Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG
dekorativna slika

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 06.08.2020
Naslov: prosilec - Splošna bolnišnica dr. Franca Derganca Nova Gorica
Številka: 090-140/2020
Kategorija: Osebni podatek, Javni uslužbenci, funkcionarji, Notranje delovanje organa, Test interesa javnosti
Status: Delno odobreno


POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval mnenje bolnišnične etične komisije glede potencialnega vnaprejšnjega ocenjevanja oz. »triažiranja« vseh prebivalcev v domovih za starejše. Organ je njegovo zahtevo zavrnil, s sklicevanjem na izjemi varstva osebnih podatkov in notranjega delovanja. IP je pritožbi prosilca delno ugodil, ker je ugotovil, da izjemi varstva osebnih podatkov in notranjega delovanja nista podani glede celotnega dokumenta, ampak le delno. Z institutom delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ je tako mogoče varovane podatke iz zahtevanega dokumenta izločiti in prosilcu omogočiti vsaj delni dostop.

 

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-140/2020/4

Datum: 6. 8. 2020

 

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/161 z dne 25. 5. 2018 (v nad. IP), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nad. ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nad. ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06–ZUS-1, 126/07-ZUP-E, 65/08-ZUP-F in 8/10-ZUP-G in 82/13-ZUP-H; v nad. ZUP), o pritožbi ………………(v nad. prosilec), z dne 15. 7. 2020, zoper odločbo Splošne bolnišnice dr. Franca Derganca Nova Gorica, Ulica padlih borcev 13a, 5290 Šempeter pri Gorici (v nad. organ), št. 100-35/2020-4 z dne 1. 7. 2020, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, izdaja naslednjo

 

O D L O Č B O

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 15. 7. 2020 zoper odločbo Splošne bolnišnice dr. Franca Derganca Nova Gorica št. 100-35/2020-4 z dne 1. 7. 2020 se delno ugodi in se 1. točka izreka izpodbijane odločbe delno odpravi ter se odloči: Organ mora prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe v elektronski obliki posredovati kopijo zapisnika sestanka bolnišnične etične komisije z dne 24. 4. 2020, pri čemer je v dokumentu dolžan prekriti naslednje podatke:

    • na str. 1, v četrtem odstavku besedila, inicialke posameznika (pred besedilom »poda svoje videnje,..),
    • na str. 2, v prvem odstavku besedila, ime in priimek posameznika (pred besedilom »vpraša, kako ravnati,..)
    • na str. 2, v četrtem odstavku besedila, ime in priimek posameznika (pred besedilom »pove, da ni sprejemljivo,..),
    • na str. 2, v petem odstavku besedila, ime in priimek posameznika (pred besedilom »pove, da je pomembno…),
    • na str. 2, v sklepu 3, ime in priimek in fakulteta posameznice, ki bo izvajala nalogo, za katero se izdaja soglasje.

  1. V delu, v katerem je organ v skladu s prejšnjo točko tega izreka v posredovanem dokumentu dolžan prekriti varovane podatke, se pritožba prosilca z dne 15. 7. 2020 zavrne.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

OBRAZLOŽITEV:

 

Prosilec je pri organu dne 10. 6. 2020 vložil zahtevo za posredovanje mnenja etične komisije, ki je bilo predstavljeno v oddaji Tarča, dne 4. 6. 2020, na RTV Slovenija, glede potencialnega vnaprejšnjega ocenjevanja oz. »triažiranja« vseh prebivalcev v domovih za starejše. Na poziv organa je prosilec dne 22. 6. 2020 zahtevo dopolnil, in sicer z lastnoročnim podpisom zakonite zastopnice prosilca.

 

