kriterije, ki jih je razvila pravna doktrina upravnega prava in ki se uporabljajo za presojo, ali gre za pravno osebo javnega ali zasebnega prava, kadar tega ne opredeli že sam zakon. Kot temeljni opredelilni element pravne osebe se najpogosteje navaja ustanovitveni akt, ki je pri pravni osebi javnega prava zakon ali drug oblastni akt (npr. uredba, odlok). Poleg tega kriterija, se kot opredelilni kriteriji navajajo še: izvajanje javnih pooblastil, izvajanje javnih nalog, uporaba prisilnih sredstev, obvezno članstvo (če gre za člansko obliko), obvezni obstoj, vpliv države na upravljanje ipd … Ker teorija med kriteriji navaja tudi izvajanje javnih pooblastil, velja poudariti, da samo izvajanje javnih pooblastil ne more biti odločilni kriterij za umestitev določene pravne osebe med pravne osebe javnega prava, saj lahko javno pooblastilo dobijo tudi pravne osebe zasebnega prava in fizične osebe. Vse kriterije je potrebno obravnavati kot celoto, saj samo en kriterij ne da popolnega odgovora.
 
Ob tem pa velja poudariti, da načelo numerus clausus statusnih oblik pravnih oseb, ki za pravne osebe zasebnega prava velja dosledno, v javnem pravu dopušča izjeme. Razlog je v tem, da lahko država z oblastnim aktom (npr. z zakonom) vedno ustanovi posebno pravno osebo javnega prava in ji določi status sui generis. Obstajajo pa tudi oblike, ki imajo status z elementi pravnih oseb javnega in zasebnega prava in pri teh je določitev statusa in s tem povezanih pravnih predpisov še posebej problematična (več o tem knjiga Pravne osebe, prof. dr. Verice Trstenjak, GV založba, Ljubljana, 2003, str. 100 - 106).

ZSukS v prvem členu določa, da zakon ureja položaj, delovanje in dejavnost samoupravne skupnosti študentov Slovenije, v nadaljnjem besedilu Študentska organizacija Slovenije. Hkrati je ZSukS v prehodnih določbah, v 12. členu, ustanovitev Študentske organizacije Slovenije vezal na pogoj, da je slednja ustanovljena, ko predstavniki študentov, izvoljeni na neposrednih in tajnih volitvah, v skladu z akti študentskih organizacij, ki pred uveljavitvijo tega zakona delujeta na Univerzi v Ljubljani in Univerzi v Mariboru in sta kot druge družbene organizacije vpisane v enotni register organizacij in skupnosti, ki ga vodi Zavod Republike Slovenije za statistiko, z dvotretjinsko večino sprejmejo temeljni akt. Temeljni akt se sprejema po postopku in načinu, ki ga predhodno določijo z aktom predstavniki študentov iz prejšnjega odstavka in s katerim se uredi način sodelovanja študentov, organiziranih v občinah, na visokošolskih zavodih in interesnih oblikah združevanja pri sestavljanju predloga temeljnega akta.  Navedeno pomeni, da je zakon postavil temeljni okvir ustanovitve organa, zato je nedvomno pravna oseba javnega prava in je kot tak zavezanec za dostop do informacij javnega značaja.

Kot je že bilo pojasnjeno, velja za pravne osebe zasebnega prava, za razliko od pravnih oseb javnega prava, dosledno načelo numerus clausus. To pomeni, da lahko ustanovitelji ustanovijo le katero od pravnih oseb, ki jo pravni red izrecno ureja. Po strukturi lahko pravne osebe zasebnega prava v Sloveniji razvrstimo v korporacije (društvo, delniška družba, družba z omejeno odgovornostjo, komanditna delniška družba, zadruga, družba za vzajemno zavarovanje in gospodarsko interesno združenje), pravne osebe societetnega tipa (družba z neomejeno odgovornostjo in komanditna družba) in ustanove (gre za pravne osebe tipa universitas bonorum z namenskim premoženjem, ki nimajo ne članov, ne drugih upravičencev s članskimi upravičenji). V Sloveniji pa bi lahko v to skupino uvrstili še zasebne zavode, ki jih zakonodaja delno in nesistemsko ureja (več o tem knjiga prof. dr. Verice Trstenjak: Pravne osebe GV založba, Ljubljana, 2003, str. 442 - 474). Organ ne predstavlja nobene izmed navedenih oblik, kar a contrario pomeni, da gre lahko le za pravno osebo javnega prava. Tudi v javnem pravu obstajata dve osnovni obliki pravnih oseb, in sicer korporacija, ki temelji na združenju oseb ter sklad oziroma ustanova, ki temelji na skupnosti premoženja. Posebni pravni osebi javnega prava sta še zavod in agencija, poleg teh pa, kot rečeno, obstajajo tudi pravne osebe javnega prava sui generis. Glede na to, da organ predstavlja organizirano skupnost študentov, gre v konkretnem primeru za korporacijo, in sicer za t.i. osebno korporacijo. Osebne korporacije temeljijo na združenju oseb, ki jih povezujejo enaki poklici ali druge sorodne lastnosti ali cilji (gospodarski, kulturni ipd.). Kot primer osebnih korporacij teorija najpogosteje navaja različne zbornice (npr. zdravniško, lekarniško, notarsko, odvetniško), med drugim pa tudi javnopravno organizirana študentska združenja (prim. knjiga Pravne osebe, prof. dr. Verice Trstenjak, GV založba, Ljubljana, 2003, str. 108).
Organ je tudi nosilec javnega pooblastila. V 2. členu Zakona o subvencioniranju študentske prehrane (Ur. l. RS, št.  74/2007- uradno prečiščeno besedilo, 33/2009, v nadaljevanju ZSŠP) je določeno,  da Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve za izvajanje posameznih nalog iz prvega odstavka pooblasti Študentsko organizacijo Slovenije. Za namen izvrševanja strokovno organizacijskih nalog v okviru javnega pooblastila organ prejme od države tudi sredstva v višini 350.000 evrov. Izvajanje javnih pooblastil je naslednji kriterij, ki govori v prid temu, da je organ pravna oseba javnega prava, nekateri pa ta kriterij vidijo celo kot odločujoč pri umestitvi določene pravne osebe med pravne osebe javnega prava. Kljub temu, da gre za močan opredelilni element, Pooblaščenec vendarle ponovno opozarja na zgoraj zapisano, to je, da izvajanje javnega pooblastila predstavlja zgolj enega izmed kriterijev, ki šele skupaj z ostalimi kriteriji lahko opredeli pravno osebo kot pravno osebo javnega prava.
 
Da gre pri organu za izrazito javnopravno sfero delovanja in nikakor ne za pravno osebo zasebnega prava, izhaja tudi iz določb, ki opredeljujejo cilje in dejavnosti študentskih organizacij. Primarno je treba opozoriti na 12. člen ŠU, ki v okviru načela javnosti določa, da je delovanje ŠOS javno. V 15. čl. ŠU pa je navedeno, da so cilji ŠOS in njenih organizacijskih oblik učinkovito zastopati interese študentov in se zavzemati za njihovo uresničevanje z namenom izboljševati študijske in socialne razmere ter razvijati druge interesne dejavnosti študentov in mlade populacije, 16. čl. ŠU pa določa, da ŠOS in njene organizacijske oblike v skladu z zakonom in določili ŠU opravljajo naslednje dejavnosti:
1. sprejemajo, organizirajo in izvajajo programe interesnih oziroma obštudijskih dejavnosti študentov na področju kulture, izobraževanja, športa, tehnične kulture, turizma, mednarodnega sodelovanja, javnih občil in drugih področjih interesnega oziroma obštudijskega delovanja študentov, na področjih interesnega in obštudijskega delovanja študentov, določenih z nacionalnim programom visokega šolstva in drugimi nacionalnimi programi, ki se financirajo iz državnega proračuna ter drugih virov, razen če ni z zakonom ali s tem aktom drugače določeno,
2. sprejemajo, organizirajo in izvajajo programe, ki vplivajo na socialno-ekonomski položaj študentov,
3. se zavzemajo za kakovostno in javno dostopno visoko šolstvo v Republiki Sloveniji,
4. zagotavljajo pogoje za delovanje in razvoj interesnih oziroma obštudijskih oblik združevanja študentov,
5. zagotavljajo sodelovanje študentov pri upravljanju lokalnih zadev, ki jih občina, mestna občina ali širša samoupravna lokalna skupnost ureja samostojno na področjih, ki vplivajo na življenje in delo študentov,
6. zagotavljajo vpliv študentov pri upravljanju javnih zadev in pri delu državnih in drugih organov,
7. zagotavljajo vpliv študentov pri sprejemanju zakonskih in drugih predpisov, ki urejajo življenje in delo študentov,
8. imenujejo predstavnike študentov v organe in delovna telesa mednarodnih organizacij in skupnosti, katerih članica je Republika Slovenija in v katerih sodelujejo predstavniki študentov,
9. zagotavljajo sodelovanje študentskih predstavnikov v organih odločanja in upravljanja visokošolskih zavodov in državnih organih, ki so dolžni zagotoviti sodelovanje študentskih predstavnikov v skladu z zakonom,
10. opravljajo gospodarske in druge dejavnosti v skladu s predpisi, ki urejajo opravljanje teh dejavnosti,
11. zavzemajo študentska stališča do družbenih vprašanj,
12. opravljajo druge naloge in dosegajo druge cilje, določene s študentsko ustavo in drugimi akti, sprejetimi na podlagi študentske ustave.
Iz navedenih določb je jasno razvidno, da pri organu ne gre za uresničevanje zasebnih interesov, pač pa za delovanje v širšem javnem interesu. Gre za širše javno delovanje, ki ni strogo vezano zgolj na delovanje v okviru univerze, pač pa ima organ vpliv na vse organizacije, institucije in skupnosti, ki imajo kakršenkoli vpliv na položaj študentov.

Na javnopravni status organa kaže tudi njegov način financiranja. 9. čl. ZSkuS tako določa, da ŠOS pridobiva sredstva za delovanje iz:
- republiškega proračuna in proračunov lokalnih samoupravnih skupnosti,
- proračunov organizacijskih oblik Študentske organizacije Slovenije,
- prispevkov študentov,
- prihodkov od dejavnosti, ki jih opravlja za uresničevanje nalog in ciljev,
- prihodkov od lastnega premoženja,
- dotacij, daril ter drugih virov.
Študentska organizacija univerze pridobiva sredstva za delovanje iz virov iz prejšnjega odstavka in iz koncesijskih dajatev v višini 10% od prejemkov, izplačanih za občasna in začasna dela študentov, ki jo zaračunavajo organizacije za posredovanja začasnih in občasnih del študentov v skladu s predpisi na področju zaposlovanja. Način obračunavanja koncesijske dajatve se določi s pogodbo o koncesiji (2. odst. 9. čl. ZSkuS). V. odstavek 9. čl. ZSkuS pa določa, da ŠOS ter njene organizacijske oblike s premoženjem razpolagajo v skladu z namenom, za katerega je bilo pridobljeno. V 3. odst. 87. čl. ŠU je določeno, da ŠOS pridobiva sredstva za svoje delovanje in za delovanje svojih organizacijskih oblik iz naslova koncesijskih dajatev v višini 10% od prejemkov, izplačanih za začasna in občasna dela, ki jih zaračunavajo agencije za posredovanje občasnih in začasnih del v skladu s predpisi na področju zaposlovanja ter drugih virov, določenih v 9. členu ZSkuS, v skladu s pogodbo iz tretjega odstavka 9. člena ZSkuS. Delitev tako zbranih sredstev pa je natančno urejena v 88. čl. ŠU, po katerem se sredstva, zbrana na podlagi tretjega odstavka prejšnjega člena, delijo med ŠOS in njene organizacijske oblike na naslednji način:
 - 17 % se nameni za delovanje Študentske organizacije Slovenije,
- 51 % se nameni delovanju študentskih organizacij univerz, in sicer: 25 % za delovanje Študentske organizacije Univerze v Ljubljani, 20 % za delovanje Študentske organizacije Univerze v Mariboru in 6 % za delovanje Študentske organizacije Univerze na Primorskem,
- 32 % se nameni za delovanje študentskih klubov.

Podrobno je način pridobivanja koncesijskih sredstev, ki jih prejme organ, urejen v Zakonu o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (Ur. l. RS, št: 107/2006-uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZZZPB), ki v 6. členu določa, da ministrstvo, pristojno za delo, lahko s pogodbo o koncesiji pooblasti organizacijo oziroma delodajalca, ki izpolnjuje kadrovske, organizacijske in druge pogoje, da opravlja strokovne naloge posredovanja dela, ki vključuje tudi posredovanje začasnih in občasnih del dijakom in študentom, posredovanja zaposlitve, izdelavo zaposlitvenega načrta in izvajanje ukrepov aktivne politike zaposlovanja. Organizacije oziroma delodajalci, ki posredujejo začasna in občasna dela osebam iz drugega odstavka 6.b člena tega zakona (dijakom in študentom), obračunavajo 12% koncesijsko dajatev od prejemkov, izplačanih tem osebam. Zavod obračunava 12% od izplačanih prejemkov na enak način kot obračunavajo 12% koncesijsko dajatev organizacije oziroma delodajalci, ki posredujejo začasna in občasna dela osebam iz drugega odstavka 6.b člena tega zakona Od obračunanega zneska odvede zavod za namen iz osmega odstavka tega člena enak odstotek, kot ga določa isti odstavek. Ostali del obračunanega zneska zavod odvede v javni sklad. Organizacije oziroma delodajalci, ki posredujejo začasna in občasna dela dijakom in študentom morajo v javni sklad namenjati 25% fakturiranih sredstev iz koncesijske dajatve, določene v prejšnjem odstavku. 37,5% fakturiranih sredstev iz koncesijske dajatve, določene v šestem odstavku tega člena, se nameni za delovanje študentske organizacije univerze, samostojnega visokošolskega zavoda, lokalne skupnosti oziroma interesnih oblik povezovanja dijakov in študentov in se lahko porabijo za izvajanje programov interesnih in obštudijskih dejavnosti v kulturi, izobraževanju, športu, tehnični kulturi, mednarodnem sodelovanju, izpopolnjevanju študentov v tujini, raziskovalni dejavnosti in socialno-ekonomskem položaju dijakov in študentov. Povedano drugače, koncesionar je zavezan obračunat 12% koncesijsko dajatev od prejemkov, izplačanih dijakom in študentom, od katerega je 37,5% preko nakazila organu, namenjeno dijakom in študentom. Organ na podlagi navedenega na leto prejme približno 15 milijonov evrov, kar je tudi glavni vir prihodkov s katerim organ razpolaga.

Navedena zakonska ureditev jasno kaže, da je država na ta način s koncesijsko dajatvijo določila posebno obliko »davka«, za katerega je določila tudi namen njegove porabe. Gre za javno dajatev, ki je tako kot vsi davki opredeljena v zakonu pod imenom »koncesijska dajatev«. S koncesijsko pogodbo je sicer določeno, da se tako določena sredstva nakažejo neposredno organu, vendar zgolj zato, ker je zakonodajalec izpustil vmesno nakazilo v proračun države, ni mogoče tako pridobljenih sredstev obravnavati kot zasebna sredstva, kar si organ napačno razlaga. Zato sredstva, s katerimi razpolaga organ, nedvomno predstavljajo javna sredstva, ki so tako po višini kot tudi po namenu zakonsko regulirana s strani države. Organ lahko tako pridobljena sredstva porabi izključno za izvajanje programov interesnih in obštudijskih dejavnosti v kulturi, izobraževanju, športu, tehnični kulturi, mednarodnem sodelovanju, izpopolnjevanju študentov v tujini, raziskovalni dejavnosti in socialno-ekonomskem položaju dijakov in študentov.

Finančna odvisnost organa od »javnih dajatev« in s tem od javnih sredstev je prišla do izraza tudi pri sprejemanju  Zakona o malem delu, ki po navedbah Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve posega zlasti v obseg sredstev, s katerimi je organ razpolagal do sedaj. Omenjeno ministrstvo je na svoji spletni strani dne 15. 11. 2010 zapisalo: »Z zakonom o malem delu izgubljajo predvsem posredniki na trgu dela (sedanji študentski servisi), saj bodo v bodoče to delo opravljali koncesionarji, izbrani na javnem razpisu, na neprofitni osnovi, v ta namen pa bo namenjenih do 60 % manj sredstev kot do zdaj (2 % namesto 4,5 %), pri čemer bo presežek namenjen za državne štipendije. Manj sredstev bo prejela tudi Študentska organizacija Slovenije (2% namesto 4,5% kot do zdaj), saj bo več sredstev namenjenih neposredno za dejavnosti mladih, prejemniki pa bodo izbrani na javnem razpisu, kar zagotavlja večjo transparentnost, kot smo ji bili priča do zdaj«.

V Predlogu zakona o malem delu z dne 16. 6. 2010, številka: 00711-13/2010/11, je Vlada RS navedla» da imajo sredstva iz koncesijske dajatve status parafiskalnih sredstev. To pomeni, da kadar ta sredstva Študentska organizacija in njene organizacijske oblike, dodeljujejo različnim subjektom na trgu, v skladu s svojimi poslovnimi načrti, predstavljajo za prejemnike državno pomoč. Sredstva iz dajatve bi morala biti tržnim subjektom, kot so na primer Radio Študent, Študentska založba, Študentska založba Litera, Zavod Šolt, Zavod Baletrina ipd. dodeljena na transparenten način, in sicer na podlagi izvedenih javnih razpisov. V nasprotnem primeru se namreč s takšno dodeljeno državno pomočjo izkrivlja konkurenca na trgu«.

Iz navedenega je razvidno, da se organ financira v prvi vrsti s sredstvi iz državnega proračuna ter proračunov lokalnih samoupravnih skupnosti, pri čemer je vnaprej določeno, kakšen delež sredstev pripada organu. Organ je, kot rečeno, z zakonom omejen pri razpolaganju s svojim premoženjem, in sicer je pri razpolaganju omejen z namenom, za katerega je bilo premoženje pridobljeno. Pri tem mora v skladu z 11. členom ŠU sredstva porabljati racionalno, v skladu z načelom sorazmernosti ter na transparenten način. Vsaka nabava blaga, storitev ali gradnje, ki na letni ravni presega znesek, ki bo določen v posebnem pravilniku, mora biti oddana na podlagi javnega razpisa, po postopku, ki ga določa pravilnik. Organ lahko v okviru notranjih organizacijskih enot opravlja dejavnosti, določene s temeljnim aktom, če se opravljajo za potrebe študentov in katerih cilj opravljanja ni pridobivanje dobička.

Pooblaščenec ob tem še dodaja, da se strinja, da je v osnovi interes, ki ga zasleduje organ, interes študentov, vendar pri tem ni mogoče spregledati dejstva, da je delovanje organa tako organizacijsko kot finančno povezano z državo oz. Republiko Slovenijo. Država je postavila zakonski okvir za organiziranje organa in pri tem poskrbela tudi za sredstva, brez katerih bi bilo delovanje organa vprašljivo oziroma onemogočeno. To pomeni, da je ob tem zagotovo podan tudi javni interes, ki ga država zasleduje in ki se odraža v  zagotovitvi dobrih pogojev za univerzitetno izobraževanje in da na ta način neposredno pripomore k dvigu izobrazbene strukture prebivalstva. Le izobraženo prebivalstvo lahko prispeva k razvoju, ki je cilj vsake družbe, zato je delovanje organa zagotovo tudi v javnem interesu. Znanje predstavlja kapital, ki ne pomeni samo ozkega interesa študentov, temveč interes celotne družbe.

Tudi Upravno sodišče RS je v sodbi z dne 12. 5. 2010, številka: U 260/2008-11 odločilo, da je Študentska organizacija Univerze v Mariboru pravna oseba javnega prava. Pri tem je pritrdilo navedbam Pooblaščenca, da je treba za ugotovitev, ali je tožeča stranka pravna oseba javnega prava, uporabiti pravno teorijo. Ker je Študentska organizacija Slovenije krovna organizacija, v okvir katere sodijo njene organizacijske oblike (ena izmed njih je tudi Študentska organizacija Univerze v Mariboru), je nedvomno tudi  sama pravna oseba javnega prava in je dolžna ravnati skladno z določbami ZDIJZ. Drugačna razlaga je nelogična in nesmiselna.

Glede na vse navedeno Pooblaščenec zaključuje, da je organ pravna oseba javnega prava in kot tak zavezanec za dostop do informacij javnega značaja. Podanih je namreč več elementov, ki organ opredeljujejo kot pravno osebo javnega prava: organ ni organiziran v nobeni od statusnopravnih oblik, v katerih lahko obstajajo osebe zasebnega prava, organ je nosilec javnega pooblastila, cilji in dejavnosti organa so izrazito javnopravne narave, organ pa posredno preko javne dajatve, ki je regulirana s strani države, pridobiva sredstva iz republiškega proračuna in proračunov lokalnih samoupravnih skupnosti. Vsi navedeni elementi kot celota opredeljujejo organ kot pravno osebo javnega prava, ob tem pa organ tudi ni bil ustanovljen v nobeni izmed oblik, ki jih za pravne osebe zasebnega prava izrecno predvideva pravni red RS.

3. Pojem informacije javnega značaja

ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato v 1 odst. 1. čl. vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju.

Informacija javnega značaja je po določilu I. odst. 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1.) informacija mora  izvirati iz delovnega področja organa,
2.) organ mora z njo razpolagati,
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.

Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).

Ker je organ v dopisu z dne 30. 7. 2010 izključno pojasnjeval, da ni zavezanec po ZDIJZ, ni pa se konkretno opredelil do dokumentov, ki jih zahteva prosilec, je Pooblaščenec nadalje najprej ugotavljal, ali so pri zahtevanih informacijah izpolnjeni vsi trije kriteriji za opredelitev informacije javnega značaja po ZDIJZ oziroma, ali obstaja t.i. kriterij materializirane oblike.

3. Ogled in camera na podlagi 11. čl. ZInfP

Z namenom razjasnitve dejanskega stanja in vpogleda v vsebino zahtevanih dokumentov je Pooblaščenec dne 22. 10. 2010 v prostorih organa opravil in camera ogled na podlagi 11. čl. ZInfP. Določilo 11. čl. ZInfP določa, da lahko Pooblaščenec opravi procesna dejanja v zahtevi za dostop do informacij javnega značaja brez prisotnosti stranke, ki zahteva dostop do informacije javnega značaja, če je to potrebno, da se pred dokončno odločitvijo Pooblaščenca prepreči dostop do zahtevane informacije.

In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank, po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. čl. ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Ogled se je nanašal na dokumente, povezane z informacijami, ki jih je prosilec zahteval.

Na ogledu in camera je organ ponovno poudaril, da vztraja pri argumentih, da ni zavezan organ po ZDIJZ. Ob tem je pojasnil, da obstaja od leta 2003 naprej, zato razpolaga s finančnimi poročili, ki so potrjena s strani skupščine, od leta 2003 do leta 2008. Finančno poročilo za leto 2009 še ni bilo potrjeno na skupščini in zato še ni uradno sprejeto. Organ je ob tem opozoril, da obstajajo zadržki glede določenih delov poročila, v okviru katerega je razvidna plača posameznikov. Organ je Pooblaščencu posredoval navedena »finančna poročila« dne 3. 11. 2010.

4. Kriterij materializirane oblike in delovno področje organa

Kot izhaja iz vložene zahteve, je prosilec zahteval fotokopije finančnih poročil poslovanja ŠOS in posameznih univerzitetnih podružnic od leta 1994 dalje. Glede finančnih poročil organizacijskih oblik ŠOS-a je organ navedel, da zahtevo v tem delu zavrača. Glede na dejstvo, da je Študentska organizacija Slovenije samostojna pravna oseba, ki sama vodi svoje finančno poslovanje, Pooblaščenec verjame, da organ s finančnimi poročili svojih organizacijskih oblik ne razpolaga. Organ je nadalje posebej poudaril, da je bil ustanovljen šele leta 2003, zato s finančnimi poročili od leta 1994 do 2002, ne razpolaga. Pooblaščenec na podlagi navedenega ugotavlja,
da v tem delu zahteve prosilca ni izpolnjen prvi pogoj iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga. Ker organ z navedenimi zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, zavezanci pa so v skladu z ZDIJZ dolžni omogočiti dostop samo do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, razen v primerih, ko se informacije nahajajo v računalniških bazah, Pooblaščenec zaključuje, da zahtevi prosilca v  tem delu ni mogoče ugoditi.

Nadalje Pooblaščenec ugotavlja, da so predmet presoje naslednji dokumenti, ki jih je organ posredoval Pooblaščencu:
-    »Finančno poročilo ŠOS za leto 2008«, ki obsega devet strani,
-    »Finančno poročilo ŠOS za leto 2007«, ki obsega šest strani,
-    »Finančno poročilo ŠOS za leto 2006«, ki obsega štirinajst strani,
-    »Finančno poročilo ŠOS za leto 2005«, ki obsega osemindvajset strani ter Podatki iz izkaza prihodkov in odhodkov za leto 2005 in Podatki iz bilance stanja za leto 2005,
-    »Poročilo generalnega sekretarja za leto 2004«, ki obsega trideset strani ter Podatki iz izkaza prihodkov in odhodkov za leto 2004, Podatki iz bilance stanja za leto 2004, pregled prihodkov in odhodkov v letu 2004, Pojasnilo k bilanci stanja za leto 2004 in izpis po stroškovnih mestih za leto 2004,
-    »Poročilo generalnega sekretarja za leto 2003«, ki obsega devetindvajset strani ter Podatki iz izkaza prihodkov in odhodkov za leto 2003, Bilanca stanja za leto 2003 in Pojasnilo k  računovodskim izkazom za leto 2003,

Dokumenta za leto 2003 in 2004 sicer nosita naslov »Poročilo generalnega sekretarja« in se vsebinsko nanašata na finančno poslovanje organa, kar po oceni Pooblaščenca pomeni, da tudi slednja predstavljata informacije, ki jih je treba obravnavati kot predmet zahteve prosilca. Vsi navedeni dokumenti torej izpolnjujejo kriterij materializirane oblike v skladu s 1. odst. 4. čl. ZDIJZ. Zahtevane informacije nedvomno sodijo tudi v delovno področje organa, saj izkazujejo finančno poslovanje organa. To pomeni, da predmet zahteve za dostop do informacije javnega značaja izpolnjuje vse kriterije za informacijo javnega značaja v skladu s 1. odst. 4. čl. ZDIJZ.

5. Izjeme po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ

Ker se je organ zgolj na splošno skliceval na poslovno skrivnost, je Pooblaščenec po uradni dolžnosti na podlagi 2. odst. 247. čl. ZUP in v skladu z načelom materialne resnice (8. člen ZUP) izvedel preizkus, ali gre v konkretnem primeru morebiti za katero od izjem, določenih v 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, zaradi česar bi bilo treba delno ali v celoti zavrniti dostop do zahtevanih dokumentov.

5.1 Izjema po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ

2. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da je izjema od prosto dostopnih informacij podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zato se je Pooblaščenec v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevana informacija, ki je predmet presoje Pooblaščenca, predstavlja poslovno skrivnost.

Po 39. členu Zakona o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 42/2006 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGD-1) je poslovna skrivnost opredeljena kot podatek, ki ga določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 39. člena ZGD-1). Ne glede na to, pa se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (drugi odstavek 39. člena ZGD-1). Poleg tega Pooblaščenec še opozarja, da ZGD-1 v tretjem odstavku 39. člena izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev. To pomeni, da je poslovna skrivnost, ki lahko predstavlja izjemo po ZDIJZ, vezana zgolj na ZGD-1, v katerem je že na podlagi 1. odst. 3. čl. jasno določeno, kdo se lahko na poslovno skrivnost sklicuje oz. komu je institut varstva konkurenčne prednosti namenjen. Namenjen je gospodarskim družbam, ki so na podlagi ZGD pravne osebe, ki na trgu samostojno opravljajo pridobitno dejavnost kot svojo izključno dejavnost, pa tudi družbam, ki v skladu z zakonom v celoti ali deloma opravljajo dejavnost, ki ni pridobitna (ob smiselni uporabi 3. čl. ZGD-1). Gospodarske družbe se lahko organizirajo samo v eni izmed oblik, ki jih eksplicitno določa 3. odst. 3. čl. ZGD-1. S pomočjo instituta poslovne skrivnosti, ki je urejen v 39. čl. ZGD-1, družbe varujejo podatke, ki za njih pomenijo konkurenčno prednost v kakršnemkoli pogledu. Organ statusno pravno ni urejen po ZGD-1, saj gre za pravno osebo, ustanovljeno s ciljem urejanja vprašanj skupnega pomena in uresničevanja skupnih interesov študentov. Kot tak organ zagotovo ne sodi med gospodarske subjekte (gospodarske družbe) po ZGD-1, zato po mnenju Pooblaščenca tudi ne more uporabljati instituta poslovne skrivnosti za dokumente, ki so izdelani v okviru opravljanja njegovih nalog. Gre namreč za osebo javnega prava, kar pomeni, da mora biti njeno delovanje v osnovi transparentno. Slednje je izrecno zapisano tudi v 12. členu ŠU (da je delovanje organa javno). Zgolj izjemoma, ko oseba javnega prava deluje na trgu in podatek pomeni za osebo javnega prava konkurenčno prednost oz. bi lahko vplival na njen tržni konkurenčni položaj in s tem ogrozil njeno javnopravno poslanstvo, lahko oseba javnega prava takšen podatek varuje analogno poslovnim skrivnostim gospodarskih družb. Pri tem pa je treba izhajati iz načelnega stališča, da so osebe javnega prava zavezane k preglednemu poslovanju in da njihov položaj ni primerljiv pravnim osebam, ki delujejo po ZGD-1. Slednje namreč delujejo z namenom pridobivanja dobička in povečevanja dohodka v korist vsakokratnih lastnikov in družbe kot take, med tem ko mora oseba javnega prava  delovati v javnem interesu in porabljati javna sredstva zgolj v namen, za katerega je ustanovljena, v konkretnem primeru je to za potrebe študentov. Organ z označitvijo določenega podatka za poslovno skrivnost ne more izničiti nadzora nad porabo svojih javnih sredstev in nadzora nad svojim delovanjem. Organ se v prvi vrsti financira s sredstvi iz državnega proračuna ter proračunov lokalnih samoupravnih skupnosti, zato pregled prihodkov in odhodkov nedvomno izkazuje posredno porabo javnih sredstev. Pooblaščenec ob tem poudarja, da tudi iz 11. člena ŠU jasno izhaja, da je organ zavezan svoja sredstva porabljati racionalno in na transparenten način. Z vidika transparentnosti je javnost podatkov o prihodkih in odhodkih nujen pogoj, da sploh lahko govorimo, da je delovanje in poraba sredstev organa javna oziroma pregledna in transparentna.

Glede na navedeno Pooblaščenec nikakor ne more slediti splošnemu zatrjevanju organa, da zahtevane informacije, ki izkazujejo finančno poslovanje organa,  predstavljajo poslovno skrivnost po subjektivnem kriteriju, zato v danem primeru ni podana izjema iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.

Ob tem Pooblaščenec opozarja na Zakon o računovodstvu (Ur. l. RS, številka: 23/1999 in 30/2002-ZJF-C, v nadaljevanju ZR), ki v 1. členu določa, da se s tem zakonom ureja vodenje poslovnih knjig ter izdelava letnih poročil za proračun in proračunske uporabnike ter za pravne osebe javnega prava in pravne osebe zasebnega prava (v nadaljnjem besedilu: pravne osebe), ki ne vodijo poslovnih knjig na podlagi zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 30/93, 29/94, 82/94, 20/98, 84/98 in 6/99), zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93) in zakona o društvih (Uradni list RS, št. 60/95 in 49/98 - odločba US). V skladu z 21. členom ZR pravne osebe sestavljajo letno poročilo. Letno poročilo je sestavljeno iz bilance stanja, izkaza prihodkov in odhodkov, pojasnil k izkazom in poslovnega poročila. Nadalje pa je v 51. členu ZR določeno, da morajo pravne osebe do zadnjega dne v mesecu februarju tekočega leta predložiti letno poročilo iz 21. člena tega zakona organizaciji, pooblaščeni za obdelovanje in objavljanje podatkov, torej AJPES-u. Organizacija, pooblaščena za obdelovanje in objavljanje podatkov, torej AJPES, pa mora podatke iz letnih poročil dati na razpolago vsakomur, ki to zahteva ter mu proti nadomestilu dejanskih stroškov izdati tudi prepis zahtevanih podatkov.

Predmet presoje sicer niso samo informacije, ki jih je organ dolžan, na podlagi ZR posredovati AJPES-u, slednji pa jih je dolžan na zahtevo proti plačilu posredovati vsakomur, vsekakor pa so te informacije zajete v končnem pregledu prihodkov in odhodkov, kar je dodaten argument, da zahtevanih informacij ni mogoče varovati z institutom poslovne skrivnosti, saj gre v nekoliko bolj razčlenjeni obliki za podatke, ki so javni na podlagi zakona (3. odstavek 39. člena ZGD-1 v povezavi z 51. členom ZR).

5.2 Izjema po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ

Pooblaščenec je po uradni dolžnosti v skladu z 2. odstavkom  247. člena ZUP preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da  je podana izjema iz  3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.

ZDIJZ tako napoti na uporabo ZVOP-1, ki v 1. točki 1. odstavka 6. člena določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.

Na tem mestu je treba opozoriti na dejstvo, da ZVOP-1 ne varuje osebnih podatkov na splošno, ampak omogoča le preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. člen ZVOP-1). Varstvo po ZVOP-1 in posebnih predpisih tako uživajo le tisti osebni podatki, ki jih lahko opredelimo kot t.i. varovane osebne podatke.

V obravnavanem primeru je na drugi strani Finančnega poročila ŠOS za leto 2008 navedena fizična oseba, ki je dokument pripravila. Ime in priimek te osebe nedvomno predstavlja varovane osebne podatke, saj je oseba na podlagi teh podatkov določljiva, pri tem pa ni nobene pravne podlage, na podlagi katere bi bili osebni podatki te osebe javno dostopni. ZVOP-1 v 8. čl. namreč jasno določa, da se lahko osebni podatki obdelujejo le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon ali če je za obdelavo določenih osebnih podatkov podana osebna privolitev posameznika. Ker v obravnavanem primeru ni pravne podlage za tovrstno obdelavo osebnih podatkov, gre za varovane osebne podatke, ki predstavljajo izjemo po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.

V nasprotju z zgoraj navedenim, pa zaradi pravne varnosti oziroma varnosti pravnega prometa ni varovan osebni podatek ime in priimek osebe, ki zastopa pravno osebo. To pomeni, da ime in priimek generalnega sekretarja organa ni varovan osebni podatek, saj generalni sekretar zastopa organ in je na zahtevanih dokumentih naveden v okviru svoje funkcije, ki jo opravlja. Ime in priimek generalnega sekretarja organa je javno dostopen podatek tudi na spletni strani organa. 

Prav tako ni varovan podatek o plači posameznikov, ki izhajajo iz zahtevanih informacij. Organ razpolaga z javnimi sredstvi, zato je zavezan k transparentnemu delovanju tudi na podlagi 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki izrecno določa, da se dovoli dostop do zahtevane informacije, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. Iz dikcije omenjene določbe ne izhaja, da bi bil pojem »javnih sredstev« omejen zgolj na proračunska sredstva ali omejen po statusu porabnika (subjektivnem kriteriju). Pojem »porabe« iz 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ se nanaša na vse vrste odhodkov organa: materialni stroški, amortizacija, odhodki storitev (projekti, komunikacijske storitve, mednarodno sodelovanje, pogodbena dela…), stroški dela, transferji. Ker je organ na ogledu in camera posebej opozoril, da zahtevane informacije razkrivajo plače posameznikov in s tem varovane osebne podatke, Pooblaščenec posebej poudarja, da tudi podatki o plačah neposredno kažejo na (oziroma so v neposredni zvezi s) porabo finančnih sredstev organa, kjer so v strukturi virov na podlagi koncesijskih dajatev v pretežni meri zastopana javna sredstva. Občutna prevlada javnega financiranja je tako temeljni razlog za stališče, da mora biti delovanje organa v največji možni meri javno, torej tudi plače, ki se zagotavljajo iz koncesijskih sredstev kot javne dajatve oziroma javna sredstva. Za organ torej veljajo vsi elementi prava dostopa do javnih informacij, ki so naravnani k preglednosti, zmanjševanju zlorab in povečanju odnosa in odgovornosti delovanja zaposlenih.

Na podlagi navedenega Pooblaščenec ocenjuje, da obravnavani osebni podatki: osnovna plača, regres za letni dopust, povračilo prehrane, prevoza, itd. pri organu ne predstavljajo kategorije varovanih osebnih podatkov, kar utemeljuje z dejstvom, da gre za podatke javnega značaja, saj izkazujejo porabo javnih sredstev. Obdelava »nevarovanih« osebnih podatkov v konkretnem primeru ne predstavlja kršitve varstva osebnih podatkov v smislu določb 8. in 10. člena ZVOP-1.

6. Zaključek

Pooblaščenec je po pritožbi prosilca, na podlagi 3. odstavka 255. člena ZUP, zadevo rešil po dokumentih ter odločil sam, tako kot je navedeno v izreku odločbe. Organ je dolžan prosilcu v 15 (petnajstih) dneh od vročitve te odločbe posredovati fotokopije dokumentov, na način kot je navedeno v drugi točki izreka te odločbe. V preostalem delu je Pooblaščenec zahtevo prosilca zavrnil, ker organ z zahtevanimi  informacijami ne razpolaga.

Ker se molk organa v skladu s 4. odst. 22. čl. ZDIJZ šteje kot odločba, s katero je zahteva zavrnjena, iz obrazložitve te odločbe Pooblaščenca pa so razvidni razlogi za ugoditev zahtevi, to pomeni, da je pritožba zaradi molka utemeljena. Pooblaščenec je na podlagi 3. odst. 255. čl. ZUP o zahtevi prosilca odločil in podal tudi razloge za ugoditev zahtevi. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.


Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.


Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.                       
svetovalka Pooblaščenca                           

Informacijski Pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka