Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 19.09.2016
Naslov: Prosilec - ŠOU v Ljubljani
Številka: 090-151/2016
Kategorija: Ali je organ zavezanec?, Kršitev postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

V obravnavanem primeru je organ zavrnil dostop do več različnih dokumentov (priloge zapisnikov Predsedstva ŠOU v Ljubljani, različne pogodbe, ..), Pri tem je organ zatrjeval, da ni zavezanec po ZDIJZ, oziroma da ni oseba javnega prava, v nadaljevanju odločbe pa se je skliceval na 5. odstavek 6. člena ZDIJZ, da ni bil dolžan posredovati zahtevanih informacij prosilcu, ker so le te enostavno prosto dostopne pri pomensko navedeni osebi v tajništvu organa. IP je odločil, da si organ določbo 5. odstavka 6. člena ZDIJZ razlaga napačno, saj se lahko organ nanjo sklicuje le v primeru, ko je zahtevana informacija »enostavno javno dostopna«, česar pa nikakor ni mogoče enačiti oz. primerjati z dostopom v »tajništvu organa pri poimensko navedeni osebi«, kot je bilo v obravnavanem primeru. IP je nadalje ugotovil, da je prosilec zahteval dostop v elektronski obliki, do česar se organ v sami odločbi ni opredelil. Šele pri odstopu pritožbe se je organ skliceval, da nima tehnične opreme in da bi pri pretvorbi za organ nastali nesorazmerno visoki stroški. V tem delu je bila torej izpodbijana odločba pomanjkljiva in se je ni dalo preizkusiti. IP je glede na navedeno zaključil, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo in storil bistveno kršitev pravil postopka, zato se odločbe ne da preizkusiti. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in izpodbijano odločbo v celoti odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

 

ODLOČBA:

 

 

Številka: 090-151/2016/2

Datum: 19. 9. 2016

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) ter 3. odst. 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 17. 6. 2016, (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo z dne 1. 6. 2016, brez številke, Študentske organizacije Univerze v Ljubljani, Kersnikova 4, 1000 Ljubljana, ki jo zastopa odvetnik Klemen Grešak, Vojkova cesta 63, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožbi prosilca se ugodi in se odločba Študentske organizacije Univerze v Ljubljani, z dne 1. 6. 2016, brez številke, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
  1. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

 

 

OBRAZLOŽITEV:

 

Prosilec je dne 15. 3. 2016 na organ naslovil zahtevo po ZDIJZ, v kateri je zahteval naslednje informacije:

1.    2. redna seja predsedstva ŠOU, 14.1 2013, sklep št. 12, priloga 2,

2.    3. redna seja predsedstva ŠOU, 21.1 2013, sklep št. 9, priloga 7,

3.    4. redna seja predsedstva ŠOU, 28.1.2013, sklep št. 4, priloga 2,

4.    4. redna seja predsedstva ŠOU, 28.1.2013, sklep št. 4, priloga 3,

5.    7. redna seja predsedstva, 18.2.2013, sklep št. 3, priloga 2,

6.    7. redna seja predsedstva, 18.2.2013, sklep št. 4, priloga 3,

7.    9. redna seja predsedstva, 4.3.2013, sklep št. 18, prilogi 3 in 4,

8.    9. redna seja predsedstva, 4.3.2013, sklep št. 19, priloga 5,

9.    10. redna seja predsedstva, 11.3.2013, sklep št. 15, prilogi 8 in 9,

10. 10.10. redna seja predsedstva, 11.3.2013, sklep št. 24, priloga 17,

11.10.   redna seja predsedstva, 11.3.2013, sklepšt. 25, priloga 18,

12.10.   redna seja predsedstva, 18.3.2013, sklepšt. 26, priloga 13,

13.10.   redna seja piredsedstva, 18.3.2013, sklep št. 19, priloge 17,18,19 in 20,

13.11.   14.12. redna seja predsedstva, 18.3.2013, sklep št. 20, priloga 21,

15.12. redna seja predsedstva, 18.3.2013, sklep št. 21, priioge 22, 23 in 24,

16.12. redna seja predsedstva, 18.3.2013, sklep št. 23, priloga 25,

17.12. redna seja predsedstva, 18.3.2013, sklep št. 24, priloga 26,

18.14. redna seja predsedstva, 8.4.2013, sklep št. 12, priloga 6.,

19.14.   redna seja predsedstva, 8.4.2013, sklep št. 14, priloga 7,

20.14.   redna seja predsedstva, 15.4.2013, sklep št. 12, priloga 9,

21.9. korenspondenčna seja predsedstva, 22.4.2013, sklep št. 4, priloga 1,

22.11. korenspondenčna seja predsedstva, 28.4.2013, sklep št. 2, priloga ni zavedena,

23.11. korenspondenčna seja predsedstva, 28.4.2013, sklep št. 3, predračun 072 042013,

24.11. korenspondenčna seja predsedstva, 28.4.2013, sklep št. 4, predračun št. 00073,

25.18. redna seja predsedstva, 13. 5. 2015, sklep št. 20, priloge 13,14 in 15,

26.18. redna seja predsedstva, 13. 5. 2015, sklep št. 21, priloge 16,17,18 in 19,

27. Pogodba med ŠOU in Židana marela d.o.o., 18. redna seja predsedstva, 13. 5. 2015, sklep št. 22, priloga 20,

28.18. redna seja predsedstva, 13. 5. 2015, sklep št. 7, priloga 5

29. 18. redna seja predsedstva, 13, 5. 2015, sklep št. 8, priloga 6,

30. Pogodba med ŠOU in VOUNG Mlč STVLING" FERRENT frizerske storitve d.o.o., 20.

redna seja predsedstva, 27.5.2013, sklep št. 3, priloga 2,

31. Pogodba med ŠOU in 4P Fitnessclub Ljubljana, 20. redna seja predsedstva, 27 5. 2013,

sklep št 4, priloga 13,

32. 20. redna seja predsedstva, 27. 5. 2013, sklep št. 16, priloga 11,

33. Pogodba med ŠOU in Društvom za razvoj filmske kulture, 20. redna seja predsedstva, 27. 5. 2013, sklep št. 17, priloga 12,

34. 21. redna seja predsedstva, 4.6. 2016, sklep št. 4, priloga 4,

35. 21. redna seja predsedstva, 4. 6. 2016, sklep št 5, prilogi 5 in 6,

36. 21. redna seja predsedstva, 4.6.2016, sklep št. 35, priloga 12,

37. 21. redna seja predsedstva, 4.6.2016, sklep št. 36, priloga 13,

38. Pogodba med ŠOU in CMT d.o.o., 21. redna seja predsedstva, 4. 6. 2016, sklep št. 37, priloga 14,

39. 22. redna seja predsedstva, 10.6.2013, sklep št. 10, priloga 9,

40. Pogodba med ŠOU in TOM88, informacijski inženiring, d.o.o., 22. redna seja predsedstva,10.6.2013, sklep št. 7, prilogi 12 in 13,

41. 25. redna seja predsedstva, 2.7.2013, sklep št. 3, priloga 3.

 

Prosilec je navedel, da želi zahtevane informacije prejeti v elektronski obliki na elektronski naslov. Prosilec je ob tem vložil tudi zahtevo za ponovno uporabo informacij javnega značaja za zgoraj navedene informacije.