O zahtevi prosilca je organ dne 1. 7. 2020 izdal odločbo št. 100-35/2020-4. Zahtevo prosilca za fotokopijo mnenja etične komisije SB Nova Gorica je zavrnil, zaradi izjeme varstva osebnih podatkov in izjeme notranjega delovanja. V obrazložitvi odločbe je pojasnil, da zaprošeni dokument vsebuje podrobne vsebinske razprave, iz katerih izhajajo osebna mnenja, pogledi in stališča ter odnos posameznih članov bolnišnične etične komisije do obravnavane teme, kar predstavlja varovane osebne podatke. Iz vsebine dokumenta je tako razvidno, kakšno je bilo mnenje posameznega člana, kdo od članov je kaj povedal in kakšna so bila individualna stališča do obravnavane teme. Po mnenju organa posredovanje dokumenta prav tako ni mogoče niti z uporabo t.i. instituta delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ, saj varovanih osebnih podatkov ni mogoče prekriti in izločiti iz zahtevanega dokumenta na način, da to ne bi ogrozilo njihove zaupnosti, po drugi strani pa istočasno omogočilo ohranitve vsebinske smiselnosti dokumentov. Dokument bi s tem postal vsebinsko nelogičen in nerazumljiv (19. člen Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja, Uradni list RS, št. 24/16). Poleg tega predstavlja zahtevan dokument tudi notranje delovanje organa, razkritje pa bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti. Gre za varovanje t.i. »notranjega procesa razmišljanja organa«, s čimer se varujejo podatki, ki nastanejo ob oblikovanju politike organa, sprejemanju strokovnih smernic in usmeritev,…Gre za dokument za notranjo rabo organa. Prav tako pa ga kot uradno tajnost označuje Pravilnik o varovanju osebnih in zaupnih podatkov ter dokumentarnega gradiva zavoda št. 130-1/2006-38 z dne 10. 8. 2017 – UPB-2, s spremembami in dopolnitvami. V sled navedenega je organ odločil, da zahtevo prosilca v celoti zavrne.

 

