Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG
dekorativna slika

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 10.08.2020
Naslov: prosilec - Snaga d.o.o.
Številka: 090-112/2020
Kategorija: Okoljski podatki, Osebni podatek, Poslovna skrivnost
Status: Delno odobreno


POVZETEK:

Prosilec je zahteval Poročilo revizijske družbe glede investicije organa v sortirnico. Organ je zahtevo zavrnil s sklicevanjem na izjemo poslovne skrivnosti. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da v konkretnem primeru izjema poslovne skrivnosti ni podana, hkrati pa dokument predstavlja informacijo o porabi javnih sredstev in okoljsko informacijo, oboje pa je absolutno javna informacija javnega značaja. IP je pritožbi delno ugodil in organu naložil posredovanje poročila s prekritimi varovanimi osebnimi podatki.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-112/2020/7

Datum: 10. 8. 2020

 

Informacijski pooblaščenec po Informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, v nadaljevanju IP, izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega in drugega odstavka 251. člena in tretjega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 22. 6. 2020, zoper odločbo Snage d. o. o., Nasipna ulica 64, 2000 Maribor (v nadaljevanju organ), št. ODL-050620/2 z dne 5. 6. 2020, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 22. 6. 2020 zoper odločbo Snage d. o. o. št. ODL-050620/2 z dne 5. 6. 2020 se delno ugodi in se izpodbijana odločba delno odpravi ter se odloči: »Organ je dolžan prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe posredovati fotokopijo dokumenta »Pregled investicije v napravo za obdelavo mešanih odpadkov v družbi SNAGA«, v katerem je dolžan prekriti:

- imena in priimke 2., 4., 6., 7., 9., 13., 15., 16., 19., 21., 23., 31., 34. in 35.- navedene osebe na strani 9 (in kjerkoli v preostalem delu besedila so te osebe navedene),

- ime in priimek 1., 6., 7., 8., 9., 11., 14., 15., 18. in 19.- navedene osebe na strani 10 (in kjerkoli v preostalem delu besedila so te osebe navedene),

- ime in priimek, funkcijo in podpis prvopodpisane osebe na strani 13.

 

  1. V delu, v katerem je organ v skladu s prejšnjo točko izreka te odločbe na posredovanem dokumentu dolžan prekriti varovane osebe podatke, se pritožba prosilca zavrne.
  1. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

 

 

O b r a z l o ž i t e v :

 

 

Prosilec je dne 4. 3. 2020 od organa zahteval kopijo poročila o pregledu investicije v napravo za obdelavo mešanih odpadkov družbe Snaga d. o. o., ki ga je v septembru 2019 izdelala revizijska hiša ….

 

Organ je zahtevo prosilca zavrnil. Organ je ugotovil, da je predmet zahteve dokument z imenom »Pregled investicije v napravo za obdelavo mešanih komunalnih odpadkov v družbi Snaga«, poročilo izdelano s strani revizijske družbe …, z dne 13. 9. 2019, označeno z oznako »ZAUPNO«. Revizijske družba je za organ na podlagi sklepa nadzornega sveta organa pripravila pregled investicije v napravo za obdelavo mešanih komunalnih odpadkov, katerega rezultat je bilo pisno poročilo. Organ je z revizijsko družbo sklenil pogodbo št. 53/2019, predmet katere je pregled investicije. Pogodba nosi oznako »ZAUPNO«, prav tako pa je tudi z oznako »ZAUPNO« zahtevani dokument označila revizijska družba. Organ je revizijsko družbo ustno zaprosil za dovoljenje za razkritje poročila, vendar izrecnega soglasja ni pridobil. Pogodba št. 53/2019, katere sestavni del so tudi Splošni pogoji revizijske družbe, v poglavju »Zaupnost« od tč. 25. do 28. vsebuje določila o nerazkrivanju. Organ upoštevaje določila Zakona o poslovni skrivnosti ocenjuje, da zahtevani dokument izpolnjuje predpostavke poslovne skrivnosti. Poročilo zato v celoti predstavlja poslovno skrivnost organa, z razkritjem tretjim osebam bi bil ogrožen interes organa, saj je predmetno poročilo predmet še nezaključenih internih preiskav, ki utegnejo privesti do ugotavljanja morebitne kazenske in civilne odgovornosti odgovornih oseb. Posledično podatki iz poročila ne predstavljajo informacije javnega značaja tudi na podlagi šeste in osme alineje 6. člena ZDIJZ.

 

Prosilec je zoper prejeto odločbo dne 22. 6. 2020 vložil pritožbo, v kateri je navedel, da je obrazložitev zavrnitve prešibko obrazložena. Gre namreč za revizijo, ki se je opravila v podjetju, katerega večinski lastniki so mariborska in okoliške občine. Prav tako je bila revizija plačana s strani podjetja, ki je v lasti občin. Investicija je bila predmet političnih obljub, da bo omogočala znižanje položnic za gospodarsko javno službo, ki jo opravlja podjetje Snaga. Investicijo je v ločenem poročilu pregledal tudi nadzorni odbor Mestne občine Maribor, ki je zaznal nepravilnosti pri investiciji. Prosilec meni, da obstaja za javno razkritje močan javni interes. Meni, da podjetje, ki je opravilo revizijo in jo označilo za zaupno, ni pristojno odločati, ali je revizija zaupen dokument ali ne. Meni tudi, da ima javnost pravico ta dokument videti in analizirati.

 

Organ je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, na podlagi 245. člena ZUP, posredoval IP v reševanje, z dopisom z dne 29. 6. 2020, na podlagi poziva IP pa je dne 7. 7. 2020 posredoval (preko družbe …) dokumentacijo, ki je bila predmet zahteve prosilca.

 

Pritožba je delno utemeljena.

 

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;

2. organ mora z njo razpolagati;

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

 

Predmet presoje je dokument z naslovom »Pregled investicije v napravo za obdelavo mešanih odpadkov v druži SNAGA z dne 13. 9. 2019«, ki ga je za naročnika Snago pripravilo podjetje … (v nadaljevanju Pregled investicije), in sicer je sporno, ali Pregled investicije predstavlja izjemo od prostega dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (poslovna skrivnost).

 

  1. Izjema poslovne skrivnosti

 

IP ugotavlja, da je organ v izpodbijani odločbi sprva navedel, da je družba … dokument označila z oznako »ZAUPNO«, organ pa jo je po prejemu zahteve ustno zaprosil za dovoljenje za razkritje dokumenta, vendar organ tega dovoljenja ni pridobil. Organ posledično zaključuje, da dokument izpolnjuje predpostavke poslovne skrivnosti organa. Iz takšne obrazložitve ni razvidno, čigavo poslovno skrivnost naj bi dokument predstavljal. Organ sicer navaja, da gre za poslovno skrivnost organa, vendar hkrati je ta, isti, organ pozval družbo …, da oznako umakne, iz česar je sklepati, da naj bi organ štel, da ne gre za njegovo poslovno skrivnost (svojo oznako bi lahko umaknil sam), temveč za poslovno skrivnost družbe …. Družba … pa kljub temu, da jo je organ v postopek pritegnil kot stransko udeleženko in ji vročil odločbo in da je v pritožbenem postopku IP tudi posredovala zahtevane dokumente, ni v postopku na nobeni točki zatrjevala, da bi Pregled investicije predstavljal njeno poslovno skrivnost. Posledično iz izpodbijane odločbe ni razvidno, kdo zatrjuje poslovno skrivnost in v kakšnem obsegu naj se varuje.

 

Glede na to, da dokument nosi oznako ZAUPNO in da je organ zatrjeval izjemo varstva poslovne skrivnosti po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pa je IP v nadaljevanju preveril, ali so izpolnjeni kriteriji za varstvo poslovne skrivnosti.

 

2. člen Zakona o poslovni skrivnosti (Ur. l. RS, št. 22/19, v nadaljevanju ZPosS) določa, da zajema poslovna skrivnost nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjujejo naslednje zahteve:

(1) je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij,

(2) ima tržno vrednost in

(3) imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

 

Skladno z drugim odstavkom 2. člena se domneva, da je kriterij iz tretje točke izpolnjen, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in o tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe. Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev.

 

Glede na navedeno in ob upoštevanju domneve iz drugega odstavka 2. člena ZPosS, IP ugotavlja, da bi glede navedenega dokumenta lahko šteli, da sta izpolnjena prva in tretja alineja prvega odstavka 2. člena ZPosS, torej, da gre za informacije, ki niso splošno znane in da so zagotovljeni ukrepi, da se zaupnost ohrani (oznaka ZAUPNO na dokumentu, posredovanje dokumenta ob vnaprejšnji zahtevi in poimenskem podpisu prejema dokumenta).

 

Informacije pa morajo poleg navedenega imeti še »tržno vrednost«, kot tretji pogoj (druga alineja) za obstoj poslovne skrivnosti. Predlagatelj zakona je v predlogu zakona[1] zapisal: »Strokovno znanje, izkušnje ali informacije morajo imeti dejansko ali potencialno tržno vrednost. Šteje se, da imajo tako strokovno znanje in izkušnje ali informacije tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da bi njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovalo interesom osebe, ki ima nad njimi zakonit nadzor (škodovala znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti)«. V zakonu torej pojem tržne vrednosti ni definiran, predlagatelj zakona pa je v komentarju k predlogu drugega člena dokazno oceno zahtevanega pogoja usmeril v izkazovanje »škode«, ki je logično na strani tistega, ki poslovno skrivnost zatrjuje. Povedano drugače, o »tržni vrednosti« informacij lahko govorimo takrat, kadar bi njihovo razkritje škodovalo konkurenčni sposobnosti poslovnega subjekta, finančnim in poslovnim interesom, ipd. »Tržna vrednost« torej ni mišljena zgolj kot nek »znesek«, ki bi ga poslovni subjekt na trgu dosegel s strokovnim znanjem, izkušnjo ali poslovno informacijo, temveč kot izkaz konkretne opredelitve do dejanske ali potencialne škode, ki bi poslovnemu subjektu nastala z razkritjem strokovnega znanja, izkušenj ali poslovne informacije. Ob tem IP pripominja, da je v skladu s slovensko sodno prakso dokazno breme pri pojasnjevanju, zakaj zahtevane informacije pomenijo konkurenčno prednost, na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje.[2]

 

V konkretnem primeru dokaznega bremena, da bi zahtevane informacije pomenile konkurenčno prednost in imele tržno vrednost, nista zatrjevala ne organ ne stranski udeleženec. Hkrati IP ugotavlja, da gre za dokument, ki ga je naročil izvajalec javne službe, v povezavi s pregledom investicije, ki jo je načrtoval kot izvajalec javne službe, za namene izvajanja javne službe. Ne gre torej za pregled dokumentacije, ki bi predstavljala tržno dejavnost organa, temveč gre za investicijo, povezano z opravljanjem javne službe organa. Družba Snaga namreč opravlja obvezno lokalno gospodarsko javno službo zbiranja in prevoza komunalnih odpadkov in obdelave mešanih komunalnih odpadkov. Pregled investicije v napravo za obdelavo mešanih odpadkov pa predstavlja podatek, ki je povezan z opravljanjem javne službe in ne gre z tržno dejavnost organa, ki bi jo slednji lahko varoval kot svojo poslovno skrivnost, saj kot izvajalec javne službe dejavnosti ne opravlja na konkurenčnem trgu, temveč gre za javno službo, ki se izvaja v javnem interesu. Organ lahko sicer poleg dejavnosti, ki spadajo v javno službo, opravlja tudi druge, t. i. tržne dejavnosti, ki ne sodijo v izvajanje javne službe, vendar predstavlja obdelava mešanih komunalnih odpadkov javno službo organa in ne tržno dejavnost. Organ pa je, kot izvajalec javne službe, na vseh področjih, ki so kakorkoli povezana z javnopravnim delovanjem, oz. se nanašajo na dejavnosti, ki se izvajajo v javnem interesu ter so regulirane z javnopravnimi predpisi, zavezanec po ZDIJZ. V konkretni zadevi ob tem ni sporno, da gre za dejavnost, ki je povezana z javnopravnim delovanjem, oz. se nanaša na dejavnost, ki se izvaja v javnem interesu, saj gre za opravljanje gospodarske javne službe. Iz zadeve tudi izhaja, da je regulirana z javnopravnimi predpisi, saj gre za postopek investicije, ki jo je organ izvedel v postopku javnega naročanja (ki ga ureja zakonodaja s področja javnega naročanja), investicija pa je povezana z opravljanjem javne službe (ki je prav tako javnopravno regulirana).

 

Ker je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v kakršnikoli povezavi z javnopravnim delovanjem, oblastnim delovanjem organov zavezancev, je treba izpostaviti bistveno funkcijo ZDIJZ, tj. nadzorno funkcijo, ki javnosti omogoča, da izvaja nadzor nad porabo javnih sredstev in nad izvajanjem javnih funkcij. Za učinkovito izvajanje te funkcije je bistvenega pomena, da se javnost seznani, na kakšen način organ upravlja s sredstvi, ki so primarno namenjena prav javnopravnemu delovanju. Le na opisan način je omogočeno doseganje namena nadzora javnosti, ki naj bi ga institut transparentnosti zasledoval, to pa je spodbujanje oziroma zagotavljanje smotrne porabe javnih sredstev in učinkovito izvajanje javnih funkcij. Vsaka pravna oseba javnega prava (tudi izvajalec javne službe) se mora zaradi vsega navedenega še dodatno zavedati, da je njena svoboda (predvsem v delu, kjer se delovanje nanaša na opravljanje javne službe) omejena ravno zaradi zahteve po transparentnosti delovanja. Iz vsega navedenega izhaja, da so informacije javnega značaja vse informacije, ki so kakorkoli povezane z izvajanem dejavnosti javne službe oziroma ki kažejo na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. Takšno stališče izhaja tudi iz ustaljene upravno sodne prakse.[3]

 

Upoštevane navedeno IP zaključuje, da ni izpolnjen pogoj iz druge alineje prvega odstavka 2. člena ZPosP, saj ne gre za dejavnost, ki bi za organ imela tržno vrednost. Ob upoštevanju, da je dolžnost dokazovanja, da ima dejavnost za družbo tržno vrednost, na strani subjekta, ki poslovno skrivnost zatrjuje, IP dalje ugotavlja, da ni organ tega niti navedel niti v ničemer izkazal. Tudi družba … ni zatrjevala ali izkazala, da gre za podatke, ki bi imeli tržno vrednost zanjo, oz. da bi razkritje dokumenta škodovalo njeni tržni dejavnosti. Hkrati gre za pregled investicije, v katerem je družba … presojala delovanje in odločitve organa (in ne svojega delovanja), delovanje tretje osebe (izvajalca javne službe) pa ne more predstavljati poslovne skrivnosti družbe, ki opravi pregled takšne investicije.

 

IP posledično zaključuje, da v konkretnem primeru ni podana izjema varstva poslovne skrivnosti, ker niso izpolnjeni kriteriji iz 2. člena ZPosS.

 

  1. Poraba javnih sredstev

 

IP dodatno izpostavlja, da tudi v primeru, če bi bilo mogoče zaključiti, da gre za poslovno skrivnost, bi bilo treba zahtevani dokument razkriti na podlagi tretjega odstavka 2. člena ZPosS, ker gre za podatke, ki so po zakonu javni, in sicer gre za podatke o porabi javnih sredstev in okoljske podatke.

 

Kot zgoraj že navedeno, se vsebina Pregleda investicije nanaša na investicijo izvajalca javne službe, ki naj bi po podatkih medijev znašala 12,5 milijona[4] evrov. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije javnih sredstev, se je IP pri opredelitvi pojma javnih sredstev oprl na določbe Zakona o računskem sodišču (Uradni list RS, št. 11/2001 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZRacS-1). ZRacS-1 v prvem odstavku 20. člena določa, da Računsko sodišče revidira poslovanje uporabnikov javnih sredstev, iz petega odstavka istega člena, ki določa, kdo so uporabniki javnih sredstev po ZRacS-1, pa je moč razbrati, katera sredstva predstavljajo javna sredstva. Peti odstavek 20. člena ZRacS-1 v 2. točki določa, da je uporabnik javnih sredstev tudi pravna oseba zasebnega prava, če zanjo velja, da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije ali da je gospodarska družba, v kateri imata država in lokalna skupnost večinski delež. Organ je gospodarska družba, ki na podlagi koncesije opravlja javno službo, lokalna skupnost pa ima večinski delež (99,98%). Iz navedenega izhaja logičen sklep, da pojem javnih sredstev ne zajema zgolj proračunskih sredstev, pač pa tudi sredstva, ki jih organ kot izvajalec javne službe pridobi iz drugih virov. Do istega zaključka pridemo tako z jezikovno razlago, kot tudi z logično razlago (argumentum a contrario) 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zakonodajalec je namreč zapisal, da se dostop do informacije dovoli, če gre za porabo javnih sredstev in ne, da se dostop dovoli, če gre (zgolj) za porabo proračunskih sredstev. Če bi zakonodajalec želel določiti dostop zgolj do tistih informacij, ki so vezana na porabo proračunskih sredstev, bi to nedvomno izrecno zapisal, a tega ni storil. Zaradi tega je po oceni IP treba pojem javna sredstva iz 1. alineje tretjega odstavka 6. člena razumeti širše, in ga nikakor ne gre enačiti s pojmom proračunska sredstva. Četudi v obravnavanem primeru pri financiranju izvajanja javne službe ne gre za neposredno, niti za posredno porabo proračunskih sredstev, pa nedvomno gre za porabo javnih sredstev, in sicer sredstev, ki jih uporabniki plačujejo za javno službo, ki jo izvaja organ. Organ je torej v zvezi z izvajanjem obravnavane javne službe porabnik javnih sredstev, posledično pa podatki o porabi teh sredstev (npr. investicija v infrastrukturo za opravljanje javne službe) predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev. Tako iz sodbe Vrhovnega sodišča št. X Ips 318/2010 izhaja, da se med "javna sredstva, ki se lahko porabijo samo za vnaprej določen namen, ki ga zasleduje država", uvršča tudi "sredstva iz koncesijskih dejavnosti, ki jih je podelila država«.

 

Organ za osem občin, na podlagi koncesijskih pogodb, opravlja gospodarsko javno službo ravnanja z odpadki. Pri izvajanju gospodarske javne službe se mora organ zavedati, da ima pri tem izreden pomen nadzor javnosti in posledično, da so njegovi interesi in koristi zaradi tega omejeni. Prav tako se morajo omejitev svojih pravic zavedati tudi poslovni subjekti, ki stopajo v poslovno razmerje z organom. Če bi dopustili, da pogodbene stranke pogodbe, ki so povezane z izvajanjem javne službe, označijo kot poslovno skrivnost, bi onemogočili nadzor javnosti nad tem, na kakšen način organ upravlja s sredstvi, ki so primarno namenjena prav njegovemu javnopravnemu delovanju, kar bi bilo v popolnem nasprotju z namenom ZDIJZ. Obravnavani dokument predstavlja pregled investicije, torej gre za dokument, ki ima določene finančne posledice na področju izvajanja javne službe organa. Povedano drugače, sredstva, ki jih je organ prejel iz naslova izvajanja javne službe od končnih uporabnikov ali iz drugega vira financiranja, so bila namenjena za investicijo v napravo za izvajanje javne službe. S porabo javnih sredstev pa so seveda povezane tudi vse odločitve in postopek vodenja investicije in vsi vidiki izvedbe investicije, ki jih obravnava konkreten dokument.

 

Tretji odstavek 6. člena ZDIJZ je institut nadzora, ki omogoča vsem, da se lahko seznanijo s podatki o porabi javnih sredstev. Da bi se dosegel namen, ki ga navedena določba zasleduje, torej seznanitev javnosti o načinu razpolaganja s sredstvi, ki jih organ prejema za storitve izvajanja javne službe, je v obravnavanem primeru treba razkriti tudi poročilo o pregledu investicije v infrastrukturo za izvajanje javne službe. Gre namreč za podatke, ki so javni že na podlagi zakona, saj gre za podatke o porabi javnih sredstev (tretji odstavek 2. člena ZPosS v povezavi s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ).

 

  1. Okoljski podatki

 

Pregled investicije vsebuje tudi podatke, kot jih opredeljuje druga alineja tretjega o odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre namreč za investicijo v napravo za obdelavo mešanih odpadkov, druga alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ pa določa, da so absolutno javni podatki glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatki iz varnostnega poročila in drugi podatki, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja.

 

V konkretni zadevi je bistvenega pomena razjasnitev vprašanja, ali je podatke v Pregledu investicije mogoče opredeliti kot podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Dostop do takšnih podatkov se namreč na podlagi druge alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ dovoli ne glede na določbe prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki opredeljujejo izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Takšna ureditev je bila vnesena v ZDIJZ kot posledica ratifikacije Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega sredstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija). Za okoljske informacije namreč zaradi določil te konvencije ne velja nobena izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ kot absolutna. Aarhuška konvencija določa, da je treba izjeme razlagati omejevalno ob upoštevanju javnega interesa za razkritje in ob upoštevanju, ali se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje. Aarhuška konvencija je rezultat mednarodno vse bolj razširjenega prepričanja, da morajo biti od vseh informacij javnega značaja javnosti najbolj dostopne prav okoljske informacije, saj so te ključnega pomena za trajnostni razvoj in učinkovito sodelovanje javnosti pri upravljanju z okoljem. Določilom Aarhuške konvencije sledi tudi Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 41/2004 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZVO-1), ki med temeljnimi načeli določa načelo sodelovanja in načelo javnosti. Prvo načelo je opredeljeno v 6. členu ZVO-1, ki določa, da država in občina pri sprejemanju politik, strategij, programov, planov, načrtov in splošnih pravnih aktov, ki se nanašajo na varstvo okolja, omogočata sodelovanje povzročiteljev obremenitve, izvajalk ali izvajalcev javnih služb varstva okolja in drugih oseb, ki opravljajo dejavnosti varstva okolja, in javnosti. Država zagotavlja sodelovanje in solidarnost pri reševanju globalnih in meddržavnih vprašanj varstva okolja, zlasti s sklepanjem meddržavnih pogodb, sodelovanjem z drugimi državami v zvezi s plani, programi in posegi v okolje s čezmejnim vplivom, z obveščanjem drugih držav o okoljskih nesrečah in mednarodno izmenjavo okoljskih podatkov. Načelo javnost pa izhaja iz 13. člena ZVO-1, ki določa, da so okoljski podatki javni. Vsakdo ima pravico dostopa do okoljskih podatkov skladno z zakonom. Javnost ima pravico sodelovati v postopkih sprejemanja predpisov, politik, strategij, programov, planov in načrtov, ki se nanašajo na varstvo okolja, skladno z ZVO-1. Javnost ima pravico sodelovati v postopkih, ki se nanašajo na plane, programe in posege v okolje v drugih državah, ki bi lahko vplivali na okolje v Republiki Sloveniji, skladno z ZVO-1. Javnost ima pravico sodelovati v postopkih izdajanja konkretnih pravnih aktov, ki se nanašajo na posege v okolje, skladno z ZVO-1. Dostop do okoljskih podatkov ureja prvi odstavek 110. člena ZVO-1, na podlagi katerega morajo državni organi, organi občin, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb vsem zainteresiranim osebam omogočiti dostop do okoljskih podatkov, če to določa ta zakon in predpisi, ki urejajo dostop javnosti do informacij javnega značaja. V tem delu ZVO-1 torej napotuje na Aarhuško konvencijo in ZDIJZ. 110. člen ZVO-1 v tretjem odstavku določa, da so, ne glede na določbe predpisov iz prvega odstavka tega člena o izjemah glede dostopa do informacij javnega značaja, okoljski podatki, ki se nanašajo na emisije, odpadke, nevarne snovi v obratu in varnostno poročilo iz tretjega odstavka 18. člena tega zakona, javni. Navedena določba ZVO-1 in druga alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ torej postavljata enako pravilo. Pri tem je treba poudariti, da je ZDIJZ z določbo druge alineje tretjega odstavka 6. člena postavil zakonsko predpostavko, da je prevladujoč interes javnosti za razkritje podatkov podan vselej, ko gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Na ta način je zakonodajalec razširil pravice, ki jih zagotavlja drugi odstavek 6. člena ZDIJZ, saj izkazovanje in dokazovanje prevladujočega interesa javnosti v takšnih primerih ni potrebno.

 

Upoštevaje vse navedeno je prosilcu treba zagotoviti dostop do Pregleda investicije, če se ugotovi, da zahtevani dokument vsebuje podatke, ki morajo biti na podlagi druge alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ javnosti dostopni ne glede na morebitni obstoj izjem iz prvega odstavka tega člena. Kot že rečeno, Pregled investicije vsebuje številne vidike izvedbe projekta (časovni, ekonomski, pravni, tehnološki ipd.). Upoštevaje definicije pojmov iz 3. člena ZVO-1 IP ugotavlja, da se podatki iz Pregleda investicije nanašajo na napravo za obdelavo mešanih odpadkov, torej gre za okoljski podatek ravnanja z odpadki, ki skladno s tč. 5. 4. 3. člena ZVO-1 pomeni zbiranje, prevoz, predelavo in odstranjevanje odpadkov, vključno z nadzorom nad takimi postopki in dejavnostmi po prenehanju obratovanja naprave za odstranjevanje odpadkov, ter delovanje osebe, ki z odpadki trguje ali jih posreduje.

 

Pri tolmačenju predpisov, kdaj je mogoče podatke šteti za podatke, povezane z okoljem, je tudi po stališču Sodišča Evropske unije[5], treba zavzeti široko razlago (broad wording of the provision), da predstavljajo 'informacijo, ki je povezana z okoljem', tudi akti organov (soglasja in dovoljenja), kadar se odloča o določenem posegu v okolje. Torej okoljski podatek niso zgolj podatki o neposredno zbranih  in obdelanih mešanih odpadkih, temveč tudi podatki povezani s temi podatki, kot so podatki o napravah za predelavo podatkov, podatki o sami tehnologiji, o odločitvah organov povezanih z izvedbo in izbiro same investicije ipd. IP posebej izpostavlja tudi prakso Sodišča Evropske unije, da se dostop do okoljskih podatkov dovoli vselej in v celoti, ne glede na to, ali gre za dokumente, ki so zavarovani kot poslovna skrivnost gospodarske družbe.[6]

 

Po preučitvi vseh navedenih pravnih podlag in pregledu vsebine zahtevanega dokumenta IP ugotavlja, da se vsebina Pregleda investicije nanaša na pregled številnih vidikov izgradnje nove naprave za obdelavo mešanih odpadkov. Te vrste podatkov pa, na podlagi druge alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ne smejo biti izvzete iz prostega dostopa, kar pomeni, da mora biti Pregled investicije tudi iz tega vidika prosto dostopna informacija javnega značaja. IP na tem mestu poudarja, da je to še dodaten argument, zaradi katerega Pregled investicije ne more predstavljati izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja.

 

  1. Ostale izjeme od prostega dostopa

 

Organ je v zaključku izpodbijane odločbe še navedel, da je poročilo predmet internih preiskav, ki utegnejo privesti do ugotavljanja morebitne kazenske kot tudi civilne odgovornosti oseb, zato je zahtevo zavrnil tudi na podlagi 6. in 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP v zvezi s tem dodaja, da organ s to navedbo v ničemer ni izkazal, da je poročilo podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali sodnega postopka, ter da bi razkritje škodovalo njihovi izvedbi. Organ je zgolj navedel, da gre za interne preiskave (torej niti kazenske niti sodne), ki bi hipotetično lahko privedle do ugotavljanja morebitne kazenske ali civilne odgovornosti. Hipotetičen obstoj določene situacije pa ne daje podlage za uporabo izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj je izjeme vedno treba uporabiti le takrat, ko so nedvomno podane in jih je treba pri razlagi uporabljati restriktivno in ne »na zalogo« za potencialni primer ugotavljanja morebitne odgovornosti v nekem prihodnjem, potencialnem postopku. IP dalje še dodaja, da tudi če bi bili izkazani navedeni izjemi, so podatki iz Pregleda investicije absolutno javni na podlagi prve in druge alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, kot je bilo že pojasnjeno že zgoraj.

 

IP pa je ob pregledu dokumenta po uradni dolžnosti ugotovil, da je delno podana izjema iz 3. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, in sicer izjema varstva osebnih podatkov.

 

ZDIJZ pri ugotavljanju izjeme varstva osebnih podatkov napotuje na določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 86/04 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZVOP-1) oz. na Splošno uredbo o varstvu podatkov, na podlagi katerih ločimo varovane osebne podatke (za katere ne obstaja pravna podlaga za njihovo razkritje in t.i. nevarovane osebne podatke, za katere obstaja pravna podlaga za razkritje). Povedano drugače, razkritje osebnega podatka je v določenih primerih lahko dopustno. V zvezi z ugotavljanjem, ali se v posameznem dokumentu nahajajo osebni podatki, katerih razkritje javnosti bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, je bilo tako potrebno ugotoviti:

1. ali posamezen podatek ustreza definiciji osebnega podatka, in

2. ali za razkritje osebnega podatka javnosti obstaja pravna podlaga.

 

Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Uradni list Evropske unije, št. L 119 z dne 4. 5. 2106 in nasl.; v nadaljnjem besedilu Splošna uredba o varstvu podatkov), ki bistveno ne spreminja definicije osebnega podatka, v členu 4, pododstavek določa, da pomeni osebni podatek katerokoli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom (v nadaljnjem besedilu: posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki); določljiv posameznik je tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika. Splošna uredba o varstvu podatkov v členu 86 določa, da javni organi oziroma javno ali zasebno telo lahko v skladu s pravom Unije ali pravom države članice, ki velja za javni organ ali telo, razkrije osebne podatke iz uradnih dokumentov, s katerimi razpolaga zaradi opravljanja nalog v javnem interesu, da se uskladi dostop javnosti do uradnih dokumentov s pravico do varstva osebnih podatkov v skladu s to uredbo. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po členu 4, pododstavku (2) Splošne uredbe o varstvu podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v členu 6 Splošne uredbe o varstvu podatkov. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna) med drugim tudi, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e).

 

IP je ob natančnem pregledu zahtevanega dokumenta ugotovil, da ta na str. 9 in 10 vsebuje imena in priimke posameznikov in njihove funkcije (npr. direktorji gospodarskih družb, predstavniki družb, javni funkcionarji, člani strokovnih komisij, zaposleni iz gospodarskih družb, mestni svetniki ipd.). IP je zato v nadaljevanju za vsakega posameznika preveril, ali obstaja podlaga za razkritje njegovih tam navedenih osebnih podatkov.

 

IP je ugotovil, da obstaja podlaga za razkritje posameznikov, ki so v dokumentu navedeni v vlogi javnega uslužbenca oz. javnega funkcionarja. Zakonsko podlago za razkritje teh osebnih podatkov daje tretji odstavek 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka tega člena (torej ne glede na obstoj izjeme varstva osebnih podatkov) dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. V danem primeru ne gre za primere iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka 6. člena, niti za primere, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.

 

Osebni podatki javnih funkcionarjev (npr. ime in priimek župana) in javnih uslužbencev so v dokumentu navedeni v funkciji, kot jo določa str. 8 ali 9 (torej v vlogi javnega funkcionarja ali uslužbenca), zato je njihova javna objava dopustna. Enako velja tudi za osebne podatke občinskih svetnikov, saj gre prav tako za voljene javne funkcionarje, njihovi osebni podatki pa niso varovani, če so navedeni v tej funkciji. Iz dokumenta izhaja, da je posameznik naveden v vlogi občinskega svetnika, posledično pa ne gre za zasebno sfero delovanja tega posameznika. Podlaga za razkritje osebnih podatkov iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ je podana tudi v primeru, ko gre za profesorje ali predstavnike fakultet, saj gre za javne zavode in (nekdanje) zaposlene na javnih zavodih, razen če je iz funkcije izhajalo, da oseba ni navedena v vlogi profesorja ali predstavnika fakultete, temveč v okviru druge naloge, za katero ni mogoče nedvomno trditi, da gre za opravljanje javne funkcije ali nalog javnega uslužbenca.

 

V dokumentu so navedeni tudi osebni podatki direktorjev gospodarskih družb, predsednikov uprave, prokuristov ter članov nadzornih svetov (organov nadzora), torej gre za osebe, ki so pooblaščene za vodenje, zastopanje ali za nadzor določene pravne osebe. Ti podatki so objavljeni na AJPES-u in predstavljajo javne podatke v skladu z Zakonom o Poslovnem registru Slovenije (Ur. l. RS, št. 49/06, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZPRS-1). Skladno z navedenim obstaja zakonska podlaga za posredovanje imena in priimka direktorjev in prokuristov gospodarskih družb (oz. oseb, ki so to funkcijo opravljale v preteklosti).

 

IP pa je kot varovane osebne podatke štel imena in priimke zaposlenih v gospodarskih družbah in predstavnike določenih gospodarskih družb, ki hkrati niso osebe, ki so po zakonu pooblaščene za zastopanje teh gospodarskih družb. V teh primerih gre za varovane osebne podatke, za razkritje katerih ni zakonske podlage. Posledično je IP odredil, da mora organ pred posredovanjem zahtevanega dokumenta prosilcu te podatke prekriti, tako na str. 9, 10 in 13, kot povsod drugod v besedilu dokumenta, kjer so ti posamezniki navedeni.

 

  1. Sklepno

 

Glede na vse navedeno IP zaključuje, da je pritožba prosilca delno utemeljena. Kot izhaja iz prvega in drugega odstavka 251. člena ZUP organ druge stopnje v primeru, če ugotovi, da so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno ali zmotno ugotovljena dejstva, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti. Če organ druge stopnje spozna, da je treba na podlagi dejstev, ugotovljenih v dopolnilnem postopku, zadevo rešiti drugače, kot je bila rešena z odločbo prve stopnje, odpravi odločbo prve stopnje in s svojo odločbo sam reši zadevo. Zato je v konkretnem primeru IP delno odpravil odločbo organa in sam rešil zadevo. Organ je prosilcu dolžan omogočiti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, in sicer na način, kot je določen v 1. točki izreka te odločbe. V delu (glede varovanih osebnih podatkov, ki jih mora organ v posredovanem dokumentu prekriti) je IP pritožbo prosilca, na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil kot neutemeljeno, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5) oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

 

 

 


[1] Predlog zakona je dostopen na naslednji povezavi: imss.dz-rs.si/IMiS/ImisAdmin.nsf/ImisnetAgent

[2] Tako upravno sodna praksa, ki se sicer nanaša na določbe ZGD-1, ki so veljale pred uveljavitvijo ZPosS, vendar pravno vprašanje po mnenju IP ostaja enako: npr. sodbe, št. U 284/2008 z dne 27. 5. 2009, št. U 1276/2008 z dne 11. 2. 2010, št. I U 1132/2015 z dne 27. 1. 2016.

[3] npr. sodba Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006, z dne 25. 4. 2007 in sklep št. X Ips 96/2011, z dne 4. 7. 2012, sodbi Upravnega sodišča RS št. I U 902/2013-29, z dne 20. 5. 2015 in št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016.

[4] www.dnevnik.si/1042884300

[5] Glej sodbo Sodišča Evropske unije, ECJ, C-321/96 z dne 17. 6. 1998; sodišče je odločalo o dostopu do soglasij in dovoljenj glede gradnje zahodne obvoznice in sprejelo stališče, da tudi akti organov predstavljajo informacije, ki so povezane z okoljem, ter da je treba besedilo Direktive o dostopu javnosti do informacij o okolju, ki je v pravni red RS prenesena z drugim odstavkom 1. člena ZDIJZ, tolmačiti široko, saj je Evropska unija z besedilom navedene Direktive želela zajeti vse informacije in aktivnosti, ki se nanašajo na ravnanja države vezana na okolje, torej tudi akte, kot so soglasja in dovoljenja. Glej tudi: Court of Justice of the European Union, Public Access to environmental information, dostopen na: https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2018-05/fiche_thematique_-_environnement_-_en.pdf .

[6] Glej sodbo Sodišča Evropske unije, C-416/10 z dne 15. 1. 2013; sodišče je v sodbi zavzelo stališče, da evropska zakonodaja ne dopušča možnosti, da državni organi javnosti zavrnejo (niti deloma) dostop do okoljskih podatkov, ki se nanašajo na potencialne emisije, preprečevanje in nadzorovanje onesnaženja, niti v tistih primerih, ko gre za dokumente, ki so zavarovani kot poslovna skrivnost gospodarske družbe.