 

O zahtevah prosilca je organ odločil z odločbo z dne 1. 6. 2016, brez številke, s katero je obe zahtevi prosilca v celoti zavrnil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ navedel, da ŠOU v Ljubljani ni organ, ki bi bil zavezan po določbi 1. odstavka 1. člena ZDIJZ, saj ni niti druga oseba javnega prava niti nosilec javnih pooblastil. Drugi subjekti v tej določbi so taksativno našteti in mednje ni mogoče šteti ŠOU v Ljubljani. ZDIJZ določneje ne opredeljuje, katere so druge osebe javnega prava, zato je odgovor treba iskati v pravni teoriji in sodni praksi. Organ je navedel, da je pravna teorija zavzela stališče, da ŠOU v Ljubljani ni pravna oseba javnega prava, saj ne izpolnjuje kriterijev za opredelitev pravnih oseb javnega prava, ki so: ustanovitev z javnopravnim aktom, delovanje v javnem interesu, posebna upravljavska upravičenja organov javne oblasti, obveznost članstva, financiranje iz javnih sredstev, izvajanje javnih pooblastil, uporaba javnega prava v zunanjih in notranjih razmerjih. Organ je navedel:

1. ŠOU v Ljubljani ni ustanovljena z javnoupravnim aktom. Sodna oblast pri izvajanju svoje funkcije interpretira zakon, vendar ta interpretacija ne more poseči v voljo zakonodajalca. Tipičen primer prekoračitve takšne interpretacije in s tem kršitve načela oblasti je, kadar sodna oblast v primeru, ko zakonodajalec z javnopravnim aktom ustanovi pravno osebo v pravnoorganizacijski obliki pravne osebe zasebnega prava in pri tem izrecno ne opredeli njenega položaja, takšno pravno osebo z uporabo teoretičnih kriterijev, ki niso absolutni, nato opredeli kot osebo javnega prava. Če bi zakonodajalec takšno opredelitev želel, bi jo izrecno navajal. Širjenje javnopravnega režima se namreč razlaga restriktivno, saj je javnopravni režim vedno omejevalen in ga je treba uporabiti zelo previdno. Zakon ŠOU ni izrecno določil kot pravne osebe javnega prava, opredelil pa jo je kot pravno osebo. Ker zakonodajalec, kljub možnosti, da bi ŠOU opredelil kot pravno osebo javnega prava, tega ni storil, ne vzdrži trditev, da je ŠOU oseba javnega prava, ker je bil njen ustanovitveni akt sprejet na podlagi zakona.

2. ŠOU v Ljubljani ne deluje v javnem interesu. ŠOU ne deluje v javnem interesu, temveč v t.i. skupinskem interesu študentov. Javni in skupinski interes nista identična pojma, temveč celo nasprotna. ŠOU zastopa interes določene skupine, to je študentov. Njihov interes je seveda lahko identičen javnemu interesu, vendar to ne pomeni, da deluje v javnem interesu. Pomeni le, da mu ne nasprotuje. ŠOU ni ustanovljen za izvajanje določenih dejavnosti v javnem interesu, temveč varuje in uveljavlja skupinski interes študentov. To izhaja tudi iz 5. člena ZSkuS, kjer med osmimi dejavnostmi, ki jih navaja zakon, ni nobene, ki se izvaja v javnem interesu, enako pa velja tudi za dejavnosti, določene v 15. členu Študentske ustave. Tako bi bilo povsem nelogično, da bi na primer zaposleni v ŠOU v Ljubljani bili javni uslužbenci in bi kot javni uslužbenci varovali interese demokratično organizirane skupnosti, ki zastopa zgolj interese študentov.

3. Organi javne oblasti nimajo posebnih upravljavskih upravičenj znotraj ŠOU v Ljubljani. Upravljavska upravičenja, ki se odražajo v t.i. ustanoviteljskih pravicah, ima ŠOU sama. Sama sprejme svoj program dela, imenujejo svoje poslovodne osebe, sprejema svoje zaključne račune. daje soglasja k svojim statutom ipd. Omenjene funkcije so v pristojnosti Študentskega zbora kot najvišjega predstavniškega telesa ŠOU v Ljubljani. opredeljene pa so v 32. členu statuta ŠOU v Ljubljani.

4. Članstvo v ŠOU v Ljubljani ni obvezno. Člani ŠOU ob vključitvi v organizacijo ne pridobijo nobenih obveznosti, temveč zgolj pravice. Vključitev v organizacijo je avtomatična zaradi poenostavitve postopka vključitve, saj s tem onemogoča izključenost posameznika pri pridobivanju pravic (ugodnosti), ki jih pridobi kot član. Ob vprašanju obveznosti članstva, ni možen zgolj črno-bel odgovor, da določena pravna oseba svojim članom ali pogojuje obvezno članstvo ali pa je članstvo v tej pravni osebi prostovoljno. Sivina, na katero opozarja teorija, je avtomatično članstvo, ki ni niti obvezno niti prostovoljno.

5. ŠOU v Ljubljani se večinoma financira iz koncesijskih dajatev. ŠOU se financira tako iz državnega in občinskega proračuna, kot tudi iz dohodkov iz lastne dejavnosti in premoženja, prispevkov študentov, dotacij, donacij, daril, večinoma pa iz koncesijskih dajatev in prejemkov, izplačanih za občasna in začasna dela študentov. ZSkuS je v 9. členu opredelil ta način financiranja kot koncesijsko dajatev, iz česar izhaja, da gre za koncesijsko financiranje pravne osebe zasebnega prava. S tem v zvezi ŠOU v Ljubljani zlasti poudarja, da ne moremo spregledati odločitev Ministrstva za finance, ki je ŠOU izvzel iz|            sistema javnega naročanja. Prav tako ZUJF v 130. členu govori o koncesijskih dajatvah, kar je nekaj povsem drugega kot sredstva proračuna. Nadomestilo zaradi izpada koncesijskih dajatev pa ima funkcijo nadomeščanja izpada dajatve pravnih oseb zasebnega prava zaradi enostranskega posega v financiranje ŠOS.

6. ŠOU v Ljubljani ni nosilka javnih pooblastil. Izvajanje pooblastil je tako šibek kriterij, da z ničimer ne more pripomoči k opredelitvi pravne osebe javnega prava. Kot je že bilo pojasnjeno, lahko javna pooblastila izvršuje kdorkoli, kar pa ne more vplivati na njegov pravnoorganizacijski status. Kljub temu je treba dodati, da ŠOU v Ljubljani ni nosilka javnih pooblastil.

7. ŠOU v Ljubljani ne uporablja javnega prava niti v zunanjih niti v notranjih razmerjih. Ministrstvo za finance je v svoji odločbi zavzelo stališče, da ŠOU po določbah ZJN ni pravna oseba javnega prava. ŠOU tudi ni (niti posredni) proračunski uporabnik, zato po ZJU ne spada v javni sektor, zaradi česar uslužbenci niso javni uslužbenci. Javno pravo se za ŠOU ne uporablja niti v zunanjih niti v notranjih razmerjih. Direktor ŠOU ni niti javni uslužbenec niti politični funkcionar. Sodna praksa si ni enotna, ali je ŠOU v Ljubljani pravna oseba javnega ali zasebnega prava. Vendar je novejša praksa zavzela stališče, da je ŠOU v Ljubljani pravna oseba zasebnega prava. (npr.: sklep Višjega sodišča v Ljubljani I R 74/2013 z dne 1. 10. 2013).

Opredelitev pravne osebe javnega prava z argumentacijo a contrario.

Pri odgovoru na vprašanje, ali določena pravna oseba spada med pravne osebe javnega ali zasebnega prava, se v praksi dostikrat pojavlja argumentacija a contrario. Na podlagi le-te se trdi, da je vsaka pravna oseba, ki je ustanovljena zunaj kroga z načelom numerus clausus (načelo zaprtega (omejenega) števila pravnih oseb) določenih pravnih oseb zasebnega prava, pravna oseba javnega prava. Takšna argumentacija je po mnenju teorije nevzdržna in ustavno nedopustna, saj pomeni absolutno upoštevanje načela numerus clausus avtomatično vzpostavitev pravne osebe javnega prava in javnopravnega režima, ki je kot celotno javno pravo, omejevalen. Tako bi bil z upoštevanjem argumentacije a contrario na vseh organizacijah, ki niso ustanovljene v eni od zaključenih statusnih oblik pravnih oseb zasebnega prava, vzpostavljen poseben omejevalni režim. Omejitve lahko v slovenskem ustavnem redu nalaga samo zakon. Takšno načelo ne more zavezovati zakonodajalca oziroma države, ki je suveren in ga omejuje samo ustava, ne pa načelo, ki ga je za fizične in pravne osebe sam postavil. Zakonodajalec oziroma država lahko kadarkoli ustanovi pravno osebo zasebnega prava zunaj kroga numerus clausus. Upravno in Vrhovno sodišče je v svojih odločbah zavzelo stališče, da Študentska organizacija Univerze v Mariboru načeloma je pravna oseba javnega prava, vendar je svoje stališče oprlo predvsem na trditev, da ŠOU ni organizirana v nobeni statusno-pravni obliki, v kateri lahko ostajajo osebe zasebnega prava. Pri svoji opredelitvi se je torej uprlo na argumentacijo a contrario, ki je, kot je pojasnjeno zgoraj, nevzdržna in ustavno nedopustna. Vrhovno sodišče RS je v postopku revizije zoper sodbo Upravnega sodišča RS, Oddelka v Mariboru, z opr.št. U 260/2008-11 za opredelitev pravnoorganizacijske oblike uporabilo zgolj naslednje kriterije: način ustanovitve, obliko organiziranja, namen in javnost delovanja, način financiranja, izvrševanje javnih pooblastil in članstvo. Najpomembnejši in po mnenju teorije najbolj odločilen kriterij za opredelitev pravnih oseb javnega prava, to je »kriterij posebnih upravljavskih upravičenj organov oblasti«, ki odraža smisel in namen pravnih oseb javnega prava, Vrhovno sodišče pri svoji opredelitvi ni uporabilo, zaradi česar je pod vprašajem pravilnost odločitve Vrhovnega sodišča. V zvezi z načinom ustanovitve vrhovno sodišče navaja, da je zakon določil ponovno organiziranost ŠOU, način te ustanovitve in posebno točno določeno organiziranost, v nadaljevanju pa pavšalno navaja, da je navedeno z zakonom določeno praviloma le za pravne osebe javnega prava, v ničemer pa ne pojasni, zakaj se je ob tem, da dopušča možnost, da je takšen način ustanovitve možen tudi za pravne osebe zasebnega prava, odločilo, da gre za način ustanovitve, ki velja za pravne osebe javnega prava. Nadalje navaja, da so člani ŠOU vsi »redni« študentje, kar enači z obveznim članstvom, možnosti avtomatičnega članstva ne omenja. Vrhovno sodišče izpostavi še, da ŠOU deluje tudi na podlagi javnih pooblastil, iz česar zaključi, da deluje v javnem interesu. Takšna obrazložitev je pomanjkljiva, saj v enem stavku zajame dva opredeljevalna kriterija, katerih verodostojnost ni z ničimer izkazana ali pojasnjena. Vrhovno sodišče zatrjuje še, da se ŠOU financira iz sredstev koncesijskih dejavnosti, ki jih je podelila država, kar pomeni, da se financira iz javnih sredstev. Pri tem sodišče ne upošteva, da gre pri tej obliki financiranja za posredno javno financiranje, ki v ničemer ne kaže na to, da bi bila ŠOU zato pravna oseba javnega prava. ZSkuS je v 9. členu ta način financiranja opredelil kot koncesijsko dajatev, kar pomeni, da gre za koncesijsko financiranje pravne osebe zasebnega prava. Vrhovno sodišče zaključi, da sicer vsak kriterij zase ne zadošča za opredelitev, vendar pa celota značilnosti glede na navedene kriterije pripelje do sklepne ugotovitve, da ŠOU je pravna oseba javnega prava. Po mnenju pravne teorije je interpretacija Upravnega sodišča, ki ji je sledilo tudi Vrhovno sodišče, v navedeni zadevi povesem neustrezna. Organ nadalje navaja, da ŠOU v Ljubljani ni nosilka javnih pooblastil, nosilka javnih pooblastil je Študentska organizacija Slovenije (ŠOS). ŠOU v Ljubljani je sicer entiteta ŠOS, vendar gre za samostojno in avtonomno pravno osebo (dokazni predlog: vpogled v AJPES za ŠOU v Ljubljani in ŠOS). Na podlagi vsega navedenega je organ zaključil, da ŠOU v Ljubljani ni zavezanec za dostop do informacij javnega značaja. Organ je nadalje navedel, da je prosilec poslanec Študentskega zbora ŠOU v Ljubljani in kot tak upravičen do pridobivanja zaprošenih dokumentov, zato je organ, ne glede na določila ZDIJZ, prepričan, da prosilec zlorablja pravice iz ZDIJZ, ker je do teh informacij že prišel in je tudi sicer kot poslanec Študentskega zbora ŠOU v Ljubljani upravičen do njih. Nadalje je v tem primeru izkazano, da je bil prosilec dne 1.4.2016 s strani predsednika organa po elektronski pošti obveščen, da ga v tajništvu organa čakajo vse zahtevane priloge iz sej predsedstva organa. Nadalje je organ ugotovil, da ga je še več oseb ustno obvestilo, da ga čakajo zahtevane informacije v obliki fotokopij v tajništvu organa. Iz navedenega organ utemeljeno sklepa, da je bil prosilec brez dvoma seznanjen z informacijo o tem, kje in v kakšni obliki se zahtevane informacije nahajajo. Glede na vlogo z dne 14.3.2016 pa se je organ na zahtevo prosilca odzval takoj in nemudoma omogočil prosilcu dostop do vseh zahtevanih informacij. Določba 5. odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da organ lahko prosilcu ne posreduje informacije, ki je dostopna v prosto dostopnih javnih evidencah ali na drug način že enostavno javno dostopna (objava v uradnem glasilu, publikacijah organa, medijih, strokovni literaturi, svetovnem spletu in podobno) in mu posreduje samo napotilo, kje se informacija nahaja. Na podlagi navedene določbe organ meni, da ni dolžan posredovati zahtevanih informacij prosilcu. Zahtevana informacija je bila prosilcu kot fotokopija zahtevanih listin enostavno dostopna pri organih oziroma zaposlenih pri organu, ki v skladu z načinom poslovanja organa ročno vodijo različne evidence dokumentov organa. Zaposleni pa so fotokopije zahtevanih listin pripravili posebej za prosilca na podlagi njegovih predhodnih zahtev po različnih informacijah, kar pomeni, da lahko prosilec v vsakem trenutku in očitno na zelo enostaven način pride do informacij javnega značaja. Prav tako so mu bile zahtevane informacije v vsakem trenutku že pred vložitvijo zahtev enostavno dostopne kot poslancu Študentskega zbora ŠOU v Ljubljani. Ker je bilo prosilcu tudi pisno in ustno sporočeno, kje se informacija nahaja (torej napotek), so v tem primeru očitno izpolnjeni pogoji za izjemo po 5. odstavku 6. člena ZDIJZ in zato organ prosilcu ni dolžan na drug način posredovati zahtevanih informacij. Na podlagi navedenega je organ zaključil, da zahtevi prosilca ni mogoče ugoditi, saj ima zahtevane informacije že od 1. 4. 2016 na voljo v tajništvu organa in ga tam še vedno čakajo.

 

Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 17. 6. 2016 pri organu vložil pritožbo, v kateri je navedel, da je o pravni podlagi, po kateri je ŠOU v Ljubljani zavezanec po ZDIJZ, IP že odločil v zadevi 090-190/2010 z dne 26. 10. 2010. Zato je argumentacija organa pod točko A), v nasprotju z navedeno odločitvijo IP. Prosilec je nadalje navedel, da argumentacija organa pod točko B) sloni na dejstvu, da je poslanec Fakultete za matematiko in fiziko v študentskem zboru ŠOU v Ljubljani. Pravnega vzvoda določb ZDIJZ se je poslužil ravno zaradi tega, ker mu notranji akti ŠOU v Ljubljani  ne dovoljujejo izročitve kopij dokumentov, takega mnenja pa je tudi interno tožilstvo organa. Prosilec meni, da se organ ne drži določil ZDIJZ glede samega postopka. Obvestilo o tem, da ga dokumenti čakajo v tajništvu, je namreč prejel od predsednika organa, ki ni oseba, pooblaščena za dostop do informacij javnega značaja, prav tako pa mu ob tem sporočilu ni vročil odločbe (komunikacije je namreč potekala neformalno po elektronski pošti). Prosilec je nadalje še opozoril, da je bil s strani organa pozvan, da se izjasni, ali bi želel prejeti dokumente kot kopije formata A4 ali kot zapis na zgoščenki CD. Sporočil jim je, da želi prejeti dokumente na zgoščenki CD, nato pa prejel odločbo, da se zahteva zavrne v celoti. Prosilec meni, da je organ zlorabil določbe ZDIJZ.

 

Organ je pritožbo prosilca kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 4. 7. 2016, brez št., s prilogami, poslal v odločanje IP. Ob tem je organ ponovil navedbe v odločbi, da je bil prosilec dne 1. 4. 2016 s strani predsednika organa po elektronski pošti obveščen, da ga v tajništvu organa čakajo vse zahtevane priloge iz sej predsedstva organa. Glede na vlogo z dne 14. 3. 2016 pa se je organ na zahtevo prosilca odzval takoj in nemudoma omogočil prosilcu dostop do vseh zahtevanih informacij. Kakšno odločbo bi moral prosilec prejeti v zvezi s svojo prošnjo za dostop do dokumentov organu ni znano, saj lahko o izročitvi dokumentov organ napravi uradni zaznamek. Ker prosilec do dokumentov v tajništvu ves ta čas ni prišel, organ v zvezi s tem ni mogel napraviti uradnega zaznamka. Ker prosilec kljub pisnim in ustnim pozivom več mesecev ni prišel po zahtevane kopije dokumentov v tajništvo organa, tudi ni res, da je ŠOU v Ljubljani kot organ molčal. Organ je ponovil, da na podlagi določbe 5. odstavka 6. člena ZDIJZ ni bil dolžan posredovati zahtevanih informacij prosilcu. Ob tem je še navedel, je dne 25. 4. 2016 res pozval prosilca, da sporoči ali želi fotokopije ali pa zapis na zgoščenki CD-ju, pri čemer je dejansko želel omogočiti prosilcu dokumente kot zapis na zgoščenki CD-ju, vendar pa se je izkazalo, da organ nima ustrezne tehnične opreme, ki bi omogočila ustrezne postopke za pretvorbo fizičnih dokumentov v digitalne podatke. Zagotovitev dokumentov v takšni obliki bi organu povzročilo nesorazmerno visoke stroške.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

Glede na to, da organ v obravnavanem primeru zanika status zavezanca za dostop do informacij javnega značaja, se je IP primarni opredelil do navedenega vprašanja. Gre sicer za vprašanje, do katerega se je v svojih odločbah IP (št.: 021-6/2008, 090-7/2009/1, 090-187/2010/1, 090-202/2010/1, 090-190/2010) že večkrat opredelil, prav tako Upravno sodišče (opr. št.: U 260/2008-11, IIU 65/2009-16, IIU 436/2010-11, IIIU 523/2010-8, IU 1722/2010-16) in Vrhovno sodišče (opr. št.: X Ips 318/2010 z dne 6.7.2011), ki je nedvomno jasno zapisalo, da je organ pravna oseba javnega prava. Zato je zatrjevanje organa, da ni oseba javnega prava in posledično tudi ni zavezan organ po ZDIJZ, nedvomno v nasprotju s stališčem sodne prakse in pravne teorije. Do vprašanja, ali organ sodi med osebe javnega prava, se je opredelilo tudi Ustavno sodišče RS, ki je v sklepu z opr. št. U-I-243/06, Up-446/06 z dne 17. 4. 2008, zapisalo: »Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago. Z vidika pravne varnosti, ki je tudi eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, postane predpis sporen takrat, kadar s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm ne moremo priti do jasne vsebine predpisa (odločba št. U-I-32/02 z dne 10. 7. 2003, Uradni list RS, št. 73/03 in OdlUS XII, 71). V skladu z drugim odstavkom 150. člena Ustave ureditev in pristojnosti Računskega sodišča določa zakon. ZRacS-1 ureja revizijsko pristojnost v 20. členu, v katerem določa, da Računsko sodišče revidira poslovanje uporabnikov javnih sredstev (prvi odstavek). V tem členu določa tudi, kateri so uporabniki javnih sredstev po tem zakonu (peti odstavek). Med njimi je v 1. točki tega odstavka navedena tudi pravna oseba javnega prava ali njena enota. Pobudnica (organ) očita, da vsebina pojma "oseba javnega prava" v zakonu ni dovolj jasno določena, vendar je Računsko sodišče ugotovilo vsebino tega pojma z uporabo ustaljene metode razlage pravnih norm (sistematična razlaga) in ga v tej vsebini tudi uporabilo. Ker je vsebino izpodbijane določbe z njeno razlago mogoče ugotoviti, so očitki o njeni neskladnosti z 2. členom Ustave očitno neutemeljeni«.

 

IP ugotavlja, da je organ študentska organizacija univerze in kot tak ena izmed organizacijskih oblik Študentske organizacije Slovenije. 6. odst. 3. čl. ZSkuS določa, da je študentska organizacija univerze oziroma samostojnega visokošolskega zavoda pravna oseba. Ker iz navedene določbe izhaja zgolj, da je organ pravna oseba, ne pa tudi, za kakšno vrsto pravne osebe gre, je IP moral ugotoviti, ali gre za pravno osebo javnega ali zasebnega prava, saj je od tega odvisno, ali je organ zavezanec po ZDIJZ. IP sicer ugotavlja, da je v drugem odstavku 2. člena Študentske ustave (Ur. l. RS št. 32/15, v nadaljevanju ŠU), ki je bila sprejeta 2. 4. 2015 navedeno, da so Študentska organizacija Slovenije (ŠOS) in njene organizacijske oblike pravne osebe zasebnega prava, kar pomeni, da je ŠOS sprejel določbo, ki je v direktnem nasprotju jasnemu stališču sodne prakse, prav tako pa tudi s samim namenom, obveznostmi in odgovornostmi, ki jih določa ZSkuS. Dejstvo pa je, da določba v internem aktu organa v smislu »samo ureditve«, ne more nadomestiti oziroma urediti njegovega statusnega vprašanja v nasprotju z zakonom.

 

Definicije pravne osebe javnega prava v zakonodaji ni, zato je bilo status organa treba presojati na podlagi kriterijev, ki so v teoriji odločilni za posamezno vrsto pravne osebe. Gre za kriterije, ki jih je razvila pravna doktrina upravnega prava in ki se uporabljajo za presojo, ali gre za pravno osebo javnega ali zasebnega prava, kadar tega ne opredeli že sam zakon. Kot temeljni opredelilni element pravne osebe se najpogosteje navaja ustanovitveni akt, ki je pri pravni osebi javnega prava zakon ali drug oblastni akt (npr. uredba, odlok). Poleg tega kriterija se kot opredelilni kriteriji navajajo še: izvajanje javnih pooblastil, izvajanje javnih nalog, uporaba prisilnih sredstev, obvezno članstvo (če gre za člansko obliko), obvezni obstoj, vpliv države na upravljanje ipd … Ker teorija med kriteriji navaja tudi izvajanje javnih pooblastil, velja poudariti, da samo izvajanje javnih pooblastil ne more biti odločilni kriterij za umestitev določene pravne osebe med pravne osebe javnega prava, saj lahko javno pooblastilo dobijo tudi pravne osebe zasebnega prava in fizične osebe. Vse kriterije je treba obravnavati kot celoto, saj samo en kriterij ne da popolnega odgovora.

 

Ob tem pa velja poudariti, da načelo numerus clausus statusnih oblik pravnih oseb, ki za pravne osebe zasebnega prava velja dosledno, v javnem pravu dopušča izjeme. Razlog je v tem, da lahko država z oblastnim aktom (npr. z zakonom) vedno ustanovi posebno pravno osebo javnega prava in ji določi status sui generis. Obstajajo pa tudi oblike, ki imajo status z elementi pravnih oseb javnega in zasebnega prava in pri teh je določitev statusa in s tem povezanih pravnih predpisov še posebej problematična (več o tem knjiga Pravne osebe, prof. dr. Verice Trstenjak, GV založba, Ljubljana, 2003, str. 100 - 106).

 

IP ugotavlja, da kljub temu, da organ ni bil ustanovljen neposredno z zakonom, temveč na podlagi zakona, ta nedvomno je pravna oseba javnega prava in je kot tak zavezanec za dostop do informacij javnega značaja. Glede ustanovitve organa je prej veljavna ŠU (Uradni list RS, št. 105/02, 133/03, 56/05, 57/10 in 3/12 – ŠU-1) v 71. čl. določala, da je študentska organizacija univerze ustanovljena, ko se na pisno pobudo najmanj trideset odstotkov študentov te univerze, v skladu s ŠU in akti, sprejetimi na osnovi ŠU, Nadzorna komisija Študentske organizacije izvede volitve v najvišje predstavniško telo teh študentov in ko to telo sprejme najvišji akt študentske organizacije z dvotretjinsko večino. V trenutno veljavni ŠU pa je v prehodnih in končnih določbah, v 91. členu določeno, da se v skladu s tem aktom priznajo kot organizacijske oblike ŠOS tiste organizacije, ki so kot take na dan sprejetja tega akta vpisane v register organizacijskih oblik Študentske organizacije Slovenije. Iz 71. čl. ŠU nadalje izhaja, da se v študentsko organizacijo univerze združujejo vsi študenti posamezne univerze. Posamezne študentske organizacije univerz lahko oblikujejo skupno študentsko organizacijo univerz. Študentje posamezne univerze se lahko združujejo samo v eno študentsko organizacijo univerze. Iz navedenih določb je razvidno, da je članstvo v organu obvezno, oziroma neodvisno od volje članov, kar je eden izmed kriterijev za opredelitev pravne osebe javnega prava. Študent posamezne univerze torej nima možnosti izbire (možnosti ne-vstopa v študentsko organizacijo), pač pa avtomatično postane član študentske organizacije. Za slednji kriterij je bistveno zgolj dejstvo, da posameznik nima možnosti svobodnega odločanja o združevanju, ne glede na to, kaj takšno članstvo nudi.

 

Kot je že bilo pojasnjeno, velja za pravne osebe zasebnega prava, za razliko od pravnih oseb javnega prava, dosledno načelo numerus clausus. To pomeni, da lahko ustanovitelji ustanovijo le katero od pravnih oseb, ki jo pravni red izrecno ureja. Po strukturi lahko pravne osebe zasebnega prava v Sloveniji razvrstimo v korporacije (društvo, delniška družba, družba z omejeno odgovornostjo, komanditna delniška družba, zadruga, družba za vzajemno zavarovanje in gospodarsko interesno združenje), pravne osebe societetnega tipa (družba z neomejeno odgovornostjo in komanditna družba) in ustanove (gre za pravne osebe tipa universitas bonorum z namenskim premoženjem, ki nimajo ne članov, ne drugih upravičencev s članskimi upravičenji). V Sloveniji pa bi lahko v to skupino uvrstili še zasebne zavode, ki jih zakonodaja delno in nesistemsko ureja (več o tem knjiga prof. dr. Verice Trstenjak: Pravne osebe GV založba, Ljubljana, 2003, str. 442 - 474). Organ ne predstavlja nobene izmed navedenih oblik, ne nazadnje tudi v ŠU ni navedeno v kakšni statusno pravni obliki kot oseba zasebnega prava deluje, kar a contrario pomeni, da gre lahko le za pravno osebo javnega prava. Tudi v javnem pravu obstajata dve osnovni obliki pravnih oseb, in sicer korporacija, ki temelji na združenju oseb ter sklad oziroma ustanova, ki temelji na skupnosti premoženja. Posebni pravni osebi javnega prava sta še zavod in agencija, poleg teh pa, kot rečeno, obstajajo tudi pravne osebe javnega prava sui generis. Glede na to, da organ predstavlja organizirano skupnost študentov, gre v konkretnem primeru za korporacijo, in sicer za t.i. osebno korporacijo. Osebne korporacije temeljijo na združenju oseb, ki jih povezujejo enaki poklici ali druge sorodne lastnosti ali cilji (gospodarski, kulturni ipd.). Kot primer osebnih korporacij teorija najpogosteje navaja različne zbornice (npr. zdravniško, lekarniško, notarsko, odvetniško), med drugim pa tudi javnopravno organizirana študentska združenja (prim. knjiga Pravne osebe, prof. dr. Verice Trstenjak, GV založba, Ljubljana, 2003, str. 108). Glede na zatrjevanje organa, da ni dopustna interpretacija zakona, IP poudarja, da je že Ustavno sodišče poudarilo, da uporaba predpisov vselej pomeni njihovo razlago. Ob tem IP ugotavlja, da ni jasno, na kakšni pravni podlagi je organ zaključil, da je pravna oseba zasebnega prava. Za razliko od kriterijev, na katere se je v predhodnih odločitvah oprl IP ter jih določata pravna teorija in praksa, organ pri svojem zatrjevanju ni izkazal niti enega kriterija, ki bi potrdil njegove trditve, da je pravna oseba zasebnega prava. Ta je namreč vedno ustanovljena v eni izmed oblik, ki jih ureja pravni red, poleg tega pa sama poskrbi za svoje delovanje, svoje finance in svoj obstoj. V danem primeru ni podan niti en pogoj, ki bi nakazoval zasebnopravni vidik delovanja, saj je organ povsem odvisen od države oz. od financiranja, ki ga določa zakon (več o tem v nadaljevanju).

 

Organ je tudi nosilec javnega pooblastila. V 2. členu Zakona o subvencioniranju študentske prehrane (Ur. l. RS, št. 74/2007- uradno prečiščeno besedilo, 33/2009, v nadaljevanju ZSŠP) je določeno, da Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve za izvajanje posameznih nalog iz prvega odstavka pooblasti Študentsko organizacijo Slovenije. Ker je organ organizacijska enota Študentske organizacije Slovenije, je tudi sam nosilec javnega pooblastila. Takšno je tudi stališče Upravnega sodišča RS, ki je v sodbi z opr. št. IU 1311/2012 z dne 23.4-2013[1] navedlo, citat: »ZSŠP v drugem odstavku 2. člena določa, da za izvajanje nalog pri subvencioniranju študentske prehrane ministrstvo, pristojno za delo, pooblasti Študentsko organizacijo Slovenije. Nadalje ZSŠ v 2. členu določa, da se v Študentsko organizacijo Slovenije združujejo študentje zaradi urejanja vprašanj skupnega pomena in uresničevanja skupnih interesov, solidarnega zadovoljevanja skupnih potreb ter opravljanja zadev iz državne pristojnosti, ki so dani Študentski organizaciji Slovenije z javnim pooblastilom. Torej tudi iz tega člena izhaja, da je Študentska organizacija Slovenije nosilec javnega pooblastila, kar velja tudi za tožečo stranko (organ, pripomba IP), ki je ena izmed njenih organizacijskih oblik…ter Takšno stališče glede statusa tožeče stranke je zavzelo tudi že tukajšnje sodišče v sodbah opr. št. U 260/2008-11 z dne 12. 5. 2010 in I U 1722/2009 z dne 18. 5. 2011. Enako je iz sklepa Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 71/2006[2] razvidno, da je tudi po mnenju Vrhovnega sodišča RS Študentska organizacija Univerze pravna oseba, ki je na podlagi 2. in 5. člena ZSŠ nosilka javnih pooblastil.« Izvajanje javnih pooblastil je naslednji kriterij, ki govori v prid temu, da je organ pravna oseba javnega prava, nekateri pa ta kriterij vidijo celo kot odločujoč pri umestitvi določene pravne osebe med pravne osebe javnega prava. Kljub temu, da gre za močan opredelilni element, IP vendarle ponovno opozarja na zgoraj zapisano, to je, da izvajanje javnega pooblastila predstavlja zgolj enega izmed kriterijev, ki šele skupaj z ostalimi kriteriji lahko opredeli pravno osebo kot pravno osebo javnega prava.

 

Da gre pri organu za izrazito javnopravno sfero delovanja in nikakor ne za pravno osebo zasebnega prava, izhaja tudi iz določb, ki opredeljujejo cilje in dejavnosti študentskih organizacij. Primarno je treba opozoriti na 12. člen ŠU, ki v okviru načela javnosti določa, da je delovanje ŠOS javno. V 15. čl. ŠU je navedeno, da so cilji ŠOS in njenih organizacijskih oblik učinkovito zastopati interese študentov in se zavzemati za njihovo uresničevanje z namenom izboljševati študijske in socialne razmere ter razvijati druge interesne dejavnosti študentov in mlade populacije. 16. čl. ŠU pa določa, da ŠOS in njene organizacijske oblike v skladu z zakonom in določili ŠU opravljajo naslednje dejavnosti:

1. sprejemajo, organizirajo in izvajajo programe interesnih oziroma obštudijskih dejavnosti študentov na področju kulture, izobraževanja, športa, tehnične kulture, turizma, mednarodnega sodelovanja, javnih občil in drugih področjih interesnega oziroma obštudijskega delovanja študentov, na področjih interesnega in obštudijskega delovanja študentov, določenih z nacionalnim programom visokega šolstva in drugimi nacionalnimi programi, ki se financirajo iz državnega proračuna ter drugih virov, razen če ni z zakonom ali s tem aktom drugače določeno,

2. sprejemajo, organizirajo in izvajajo programe, ki vplivajo na socialno-ekonomski položaj študentov,  

3. se zavzemajo za kakovostno in javno dostopno visoko šolstvo v Republiki Sloveniji,  

4. zagotavljajo pogoje za delovanje in razvoj interesnih oziroma obštudijskih oblik združevanja študentov,

5. zagotavljajo sodelovanje študentov pri upravljanju lokalnih zadev, ki jih občina, mestna občina ali širša samoupravna lokalna skupnost ureja samostojno na področjih, ki vplivajo na življenje in delo študentov,

6. zagotavljajo vpliv študentov pri upravljanju javnih zadev in pri delu državnih in drugih organov,
7. zagotavljajo vpliv študentov pri sprejemanju zakonskih in drugih predpisov, ki urejajo življenje in delo študentov,

8. imenujejo predstavnike študentov v organe in delovna telesa mednarodnih organizacij in skupnosti, katerih članica je Republika Slovenija in v katerih sodelujejo predstavniki študentov,

9. zagotavljajo sodelovanje študentskih predstavnikov v organih odločanja in upravljanja visokošolskih zavodov in državnih organih, ki so dolžni zagotoviti sodelovanje študentskih predstavnikov v skladu z zakonom,

10. opravljajo gospodarske in druge dejavnosti v skladu s predpisi, ki urejajo opravljanje teh dejavnosti,
11. zavzemajo študentska stališča do družbenih vprašanj,

12. opravljajo druge naloge in dosegajo druge cilje, določene s študentsko ustavo in drugimi akti, sprejetimi na podlagi študentske ustave.

 

Skoraj identično so cilji in dejavnosti organa opredeljeni tudi v 16. in 20. čl. Statuta organa. Iz navedenih določb je jasno razvidno, da pri organu ne gre za uresničevanje zasebnih interesov, pač pa za delovanje v širšem javnem interesu. Gre za širše javno delovanje, ki ni strogo vezano zgolj na delovanje v okviru univerze, pač pa ima organ vpliv na vse organizacije, institucije in skupnosti, ki imajo kakršenkoli vpliv na položaj študentov.

 

Na javnopravni status organa kaže tudi njegov način financiranja. 9. čl. ZSkuS tako določa, da ŠOS pridobiva sredstva za delovanje iz:

- republiškega proračuna in proračunov lokalnih samoupravnih skupnosti,

- proračunov organizacijskih oblik Študentske organizacije Slovenije,

- prispevkov študentov,

- prihodkov od dejavnosti, ki jih opravlja za uresničevanje nalog in ciljev,

- prihodkov od lastnega premoženja,

- dotacij, daril ter drugih virov.

Študentska organizacija univerze pridobiva sredstva za delovanje iz virov iz prejšnjega odstavka in iz koncesijskih dajatev v višini 10% od prejemkov, izplačanih za občasna in začasna dela študentov, ki jo zaračunavajo organizacije za posredovanja začasnih in občasnih del študentov v skladu s predpisi na področju zaposlovanja. Način obračunavanja koncesijske dajatve se določi s pogodbo o koncesiji (2. odst. 9. čl. ZSkuS). V. odstavek 9. čl. ZSkuS pa določa, da ŠOS ter njene organizacijske oblike s premoženjem razpolagajo v skladu z namenom, za katerega je bilo pridobljeno. V 3. odst. 85. čl. ŠU je določeno, da ŠOS pridobiva sredstva za svoje delovanje in za delovanje svojih organizacijskih oblik iz naslova koncesijskih dajatev od prejemkov, izplačanih za začasna in občasna dela, ki jih zaračunavajo agencije za posredovanje občasnih in začasnih del v skladu s predpisi na področju zaposlovanja ter drugih virov, določenih v 9. členu zakona o skupnosti študentov, v skladu s pogodbo iz tretjega odstavka 9. člena zakona o skupnosti študentov. Delitev tako zbranih sredstev pa je natančno urejena v 86. čl. ŠU, po katerem se sredstva, zbrana na podlagi tretjega odstavka prejšnjega člena, delijo med ŠOS in njene organizacijske oblike na naslednji način:

 - 7 % se nameni za delovanje Študentske organizacije Slovenije,

- 61 % se nameni delovanju študentskih organizacij univerz, in sicer: 34 % za delovanje Študentske organizacije Univerze v Ljubljani, 20,5 % za delovanje Študentske organizacije Univerze v Mariboru in 6,5 % za delovanje Študentske organizacije Univerze na Primorskem,

- 32 % se nameni za delovanje študentskih klubov.

Iz navedenega je razvidno, da se organ preko ŠOS financira v prvi vrsti s sredstvi iz državnega proračuna ter iz proračunov lokalnih samoupravnih skupnosti, pri čemer je vnaprej določeno, kakšen delež sredstev, ki jih zbere ŠOS, pripada organu. Organ pa je z zakonom tudi omejen pri razpolaganju s svojim premoženjem, in sicer je pri razpolaganju omejen z namenom, za katerega je bilo premoženje pridobljeno. Pri tem mora, v skladu z 11. členom ŠU, sredstva porabljati racionalno, v skladu z načelom sorazmernosti ter na transparenten način. V ta namen morajo sprejeti poseben pravni akt, ki ureja postopek razpisa za vsako nabavo blaga, storitev ali gradnje, ki na letni ravni presegajo znesek, ki je določen v posebnem pravnem aktu.

 

IP nadalje poudarja, da koncesijske dajatve, ki so glavni vir financiranja organa, predstavljajo posebno obliko »davka«, za katerega je država določila tudi namen njegove porabe. Gre za javno dajatev, ki je tako kot vsi davki, opredeljena v zakonu pod imenom »koncesijska dajatev« (urejeno v Zakonu o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti, 6. člen (Ur. l. RS, št: 107/2006-uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZZZPB, ki velja še v delu, ki se nanaša na posredovanje začasnih in občasnih del dijakom in študentom določbe: 5., 6., 6.a, 6.b, 6.c, 6.č, 6.d, 6.e, 7. in 8. člena poglavja II.)). V 130. členu Zakon za uravnoteženje javnih financ (Ur. l. RS, št. 40/12 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUJF), pa je določeno, da ne glede na določbo 6. člena ZZZPB, organizacije oziroma delodajalci, ki posredujejo začasna in občasna dela osebam iz drugega odstavka 6.b člena ZZZPB, namenijo 17,4 odstotka obračunanih sredstev iz koncesijske dajatve za delovanje ŠOS, od 1. januarja 2013 namenijo 16,5 odstotka obračunanih sredstev iz koncesijske dajatve za delovanje ŠOS, od 1. februarja 2015 pa se namenijo 23,7 odstotka obračunanih sredstev iz koncesijske dajatve za delovanje ŠOS. Če je znesek obračunanih sredstev iz koncesijske dajatve, namenjen za delovanje ŠOS v posameznem letu nižji od 80 odstotkov zneska obračunanih sredstev iz koncesijske dajatve, katerega je ŠOS prejela v letu 2011, se razlika do tega deleža zagotovi iz sredstev proračunskega sklada ministrstva in se izplača ŠOS v šestih enakih obrokih v obdobju od meseca marca do meseca avgusta naslednjega koledarskega leta. Kot izhaja iz Predloga zakona o spremembi in dopolnitvi zakona o skupnosti študentov[3], je proračun organa v letu 2015 znašal 3,8 milijona evrov, od tega več kot tri milijone evrov prihodkov iz naslova koncesijskih dajatev. V navedenem predlogu je predlagatelj izrecno poudaril potrebo po nujnosti spremembe zakonske določbe ZSkuS glede statusa organa, ki bi torej izrecno opredelila ŠOS in njegove organizacijske oblike kot pravne osebe javnega prava, s čimer bi se zagotovilo spoštovanje odločitev upravnega in vrhovnega sodišča v zvezi z navedenim vprašanjem.

 

S koncesijsko pogodbo je sicer določeno, da se tako določena sredstva nakažejo neposredno ŠOS, vendar zgolj zato, ker je zakonodajalec izpustil vmesno nakazilo v proračun države, ni mogoče tako pridobljenih sredstev obravnavati kot zasebnih sredstev, kar si organ napačno razlaga in zatrjuje, da »koncesijska dajatev« pomeni nekaj drugega kot sredstva proračuna. IP pojasnjuje, da po SSKJ beseda »koncesíja« pomeni, »kar kdo komu da, odstopi, korist, ugodnost«, kar pomeni, da že po jezikovni razlagi »koncesijska dajatev« predstavlja sredstva, ki jih je država »odstopila v korist« za potrebe študentov. Zato koncesijska sredstva, s katerimi razpolaga organ, nedvomno predstavljajo javna sredstva, ki so tako po višini kot tudi po namenu zakonsko regulirana s strani države. Organ lahko tako pridobljena sredstva porabi izključno za izvajanje programov interesnih in obštudijskih dejavnosti v kulturi, izobraževanju, športu, tehnični kulturi, mednarodnem sodelovanju, izpopolnjevanju študentov v tujini, raziskovalni dejavnosti in socialno-ekonomskem položaju dijakov in študentov.

 

IP ob tem še dodaja, da se strinja, da je v osnovi interes, ki ga zasleduje organ, interes študentov, vendar pri tem ni mogoče spregledati dejstva, da je delovanje organa tako organizacijsko kot finančno povezano z državo oz. Republiko Slovenijo. Država je postavila zakonski okvir za organiziranje organa in pri tem poskrbela tudi za sredstva, brez katerih bi bilo delovanje organa vprašljivo oziroma onemogočeno. To pomeni, da je ob tem zagotovo podan tudi javni interes, ki ga država zasleduje in ki se odraža v zagotovitvi dobrih pogojev za univerzitetno izobraževanje in da na ta način neposredno pripomore k dvigu izobrazbene strukture prebivalstva. Le izobraženo prebivalstvo lahko prispeva k razvoju, ki je cilj vsake družbe, zato je delovanje organa zagotovo tudi v javnem interesu. Znanje predstavlja kapital, ki ne pomeni samo ozkega interesa študentov, temveč interes celotne družbe.

 

Glede navedb organa, da je povsem nelogično, da bi bili zaposleni pri organu javni uslužbenci, IP poudarja, da status pravne osebe javnega prava ne pomeni, da so zaposleni pri organu javni uslužbenci in tega IP tudi ni nikoli zatrjeval. S samim statusom pravne osebe javnega prava prav tako ni povezano, ali je oziroma ni organ zavezanec po zakonu o javnem naročanju, na kar se sklicuje organ. Za obravnavano zadevo je navedeno irelevantno. Postopek po ZDIJZ je povsem samostojen postopek, ki nima z vprašanjem, kdo je naročnik po ZJN-2 oz. ZJN-3, nič skupnega.

 

Vsi navedeni elementi kot celota opredeljujejo organ kot pravno osebo javnega prava, ki preko koncesijskih dajatev razpolaga z javnimi sredstvi, ki jih je za njegovo delovanje namenila država. Organ je torej v celoti finančno odvisen od »javnih dajatev oz. sredstev« države, zato je trditev organa, da je pravna oseba zasebnega prava, pravno zmotna, saj sredstev za svoje delovanje ne ustvarja na trgu, niti niso vir njegovega financiranja prostovoljne članarine študentov. Glede na vse navedeno IP zaključuje, da je organ pravna oseba javnega prava in kot tak zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, kar potrjuje tudi zgoraj navedena sodna praksa. Podanih je namreč več elementov, ki organ opredeljujejo kot pravno osebo javnega prava: organ ni organiziran v nobeni od statusnopravnih oblik, v katerih lahko obstajajo osebe zasebnega prava, članstvo v organu je za študente Univerze v Ljubljani obvezno oziroma neodvisno od njihove volje, organ je nosilec javnega pooblastila, cilji in dejavnosti organa so izrazito javnopravne narave, organ pa posredno pridobiva sredstva tudi iz republiškega proračuna in proračunov lokalnih samoupravnih skupnosti.

 

Glede na to, da je prosilec vložil tako zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in identično zahtevo, ki jo je poimenoval kot zahtevo za ponovno uporabo informacij javnega značaja, IP ugotavlja, da gre, ne glede na poimenovanje vloge, v obeh primerih za isto zahtevo po dostopu do informacij javnega značaja. Prosilec je namreč navedel, da bo zahtevane informacije objavil z namenom informiranja javnosti, kar pa ni mogoče obravnavati v smislu zahteve po ponovni uporabi. Koncept ponovne uporabe pomeni neke vrste nadgradnjo informacij, rezultat, katerega dodana vrednost je večja uporabnost informacij za končne uporabnike, ne pa zgolj »objava« prejetih informacij, kar je namen prosilca v konkretnem primeru. Treba je namreč poudariti, da če je neka informacija informacija javnega značaja, to pomeni, da je prosto dostopna za vse in se torej lahko tudi »objavi«, pa v tem primeru ne govorimo o ponovni uporabi informacij javnega značaja.

 

Kljub temu, da je organ v prvem delu izpodbijane odločbe zanikal, da bi bil zavezanec po ZDIJZ, pa se je v nadaljevanju odločbe skliceval na 5. odstavek 6. člena ZDIJZ, da ni bil dolžan posredovati zahtevanih informacij prosilcu, ker so le te enostavno prosto dostopne pri pomensko navedeni osebi v tajništvu organa.

 

IP ugotavlja, da je izpodbijana odločba sama s sabo v nasprotju, saj po eni strani organ zatrjuje, da ne sodi med zavezance po ZDIJZ, kar pomeni, da ne razpolaga z informacijami javnega značaja, po drugi strani pa je organ pojasnil, da je prosilca večkrat obvestil, da lahko vse zahtevane informacije osebno prevzame v tajništvu. Ker je organ »posredovanje informacij« vezal še na »status prosilca«, se utemeljeno zastavlja vprašanje, ali je organ v svojem pozivu prosilcu, da lahko prevzame zahtevane informacije, dejansko odločal o prostem dostopu do informacij javnega značaja.

 

IP nadalje ugotavlja, da si organ določbo 5. odstavka 6. člena ZDIJZ razlaga napačno, saj se lahko organ nanjo sklicuje le v primeru, ko je zahtevana informacija »enostavno javno dostopna«. Zakonodajalec je ob tem navedel tudi primere: objava v uradnem glasilu, svetovni splet, strokovna literatura, itd. kar nedvomno pomeni, da gre za takšno vrsto »javne dostopnosti«, ki je ob vsakem trenutku dostopna komurkoli, zato lahko organ posreduje samo napotilo do informacije, česar pa nikakor ni mogoče enačiti oz. primerjati z dostopom v »tajništvu organa pri poimensko navedeni osebi«, kot je v obravnavanem primeru. Informacije, ki se nahajajo v tajništvu organa, zagotovo niso »enostavno javno dostopne« v smislu zakonske določbe, zato zavrnitev dostopa s sklicevanjem na 5. odstavek 6. člena ZDIJZ pomeni napačno uporabo pravila materialnega prava.

 

Poleg navedenega pa IP poudarja, da je prosilec zahteval dostop v elektronski obliki. Organ je prosilca celo dodatno pozval na izjasnitev, vendar zahtevi prosilca ni sledil, v sami odločbi pa se do tega vprašanja ni opredelil. Šele pri odstopu pritožbe se je organ skliceval, da nima tehnične opreme in da bi pri pretvorbi za organ nastali nesorazmerno visoki stroški. V tem delu je torej izpodbijana odločba pomanjkljiva in se je ne da preizkusiti, saj ima v postopku po ZDIJZ pravico izbire oblike prosilec, kar pomeni, da če organ zahtevani obliki ne sledi, mora svojo odločitev o dostopu v drugačni obliki utemeljiti v skladu z ZDIJZ in Uredbo o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju Uredba), česar pa organ ni storil.

 

Omenjene ugotovitve oziroma navedbe organa so po mnenju IP, same s sabo v nasprotju, zato je obrazložitev izpodbijane odločbe nerazumljiva in pomanjkljiva. Poleg tega je organ pravno zmotno razlagal določbo 5. odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Glede na določbe 214. člena ZUP obrazložitev odločbe obsega: razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Polna obrazložitev pisne odločbe vključuje vrsto elementov, ki omogočajo predvsem presojo o pravilno in popolno ugotovljenem dejanskem stanju ter pravilni uporabi materialnega prava. Iz prvega odstavka 214. čl., 6. tč., izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

 

V konkretnem primeru je organ zanikal status zavezanca po ZDIJZ in v tej isti odločbi zatrdil, da so prosilcu vse zahtevane informacije že prosto dostopne v obliki fotokopij v tajništvu organa, pri čemer je prosilec zahteval dostop do informacij v elektronski obliki. Poleg tega organ v izpodbijani odločbi omenja zgolj dostop do prilog k zapisnikom, čeprav so predmet zahteve tudi konkretno navedene pogodbe, do katerih se organ ni nič opredelil. Obrazložitev izpodbijane odločbe je tako ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa. Kot tudi izhaja iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303, odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe.

 

Upoštevaje vse navedeno je IP ugotovil, da so v konkretnem primeru podane bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, zaradi česar se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. IP je zato moral izpodbijano odločbo odpraviti.

 

IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in zato postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijana odločba ne da preizkusiti, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo.

 

Organ je dolžan jasno opredeliti, kateri dokumenti, ki jih zahteva prosilec, so predmet presoje. Ko bo organ razčistil, kateri dokumenti so predmet zahteve prosilca, mora v obrazložitvi odločbe natančno pojasniti, s katerimi dokumenti organ dejansko razpolaga in s katerimi ne ter navesti razloge za takšno dejansko stanje. Če organ ugotovi, da zahtevana informacija javnega značaja sploh ne obstaja, mora v tem delu zahtevo prosilca zavrniti z odločbo (drugi odstavek 22. člena ZDIJZ), pri čemer mora tako v obrazložitvi kot v izreku določno opredeliti, na kateri del zahteve se nanaša ta del odločitve organa. IP pojasnjuje, da je organ po ZDIJZ zavezan izključno k presoji oziroma posredovanju obstoječih dokumentov, torej zgolj tistih informacij, s katerimi razpolaga in jih ni dolžan pridobivati od drugih organov. Pri tem, ni relevantno, na kakšni podlagi oziroma za kakšen namen je organ informacijo izdelal/pridobil, ključno je, da z njo razpolaga. Prosilec je zahteval tudi dostopa do pogodb (točke: 27, 30, 31. 33, 38 in 40), glede katerih se organ, kot rečeno, ni nič zjasnil. IP poudarja, da se v postopku dostopa do informacij javnega značaja na podlagi pisne zahteve subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (2. odstavek 15. člena ZDIJZ), to pomeni, da je v postopek treba pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. Navedeno pomeni, da bi moral organ v ugotovitvenem postopku nujno pozvati oz. dati možnost sodelovanja tudi strankam, zgoraj navedenih pogodb, ki jim pripada predmetna poslovna informacija. Ker iz izpodbijane odločbe in predloženih dokumentov ni razvidno, ali je organ to storil, je podana tudi bistveno kršitev pravil postopka po 2. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP. Organ bi torej moral te subjekte konkretno pozvati, da se o postavljeni zahtevi izrečejo in da predložijo ustrezne dokaze za zavarovanje svojih pravic. Šele na podlagi tako pridobljenih pojasnil oz. po preteku roka, ki ga bo dal organ subjektom, da lahko priglasijo stransko udeležbo, lahko organ ugotavlja, ali so izpolnjeni pogoji za uporabo katere od izjem iz 5.a in prvega odstavka odst. 6. čl. ZDIJZ. Pri tem pa mora organ upoštevati tudi 1. alinejo 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, po kateri se ne glede na določbo 5.a in prvega odstavka (kjer je opredeljenih 11 izjem, zaradi katerih se dostop do informacije zavrne), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka, ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. V obravnavanih primerih gre namreč za porabo javnih sredstev, zato je že na podlagi zgoraj navedene 1. alineje 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, potreba po transparentnosti celotnega delovanja organa zagotovo podana. Javnost je zagotovo upravičena vedeti, kako in zakaj se porabljajo javna sredstva, pomemben pa je tudi interes javnosti do poštenega in strokovnega delovanja organa. Ob tem IP opozarja na svojo pravnomočno odločbo št. 090-54/2012/11[4] z dne 11. 06. 2012, v kateri je bila predmet presoje pogodba, ki jo je imela Študentska organizacija Univerze na Primorskem sklenjeno za pravno svetovanje. V navedeni odločbi je IP ugotovil, da je pogodba o pravnem svetovanju pravilno označena kot poslovna skrivnost, vendar pa določeni podatki, navedeni v pogodbi, v skladu z ZGD-1 ne morejo biti poslovna skrivnost – podatki o porabi javnih sredstev, zato je naložil organu, da prosilcu posreduje svetovalno pogodbo z delnim dostopom, kot ga je določil IP (nagrada odvetnici, izdatki odvetnice, obračunavanje storitev, plačilo storitev).

 

Organ se mora v ponovljenem postopku konkretno opredeliti tudi do same oblike zahtevanih informacij. Primarno mora organ ugotoviti, v kakšni obliki z zahtevanimi informacijami razpolaga. Če razpolaga z informacijami zgolj v fizični obliki, prosilec pa nedvomno zahteva dostop v elektronski obliki, je treba nadalje ugotoviti, v skladu s 14. členom Uredbe, ali razpolaga s tehnološkimi zmogljivostmi za potrebno pretvorbo, za kar lahko organ zaračuna materialne stroške. Če organ ne razpolaga s tehnološkimi zmogljivostmi za potrebno pretvorbo, kar mora obrazložiti, lahko prosilcu zavrne dostop do informacij v elektronski obliki. Vsekakor pa zgolj velika količina dela ne more biti razlog, da organ ne omogoči dostopa do zahtevanih informacij v obliki, kot je predmet zahteve prosilca.

 

Ker je organ pri odstopu pritožbe izpostavil, da prosilec zlorablja pravico dostopa do informacij javnega značaja, saj lahko informacije pridobi kot poslanec Študentskega zbora, IP pojasnjuje, da omenjene okoliščine ni mogoče opredeliti kot »zlorabo pravice«, prav tako status prosilca ne more biti razlog za zavrnitev dostopa do prosto dostopnih informacij javnega značaja, saj gre za temeljno človekovo pravico, na katero se lahko sklicuje vsakdo, ne glede na njegov položaj ali status.

 

Glede na vse navedeno iz obrazložitve izhaja, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo in storil bistveno kršitev pravil postopka, zato se odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v celoti odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Odločitev v ponovnem postopku mora organ sprejeti najkasneje v 30 dneh od prejema zadeve in izdati novo odločbo.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba niti upravni spor.

 

 

 

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.

svetovalka informacijske pooblaščenke

 

 

 

Informacijski Pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

 

 


[1] www.sodisce.si/znanje/sodna_praksa/upravno_sodisce_rs/2012032113074220/

[2] www.sodnapraksa.si

[3] imss.dz-rs.si/imis/c3f0ce933cb10d8a716a.pdf

 

[4] www.ip-rs.si/ijz/matej-rodela-novinar-radia-koper-studentska-organizacija-univerze-na-primorskem-1666/