Zoper odločbo organa št. 100-35/2020-4 z dne 1. 7. 2020 je prosilec dne 15. 7. 2020 pri organu vložil pritožbo (dalje izpodbijana odločba). Pritožuje se zaradi napačne uporabe materialnega prava in kršitev Ustave RS. Izpodbijana odločba napačno uporablja materialno pravo, saj zavrnitev temelji na uporabi izjem od dostopa po 3. in 11. točki 6. člena ZDIJZ. Uvodoma prosilec pojasnjuje, da je zahteval dostop do mnenja (torej odločitve) etične komisije Splošne bolnišnice Nova Gorica v razvpitem primeru domnevne predhodne triaže še zdravih starejših v socialnih zavodih (domovih za starejše). Po medijskem poročanju je tovrstno triažiranje zdravih in še neobolelih stanovalcev domnevno odredilo Ministrstvo za zdravje, aktivnosti triaže pa so efektivno pomenile vnaprejšnjo klasifikacijo stanovalcev na tiste, ki naj bi v primeru obolelosti dobili »pravico« do zdravljenja v bolnišnici ter tiste, ki ne bi. Kolikor je javnosti znano, naj bi se po celi državi v zdravstvene kartone vlagali »vložni listi« s to oceno, nekateri pa celo navajajo izdelavo »seznamov«, a ta domneva še ni raziskana. Ta izziv je ločen od osamitve okuženih (kot zahteva Zakon o nalezljivih boleznih za ta tip bolezni), tako da je zaradi spornosti k sistemskemu nadzoru Ministrstvo za zdravje pozvala, 17. 5. ter 4. 6. 2020, celo Zdravniška zbornica. Če bi se navedbe medijev izkazale za resnične (denimo o izdelanih vnaprejšnjih seznamih), gre lahko celo za kršitev pravice do življenja, odrejene s strani Vlade RS, pri čemer je bila zasedenost intenzivnih enot glede koronavirusa v tistem času največ 35-odstotna. Gre torej za zadevo, ki je brez kančka dvoma v javnem interesu, da se temeljito preišče. Organ je bil za zahtevani dokument zaprošen, ker je v oddaji Tarča RTV Slo, dne 4. 6. 2020, …..izjavo, da se je etična komisija organa, torej SB NG, uprla takšnemu vnaprejšnjemu ocenjevanju varovancev. Dokument javnost potrebuje, da se uradno »na papirju« potrdi ta izjava,  poleg nujnega izreka pa seveda javni interes zahteva še razkritje strokovnih stališč oziroma samega ozadja. Prosilec ob tem opozarja na drugi odstavek 6. člena ZDIJZ, po katerem se dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa, razen v točno določenih primerih, ki pa v obravnavanem primeru ne pridejo v poštev. Prosilec dalje navaja, da izpodbija tudi izjeme iz 3. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki po njegovem niso podane. Prosilec osebnih podatkov ne zahteva in jih tudi ne pričakuje, pričakuje le mnenje etične komisije, in sicer prvenstveno uradno mnenje (recimo izrek), pa tudi obrazložitev ter strokovne podlage in zapisnik razprave, s prilogami (mnenja zdravnikov oz. članov etične komisije). Ne strinja se, da iz zahtevanega dokumenta ni možno izločiti varovanih podatkov in da torej delni dostop ni mogoč ter opozarja, da ta del odločbe ni obrazložen. Organ je javna bolnišnica in etična komisija je njen organ. Gre torej za odločitev javnega organa v fazi strokovne narave. Kje tu organ zaznava osebne podatke, je prosilcu nerazumljivo. Za strokovno mnenje, denimo, niti ime zdravnika, ki ga je podal, ne more biti osebni podatek. Prav tako ni obrazloženo, kako bi v primeru delnega dostopa postal dokument vsebinsko nelogičen in nerazumljiv, saj je IP dobro znano, da se v določenih upravnih postopkih po ZDIJZ posredujejo tudi po cele strani prekriti dokumenti. Glede domnevne izjeme notranjega delovanja se ne strinja z zatrjevanjem organa, da gre za dokument za »notranjo rabo«. Etična komisija prvenstveno služi javnosti, pacientom in preko svojega dela tudi vpliva na samo stroko – kar pa ni možno, če bi bile odločitve samo notranje. Prosilec si težko predstavlja, da bi stroka denimo ignorirala mnenje etične komisije UKC Ljubljana v nekem primeru – saj gre za vodilno bolnišnico – in prav isto velja za manjše bolnišnice. Gre za analogijo sodni praksi, ki je po mnenju prosilca ni dovoljeno skrivati. Zatrjevana izjema ni niti specificirana – ponovno gre le za pavšalno, neobrazloženo navajanje, torej za poskus odtegnitve dokumenta javnosti. Ker izjema ni niti obrazložena (kako točno bi bilo delo etične komisije moteno?), ji prosilec ne more vsebinsko oporekati, razen na splošni ravni, da svojci umrlih starejših, oboleli in zdravi (v strahu) zahtevajo/oziroma imajo pravico vedeti, kako se je in se bo stroka odzivala v primeru okužbe s koronavirusom v domovih za starejše, kjer so določbe Zakona o nalezljivih boleznih ter postopki jasni (in v tem delu to spet postane stvar dostopa zaradi prevlade javnega interesa). Izpodbijana odločba tudi navaja, da je zahtevan dokument uradna tajnost po pravilniku organa, čemur prosilec oporeka. Izpodbijana odločba sploh ne navaja stopnje tajnosti (kar se lahko določi le po Zakonu o tajnih podatkih), ne številke odločbe, s katero je bila tajnost določena, hkrati pa dokumenti v javnem interesu tako ali tako ne morejo biti zaupni. Zaupni so lahko osebni podatki, ne pa denimo odločitev etične komisije (izrek), ki je analogna odločitvi javnega organa v javnem upravnem postopku (in financirana s strani davkoplačevalcev). Navedenega pravilnika prosilec po skrbnem preverjanju tudi ni našel niti na portalu Vlade RS pisrs.si niti na spletni strani organa, tako da sploh ne ve, kaj določa in če je vsebina pravno ustrezna. Zakon o tajnih podatkih namreč termina »uradna tajnost« sploh ne pozna. Po mnenju prosilca izpodbijana odločba tudi krši Ustavo RS, saj postopek dostopa do informacij javnega značaja izkorišča za dejansko odtegovanje ključnih informacij javnosti – hkrati pa posredno krši duh ustave, saj gre za občutljivo temo z domnevnim političnim odločanjem/odrejanjem (vsaj) ministra za zdravje. Že iz načela delitve oblasti izhaja, da je tovrstne očitke treba preiskati, za to pa mora javnost imeti vsaj efektivne postopke za uveljavljanje odgovornosti tako na politični kot strokovni ravni. S tovrstnim ravnanjem organa se ruši zaupanje v pravni red RS, s čimer se izvotli načelo pravne države, katerega podelement je načelo zaupanja v pravo. Zaupanje svojcev, obolelih in zdravih v domovih za starejše sicer ni neposredno vezano na prosilčev upravni postopek, je pa vezano na dostop do tega, očitno ključnega dokumenta, kaj se je dogajalo in kaj je sklenila etična komisija organa. Posredno ta vidik še huje ogroža načelo zaupanja v pravo, načelo pravne države, morda celo pravico do življenja. Vsekakor pa meče senco dvoma na samo delovanje države in državno ureditev, če so očitno določeni organi (javni zavodi) mnenja, da so zunaj nadzora oziroma odgovornosti. Glede na vse navedeno prosilec predlaga IP, da o zahtevi sam vsebinsko odloči tako, da z odločbo dovoli dostop do zahtevanih informacij javnega značaja.

 

Pritožbo prosilca je organ dne 22. 7. 2020, z dopisom št. 100-35/2020-7, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

 

Na poziv IP je organ dne 5. 8. 2020 posredoval še dodatno dokumentacijo, in sicer sklep o imenovanju Etične komisije Splošne bolnišnice dr. Franca Derganca Nova Gorica št. 181-1/2013-14 z dne 17. 12. 2019, Poslovnik Etične komisije Splošne bolnišnice dr. Franca Derganca Nova Gorica št. 130-2/2014-8 z dne 27. 2. 2015 in Pravilnik o varovanju osebnih in zaupnih podatkov ter dokumentarnega gradiva, uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, št. 130-1/2006-39, št. 130-1/2006-42, št. 130-1/2006-45 in št. 130-1/2006-46.

 

Pritožba je delno utemeljena.

 

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ in da z zahtevano informacijo razpolaga. Z odstopom pritožbe je organ IP namreč posredoval tudi zapisnik sestanka bolnišnične etične komisije z dne 24. 4. 2020, ki ga je prepoznal kot dokument, ki ga zahteva prosilec. V tem pritožbenem postopku je tako sporno le, ali je organ dostop do navedenega zapisnika etične komisije upravičeno zavrnil s sklicevanjem na izjemo varstva osebnih podatkov in izjemo notranjega delovanja.

 

Po pregledu spisovne dokumentacije IP ugotavlja, da odločitev organa, da se zahteva prosilca v celoti zavrne, ni pravilna. Organ je v postopku delno napačno uporabil materialno pravo, zato je IP, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, pritožbi prosilca delno ugodil, izpodbijano odločbo delno odpravil in sam odločil, da mora organ prosilcu zahtevani dokument posredovati v obliki delnega dostopa, in sicer iz naslednjih razlogov:

 

  1. Glede izjeme varstva osebnih podatkov

 

Ker se je organ pri zavrnitvi dostopa do zahtevanega dokumenta skliceval na varstvo osebnih podatkov, je IP v tem postopku presojal, ali zahtevani zapisnik etične komisije vsebuje varovane osebne podatke.

 

25. 5. 2018 se je začela uporabljati Splošna uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov)[1]. Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov je torej pravni akt, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZVOP-1), kar pomeni, da se v določenih delih ZVOP-1 ne uporablja več.

 

Po določilu člena 4, pododstavka (1), pomeni osebni podatek katerokoli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom (v nadaljnjem besedilu: posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki); določljiv posameznik je tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika. Splošna uredba o varstvu podatkov v členu 86 nadalje določa, da lahko javni organi oz. javno ali zasebno telo v skladu s pravom Unije ali pravom države članice, ki velja za javni organ ali telo, razkrije osebne podatke iz uradnih dokumentov, s katerimi razpolaga zaradi opravljanja nalog v javnem interesu, da se uskladi dostop javnosti do uradnih dokumentov s pravico do varstva osebnih podatkov v skladu s to uredbo. Razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po členu 4, pododstavku (2) Splošne uredbe o varstvu podatkov, zato je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v členu 6 Splošne uredbe o varstvu podatkov. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna) med drugim tudi, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e).

V skladu z definicijo obdelave osebnih podatkov razkritje in dajanje osebnih podatkov na razpolago izrecno pomeni obdelavo osebnih podatkov, ZDIJZ sam po sebi pa ne daje organom pravne podlage, da razkrivajo oz. dajejo na razpolago osebne podatke posameznikov, s katerimi razpolagajo zaradi izvrševanja svojih zakonitih pristojnosti (glej na primer odločbo IP št. 090-118/2011/4, z dne 22. 7. 2011, in smiselno sodbo Upravnega sodišča RS, št. I U 1588-2012-20 z dne 19. 2. 2014). Razkritje osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja je dopustno v primeru, ko gre za osebne podatke, ki hkrati pomenijo podatke v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca, v zvezi z opravljanjem javne funkcije ali podatke o porabi javnih sredstev (1. in 2. alineja 3. odstavka 6. člena ZDIJZ) ali ko organ odloči, da je treba osebne podatke razkriti zaradi prevladujočega interesa javnosti (2. odstavek 6. člena ZDIJZ).

Z vpogledom v zahtevani zapisnik etične komisije je IP ugotovil, da ta vsebuje osebne podatke, in sicer podatke o članih etične komisije in podatke o imenu in priimku študentke, ki ji etična komisija izdaja soglasje za izvedbo magistrske naloge. Ker so osebni podatki članov etične komisije v zahtevanem zapisniku navedeni v zvezi z opravljanjem njihove javne funkcije, ti podatki, na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, niso varovani. Posamezniki, ki so člani etične komisije, v organu namreč ne zastopajo svojih osebnih interesov, temveč delujejo v imenu in za račun organa (etične komisije organa), kot posamezniki torej opravljajo javno funkcijo tega organa.

Navedeno je IP ugotovil na podlagi vpogleda v zahtevani zapisnik ter sklep o imenovanju etične komisije št. 181-1/2013-14 z dne 17. 12. 2019 (dalje sklep o imenovanju) in Poslovnik etične komisije Splošne bolnišnice dr. Franca Derganca Nova Gorica št. 130-2/2014-8 z dne 27. 2. 2015 (dalje poslovnik etične komisije). Iz sklepa o imenovanju izhaja, da člane etične komisije imenuje direktor zavoda, in sicer za 4 leta in so po poteku mandata lahko ponovno imenovani še za največ 2 (dva) mandata. Način in postopek dela, ter naloge in pristojnosti etične komisije, ureja Poslovnik. Iz 3. člena tega izhaja, da so naloge etične komisije (med drugim) tudi proučevanje in dajanje mnenj s področja medicinske etike in deontologije pri izvajanju zdravstvene dejavnosti v bolnišnici, ki zadevajo paciente in/ali uporabnike zdravstvenih storitev oziroma vse zaposlene v bolnišnici ter obravnava in dajanje mnenj o medicinsko etičnih in deontoloških vprašanjih, zlasti v zvezi s pravicami pacientov do varnega zdravljenja, obveščenosti in seznanitve, varovanja njihovih osebnih in občutljivih osebnih podatkov ter poklicne skrivnosti, na zahtevo pacientov in/ali uporabnikov zdravstvenih storitev ter zaposlenih v bolnišnici. Iz navedenega tako sledi, da je etična komisija tematiko, ki jo vsebuje zahtevani zapisnik, obravnavala v okviru izvajanja nalog, ki jih določata sklep o imenovanju in poslovnik etične komisije, osebni podatki članov komisije pa se posledično v zahtevanem dokumentu pojavljajo v zvezi z izvajanjem teh (javnopravnih) nalog in ne v zasebnem svojstvu tam navedenih posameznikov. Poudariti velja, da člani etične komisije javnega zdravstvenega zavoda opravljajo pomembno funkcijo in lahko s svojimi stališči pomembno vplivajo na delovanje zdravstvenega zavoda in posledično tudi na izvajanje zdravstvene dejavnosti, kar ima posledice tudi za uporabnike zdravstvenih storitev. Stališča članov etične komisije tako spadajo med podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije, saj ti ne delujejo kot člani komisije v svojem prostem času in s svojimi stališči ne predstavljajo le lastne volje, temveč delujejo v funkciji članov organa javnega zavoda in kot taki s strokovnimi stališči (oziroma vsaj s skupnim končnim stališčem komisije) predstavljajo tudi javni zavod.

Nadalje je IP po pregledu vsebine zahtevanega zapisnika ugotovil, da ta v pretežnem delu ne vsebuje nobenih osebnostnih značilnosti posameznikov – članov etične komisije, niti njihovega vedenja, čustev in odnosa do določene tematike. IP tako v tem delu ni sledil zatrjevanju organa, da gre pri vsebini zahtevanega dokumenta za varovane osebne podatke članov etične komisije. V konkretnem primeru namreč ne gre za presojo dobesednega zapisa seje (magnetograma), niti za presojo tonskega zapisa seje, kot npr. v primeru, ki ga je IP obravnaval pod opr. št. 090-155/2013/10 v povezavi s sodbo Upravnega sodišča RS št. II U 469/2013-10 z dne 14. 5. 2014 ali v primeru pod opr. št. 090-153/2015 z dne 31. 7. 2015 in v katerih je IP zavzel stališče, da gre za varovane osebne podatke. Iz tonskega zapisa so namreč dejansko razvidne osebne govorne značilnosti udeleženih posameznikov, pa tudi sam glas, ki predstavlja biometrični podatek. V konkretnem primeru ne gre za takšno dejansko stanje, ampak za primer, ki je podoben dejanskemu stanju v zadevah IP št. 090-289/2015 z dne 8. 1. 2016, št. 090-262/2015 z dne 30.11.2015 ali št. 090-286/2014 z dne 6. 2. 2015, v katerih so bili predmet presoje zapisniki sej organov javnih zavodov in kjer je IP odločil, da je do zahtevanih dokumentov mogoč vsaj delni dostop.

Posledično je IP zaključil, da pri v zapisniku navedenih osebnih podatkih članov etične komisije ne gre za varovane osebne podatke, saj gre za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnih uslužbencev in je podana izjema od izjem iz 3. odst. 6. čl. ZDIJZ ter je razkritje teh podatkov dopustno.

V zahtevanem zapisniku se nadalje, na str. 2, v sklepu 3, nahajajo osebni podatki posameznice (ime in priimek ter fakulteta), ki bo pri organu izvajala raziskovalno nalogo. Ker IP za posredovanje teh osebnih podatkov pravne podlage v smislu 6. člena Splošne uredbe o varstvu osebnih podatkov ni našel, je zaključil, da gre za varovane osebne podatke ter organu naložil, da jih mora v dokumentu prekriti (kot izhaja iz pete alineje tč. 1 izreka te odločbe).

  1. Glede izjeme notranjega delovanja

Ker se je organ v izpodbijani odločbi skliceval tudi na izjemo notranjega delovanja, se je IP v nadaljevanju opredelil še do te izjeme. V zvezi s tem IP najprej pojasnjuje, da je sklicevanje organa na uradno tajnost po internem Pravilniku o varovanju osebnih in zaupnih podatkov ter dokumentarnega gradiva zavoda št. 130-1/2006-38 z dne 10. 8. 2017 – UPB-2, s spremembami in dopolnitvami, presojal v smislu podkrepitve argumentov organa, da gre za interni dokument, ki je namenjen notranjemu delovanju. Ne glede na pritožbene navedbe prosilca je IP namreč ugotovil, da se organ v izpodbijani odločbi na izjemo tajnih podatkov po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni skliceval in je tudi ni izkazal, prav tako pa IP te izjeme tudi ni ugotovil po uradni dolžnosti (pri čemer je pregledal s strani organa predložen Pravilnik o varovanju osebnih in zaupnih podatkov ter dokumentarnega gradiva, uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, št. 130-1/2006-39, št. 130-1/2006-42, št. 130-1/2006-45 in št. 130-1/2006-46).

Za zavrnitev dostopa do informacije s sklicevanjem na 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti kumulativno izpolnjena naslednja pogoja:

  • podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in
  • razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t.i. specifični škodni test).

Z navedeno izjemo se varuje t.i. notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.

 

IP je najprej presojal obstoj prvega kriterija izjeme. Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oz. faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl.). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti.

IP je ugotovil, da 6. člen poslovnika etične komisije določa, da so seje etične komisije zaradi posebne občutljivosti mnogih etičnih vprašanj, varovanja osebnih in/ali občutljivih osebnih podatkov pobudnikov in zaupnosti podatkov, za javnost zaprte, lahko pa etična komisija bolnišnice svoja stališča, mnenja oziroma predloge, razen v delih, ki vsebujejo osebne in/ali občutljive osebne podatke ter podatke zaupne narave, po svoji presoji posreduje direktorju bolnišnice, pomočniku direktorja za strokovno medicinske zadeve, pomočniku direktorja za področje zdravstvene nege in Strokovnemu svetu bolnišnice. Iz navedenega tako izhaja, da seje etične komisije niso javne in so torej namenjene le vabljenim članom te komisije. Nadalje je IP ob vpogledu v spisovno dokumentacijo ugotovil, da presojani dokument delno povzema mnenja posameznih članov etične komisije, ki so bila podana pred sprejetjem sklepov. Ker je bila seja etične komisije, na kateri se je obravnavala zadevna tematika, zaprta za javnost, gre v tem delu gre za informacije, ki se nanašajo na interno komunikacijo ali delovanje organa. Informacije, ki jih zahtevani zapisnik vsebuje, deloma razkrivajo, kakšen je modus operandi notranjega delovanja etične komisije. V skladu z navedenim je IP ugotovil, da zahtevani zapisnik izpolnjuje prvi kriterij izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ in je v nadaljevanju presojal še obstoj drugega kriterija.

Organ lahko dostop do zahtevanega dokumenta, ki je nastal v zvezi z notranjim delovanjem zavrne le, če bi razkritje takšnega podatka povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t.i. specifični škodni test). IP ugotavlja, da je organ v izpodbijani odločbi zgolj pavšalno navedel, da bi zaradi razkritja zahtevanega zapisnika nastale motnje v delovanju organa, teh motenj pa ni konkretno navedel in posledično tudi ne izkazal, čeprav je bilo dokazno breme na organu. Ker pa je IP kot pritožbeni organ dolžan po uradni dolžnosti paziti tudi na pravilno uporabo materialnega prava, je v tem okviru presojal tudi izpolnjevanje drugega kriterija zatrjevane izjeme, to je vprašanje motenj, ki bi nastale z razkritjem zahtevanega zapisnika. Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS št. XIps 1613/2011-28 izhaja, da »jezikovna razlaga 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ kaže na to, da je možno zavrniti prosilcu dostop do zahtevane informacije iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, pod pogojem, da bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Motnje – pri delovanju organa – pomenijo (po slovarju slovenskega knjižnega jezika) pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem (organa). Z resno ogroženostjo (po definiciji istega slovarja) je mišljena povzročitev stanja, ki je nevarno, neugodno za koga (organ). To pa pomeni, da je motnja procesa odločanja institucije po navedeni jezikovni razlagi bistveno nižja stopnja ogroženosti, ob kateri pa je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacije.« (13. odstavek sodbe XIps 1613/2011-28).

 

Kot že navedeno zgoraj, je IP z vpogledom v zahtevani zapisnik ugotovil, da ta delno vsebuje tudi razpravo članov etične komisije o zadevni temi, pri kateri gre v smislu zgoraj že podane definicije te izjeme za »opinion«. V tem delu gre za stališča posameznih članov etične komisije, ki so o zadevni temi razpravljali na za javnost zaprti seji. IP ocenjuje, da je za kritično in učinkovito delo etične komisije pomembno, da člani neobremenjeno, kritično in brez zadržkov izražajo svoje mnenje, na odprti platformi. Razprava na za javnost zaprti seji je tako po vsebini kot po strukturi brez dvoma drugačne narave kot takrat, ko prisotni vedo, da jih javnost neposredno spremlja. Nenazadnje je izključitev javnosti namenjena tudi temu, da se prisotnim članom omogoča razprava brez zadržkov. Če bi razpravo etične komisije neposredno spremljala javnost, bi bila ta okrnjena, ker člani ne bi iskreno in brez zadržkov izražali svojih stališč, s tem pa bi bila okrnjena tudi vsebina in zaključki razprave. Iz navedenega razloga je po oceni IP v tem delu zahtevanega zapisnika izpolnjen tudi drugi pogoj za obstoj izjeme notranjega delovanja, to je, da bi z razkritjem nastale motnje pri delovanju organa. Te bi se odražale v tem, da bi bilo delo etične komisije zaradi okrnjene razprave slabše.

 

Vendar pa ob tem ni mogoče slediti stališču organa, da je iz tega razloga treba dostop v celoti zavrniti in da delni dostop (7. člen ZDIJZ) do zahtevanega zapisnika ni mogoč. V obravnavanem primeru je namreč treba kot relevantno okoliščino upoštevati tudi pomembnost tematike, ki je bila obravnavana, in sicer z vidika posledic, ki jih ima za uporabnike zdravstvenih storitev in za javnost na splošno. Tako je IP sledil pritožbenim navedbam prosilca, da etična komisija služi tudi javnosti, pacientom in preko svojega dela tudi vpliva na samo stroko – kar pa ni možno, če bi bile njene odločitve samo notranje narave. Poleg tega velja poudariti, da je bila v konkretnem primeru javnost že seznanjena s stališčem etične komisije, javnosti pa ga je predstavila……………….., in sicer v oddaji Tarča na RTV Slovenija, dne 4. 6. 2020. Ker je bilo skupno stališče etične komisije javnosti že predstavljeno, se ima ta nedvomno pravico seznaniti tudi s samimi sklepi komisije ter z glavnimi razlogi, ki so vodili k takšnim sklepom. IP je ob tem ugotovil, da je organ dostop do zahtevanega zapisnika napačno zavrnil v celoti, tudi do samih sklepov etične komisije, pri katerih pa ne gre za notranje »razmišljanje« (»opinion«), ampak za dejstva (»facts«). Po oceni IP je v obravnavanem primeru z delnim dostopom do zahtevanega zapisnika tako mogoče varovati notranje delovanje organa, prosilcu pa kljub temu omogočiti uresničevanje pravice dostopa do informacije javnega značaja na način, da se lahko seznani s sprejetimi sklepi etične komisije in z glavnimi razlogi zanje. Kot notranje delovanje namreč ni varovana sprejeta odločitev oz. mnenje etične komisije kot celote, ampak zgolj podatki o tem, kakšnega mnenja je bil posamezen član etične komisije. Zato IP ocenjuje, da se s prekritjem podatkov o identiteti razpravljavcev lahko zavarujejo podatki, ki predstavljajo notranje delovanje (podatki o tem, »kdo« je izrazil določeno razmišljanje), medtem ko odločitev komisije in vsebina »razmišljanja« nista varovana (ker iz tega izhajajo vsebinski razlogi za sprejete sklepe).

 

Iz vseh navedenih razlogov je IP odločil, da je glede zahtevanega zapisnika delno podana izjema notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker je mogoče varovane dele zapisnika izločiti in prosilcu omogočiti dostop do preostalega dela dokumenta (z institutom delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ), je IP organu naložil, da te dele prekrije in prosilca seznani s preostalim delom zapisnika.

 

  1. O testu prevladujočega interesa javnosti

 

IP je prosilčeve pritožbene navedbe glede prevladujočega interesa javnosti presojal že v okviru presoje izjeme notranjega delovanja in instituta delnega dostopa, v okviru katere je tehtal, ali je v obravnavanem primeru z delnim dostopom po 7. členu ZDIJZ mogoče prosilcu omogočiti (vsaj delno) seznanitev z zahtevanim dokumentom na način, da se ohrani tudi varstvo notranjega delovanja organa. Ker je IP pritožbi prosilca v pretežnem delu ugodil že iz razloga, ker je ugotovil, da izjemi varstva osebnih podatkov in notranjega delovanja organa nista podani, se v presojo prevladujočega interesa javnosti za razkritje v tem delu ni podrobneje spuščal. Drugi odstavek 6. člena ZDIJZ se namreč uporabi le v primeru, če se ugotovi, da je zatrjevana izjema podana in da je posledično treba tehtati med podano izjemo in prevladujočim interesom javnosti za razkritje zahtevane informacije.

 

Ob tem IP še pripominja, da glede prekritih delov zahtevanega zapisnika (identiteta razpravljavcev in osebni podatki posameznice, ki bo izvajala raziskovalno nalogo), kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe, javni interes za razkritje ne prevlada nad interesom, zaradi katerega so ti podatki varovani kot notranje delovanje organa in osebni podatki. Prosilec se bo namreč že z dostopom do zahtevanega zapisnika v obliki delnega dostopa lahko seznanil z vsemi informacijami, ki so v javnem interesu (sklepi etične komisije in razlogi zanje).

 

Na podlagi vsega navedenega je IP pritožbi prosilca, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, delno ugodil, izpodbijano odločbo delno odpravil in organu naložil posredovanje zahtevanega zapisnika na način, kot izhaja iz

tč. 1 izreka te odločbe. V preostalem delu je IP pritožbo prosilca, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil, kot izhaja iz tč. 2 izreka te odločbe.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali, o čemer je odločeno v 3. točki izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse.

 

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

 

 


[1] Splošna uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES.