Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 16.06.2016
Naslov: Prosilec - Študentska organizacija Ljubljana
Številka: 090-33/2016
Kategorija: Ali je organ zavezanec?, Kršitev postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

V obravnavanem primeru je organ zavrnil dostop do več različnih dokumentov (priloge zapisnikov Predsedstva ŠOU v Ljubljani, različne pogodbe, prihodke in odhodke, finančno kartico, poročilo revizorja,..), Pri tem je organ zatrjeval, da ni zavezanec po ZDIJZ, oziroma da ni oseba javnega prava, podrejeno pa se je skliceval tudi na izjemo poslovne skrivnosti, na neobstoj informacij in na nejasnost zahteve. V pritožbenem postopku je IP poudaril, da je na podlagi stališča sodne prakse in pravne teorije organ nedvomno pravna oseba javnega prava in s tem zavezanec po ZDIJZ.  V postopku presoje dostopa do zahtevanih informacij je IP odločil, da je organ dolžan prosilcu posredovati naslednje dokumente: Finančno kartico stroškovnega mesta 306180 (25. Obletnica ŠOU v Ljubljani),

 

ODLOČBA:

 

 

Številka: 090-33/2016/7

Datum: 16. 6. 2016

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) ter 1. odstavka 252. člena in 3. odst. 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 29. 1. 2016, (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo z dne 26. 1. 2016, brez številke, Študentske organizacije Univerze v Ljubljani, Kersnikova 4, 1000 Ljubljana, ki jo zastopa odvetnik Klemen Grešak, Cigaletova 7, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožbi prosilca se ugodi in se odločba Študentske organizacije Univerze v Ljubljani, z dne 26. 1. 2016, brez številke, odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati naslednje dokumente:

-       Finančno kartico stroškovnega mesta 306180 (25. Obletnica ŠOU v Ljubljani),

-       »Poročili neodvisnega revizorja« za leto 2010 z dne 31.5.2011 in za leto 2011 z dne 30.6.2012,

-        »Končne preglede prihodkov in odhodkov« za vsako posamezno leto, od leta 1994 do leta 2014, pri čemer je dolžan na prvi strani dokumenta vsakokrat izbrisati ime in priimek ter podpis osebe, ki je dokument pripravila.

 

  1. V preostalem delu se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
  1.  Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

 

 

OBRAZLOŽITEV:

 

Prosilec je dne 14.12.2015 na organ naslovil zahtevo po ZDIJZ, v kateri je zahteval naslednje informacije:

  • priloge k zapisnikom sej Predsedstva ŠOU:
  1. 22. redna seja Predsedstva ŠOU, priloge št. 6, 7 in 8,
  2. 21. redna seja Predsedstva ŠOU, prilogi št. 10 in 11,
  3. 15. redna seja Predsedstva ŠOU, priloga št. 2,
  4. 16. redna seja Predsedstva ŠOU, priloga št. 6,
  5. 12. redna seja Predsedstva ŠOU, priloga št. 3,
  6. 12. redna seja Predsedstva ŠOU, priloga št. 4,
  7. 12. redna seja Predsedstva ŠOU, priloga št. 8, 9 in10,
  8. 9. redna seja Predsedstva ŠOU, priloge št. 4, 5, 6,
  9. 8. redna seja Predsedstva ŠOU, priloge št. 3,
  10. 8. redna seja Predsedstva ŠOU, priloge št. 25 in 26,
  11. 8. redna seja Predsedstva ŠOU, priloge št. 27 in 28,
  12. 8. redna seja Predsedstva ŠOU, priloge št. 29, 30 in 31,
  13. 8. redna seja Predsedstva ŠOU, priloge št. 32 in 33,
  14. 8. redna seja Predsedstva ŠOU, priloge št. 38 in 39,
  15. 8. redna seja Predsedstva ŠOU, priloge št. 40 in 41,
  16. 8. redna seja Predsedstva ŠOU, priloge št. 42, 43 in 44,
  17. 8. redna seja Predsedstva ŠOU, priloge št. 49 in 50,
  18. 8. redna seja Predsedstva ŠOU, priloge št. 57,
  19. 21. redna seja Predsedstva ŠOU, priloga št. 10 in 11,
  20. 5. redna seja Predsedstva ŠOU, priloga št. 2,
  21. 38. redna seja Predsedstva ŠOU, priloga št. 2,
  22. 39. redna seja Predsedstva ŠOU, priloga št. 2
  23. 40 redna seja Predsedstva ŠOU, prilogi št. 5 in 6.
  • Izpiske finančnih kartic od leta 2000 dalje za sledeče postavke finančnih načrtov ŠOU v Ljubljani:
  1. C2) Predsedstvo,
  2. C6) Pravno svetovanje študentskim organom,
  3. A3) Resor za mednarodno sodelovanje,
  4. A4) Resor za obštudijske dejavnosti,
  5. A6) Resor za komuniciranje in razvoj,
  6. A5) Resor za ŠOVZ.
  • Pogodbe:
  1. Pogodba o sodelovanju pri razvoju prodajnega Kanala med ŠOU v Ljubljani in PRINT BOKS d.o.o.
  2. Pogodba o zaposlitvi med Zavodom Socialni inkubator študentski kampus in Bojanom Kurežem,
  3. Pogodba o zaposlitvi med Zavodom Socialni inkubator Študentski kampus in Alenom Nikolo Rajkovićem,
  4. Pogodba o zaposlitvi med Zavodom Socialni inkubator Študentski kampus in Sebastjanom Runovcem,
  5. Pogodba o zaposlitvi med Zavodom Socialni inkubator Študentski kampus in Tadejem Levičarjem,
  6. Pogodba o zaposlitvi med Zavodom Socialni inkubator Študentski kampus in Urošem Novakom,
  7. Pogodba o poslovnem sodelovanju (Zakup medijskega prostora) v letu 2015, sklenjena med ŠOU v Ljubljani in Trialog d.o.o.,
  8. Pogodba o poslovnem sodelovanju (Zakup medijskega prostora) v letu 2015, sklenjena med Infonet media d.o.o. in ŠOU v Ljubljani,
  9. Pogodba o poslovnem sodelovanju (Zakup medijskega prostora) v letu 2015, sklenjena med Brus mediji d.o.o. in ŠOU v Ljubljani,
  10. Pogodba o poslovnem sodelovanju, sklenjena med Negotium, Andrej Bole s. in ŠOU v Ljubljani,
  11. Pogodba o poslovnem sodelovanju, sklenjena med Elekto, poslovne storitve d.o.o. in ŠOU v Ljubljani,
  12. Pogodba o sofinanciranju projekta Legionar Challenge, sklenjena med Legionar d.o.o. in ŠOU v Ljubljani,
  13. Pogodba o sofinanciranju projektov Red Bull Air Race v Rovinju ter Swatch Beach Volleyball Major Series v Rovinju, sklenjene med CMT potovalna agencija d.o.o. in ŠOU v Ljubljani
  14. Pogodba o pravnem svetovanjem in zastopanju med ŠOU v Ljubljani in Odvetniško družbo Sibinčič d.o.o.,
  15. Pogodba o pravnem svetovanjem in zastopanju med ŠOU v Ljubljani in Odvetniško družbo Grešak d. o.o,
  16. Finančno kartico stroškovnega mesta 306180 (25. Obletnica ŠOU v Ljubljani),
  17. Letna revizijska poročila za leta 2010, 2011, 2012, 2013 in 2014, ki so bila oddana v skladu s 76. členom Statuta ŠOU v Ljubljani,
  18. Končne preglede prihodkov in odhodkov ŠOU v Ljubljani za vsako leto od leta 1994 dalje.

Prosilec je navedel, da želi zahtevane informacije prejeti v elektronski obliki na elektronski naslov. Prosilec je ob tem vložil tudi zahtevo za ponovno uporabo informacij javnega značaja za zgoraj navedene informacije.

 

O zahtevah prosilca je organ odločil z odločbo z dne 26. 1. 2016, brez številke, s katero je obe zahtevi prosilca v celoti zavrnil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ navedel, da ŠOU v Ljubljani ni organ, ki bi bil zavezan po določbi 1. odstavka 1. člena ZDIJZ, saj ni niti druga oseba javnega prava niti nosilec javnih pooblastil. Drugi subjekti v tej določbi so taksativno našteti in mednje ni mogoče šteti ŠOU v Ljubljani. ZDIJZ določneje ne opredeljuje, katere so druge osebe javnega prava, zato je odgovor treba iskati v pravni teoriji in sodni praksi. Organ je navedel, da je pravna teorija zavzela stališče, da ŠOU v Ljubljani ni pravna oseba javnega prava, saj ne izpolnjuje kriterijev za opredelitev pravnih oseb javnega prava, ki so: ustanovitev z javnopravnim aktom, delovanje v javnem interesu, posebna upravljavska upravičenja organov javne oblasti, obveznost članstva, financiranje iz javnih sredstev, izvajanje javnih pooblastil, uporaba javnega prava v zunanjih in notranjih razmerjih. Organ je navedel:

1. ŠOU v Ljubljani ni ustanovljena z javnoupravnim aktom. Sodna oblast pri izvajanju svoje funkcije interpretira zakon, vendar ta interpretacija ne more poseči v voljo zakonodajalca. Tipičen primer prekoračitve takšne interpretacije in s tem kršitve načela oblasti je, kadar sodna oblast v primeru, ko zakonodajalec z javnopravnim aktom ustanovi pravno osebo v pravnoorganizacijski obliki pravne osebe zasebnega prava in pri tem izrecno ne opredeli njenega položaja, takšno pravno osebo z uporabo teoretičnih kriterijev, ki niso absolutni, nato opredeli kot osebo javnega prava. Če bi zakonodajalec takšno opredelitev želel, bi jo izrecno navajal. Širjenje javnopravnega režima se namreč razlaga restriktivno, saj je javnopravni režim vedno omejevalen in ga je treba uporabiti zelo previdno. Zakon ŠOU ni izrecno določil kot pravne osebe javnega prava, opredelil pa jo je kot pravno osebo. Ker zakonodajalec, kljub možnosti, da bi ŠOU opredelil kot pravno osebo javnega prava, tega ni storil, ne vzdrži trditev, da je ŠOU oseba javnega prava, ker je bil njen ustanovitveni akt sprejet na podlagi zakona.

2. ŠOU v Ljubljani ne deluje v javnem interesu. ŠOU ne deluje v javnem interesu. temveč v t.i. skupinskem interesu študentov. Javni in skupinski interes nista identična pojma, temveč celo nasprotna. ŠOU zastopa interes določene skupine, to je študentov. Njihov interes je seveda lahko identičen javnemu interesu, vendar to ne pomeni, da deluje v javnem interesu. Pomeni le, da mu ne nasprotuje. ŠOU ni ustanovljen za izvajanje določenih dejavnosti v javnem interesu, temveč varuje in uveljavlja skupinski interes študentov. To izhaja tudi iz 5. člena ZSkuS, kjer med osmimi dejavnostmi, ki jih navaja zakon, ni nobene, ki se izvaja v javnem interesu, enako pa velja tudi za dejavnosti, določene v 15. členu Študentske ustave. Tako bi bilo povsem nelogično, da bi na primer zaposleni v ŠOU v Ljubljani bili javni uslužbenci in bi kot javni uslužbenci varovali interese demokratično organizirane skupnosti, ki zastopa zgolj interese študentov.

3. Organi javne oblasti nimajo posebnih upravljavskih upravičenj znotraj ŠOU v Ljubljani. Upravljavska upravičenja, ki se odražajo v t.i. ustanoviteljskih pravicah, ima ŠOU sama. Sama sprejme svoj program dela, imenujejo svoje poslovodne osebe, sprejema svoje zaključne račune. daje soglasja k svojim statutom ipd. Omenjene funkcije so v pristojnosti Študentskega zbora kot najvišjega predstavniškega telesa ŠOU v Ljubljani. opredeljene pa so v 32. členu statuta ŠOU v Ljubljani.

4. Članstvo v ŠOU v Ljubljani ni obvezno. Člani ŠOU ob vključitvi v organizacijo ne pridobijo nobenih obveznosti, temveč zgolj pravice. Vključitev v organizacijo je avtomatična zaradi poenostavitve postopka vključitve, saj s tem onemogoča izključenost posameznika pri pridobivanju pravic (ugodnosti), ki jih pridobi kot član. Ob vprašanju obveznosti članstva, ni možen zgolj črno-bel odgovor, da določena pravna oseba svojim članom ali pogojuje obvezno članstvo ali pa je članstvo v tej pravni osebi prostovoljno. Sivina, na katero opozarja teorija, je avtomatično članstvo, ki ni niti obvezno niti prostovoljno.

5. ŠOU v Ljubljani se večinoma financira iz koncesijskih dajatev. ŠOU se financira tako iz državnega in občinskega proračuna, kot tudi iz dohodkov iz lastne dejavnosti in premoženja, prispevkov študentov, dotacij, donacij, daril, večinoma pa iz koncesijskih dajatev in prejemkov, izplačanih za občasna in začasna dela študentov. ZSkuS je v 9. členu opredelil ta način financiranja kot koncesijsko dajatev, iz česar izhaja, da gre za koncesijsko financiranje pravne osebe zasebnega prava. S tem v zvezi ŠOU v Ljubljani zlasti poudarja, da ne moremo spregledati odločitev Ministrstva za finance, ki je ŠOU izvzel iz|            sistema javnega naročanja. Prav tako ZUJF v 130. členu govori o koncesijskih dajatvah, kar je nekaj povsem drugega kot sredstva proračuna. Nadomestilo zaradi izpada koncesijskih dajatev pa ima funkcijo nadomeščanja izpada dajatve pravnih oseb zasebnega prava zaradi enostranskega posega v financiranje ŠOS.

6. ŠOU v Ljubljani ni nosilka javnih pooblastil. Izvajanje pooblastil je tako šibek kriterij, da z ničimer ne more pripomoči k opredelitvi pravne osebe javnega prava. Kot je že bilo pojasnjeno, lahko javna pooblastila izvršuje kdorkoli, kar pa ne more vplivati na njegov pravnoorganizacijski status. Kljub temu je treba dodati, da ŠOU v Ljubljani ni nosilka javnih pooblastil.

7. ŠOU v Ljubljani ne uporablja javnega prava niti v zunanjih niti v notranjih razmerjih. Ministrstvo za finance je v svoji odločbi zavzelo stališče, da ŠOU po določbah ZJN ni pravna oseba javnega prava. ŠOU tudi ni (niti posredni) proračunski uporabnik, zato po ZJU ne spada v javni sektor, zaradi česar uslužbenci niso javni uslužbenci. Javno pravo se za ŠOU ne uporablja niti v zunanjih niti v notranjih razmerjih. Direktor ŠOU ni niti javni uslužbenec niti politični funkcionar. Sodna praksa si ni enotna, ali je ŠOU v Ljubljani pravna oseba javnega ali zasebnega prava. Vendar je novejša praksa zavzela stališče, da je ŠOU v Ljubljani pravna oseba zasebnega prava. (npr.: sklep Višjega sodišča v Ljubljani I R 74/2013 z dne 1. 10. 2013).

Opredelitev pravne osebe javnega prava z argumentacijo a contrario

Pri odgovoru na vprašanje, ali določena pravna oseba spada med pravne osebe javnega ali zasebnega prava, se v praksi dostikrat pojavlja argumentacija a contrario. Na podlagi le-te se trdi, da je vsaka pravna oseba, ki je ustanovljena zunaj kroga z načelom numerus clausus (načelo zaprtega (omejenega) števila pravnih oseb) določenih pravnih oseb zasebnega prava, pravna oseba javnega prava. Takšna argumentacija je po mnenju teorije nevzdržna in ustavno nedopustna, saj pomeni absolutno upoštevanje načela numerus clausus avtomatično vzpostavitev pravne osebe javnega prava in javnopravnega režima, ki je kot celotno javno pravo, omejevalen. Tako bi bil z upoštevanjem argumentacije a contrario na vseh organizacijah, ki niso ustanovljene v eni od zaključenih statusnih oblik pravnih oseb zasebnega prava, vzpostavljen poseben omejevalni režim. Omejitve lahko v slovenskem ustavnem redu nalaga samo zakon. Takšno načelo ne more zavezovati zakonodajalca oziroma države, ki je suveren in ga omejuje samo ustava, ne pa načelo, ki ga je za fizične in pravne osebe sam postavil. Zakonodajalec oziroma država lahko kadarkoli ustanovi pravno osebo zasebnega prava zunaj kroga numerus clausus. Upravno in Vrhovno sodišče je v svojih odločbah zavzelo stališče, da Študentska organizacija Univerze v Mariboru načeloma je pravna oseba javnega prava, vendar je svoje stališče oprlo predvsem na trditev, da ŠOU ni organizirana v nobeni statusno-pravni obliki, v kateri lahko ostajajo osebe zasebnega prava. Pri svoji opredelitvi se je torej uprlo na argumentacijo a contrario, ki je, kot je pojasnjeno zgoraj, nevzdržna in ustavno nedopustna. Vrhovno sodišče RS je v postopku revizije zoper sodbo Upravnega sodišča RS, Oddelka v Mariboru, z opr.št. U 260/2008-11 za opredelitev pravnoorganizacijske oblike uporabilo zgolj naslednje kriterije: način ustanovitve, obliko organiziranja, namen in javnost delovanja, način financiranja, izvrševanje javnih pooblastil in članstvo. Najpomembnejši in po mnenju teorije najbolj odločilen kriterij za opredelitev pravnih oseb javnega prava, to je »kriterij posebnih upravljavskih upravičenj organov oblasti«, ki odraža smisel in namen pravnih oseb javnega prava, Vrhovno sodišče pri svoji opredelitvi ni uporabilo, zaradi česar je pod vprašajem pravilnost odločitve Vrhovnega sodišča. V zvezi z načinom ustanovitve vrhovno sodišče navaja, da je zakon določil ponovno organiziranost ŠOU, način te ustanovitve in posebno točno določeno organiziranost, v nadaljevanju pa pavšalno navaja, da je navedeno z zakonom določeno praviloma le za pravne osebe javnega prava, v ničemer pa ne pojasni, zakaj se je ob tem, da dopušča možnost, da je takšen način ustanovitve možen tudi za pravne osebe zasebnega prava, odločilo, da gre za način ustanovitve, ki velja za pravne osebe javnega prava. Nadalje navaja, da so člani ŠOU vsi »redni« študentje, kar enači z obveznim članstvom, možnosti avtomatičnega članstva ne omenja. Vrhovno sodišče izpostavi še, da ŠOU deluje tudi na podlagi javnih pooblastil, iz česar zaključi, da deluje v javnem interesu. Takšna obrazložitev je pomanjkljiva, saj v enem stavku zajame dva opredeljevalna kriterija, katerih verodostojnost ni z ničimer izkazana ali pojasnjena. Vrhovno sodišče zatrjuje še, da se ŠOU financira iz sredstev koncesijskih dejavnosti, ki jih je podelila država, kar pomeni, da se financira iz javnih sredstev. Pri tem sodišče ne upošteva, da gre pri tej obliki financiranja za posredno javno financiranje, ki v ničemer ne kaže na to, da bi bila ŠOU zato pravna oseba javnega prava. ZSkuS je v 9. členu ta način financiranja opredelil kot koncesijsko dajatev, kar pomeni, da gre za koncesijsko financiranje pravne osebe zasebnega prava. Vrhovno sodišče zaključi, da sicer vsak kriterij zase ne zadošča za opredelitev, vendar pa celota značilnosti glede na navedene kriterije pripelje do sklepne ugotovitve, da ŠOU je pravna oseba javnega prava. Po mnenju pravne teorije je interpretacija Upravnega sodišča, ki ji je sledilo tudi Vrhovno sodišče, v navedeni zadevi povesem neustrezna. Organ nadalje navaja, da ŠOU v Ljubljani ni nosilka javnih pooblastil, nosilka javnih pooblastil je Študentska organizacija Slovenije (ŠOS). ŠOU v Ljubljani je sicer entiteta ŠOS, vendar gre za samostojno in avtonomno pravno osebo (dokazni predlog: vpogled v AJPES za ŠOU v Ljubljani in ŠOS). Na podlagi vsega navedenega je organ zaključil, da se zahtevama prosilca ne ugodi, saj ŠOU v Ljubljani ni zavezanec za dostop do informacij javnega značaja. Informacija mora izvirati iz delovnega področja organa, organ mora z njo razpolagati in se mora nahajati v materializirani obliki. Informacija javnega značaja se po prepričanju ŠOU v Ljubljani nanaša na politiko, aktivnostjo in odločitve, ki ne spadajo v javnopravno sfero delovanja ŠOU v Ljubljani. Dokumenti, ki jih v svojih dveh zahtevah od točke 1 do vključno točke 47 navaja prosilec, ne spadajo v krog javnopravnih nalog ŠOU v Ljubljani in nimajo nobene zveze z dejavnostjo organa na javnopravnem področju. Prosilec v svojih zahtevah tudi z ničimer ne utemeljuje materialne javnopravne podlage zahtevanih dokumentov, zato zahtevama prosilca ni mogoče ugoditi. Organ je nadalje navedel, da je zahteva prosilca nepopolna zaradi pomanjkljivih podatkov v njegovi zahtevi. Pri zahtevah prosilca iz točke 1 do 23 ni opredeljen datum seje Predsedstva ŠOU, zato ni mogoče razbrati, na katere seje Predsedstva ŠOU v Ljubljani prosilec v zahtevi pravzaprav misli, še posebej zaradi dejstva, ker tudi številčno seje Predsedstva ŠOU niso urejene po vrstnem redu. Posledično tudi ni mogoče identificirati prilog, ki jih prosilec navaja izključno s številkami. ŠOU v Ljubljani ne razpolaga z dokumenti, navedenimi v zahtevah prosilca od zaporedne številke 31 do vključno 35, saj ŠOU v Ljubljani ni stranka pogodb pod temi zaporednimi številkami. Pogodbi pod zaporednimi številkami 43 in 44 predstavljata poslovno skrivnosti. Razmerje med stranko in odvetnikom je zaupne narave in bi bilo njuno razkritje tudi v nasprotju z določbo 21.a člena Zakona o odvetništvu. Pogodbe pod zaporednimi številkami v zahtevah prosilca št. 30, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44 se ne nanašajo na javnopravno delovanje ŠOU v Ljubljani in zato ne predstavljajo informacije javnega značaja. Navedene pogodbe so sklenjene s subjekti, ki so pravne osebe po določbah Zakona o gospodarskih družbah (ZGD- 1) in opravljajo na trgu pridobitno dejavnost kot svojo izključno dejavnost. Razkritje vsebine pogodbe za ŠOU v Ljubljani bi pomenilo za te subjekte razkritje konkurenčne prednosti, saj bi bili njihovi konkurenti seznanjeni s cenami njihovega dela, storitev, materiala ter količinami dela, storitvami in materialom. To pa bi pomenilo izgubo konkurenčnega položaja za te pravne osebe. Že na prvi pogled je očitno, da podatki iz teh pogodb predstavljajo poslovno skrivnost, saj bi lahko njihovo razkritje nepooblaščenim tretjim osebam pomenilo nastanek občutne premoženjske škode za te subjekte, izgubo zaslužka in izgubo položaja na trgu. Tako bi bili pogodbeni partnerji, na primer, prisiljeni znižati svoje cene za enoto dela pri drugih strankah ali znižati ceno za dobavljeni material pri drugih strankah. Prav tako bi bili konkurenti seznanjeni s cenami storitev in materiala pogodbenih partnerjev. ŠOU v Ljubljani ne more razkrivati podatkov subjektov, ki s svojo dejavnostjo delujejo na prostem trgu in ima z njimi sklenjene pogodbe, pri čemer je vsakomur jasno, da bi že zaradi opisanega lahko nastala tem subjektom občutna škoda. Nadalje pa je jasno, da bi tudi ŠOU v Ljubljani z razkritjem podatkov lahko nastala občutna gospodarska škoda, saj bi morda za nekatere storitve plačevala bistveno dražje kot sedaj, ker bi se lahko maloštevilni konkurenti na nekaterih področjih medsebojno dogovorili za zvišanje cen pri točno določenem naročniku, t.j. ŠOU v Ljubljani. Organ poudarja, da ŠOU v Ljubljani ni porabnik proračunskih sredstev države, ampak koncesijskih sredstev delodajalcev - torej študentje sami, s svojim delom, skrbijo za obstoj in delovanje vseh študentskih organizacij po Zakonu o skupnosti študentov ter v skladu s Študentsko ustavo. Skladno z navedenim ŠOU v Ljubljani za navedene pogodbe ugotavlja, da za njih velja izjema po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Zahtevi prosilca pod zaporednimi številkami dokumentov od 24 do vključno 29 ni mogoče ugoditi, ker se izpiski finančnih kartic ne hranijo trajno. Na podlagi določb 30. člena Zakona o računovodstvu in 48. člena Pravilnika o računovodstvu se glavna knjiga hrani za obdobje desetih let, trajno pa se med drugim hranijo letna poročila. Končni pregled prihodkov in odhodkov ŠOU v Ljubljani za vsako leto od leta 1994 dalje ŠOU v Ljubljani je dosegljiv v okviru oddanih letnih poročil pri AJPES (točka 47 obeh zahtev). Finančna kartica stroškovnega mesta 306180 (točka 46 obeh zahtev) je določena kot poslovna skrivnost. Zahtevama prosilca za letna revizijska poročila za leta: 2010, 2011, 2012. 2013 in 2014 ni mogoče ugoditi, ker ne obstajajo. Določba 76. člena Statuta ŠOU v Ljubljani ne predpisuje obveznosti angažiranja revizorjev ter oddajanja revizijskih poročil vodstvu ŠOU v Ljubljani.

 

Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 29. 1. 2016 pri organu vložil pritožbo, v kateri je navedel, da je o pravni podlagi, po kateri je ŠOU v Ljubljani zavezanec po ZDIJZ, IP že odločil v zadevi 090-190/2010 z dne 26.10.2010. Zato je argumentacija organa pod točko A), B) in deloma C) v nasprotju z navedeno odločitvijo IP. Argumentacija organa v prvem odstavku točke C) je v nasprotju z 18. členom ZDIJZ, saj bi ga moral organ pozvati k dopolnitvi. Kar se tiče neopredeljenega datuma sej prosilec navaja, da je jasno, da želi dokumente iz tega mandata Predsedstva ŠOU v Ljubljani. Seje so oštevilčene kronološko, res pa je, da je kronološko številčenje ločeno za redne, izredne in korespondenčne seje. V vsakem primeru je organu popolnoma jasno, za katere dokumente gre, saj so uradni zapisniki se| dostopni na spletni strani organa. Pri argumentaciji za točke zahteve od 24. do vključno 29. se organ sklicuje na zakonsko predpisane roke o hranjenju računovodskih listin, hkrati pa ne pojasni, zakaj kot prosilec ni upravičen do izpiskov finančnih kartic, ki se morajo hraniti v predpisanem desetletnem roku, torej zakaj ni upravičen do izpiskov finančnih kartic od leta 2006 dalje. Argumentacija, ki se nanaša na 47. točko seznama zahtevanih dokumentov, je zavajajoča. ŠOU v Ljubljani seveda oddaja letna poročila tudi AJPES-u. Vseeno vsako leto pri organu nastane interni dokument, naslovljen "Končni pregled prihodkov in odhodkov ŠOU v Ljubljani", primer dokumenta za leto 2014 prilaga pritožbi.

 

Organ je pritožbo prosilca kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 15. 2. 2016, brez št., s prilogami, poslal v odločanje IP. Ob tem je navedel, da prosilec ni prejel prilog k zapisnikom sej Predsedstva ŠOU v Ljubljani, ker je zahteva prosilca od točke 1 do vključno 23 nedoločna. Organ z dokumenti od točke 31 do 35 ne razpolaga, ker ŠOU v Ljubljani ni pogodbena stranka. Organ je nadalje pojasnil, da po ponovnem pregledu zadeve in ne glede na odločbo z dne 26.1.2016 dostavlja dokazila, da je prosilec že prejel dokumente od točke 36 do vključno 43 ter deloma izpiske finančnih kartic za leto 2014 in 2015 (točka 24 do 29), za katere je že zaprosil kot poslanec Študentskega zbora, kar dokazujejo naslednji dokumenti: Finančno področje ŠOU z dne 2.11.2015, Finančno področje ŠOU z dne 2.11.2015, Finančno področje ŠOU z dne 2.11.2015, Finančno področje ŠOU z dne 9.11.2015, Finančno področje ŠOU z dne 9.11.2015, Finančno področje ŠOU z dne 27.10.2015. Glede izpiskov finančnih kartic ŠOU v Ljubljani je organ pojasnil, da se glavna knjiga hrani za obdobje 10 let in v tem delu ni mogoče ugoditi zahtevi prosilca. Organ je še pojasnil, da angažiranje revizorja po aktih ŠOU ni potrebno in tudi dve revizorski poročilo z leta 2010 in 2011 nista poročili po 76. členu Statuta ŠOU v Ljubljani. Namenskost porabe sredstev študentskih organizacij preverja nadzorna komisija ŠOS po aktih ŠOS-a in revizor po pooblastilu ŠOS-a. Nadalje v zvezi s statusom študentskih organizacij v RS ŠOU v Ljubljani predlaga IP vpogled v zadnji javno objavljeni Register neposrednih in posrednih proračunskih uporabnikov, med katerimi ni študentskih organizacij. Prav tako ŠOU v Ljubljani v zvezi z ugotavljanjem statusa študentskih organizacij prilaga primer ,,pogodbe o odvajanju sredstev, namenjenih financiranju obštudijskih dejavnosti študentov", ki dokazuje, da se ŠOU financira na podlagi neposrednih pogodb, sklenjenih med organizacijami za posredovanja del študentov in dijakov in ŠOS-om, zato ni pravilen zaključek nekaterih državnih organov, da se študentske organizacije financirajo iz državnega proračuna. ŠOU v Ljubljani je priložil še sklep Višjega sodišča v Ljubljani I R 74/2013 z dne 1. 10. 2013, s katerim je odločalo o sporu o pristojnosti in v obrazložitvi ugotovilo, da je ŠOU v Ljubljani pravna oseba zasebnega prava.

 

Dne 22. 2. 2016 je IP pozval prosilca, da se izjasni do navedb organa, ki jih je navedel pri odstopu pritožbe. Prosilec je dne 23. 2. 2016 odgovoril na navedbe organa:

- Točke 1 do 23: odgovorne osebe točno vedo, da zahteva priloge k zapisnikom sej predsedstva ŠOU v tem mandatu (2014-2016). Seje so oštevilčene kronološko, res pa je, da je kronološko številčenje ločeno za redne, izredne in korespondenčne seje. V vsakem primeru je organu popolnoma jasno, za katere dokumente gre, saj so bili uradni zapisniki sej do nedavnega dostopni na spletni strani http://www.sou-lj.si/sl/zapisniki-sej-predsedstva.html. Sedaj so s prenovo spletne strani zapisniki čudežno izginili, s čimer se sicer kršijo akti ŠOU, vendar to ni predmet tega postopka.

- Točke 31 do 35: ŠOU v Ljubljani je ustanovitelj Zavoda Kampus, zato ima dostop do teh pogodb, saj lahko, če ne drugega, dostopa do njih prek sveta zavoda, ki lahko zahteva vse pogodbe posameznega zavoda.

- Točke 36 do 43: organ teh dokumentov s postopkom v skladu z ZDIJZ še ni posredoval. Res je, da je nekatere od teh pogodb uspel pridobiti, vendar se je pri pridobivanju podatkov skliceval na status poslanca Študentskega zbora, nato pa so mu onemogočili tudi pridobivanje podatkov na ta način, s čimer sicer kršijo 11. člen Študentske ustave, vendar to ni predmet tega postopka. Bistveno je, da pogodb, ki jih je pridobil s statusom poslanca, ne more ponovno uporabiti, zato jih želi pridobiti v skladu z ZDIJZ.

- Finančne kartice: če se glavna knjiga hrani za obdobje 10 let, potem zahteva izpisek finančnih kartic za vsa leta, za katera obstaja arhiv teh finančnih kartic.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

Glede na to, da organ v obravnavanem primeru zanika status zavezanca za dostop do informacij javnega značaja, se je IP primarni opredelil do navedenega vprašanja. Gre sicer za vprašanje, do katerega se je v svojih odločbah IP (št.: 021-6/2008, 090-7/2009/1, 090-187/2010/1, 090-202/2010/1, 090-190/2010) že večkrat opredelil, prav tako Upravno sodišče (opr. št.: U 260/2008-11, IIU 65/2009-16, IIU 436/2010-11, IIIU 523/2010-8, IU 1722/2010-16) in Vrhovno sodišče (opr. št.: X Ips 318/2010 z dne 6.7.2011), ki je nedvomno jasno zapisalo, da je organ pravna oseba javnega prava. Zato je zatrjevanje organa, da ni oseba javnega prava in posledično tudi ni zavezan organ po ZDIJZ, nedvomno v nasprotju s stališčem sodne prakse in pravne teorije. Do vprašanja, ali organ sodi med osebe javnega prava, se je opredelilo tudi Ustavno sodišče RS, ki je v sklepu z opr. št. U-I-243/06, Up-446/06 z dne 17. 4. 2008, zapisalo: »Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago. Z vidika pravne varnosti, ki je tudi eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, postane predpis sporen takrat, kadar s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm ne moremo priti do jasne vsebine predpisa (odločba št. U-I-32/02 z dne 10. 7. 2003, Uradni list RS, št. 73/03 in OdlUS XII, 71). V skladu z drugim odstavkom 150. člena Ustave ureditev in pristojnosti Računskega sodišča določa zakon. ZRacS-1 ureja revizijsko pristojnost v 20. členu, v katerem določa, da Računsko sodišče revidira poslovanje uporabnikov javnih sredstev (prvi odstavek). V tem členu določa tudi, kateri so uporabniki javnih sredstev po tem zakonu (peti odstavek). Med njimi je v 1. točki tega odstavka navedena tudi pravna oseba javnega prava ali njena enota. Pobudnica (organ) očita, da vsebina pojma "oseba javnega prava" v zakonu ni dovolj jasno določena, vendar je Računsko sodišče ugotovilo vsebino tega pojma z uporabo ustaljene metode razlage pravnih norm (sistematična razlaga) in ga v tej vsebini tudi uporabilo. Ker je vsebino izpodbijane določbe z njeno razlago mogoče ugotoviti, so očitki o njeni neskladnosti z 2. členom Ustave očitno neutemeljeni«.

 

IP ugotavlja, da je organ študentska organizacija univerze in kot tak ena izmed organizacijskih oblik Študentske organizacije Slovenije. 6. odst. 3. čl. ZSkuS določa, da je študentska organizacija univerze oziroma samostojnega visokošolskega zavoda pravna oseba. Ker iz navedene določbe izhaja zgolj, da je organ pravna oseba, ne pa tudi, za kakšno vrsto pravne osebe gre, je IP moral ugotoviti, ali gre za pravno osebo javnega ali zasebnega prava, saj je od tega odvisno, ali je organ zavezanec po ZDIJZ. IP sicer ugotavlja, da je v drugem odstavku 2. člena Študentske ustave (Ur. l. RS št. 32/15, v nadaljevanju ŠU), ki je bila sprejeta 2.4.2015 navedeno, da so Študentska organizacija Slovenije (ŠOS) in njene organizacijske oblike pravne osebe zasebnega prava, kar pomeni, da je ŠOS sprejel določbo, ki je v direktnem nasprotju jasnemu stališču sodne prakse, prav tako pa tudi s samim namenom, obveznostmi in odgovornostmi, ki jih določa ZSkuS. Dejstvo pa je, da določba v internem aktu organa v smislu »samo ureditve«, ne more nadomestiti oziroma urediti njegovega statusnega vprašanja v nasprotju z zakonom.

 

Definicije pravne osebe javnega prava v zakonodaji ni, zato je bilo status organa treba presojati na podlagi kriterijev, ki so v teoriji odločilni za posamezno vrsto pravne osebe. Gre za kriterije, ki jih je razvila pravna doktrina upravnega prava in ki se uporabljajo za presojo, ali gre za pravno osebo javnega ali zasebnega prava, kadar tega ne opredeli že sam zakon. Kot temeljni opredelilni element pravne osebe se najpogosteje navaja ustanovitveni akt, ki je pri pravni osebi javnega prava zakon ali drug oblastni akt (npr. uredba, odlok). Poleg tega kriterija se kot opredelilni kriteriji navajajo še: izvajanje javnih pooblastil, izvajanje javnih nalog, uporaba prisilnih sredstev, obvezno članstvo (če gre za člansko obliko), obvezni obstoj, vpliv države na upravljanje ipd … Ker teorija med kriteriji navaja tudi izvajanje javnih pooblastil, velja poudariti, da samo izvajanje javnih pooblastil ne more biti odločilni kriterij za umestitev določene pravne osebe med pravne osebe javnega prava, saj lahko javno pooblastilo dobijo tudi pravne osebe zasebnega prava in fizične osebe. Vse kriterije je treba obravnavati kot celoto, saj samo en kriterij ne da popolnega odgovora.

 

Ob tem pa velja poudariti, da načelo numerus clausus statusnih oblik pravnih oseb, ki za pravne osebe zasebnega prava velja dosledno, v javnem pravu dopušča izjeme. Razlog je v tem, da lahko država z oblastnim aktom (npr. z zakonom) vedno ustanovi posebno pravno osebo javnega prava in ji določi status sui generis. Obstajajo pa tudi oblike, ki imajo status z elementi pravnih oseb javnega in zasebnega prava in pri teh je določitev statusa in s tem povezanih pravnih predpisov še posebej problematična (več o tem knjiga Pravne osebe, prof. dr. Verice Trstenjak, GV založba, Ljubljana, 2003, str. 100 - 106).

 

IP ugotavlja, da kljub temu, da organ ni bil ustanovljen neposredno z zakonom, temveč na podlagi zakona, ta nedvomno je pravna oseba javnega prava in je kot tak zavezanec za dostop do informacij javnega značaja. Glede ustanovitve organa je prej veljavna ŠU (Uradni list RS, št. 105/02, 133/03, 56/05, 57/10 in 3/12 – ŠU-1) v 71. čl. določala, da je študentska organizacija univerze ustanovljena, ko se na pisno pobudo najmanj trideset odstotkov študentov te univerze, v skladu s ŠU in akti, sprejetimi na osnovi ŠU, Nadzorna komisija Študentske organizacije izvede volitve v najvišje predstavniško telo teh študentov in ko to telo sprejme najvišji akt študentske organizacije z dvotretjinsko večino. V trenutno veljavni ŠU pa je v prehodnih in končnih določbah, v 91. členu določeno, da se v skladu s tem aktom priznajo kot organizacijske oblike ŠOS tiste organizacije, ki so kot take na dan sprejetja tega akta vpisane v register organizacijskih oblik Študentske organizacije Slovenije. Iz 71. čl. ŠU nadalje izhaja, da se v študentsko organizacijo univerze združujejo vsi študenti posamezne univerze. Posamezne študentske organizacije univerz lahko oblikujejo skupno študentsko organizacijo univerz. Študentje posamezne univerze se lahko združujejo samo v eno študentsko organizacijo univerze. Iz navedenih določb je razvidno, da je članstvo v organu obvezno, oziroma neodvisno od volje članov, kar je eden izmed kriterijev za opredelitev pravne osebe javnega prava. Študent posamezne univerze torej nima možnosti izbire (možnosti ne-vstopa v študentsko organizacijo), pač pa avtomatično postane član študentske organizacije. Za slednji kriterij je bistveno zgolj dejstvo, da posameznik nima možnosti svobodnega odločanja o združevanju, ne glede na to, kaj takšno članstvo nudi.

 

Kot je že bilo pojasnjeno, velja za pravne osebe zasebnega prava, za razliko od pravnih oseb javnega prava, dosledno načelo numerus clausus. To pomeni, da lahko ustanovitelji ustanovijo le katero od pravnih oseb, ki jo pravni red izrecno ureja. Po strukturi lahko pravne osebe zasebnega prava v Sloveniji razvrstimo v korporacije (društvo, delniška družba, družba z omejeno odgovornostjo, komanditna delniška družba, zadruga, družba za vzajemno zavarovanje in gospodarsko interesno združenje), pravne osebe societetnega tipa (družba z neomejeno odgovornostjo in komanditna družba) in ustanove (gre za pravne osebe tipa universitas bonorum z namenskim premoženjem, ki nimajo ne članov, ne drugih upravičencev s članskimi upravičenji). V Sloveniji pa bi lahko v to skupino uvrstili še zasebne zavode, ki jih zakonodaja delno in nesistemsko ureja (več o tem knjiga prof. dr. Verice Trstenjak: Pravne osebe GV založba, Ljubljana, 2003, str. 442 - 474). Organ ne predstavlja nobene izmed navedenih oblik, ne nazadnje tudi v ŠU ni navedeno v kakšni statusno pravni obliki kot oseba zasebnega prava deluje, kar a contrario pomeni, da gre lahko le za pravno osebo javnega prava. Tudi v javnem pravu obstajata dve osnovni obliki pravnih oseb, in sicer korporacija, ki temelji na združenju oseb ter sklad oziroma ustanova, ki temelji na skupnosti premoženja. Posebni pravni osebi javnega prava sta še zavod in agencija, poleg teh pa, kot rečeno, obstajajo tudi pravne osebe javnega prava sui generis. Glede na to, da organ predstavlja organizirano skupnost študentov, gre v konkretnem primeru za korporacijo, in sicer za t.i. osebno korporacijo. Osebne korporacije temeljijo na združenju oseb, ki jih povezujejo enaki poklici ali druge sorodne lastnosti ali cilji (gospodarski, kulturni ipd.). Kot primer osebnih korporacij teorija najpogosteje navaja različne zbornice (npr. zdravniško, lekarniško, notarsko, odvetniško), med drugim pa tudi javnopravno organizirana študentska združenja (prim. knjiga Pravne osebe, prof. dr. Verice Trstenjak, GV založba, Ljubljana, 2003, str. 108). Glede na zatrjevanje organa, da ni dopustna interpretacija zakona, IP poudarja, da je že Ustavno sodišče poudarilo, da uporaba predpisov vselej pomeni njihovo razlago. Ob tem IP ugotavlja, da ni jasno, na kakšni pravni podlagi je organ zaključil, da je pravna oseba zasebnega prava. Za razliko od kriterijev, na katere se je v predhodnih odločitvah oprl IP ter jih določata pravna teorija in praksa, organ pri svojem zatrjevanju ni izkazal niti enega kriterija, ki bi potrdil njegove trditve, da je pravna oseba zasebnega prava. Ta je namreč vedno ustanovljena v eni izmed oblik, ki jih ureja pravni red, poleg tega pa sama poskrbi za svoje delovanje, svoje finance in svoj obstoj. V danem primeru ni podan niti en pogoj, ki bi nakazoval zasebnopravni vidik delovanja, saj je organ povsem odvisen od države oz. od financiranja, ki ga določa zakon (več o tem v nadaljevanju).

 

Organ je tudi nosilec javnega pooblastila. V 2. členu Zakona o subvencioniranju študentske prehrane (Ur. l. RS, št. 74/2007- uradno prečiščeno besedilo, 33/2009, v nadaljevanju ZSŠP) je določeno, da Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve za izvajanje posameznih nalog iz prvega odstavka pooblasti Študentsko organizacijo Slovenije. Ker je organ organizacijska enota Študentske organizacije Slovenije, je tudi sam nosilec javnega pooblastila. Takšno je tudi stališče Upravnega sodišča RS, ki je v sodbi z opr. št. IU 1311/2012 z dne 23.4-2013[1] navedlo, citat: »ZSŠP v drugem odstavku 2. člena določa, da za izvajanje nalog pri subvencioniranju študentske prehrane ministrstvo, pristojno za delo, pooblasti Študentsko organizacijo Slovenije. Nadalje ZSŠ v 2. členu določa, da se v Študentsko organizacijo Slovenije združujejo študentje zaradi urejanja vprašanj skupnega pomena in uresničevanja skupnih interesov, solidarnega zadovoljevanja skupnih potreb ter opravljanja zadev iz državne pristojnosti, ki so dani Študentski organizaciji Slovenije z javnim pooblastilom. Torej tudi iz tega člena izhaja, da je Študentska organizacija Slovenije nosilec javnega pooblastila, kar velja tudi za tožečo stranko (organ, pripomba IP) ,ki je ena izmed njenih organizacijskih oblik …ter Takšno stališče glede statusa tožeče stranke je zavzelo tudi že tukajšnje sodišče v sodbah opr. št. U 260/2008-11 z dne 12. 5. 2010 in I U 1722/2009 z dne 18. 5. 2011. Enako je iz sklepa Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 71/2006[2] razvidno, da je tudi po mnenju Vrhovnega sodišča RS Študentska organizacija Univerze pravna oseba, ki je na podlagi 2. in 5. člena ZSŠ nosilka javnih pooblastil.« Izvajanje javnih pooblastil je naslednji kriterij, ki govori v prid temu, da je organ pravna oseba javnega prava, nekateri pa ta kriterij vidijo celo kot odločujoč pri umestitvi določene pravne osebe med pravne osebe javnega prava. Kljub temu, da gre za močan opredelilni element, IP vendarle ponovno opozarja na zgoraj zapisano, to je, da izvajanje javnega pooblastila predstavlja zgolj enega izmed kriterijev, ki šele skupaj z ostalimi kriteriji lahko opredeli pravno osebo kot pravno osebo javnega prava.

 

Da gre pri organu za izrazito javnopravno sfero delovanja in nikakor ne za pravno osebo zasebnega prava, izhaja tudi iz določb, ki opredeljujejo cilje in dejavnosti študentskih organizacij. Primarno je treba opozoriti na 12. člen ŠU, ki v okviru načela javnosti določa, da je delovanje ŠOS javno. V 15. čl. ŠU je navedeno, da so cilji ŠOS in njenih organizacijskih oblik učinkovito zastopati interese študentov in se zavzemati za njihovo uresničevanje z namenom izboljševati študijske in socialne razmere ter razvijati druge interesne dejavnosti študentov in mlade populacije. 16. čl. ŠU pa določa, da ŠOS in njene organizacijske oblike v skladu z zakonom in določili ŠU opravljajo naslednje dejavnosti:

1. sprejemajo, organizirajo in izvajajo programe interesnih oziroma obštudijskih dejavnosti študentov na področju kulture, izobraževanja, športa, tehnične kulture, turizma, mednarodnega sodelovanja, javnih občil in drugih področjih interesnega oziroma obštudijskega delovanja študentov, na področjih interesnega in obštudijskega delovanja študentov, določenih z nacionalnim programom visokega šolstva in drugimi nacionalnimi programi, ki se financirajo iz državnega proračuna ter drugih virov, razen če ni z zakonom ali s tem aktom drugače določeno,

2. sprejemajo, organizirajo in izvajajo programe, ki vplivajo na socialno-ekonomski položaj študentov,  

3. se zavzemajo za kakovostno in javno dostopno visoko šolstvo v Republiki Sloveniji,  

4. zagotavljajo pogoje za delovanje in razvoj interesnih oziroma obštudijskih oblik združevanja študentov,

5. zagotavljajo sodelovanje študentov pri upravljanju lokalnih zadev, ki jih občina, mestna občina ali širša samoupravna lokalna skupnost ureja samostojno na področjih, ki vplivajo na življenje in delo študentov,

6. zagotavljajo vpliv študentov pri upravljanju javnih zadev in pri delu državnih in drugih organov,
7. zagotavljajo vpliv študentov pri sprejemanju zakonskih in drugih predpisov, ki urejajo življenje in delo študentov,

8. imenujejo predstavnike študentov v organe in delovna telesa mednarodnih organizacij in skupnosti, katerih članica je Republika Slovenija in v katerih sodelujejo predstavniki študentov,

9. zagotavljajo sodelovanje študentskih predstavnikov v organih odločanja in upravljanja visokošolskih zavodov in državnih organih, ki so dolžni zagotoviti sodelovanje študentskih predstavnikov v skladu z zakonom,

10. opravljajo gospodarske in druge dejavnosti v skladu s predpisi, ki urejajo opravljanje teh dejavnosti,
11. zavzemajo študentska stališča do družbenih vprašanj,

12. opravljajo druge naloge in dosegajo druge cilje, določene s študentsko ustavo in drugimi akti, sprejetimi na podlagi študentske ustave.

 

Skoraj identično so cilji in dejavnosti organa opredeljeni tudi v 16. in 20. čl. Statuta organa. Iz navedenih določb je jasno razvidno, da pri organu ne gre za uresničevanje zasebnih interesov, pač pa za delovanje v širšem javnem interesu. Gre za širše javno delovanje, ki ni strogo vezano zgolj na delovanje v okviru univerze, pač pa ima organ vpliv na vse organizacije, institucije in skupnosti, ki imajo kakršenkoli vpliv na položaj študentov.

 

Na javnopravni status organa kaže tudi njegov način financiranja. 9. čl. ZSkuS tako določa, da ŠOS pridobiva sredstva za delovanje iz:

- republiškega proračuna in proračunov lokalnih samoupravnih skupnosti,

- proračunov organizacijskih oblik Študentske organizacije Slovenije,

- prispevkov študentov,

- prihodkov od dejavnosti, ki jih opravlja za uresničevanje nalog in ciljev,

- prihodkov od lastnega premoženja,

- dotacij, daril ter drugih virov.

Študentska organizacija univerze pridobiva sredstva za delovanje iz virov iz prejšnjega odstavka in iz koncesijskih dajatev v višini 10% od prejemkov, izplačanih za občasna in začasna dela študentov, ki jo zaračunavajo organizacije za posredovanja začasnih in občasnih del študentov v skladu s predpisi na področju zaposlovanja. Način obračunavanja koncesijske dajatve se določi s pogodbo o koncesiji (2. odst. 9. čl. ZSkuS). V. odstavek 9. čl. ZSkuS pa določa, da ŠOS ter njene organizacijske oblike s premoženjem razpolagajo v skladu z namenom, za katerega je bilo pridobljeno. V 3. odst. 85. čl. ŠU je določeno, da ŠOS pridobiva sredstva za svoje delovanje in za delovanje svojih organizacijskih oblik iz naslova koncesijskih dajatev od prejemkov, izplačanih za začasna in občasna dela, ki jih zaračunavajo agencije za posredovanje občasnih in začasnih del v skladu s predpisi na področju zaposlovanja ter drugih virov, določenih v 9. členu zakona o skupnosti študentov, v skladu s pogodbo iz tretjega odstavka 9. člena zakona o skupnosti študentov. Delitev tako zbranih sredstev pa je natančno urejena v 86. čl. ŠU, po katerem se sredstva, zbrana na podlagi tretjega odstavka prejšnjega člena, delijo med ŠOS in njene organizacijske oblike na naslednji način:

 - 7 % se nameni za delovanje Študentske organizacije Slovenije,

- 61 % se nameni delovanju študentskih organizacij univerz, in sicer: 34 % za delovanje Študentske organizacije Univerze v Ljubljani, 20,5 % za delovanje Študentske organizacije Univerze v Mariboru in 6,5 % za delovanje Študentske organizacije Univerze na Primorskem,

- 32 % se nameni za delovanje študentskih klubov.

Iz navedenega je razvidno, da se organ preko ŠOS financira v prvi vrsti s sredstvi iz državnega proračuna ter proračunov lokalnih samoupravnih skupnosti, pri čemer je vnaprej določeno, kakšen delež sredstev, ki jih zbere ŠOS, pripada organu. Organ pa je z zakonom tudi omejen pri razpolaganju s svojim premoženjem, in sicer je pri razpolaganju omejen z namenom, za katerega je bilo premoženje pridobljeno. Pri tem mora v skladu z 11. členom ŠU sredstva porabljati racionalno, v skladu z načelom sorazmernosti ter na transparenten način. V ta namen morajo sprejeti poseben pravni akt, ki ureja postopek razpisa za vsako nabavo blaga, storitev ali gradnje, ki na letni ravni presegajo znesek, ki je določen v posebnem pravnem aktu.

 

IP nadalje poudarja, da koncesijske dajatve, ki so glavni vir financiranja organa, predstavljajo posebno obliko »davka«, za katerega je država določila tudi namen njegove porabe. Gre za javno dajatev, ki je tako kot vsi davki, opredeljena v zakonu pod imenom »koncesijska dajatev«. (urejeno v Zakonu o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti, 6. člen (Ur. l. RS, št: 107/2006-uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZZZPB, ki velja še v delu, ki se nanaša na posredovanje začasnih in občasnih del dijakom in študentom določbe: 5., 6., 6.a, 6.b, 6.c, 6.č, 6.d, 6.e, 7. in 8. člena poglavja II.)). V 130. členu Zakon za uravnoteženje javnih financ (Ur. l. RS, št. 40/12 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUJF), pa je določeno, da ne glede na določbo 6. člena ZZZPB, organizacije oziroma delodajalci, ki posredujejo začasna in občasna dela osebam iz drugega odstavka 6.b člena ZZZPB, namenijo 17,4 odstotka obračunanih sredstev iz koncesijske dajatve za delovanje ŠOS, od 1. januarja 2013 namenijo 16,5 odstotka obračunanih sredstev iz koncesijske dajatve za delovanje ŠOS, od 1. februarja 2015 pa se namenijo 23,7 odstotka obračunanih sredstev iz koncesijske dajatve za delovanje ŠOS. Če je znesek obračunanih sredstev iz koncesijske dajatve, namenjen za delovanje ŠOS v posameznem letu nižji od 80 odstotkov zneska obračunanih sredstev iz koncesijske dajatve, katerega je ŠOS prejela v letu 2011, se razlika do tega deleža zagotovi iz sredstev proračunskega sklada ministrstva in se izplača ŠOS v šestih enakih obrokih v obdobju od meseca marca do meseca avgusta naslednjega koledarskega leta. Kot izhaja iz Predloga zakona o spremembi in dopolnitvi zakona o skupnosti študentov[3], je proračun organa v letu 2015 znašal 3,8 milijona evrov, od tega več kot tri milijone evrov prihodkov iz naslova koncesijskih dajatev. V navedenem predlogu je predlagatelj izrecno poudaril potrebo po nujnosti spremembe zakonske določbe ZSkuS glede statusa organa, ki bi torej izrecno opredelila ŠOS in njegove organizacijske oblike kot pravne osebe javnega prava, s čimer bi se zagotovilo spoštovanje odločitev upravnega in vrhovnega sodišča v zvezi z navedenim vprašanjem.

 

S koncesijsko pogodbo je sicer določeno, da se tako določena sredstva nakažejo neposredno ŠOS, vendar zgolj zato, ker je zakonodajalec izpustil vmesno nakazilo v proračun države, ni mogoče tako pridobljenih sredstev obravnavati kot zasebnih sredstev, kar si organ napačno razlaga in zatrjuje, da »koncesijska dajatev« pomeni nekaj drugega kot sredstva proračuna. IP pojasnjuje, da po SSKJ beseda »koncesíja« pomeni, »kar kdo komu da, odstopi, korist, ugodnost«, kar pomeni, da že po jezikovni razlagi »koncesijska dajatev« predstavlja sredstva, ki jih je država »odstopila v korist« za potrebe študentov. Zato koncesijska sredstva, s katerimi razpolaga organ, nedvomno predstavljajo javna sredstva, ki so tako po višini kot tudi po namenu zakonsko regulirana s strani države. Organ lahko tako pridobljena sredstva porabi izključno za izvajanje programov interesnih in obštudijskih dejavnosti v kulturi, izobraževanju, športu, tehnični kulturi, mednarodnem sodelovanju, izpopolnjevanju študentov v tujini, raziskovalni dejavnosti in socialno-ekonomskem položaju dijakov in študentov.

 

IP ob tem še dodaja, da se strinja, da je v osnovi interes, ki ga zasleduje organ, interes študentov, vendar pri tem ni mogoče spregledati dejstva, da je delovanje organa tako organizacijsko kot finančno povezano z državo oz. Republiko Slovenijo. Država je postavila zakonski okvir za organiziranje organa in pri tem poskrbela tudi za sredstva, brez katerih bi bilo delovanje organa vprašljivo oziroma onemogočeno. To pomeni, da je ob tem zagotovo podan tudi javni interes, ki ga država zasleduje in ki se odraža v zagotovitvi dobrih pogojev za univerzitetno izobraževanje in da na ta način neposredno pripomore k dvigu izobrazbene strukture prebivalstva. Le izobraženo prebivalstvo lahko prispeva k razvoju, ki je cilj vsake družbe, zato je delovanje organa zagotovo tudi v javnem interesu. Znanje predstavlja kapital, ki ne pomeni samo ozkega interesa študentov, temveč interes celotne družbe.

 

Glede navedb organa, da je povsem nelogično, da bi bili zaposleni pri organu javni uslužbenci, IP poudarja, da status pravne osebe javnega prava ne pomeni, da so zaposleni pri organu javni uslužbenci in tega IP tudi ni nikoli zatrjeval. S samim statusom pravne osebe javnega prava prav tako ni povezano, ali je oziroma ni organ zavezanec po zakonu o javnem naročanju, na kar se sklicuje organ. Za obravnavano zadevo je navedeno irelevantno. Postopek po ZDIJZ je povsem samostojen postopek, ki nima z vprašanjem, kdo je naročnik po ZJN-2 oz. ZJN-3, nič skupnega.

 

Vsi navedeni elementi kot celota opredeljujejo organ kot pravno osebo javnega prava, ki preko koncesijskih dajatev razpolaga z javnimi sredstvi, ki jih je za njegovo delovanje namenila država. Organ je torej v celoti finančno odvisen od »javnih dajatev oz. sredstev« države, zato je trditev organa, da je pravna oseba zasebnega prava, pravno zmotna, saj sredstev za svoje delovanje ne ustvarja na trgu, niti niso vir njegovega financiranja prostovoljne članarine študentov. Glede na vse navedeno IP zaključuje, da je organ pravna oseba javnega prava in kot tak zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, kar potrjuje tudi zgoraj navedena sodna praksa. Podanih je namreč več elementov, ki organ opredeljujejo kot pravno osebo javnega prava: organ ni organiziran v nobeni od statusnopravnih oblik, v katerih lahko obstajajo osebe zasebnega prava, članstvo v organu je za študente Univerze v Ljubljani obvezno oziroma neodvisno od njihove volje, organ je nosilec javnega pooblastila, cilji in dejavnosti organa so izrazito javnopravne narave, organ pa posredno pridobiva sredstva tudi iz republiškega proračuna in proračunov lokalnih samoupravnih skupnosti.

 

Glede na to, da je prosilec vložil tako zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in identično zahtevo, ki jo je poimenoval kot zahtevo za ponovno uporabo informacij javnega značaja, IP ugotavlja, da gre, ne glede na poimenovanje vloge, v obeh primerih za isto zahtevo po dostopu do informacij javnega značaja. Prosilec je namreč navedel, da bo zahtevane informacije objavil z namenom informiranja javnosti, kar pa ni mogoče obravnavati v smislu zahteve po ponovni uporabi. Koncept ponovne uporabe pomeni neke vrste nadgradnjo informacij, rezultat, katerega dodana vrednost je večja uporabnost informacij za končne uporabnike, ne pa zgolj »objava« prejetih informacij, kar je namen prosilca v konkretnem primeru. Treba je namreč poudariti, da če je neka informacija informacija javnega značaja, to pomeni, da je prosto dostopna za vse in se torej lahko tudi »objavi«, pa v tem primeru ne govorimo o ponovni uporabi informacij javnega značaja.

 

IP se je v nadaljevanju opredelil do vprašanja, ali oziroma v kakšnem obsegu zahtevani dokumenti predstavljajo prosto dostopno informacijo javnega značaja, zlasti z vidika obstoja kriterija »materializirane oblike«, torej da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga ter, ali je podana katera od izjem iz 5.a in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

IP ugotavlja, da je organ v svoji obrazložitvi pod B) na splošno navedel, da zahtevane informacije ne sodijo v javnopravno sfero delovanja organa in zato ne sodijo v delovno področje organa v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. IP se s stališčem organa ne strinja, saj kot je bilo obrazloženo že zgoraj, organ sodi med pravne osebe javnega prava, kar pomeni, da je zavezan po ZDIJZ v svojem celotnem delovanju. Ker je prosilec zahteval zgolj informacije v zvezi s sejami predsedstva ŠOU, pogodbe o zaposlitvi, pogodbe o poslovnem sodelovanju in podatke v zevi s finančnim poslovanjem organa, ni nobenega dvoma, da te sodijo v delovno področje organa, saj organ z drugimi informacijami kot tistimi, ki jih je pridobil oz. ustvaril pri izvajanju svojih pooblastil in dejavnosti, niti ne more razpolagati. Dejstvo je, da »delovno področje organa« ne zajema zgolj informacij, ki jih opredeljujejo področni zakoni ali podzakonski akti, temveč vse, kar je kakorkoli povezano z javnopravnim delovanjem organa.

 

V nadaljevanju se je IP opredelil do posameznih zahtevanih informacij:

 

Organ je pri odstopu pritožbe posredoval Finančno kartico stroškovnega mesta 306180 (25. Obletnica ŠOU v Ljubljani) (45), kar pomeni, da ni dvoma, da je v tem delu zahteve podan kriterij materializirane oblike, prav tako dokument sodi v delovno področje organa. Sporno pa je vprašanje, ali je podana izjema poslovne skrivnosti po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se je skliceval organ.

 

IP je vpogledal v »Finančno kartico stroškovnega mesta 306180« in ugotavlja, da ne nosi oznake poslovna skrivnost, prav tako organ ni predložil sklepa o varovanju poslovne skrivnosti. Gre za izpisek kartice glavne knjige, ki vsebuje pet strani in je razčlenjena po posameznih kontih za stroškovno mesto 306180_ 25. Obletnica ŠOU v Ljubljani.

 

Po 39. členu Zakona o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 42/2006 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGD-1) je poslovna skrivnost opredeljena kot podatek, ki ga določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 39. člena ZGD-1). Ne glede na to, pa se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (drugi odstavek 39. člena ZGD-1). Poleg tega IP opozarja, da ZGD-1 v tretjem odstavku 39. člena izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev. To pomeni, da je poslovna skrivnost, ki lahko predstavlja izjemo po ZDIJZ, vezana zgolj na ZGD-1, v katerem je že na podlagi 1. odst. 3. čl. jasno določeno, kdo se lahko na poslovno skrivnost sklicuje oz. komu je institut varstva konkurenčne prednosti namenjen. Namenjen je gospodarskim družbam, ki so na podlagi ZGD pravne osebe, ki na trgu samostojno opravljajo pridobitno dejavnost kot svojo izključno dejavnost, pa tudi družbam, ki v skladu z zakonom v celoti ali deloma opravljajo dejavnost, ki ni pridobitna (ob smiselni uporabi 3. čl. ZGD-1). Gospodarske družbe se lahko organizirajo samo v eni izmed oblik, ki jih eksplicitno določa 3. odst. 3. čl. ZGD-1. S pomočjo instituta poslovne skrivnosti, ki je urejen v 39. čl. ZGD-1, družbe varujejo podatke, ki za njih pomenijo konkurenčno prednost v kakršnemkoli pogledu. Organ statusno pravno ni urejen po ZGD-1, saj gre za pravno osebo, ustanovljeno s ciljem urejanja vprašanj skupnega pomena in uresničevanja skupnih interesov študentov. Kot tak organ zagotovo ne sodi med gospodarske subjekte (gospodarske družbe) po ZGD-1, zato po mnenju IP tudi ne more uporabljati instituta poslovne skrivnosti za dokumente, ki so izdelani v okviru opravljanja njegovih nalog. Gre namreč za osebo javnega prava, kar pomeni, da mora biti njeno delovanje v osnovi transparentno. Slednje je izrecno zapisano tudi v 12. členu ŠU (da je delovanje organa javno). Zgolj v primeru, ko oseba javnega prava razpolaga s podatki subjektov zasebnega prava, je na podlagi 40. člena ZGD-1 zavezana varovati morebitne poslovne skrivnosti teh subjektov, ob dejstvu, da informacije, ki predstavljajo porabo javnih sredstev, ne morejo soditi med poslovno skrivnost teh subjektov, ne glede na označitev. To pomeni, da podatek o tem, koliko in komu je organ plačal npr. za najemnino, varovanje, glasbeni nastop, itd. ne more soditi med poslovno skrivnost organa, niti subjektov, s katerimi je organ sodeloval. Treba je namreč izhajati iz načelnega stališča, da so osebe javnega prava zavezane k preglednemu poslovanju in da njihov položaj ni primerljiv pravnim osebam, ki delujejo po ZGD-1. Slednje namreč delujejo z namenom pridobivanja dobička in povečevanja dohodka v korist vsakokratnih lastnikov in družbe kot take, medtem ko mora oseba javnega prava delovati v javnem interesu in porabljati javna sredstva zgolj za namen, za katerega je ustanovljena, v konkretnem primeru je to za potrebe študentov. Organ z zatrjevanjem, da določen podatek predstavlja poslovno skrivnost, ne more izničiti nadzora nad porabo javnih sredstev in nadzora nad svojim delovanjem. Organ se v prvi vrsti financira s sredstvi iz državnega proračuna ter proračunov lokalnih samoupravnih skupnosti, zato pregled stroškov po določenem stroškovnem mestu nedvomno izkazuje posredno porabo javnih sredstev. IP ob tem poudarja, da tudi iz 11. člena ŠU jasno izhaja, da je organ zavezan svoja sredstva porabljati racionalno in na transparenten način. Z vidika transparentnosti je javnost podatkov o stroških, ki izhajajo iz finančne kartice stroškovnega mesta 306180 (25. Obletnica ŠOU v Ljubljani), nujen pogoj, da sploh lahko govorimo, da je delovanje in poraba sredstev organa javna oziroma pregledna in transparentna.

 

Glede na navedeno IP nikakor ne more slediti splošnemu zatrjevanju organa, da zahtevane informacije, ki izkazujejo finančno poslovanje organa, predstavljajo poslovno skrivnost, zato v danem primeru ni podana izjema iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

IP je po uradni dolžnosti v skladu z 2. odstavkom 247. člena ZUP preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane druge izjeme po 5. a in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da niso podane. Z vidika izjeme varstva osebnih podatkov IP poudarja, da ZVOP-1 ne varuje osebnih podatkov na splošno, ampak omogoča le preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. člen ZVOP-1). Varstvo po ZVOP-1 in posebnih predpisih tako uživajo le tisti osebni podatki, ki jih lahko opredelimo kot t.i. varovane osebne podatke. Tako ni varovan podatek o izplačilu po avtorskih pogodbah posameznikom, ki izhajajo iz zahtevanih informacij. Organ razpolaga z javnimi sredstvi, zato je zavezan k transparentnemu delovanju tudi na podlagi 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki izrecno določa, da se dovoli dostop do zahtevane informacije, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. Iz dikcije omenjene določbe ne izhaja, da bi bil pojem »javnih sredstev« omejen zgolj na proračunska sredstva ali omejen po statusu porabnika (subjektivnem kriteriju). Pojem »porabe« iz 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ se nanaša na vse vrste odhodkov organa: materialni stroški, amortizacija, odhodki storitev (projekti, komunikacijske storitve, mednarodno sodelovanje, pogodbena dela…), stroški dela, transferji. IP posebej poudarja, da tudi podatki o izplačilu po avtorskih pogodbah posameznikom neposredno kažejo na (oziroma so v neposredni zvezi s) porabo finančnih sredstev organa, kjer so v strukturi virov na podlagi koncesijskih dajatev v pretežni meri zastopana javna sredstva. Občutna prevlada javnega financiranja je tako temeljni razlog za stališče, da mora biti delovanje organa v največji možni meri javno, torej tudi vsa izplačila fizičnim osebam, ki se zagotavljajo iz koncesijskih sredstev kot javne dajatve oziroma javna sredstva. Za organ torej veljajo vsi elementi prava dostopa do javnih informacij, ki so naravnani k preglednosti, zmanjševanju zlorab in povečanju odnosa in odgovornosti delovanja zaposlenih.

 

Prosilec je nadalje zahteval »Letna revizijska poročila za leta 2010, 2011, 2012, 2013 in 2014, ki so bila oddana v skladu s 76. členom Statuta ŠOU v Ljubljani« (46). V izpodbijani odločbi je organ sicer zatrdil, da z zahtevanimi informacijami ne razpolaga, z utemeljitvijo, da določba 76. člena Statuta ŠOU v Ljubljani ne predpisuje obveznosti angažiranja revizorjev ter oddajanja revizijskih poročil vodstvu ŠOU v Ljubljani, pri tem pa je organ ob odstopu pritožbe IP predložil »Poročilo neodvisnega revizorja« za leto 2010 z dne 31.5.2011 in za leto 2011 z dne 30.6.2012. Navedeno pomeni, da trditev organa ne drži v celoti, zato se je IP v nadaljevanju opredelil do predloženih informacij. Dejstvo je namreč, da zgolj zato, ker organ ni dolžan angažirati revizorjev, to še ne pomeni, da obstoječa informacija ne izpolnjuje kriterijev informacije javnega značaja.

 

IP je vpogledal v »Poročili neodvisnega revizorja« za leti 2010 in 2011 in ugotavlja, da je v tem delu zahteve podan kriterij materializirane oblike, prav tako dokument sodi v delovno področje organa. IP je po uradni dolžnosti, v skladu z 2. odstavkom 247. člena ZUP preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane izjeme po 5. a in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da niso podane. Gre namreč za poročilo, ki na splošno opredeljuje odgovornost revizorjev, na koncu pa podaja revizijsko mnenje o računovodskih izkazih, ki izkazujejo finančno poslovanje organa, torej porabo javnih sredstev, kar mora biti pregledno in transparentno, zato sodi med prosto dostopne informacije. V poročilih neodvisnega revizorja sta navedeni imeni in priimka revizorjev, ki sta mnenji izdelala in ne sodita med varovane osebne podatke, saj gre za podatek, ki je javen in prosto dostopen pri Slovenskem inštitutu za revizijo, v okviru registra pooblaščenih revizorjev[4]. Prav tako ni varovan osebni podatek ime in priimek direktor(ice)ja revizijske družbe, saj je javen že po Zakonu o poslovnem registru Slovenije in Zakonu o sodnem registru.

 

Prosilec je v 47. točki zahteval »Končne preglede prihodkov in odhodkov za vsako posamezno leto, od leta 1994 dalje«. Organ v izpodbijani odločbi ni zanikal obstoja zahtevanih informacij, je pa prosilca v obrazložitvi napotil na spletno stran AJPES, kjer so dosegljiva letna poročila od leta 1994 dalje. Prosilec v pritožbi vztraja, da zahteva dostop do internih poročil, ki jih vsako leto pripravi organ. IP je vpogledal v »Končni pregled prihodkov in odhodkov« za leto 2014 z dne 20. 2. 2015 in ugotavlja, da izkazuje finančno poslovanje organa, glede katerega je že večkrat poudaril, da mora biti njegovo delovanje transparentno. IP je v pravnomočni odločbi št. 090-190/2010 z dne 26. 10. 2010 odločil o istih dokumentih za obdobje od leta 1994 do leta 2009. IP je v navedeni odločbi ugotovil, da zahtevane informacije ne predstavljajo nobene izmed izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, razen imena in priimki ter podpis oseb, ki so jih pripravile. V tem delu gre za varovane osebne podatke, saj so osebe na podlagi teh podatkov določljive, pri tem pa ni nobene pravne podlage, na podlagi katere bi bili osebni podatki teh oseb javno dostopni. ZVOP-1 v 8. čl. namreč jasno določa, da se lahko osebni podatki obdelujejo le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon ali če je za obdelavo določenih osebnih podatkov podana osebna privolitev posameznika. Ker v obravnavanem primeru ni pravne podlage za tovrstno obdelavo osebnih podatkov, gre za varovane osebne podatke, ki predstavljajo izjemo po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je ob tem poudaril, da zahtevana informacija ni povsem identična letnim poročilom, s katerimi razpolaga AJPES, dejstvo pa je, da so te informacije zajete v končnem pregledu prihodkov in odhodkov, kar je dodaten argument, da zahtevane informacije ni mogoče varovati z institutom poslovne skrivnosti, saj gre v nekoliko bolj razčlenjeni obliki za podatke, ki so javni na podlagi zakona (3. odstavek 39. člena ZGD-1 v povezavi z 51. členom ZR). Odločitev IP je s sodbo z dne 18. 5. 2011, opr.št. IU 1722/2010-16, potrdilo tudi Upravno sodišče RS[5]. Glede na navedeno je IP tudi v obravnavanem primeru sledil svoji pravnomočni odločitvi in stališču sodišča ter odločil, kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe.

 

Glede zahtevnih informacij od točke 1. do 23, ki se nanašajo na priloge k zapisnikom rednih sej Predsedstva ŠOU, se je organ skliceval na nejasnost zahteve. Kot je pravilno opozoril tudi prosilec, je v primeru nejasne vloge organ dolžan prosilca pozvati, da jo v roku, ki ne sme biti krajši od treh delovnih dni, dopolni (prvi odstavek 18. člena ZDIJZ). IP poudarja, da drugi odstavek 18. člena ZDIJZ zavezuje uradno osebo, ki je pri organu imenovana za posredovanje informacij javnega značaja, da prosilcu pri dopolnitvi zahteve nudi ustrezno pomoč. Navedena določba je specifičen izraz načela varstva pravic strank, ki ga določa 7. člen ZUP in v skladu s katerim morajo organi pri postopanju in odločanju strankam med drugim omogočiti, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice. Ob generalni zahtevi po »ustrezni pomoči« ZDIJZ ali ZUP ne določata konkretno, na kakšen način, v kakšni obliki ter v kakšnem obsegu mora organ prosilcu nuditi pomoč. Kljub temu ni nobenega dvoma, da je organ v primeru, ko meni, da zahteva ni dovolj opredeljena, da bi jo bilo mogoče obravnavati, zavezan na formalen (npr. pisno ali z vabilom, da prosilec pride v prostore organa) ali manj formalen (npr. po telefonu) način vzpostaviti stik s prosilcem in mu pojasniti vse okoliščine, povezane z zahtevanimi informacijami in dokumentarnim gradivom, s katerim organ razpolaga, ki bi lahko pripomogle k določnejši opredelitvi prosilčeve zahteve.

 

Prosilec je nadalje zahteval finančne kartice od leta 2000 dalje za konkretne postavke finančnih načrtov ŠOU v Ljubljani (24-29), glede katerih je organ navedel, da zahtevi ni mogoče ugoditi, ker se izpiski finančnih kartic ne hranijo trajno, pri čemer je zapisal, da se podatki hranijo deset let. IP ugotavlja, da je organ v tem delu sam seboj v nasprotju, saj ni pojasnil, zakaj prosilcu ne omogoči dostopa do informacij, s katerimi razpolaga glede na naveden čas hrambe.

 

V tem delu (točke 1-29) torej organ ni navedel, kateri določno opredeljeni dokumenti so bili predmet presoje, niti dokumentov ni natančno preučil z vidika izjem od prostega dostopa. Predmet presoje po ZDIJZ so dejansko lahko zgolj že obstoječi dokumenti in organ za potrebe prosilca ni dolžan izdelati informacije. Organ v izpodbijani odločbi ni (v celoti) zanikal obstoja dokumentov, prav tako pa se do njih ni opredelil. Obrazložitev izpodbijane odločbe je tako ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa. Kot izhaja iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303, odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe. Upoštevaje navedeno je IP ugotovil, da so v konkretnem primeru podane bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, zaradi česar se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti.

 

IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in zato postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje. Odločbo je na podlagi 3. odst. 251. čl. ZUP v tem delu odpravil in vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek, pri čemer je organ dolžan, pri izdaji nove odločbe, upoštevati napotke IP. Organ je dolžan jasno opredeliti, kateri dokumenti, ki jih zahteva prosilec, so predmet presoje. Ko bo organ razčistil, kateri dokumenti so predmet zahteve prosilca, mora v obrazložitvi odločbe natančno pojasniti, s katerimi dokumenti organ dejansko razpolaga in s katerimi ne ter navesti razloge za takšno dejansko stanje. Če organ ugotovi, da zahtevana informacija javnega značaja sploh ne obstaja, mora v tem delu zahtevo prosilca zavrniti z odločbo (drugi odstavek 22. člena ZDIJZ), pri čemer mora tako v obrazložitvi kot v izreku določno opredeliti, na kateri del zahteve se nanaša ta del odločitve organa. IP pojasnjuje, da je organ po ZDIJZ zavezan izključno k presoji oziroma posredovanju obstoječih dokumentov, torej zgolj tistih informacij, s katerimi razpolaga in jih ni dolžan pridobivati od drugih organov. Pri tem, kot je bilo že pojasnjeno, ni relevantno, na kakšni podlagi oziroma za kakšen namen je organ informacijo izdelal/pridobil, ključno je, da z njo razpolaga.

 

Prosilec je v zahtevi od 30. do 44. točke zahteval dostopa do pogodb (navedene zgoraj), glede katerih se je organ skliceval na obstoj poslovne skrivnosti (30, 36-44 točke) in na neobstoj dokumentov (31-35 točke).

 

IP poudarja, da se v postopku dostopa do informacij javnega značaja na podlagi pisne zahteve subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (2. odstavek 15. člena ZDIJZ), to pomeni, da je v postopek treba pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. Navedeno pomeni, da bi moral organ v ugotovitvenem postopku, za ugotovitev, ali določen podatek pomeni poslovno skrivnost, nujno pozvati oz. dati možnost sodelovanja tudi strankam, zgoraj navedenih pogodb, ki jim pripada predmetna poslovna informacija. Ker organ tega ni storil, je s tem storil tudi bistveno kršitev pravil postopka po 2. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP. Organ bi torej moral te subjekte konkretno pozvati, da se o teh zadevah izrečejo in da predložijo ustrezne dokaze za uveljavljanje poslovne skrivnosti, če jo želijo zavarovati. Dolžnost varovanja poslovne skrivnosti je, kot je bilo pojasnjeno, v skladu z 2. odst. 40. čl. ZGD-1 sicer tako na strani oseb, ki so z družbo povezane, kakor tudi na strani oseb izven družbe. Vendar so slednje k varovanju poslovne skrivnosti zavezane le v primeru, če so vedele ali če bi glede na naravo podatka morale vedeti za to, da je podatek poslovna skrivnost. Navedeno pomeni, da je primarna dolžnost varovanja poslovne skrivnosti na subjektu, čigar poslovna skrivnost se varuje. Zato jih mora organ pozvati na izjasnitev, ali gre v danem primeru za podatke, ki predstavljajo poslovno skrivnost. Vsak subjekt je namreč dolžan sam ščititi svoje poslovne skrivnosti, zato tega namesto njega ne more narediti organ. Dolžnost organa pa je, da subjektom, torej drugim pogodbenim strankam to omogoči.

 

Na podlagi navedenega IP ugotavlja, da je organ s tem, ko v postopek ni pozval pogodbene stranke, storil bistveno kršitev pravil postopka po 2. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP. Kršil pa je tudi načelo varstva pravic strank in varstvo javnih koristi (1. odst. 7. čl. ZUP), ter načelo zaslišanja strank,(1. in 2. odst. 9. čl. ZUP). Organ je kršil tudi procesno določbo 1. odst. 138. čl. ZUP v zvezi z ugotavljanjem izjeme iz 2. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, kar je imelo za posledico nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. V smiselno podobni zadevi je tako stališče zavzelo Upravno sodišče RS v sodbi z dne 21.03.2007, št. U 2409/2005-20.

 

Ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, zlasti zaradi odsotnosti strank, katerih poslovna skrivnost se varuje, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje. Odločbo je na podlagi 3. odst. 251. čl. ZUP v tem delu odpravil in vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek, pri čemer je organ dolžan, pri izdaji nove odločbe, upoštevati napotke IP.

 

Primarno mora organ v skladu z 9. čl. ZUP, obvestiti pogodbene stranke, da se lahko izjasnijo oz. opredelijo, ali zahtevane informacije za njih morebiti predstavljajo poslovno skrivnost. Pri tem jih mora organ opozoriti, da predložijo ustrezne dokaze za uveljavljanje poslovnih skrivnosti, da konkretno, ne abstraktno, obrazložijo, kakšna škoda bi podjetjem z razkritjem zahtevanih informacij nastala, ter da so lahko predmet poslovne skrivnosti samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj oziroma podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev. Šele na podlagi tako pridobljenih pojasnil oz. po preteku roka, ki ga bo dal organ subjektom, da lahko priglasijo stransko udeležbo, lahko organ ugotavlja, ali so izpolnjeni pogoji za uporabo izjeme po 2. točki 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Pri tem pa mora organ upoštevati tudi 1. alinejo 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, po kateri se ne glede na določbo 5.a in prvega odstavka (kjer je opredeljenih 11 izjem, zaradi katerih se dostop do informacije zavrne), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka, ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. V obravnavanih primerih gre namreč za porabo javnih sredstev, zato je že na podlagi zgoraj navedene 1. alineje 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, potreba po transparentnosti celotnega delovanja organa zagotovo podana. Javnost je zagotovo upravičena vedeti, kako in zakaj se porabljajo javna sredstva, pomemben pa je tudi interes javnosti do poštenega in strokovnega delovanja organa. Ob tem IP opozarja na svojo pravnomočno odločbo št. 090-54/2012/11[6] z dne 11. 06. 2012, v kateri je bila predmet presoje pogodba, ki jo je imela Študentska organizacija Univerze na Primorskem sklenjeno za pravno svetovanje. V navedeni odločbi je IP ugotovil, da je pogodba o pravnem svetovanju pravilno označena kot poslovna skrivnost, vendar pa določeni podatki, navedeni v pogodbi, v skladu z ZGD-1 ne morejo biti poslovna skrivnost – podatki o porabi javnih sredstev, zato je naložil organu, da prosilcu posreduje svetovalno pogodbo z delnim dostopom, kot ga je določil IP (nagrada odvetnici, izdatki odvetnice, obračunavanje storitev, plačilo storitev). IP ob tem ponovno dodaja, da je organ dolžan presojati izključno dokumente, s katerimi razpolaga in ni dolžan pridobivati informacij (pogodb) od drugih organov, kar nepravilno navaja prosilec. Kriterij materializirane oblike je eden izmed obveznih pogojev, da sploh govorimo o informaciji javnega značaja (prvi odstavek 4. člena ZDIJZ). Če slednji kriterij ni podan, lahko organ zahtevo v tem delu utemeljeno zavrne.

 

Ker je organ pri odstopu pritožbe izpostavil, da je prosilec določene informacije že prejel kot poslanec Študentskega zbora, IP pojasnjuje, da omenjena okoliščina, ne omogoča zavrnitve dostopa do prosto dostopnih informacij javnega značaja, saj je dostop po ZDIJZ poseben in samostojen postopek, po katerem organ za zahtevane informacije in za konkretnega prosilca še ni odločal, kar pomeni, da pogoji iz 129. člena ZUP niso izpolnjeni.

 

Glede na vse navedeno iz obrazložitve izhaja, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo in storil bistveno kršitev pravil postopka, zato je IP pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi 1. odst. 252. čl. ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo tako, da je organu naložil posredovanje tistih dokumentov, ki so informacija javnega značaja, kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe. V preostalem delu pa je IP na podlagi 3. odst. 251. čl. ZUP zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek, kot izhaja iz druge točke izreka te odločbe. Odločitev v ponovnem postopku mora organ sprejeti najkasneje v 30 dneh od prejema zadeve in izdati novo odločbo.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper prvo točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

Zoper drugo točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba niti upravni spor.

 

 

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.

svetovalka informacijske pooblaščenke           

 

 

Informacijski Pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

 


[1] www.sodisce.si/znanje/sodna_praksa/upravno_sodisce_rs/2012032113074220/

[2] www.sodnapraksa.si

[3] imss.dz-rs.si/imis/c3f0ce933cb10d8a716a.pdf

 

[4] sis.si-revizija.si/public/registry/licenselist/p

[5] www.ip-rs.si/fileadmin/user_upload/Pdf/sodbe_UPRS/I_U_1722-2010-16__090-190-2010_.pdf

[6] www.ip-rs.si/ijz/matej-rodela-novinar-radia-koper-studentska-organizacija-univerze-na-primorskem-1666/