Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 19.01.2005
Naslov: Prosilec - Slovenska obveščevalno-varnostna agencija
Številka: 020-43/2004/5
Kategorija: Tajni podatki
Status: Zavrnjeno


Pooblaščenka za dostop do informacij javnega značaja Nataša Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenka), na podlagi 3. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur.l. RS, št. 24/2003, v nadaljevanju ZDIJZ), o pritožbi  .... (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo direktorja Slovenske obveščevalno-varnostne agencije (v nadaljevanju organ) šifra 071/3-2004 z dne 23.8.2004, na podlagi 4. odst. 27. čl. ZDIJZ in 1. odst. 248. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/99 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZUP), dne 19.1.2005 izdaja naslednjo

 

O D L O Č B O:

 

Pritožba se kot neutemeljena zavrne.

 

O b r a z l o ž i t e v:

 

Dne 31.07.2004 je prosilec na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Navedel je, da v skladu z ZDIJZ prosi za dostop do naslednjih informacij javnega značaja:

 

1. Kakšen je letni statistični pregled uporabe posebnih oblik pridobivanja podatkov s strani organa za obdobje od leta 1999 (sprejem Zakona o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji; Uradni list RS 23/99; v nadaljevanju: ZSOVA) do junija 2004, in sicer število posameznikov, v primerih nadzora telekomunikacijskih sredstev pa tudi število priključkov, katerim je organ:

a. prisluškoval navadnim (ISDN in PSTN) telefonom,

b. prisluškoval mobilnim telefonom,

c. prestrezal ali zasegal elektronsko pošto,

d. prestrezal internetni promet,

e. preko računalniških omrežij tajno pridobil dostop do računalnikov oziroma računalniških sistemov,

f. pridobil izpis telekomunikacijskega prometa,

g. izvajal druge oblike kontrole ter nadzorovanje in snemanje telekomunikacij (npr. prestrezanje SMS, faksimile sporočil itd.),

h. izvajal kontrolo pisem in drugih pošiljk,

i. izvajal posebno obliko pridobivanja podatkov tajnega opazovanja in sledenja na odprtih ali javnih prostorih z uporabo tehničnih sredstev za dokumentiranje?

 

2. Kakšen je letni statistični pregled števila oseb, ki so zabeležene v zbirki podatkov o osebah, ki jih organ operativno obravnava, za obdobje od leta 1999 do junija 2004?

 

3. Kakšen je letni statistični pregled števila enot zbirke podatkov o uporabi posebnih oblik pridobivanja podatkov za obdobje od leta 1999 do junija 2004?

 

4. Kakšen je letni statistični pregled števila primerov, ko je organ od zunanjih upravljavcev zbirk podatkov pridobil osebne ter druge podatke, za obdobje od leta 1999 do junija 2004?

a. V koliko primerih je šlo pri tem za mobilne operaterje?

b. V koliko primerih je šlo pri tem za ponudnike internetnih storitev?

 

5. Kakšen je letni statistični pregled števila enot, ki jih vsebuje evidenca izdanih uradnih listin s prirejenimi identifikacijskimi podatki ali uporabo prirejenih identifikacijskih oznak, za obdobje od leta 1999 do junija 2004?

 

6. Kakšen je letni statistični pregled (za obdobje od leta 1999 do junija 2004) uporabe uradnih listin s prirejenimi identifikacijskimi podatki ter uporabe prirejenih identifikacijskih oznak s strani organa?

 

7. Koliko pisnih odredb za tajni nakup dokumentov ali predmetov je izdal direktor organa ter kakšen je letni statistični pregled teh odredb za obdobje od leta 1999 do junija 2004?

 

8. Koliko pisnih odredb za spremljanje mednarodnih sistemov zvez je izdal direktor organa ter kakšen je letni statistični pregled teh odredb za obdobje od leta 1999 do junija 2004?

 

9. Koliko pisnih odredb za tajno opazovanje ali sledenje na odprtih ali javnih prostorih je izdal direktor organa ter kakšen je letni statistični pregled teh odredb za obdobje od leta 1999 do junija 2004?

 

10. Kakšen je letni statistični pregled (za obdobje od leta 1999 do junija 2004) števila podanih in odobrenih predlogov uporabe posebni metod in sredstev (koliko predlogov je podal direktor organa in koliko predlogov je bilo s strani predsednika Okrožnega sodišča odobrenih) po posameznih razlogih iz prvega odstavka 24. člena ZSOVA, torej predlogov za uporabo posebnih metod in sredstev v primerih nevarnosti za varnost države, ki se kaže v:

a. tajnih aktivnostih zoper suverenost, neodvisnost, državno celovitost in strateške interese Republike Slovenije;

b. tajnih aktivnostih, načrtih in pripravah za izvedbo mednarodnih terorističnih akcij zoper Republiko Slovenijo ter drugih nasilnih dejanjih proti državnim organom in nosilcem javnih funkcij v Republiki Sloveniji ter tujini;

c. posredovanju podatkov in dokumentov, ki so v Republiki Sloveniji opredeljeni kot državna tajnost, nepooblaščeni osebi v tujini;

d. pripravah na oborožen napad na Republiko Slovenijo;

e. obveščevalni dejavnosti posameznikov, organizacij in skupin v korist tujine;

f. mednarodni organizirani kriminalni dejavnosti?

 

11. Kakšen je letni statistični pregled števila javnih naročil, ki jih je izvedel organ za obdobje od leta 1999 do junija 2004?

 

12. Kakšen je letni statistični pregled števila nakupov specialne opreme iz 47. člena ZSOVA za obdobje od leta 1999 do junija 2004?

 

13. Kakšen je letni statistični pregled števila nakupov prostorov iz 47. člena ZSOVA za obdobje od leta 1999 do junija 2004?

Prosilec je želel te informacije prejeti v obliki fotokopije in elektronskega zapisa.

 

Organ je dne 23.08.2004 izdal odločbo št. 071/3-2004, s katero je prosilcu zahtevo za dostop do informacij javnega značaja deloma zavrnil in sicer glede vprašanj od 1 do 10 ter vprašanja št. 13, ker je ugotovil, da gre za izjemo iz 6. člena ZDIJZ. Zahteva se namreč nanaša na podatke, ki so na podlagi Zakona o tajnih podatkih (Uradni list RS 87/01 in 101/03; v nadaljevanju: ZTP) določeni za tajne zaradi zaupnosti obveščevalne in varnostne dejavnosti državnih organov. Tako organ o številu posameznikov v primeru nadzora telekomunikacijskih sredstev, pa tudi o številu nadzorovanih priključkov, izvajanju kontrole pisem in drugih občil ter posebnih oblikah pridobivanja podatkov, kot so tajno opazovanje in sledenje na odprtih ali javnih prostorih z uporabo tehničnih sredstev za dokumentiranje, tajni nakup dokumentov ali predmetov ter spremljanje mednarodnih sistemov zvez, poroča samo vladi in Komisiji državnega zbora RS za nadzor nad obveščevalnimi in varnostnimi službami. Razkrivanje tovrstnih podatkov prosilcu bi škodilo uspešnosti in učinkovitosti delovanja organa in s tem zagotavljanju nacionalne varnosti države. Gre za podatke o obsegu uporabe nekaterih tajnih oblik pridobivanja podatkov. Čeprav ZSOVA posebne oblike pridobivanja podatkov že v zakonu uvršča med tajno pridobivanje podatkov, je očitno, da je treba zavarovati uporabo takega pridobivanja podatkov v celoti, torej tudi podatke o njihovem obsegu, saj bi s tem razkrili obseg nadzora po posamezni vrsti nadzorovanega ukrepa, s čimer bi posamezniki ali skupine, ki se ukvarjajo z nedovoljeno dejavnostjo, ki ogroža nacionalno varnost, pridobili informacijo in s tem možnost, da se izognejo uporabi npr. načina komunikacije, ki je statistično bolj nadzorovana oziroma po drugi strani uporabili tisti način, pri katerem je po statističnih podatkih nadzor manjkrat uporabljen. Tudi podatki o številu oseb, ki jih organ operativno obravnava, ter podatki o primerih pridobivanja podatkov od zunanjih upravljavcev kot tudi podatki o primerih uporabe listin s prirejenimi identifikacijskimi podatki in prirejenimi identifikacijskimi oznakami, bi razkrili širino oziroma obseg z zakonom določenih posegov organa in s tem njegovega prikritega delovanja ter operativnega dela, kar bi osebam, zoper katere organ deluje, omogočalo prilagoditev svoje nedovoljene dejavnosti glede na podatke o prisotnosti nadzora po določenih ukrepih. Tovrstnih podatkov, ki bi jih vsebovali odgovori prosilcu, če bi bili posredovani, organ ne sme poslati nepooblaščenih osebam, ker gre za podatke, ki jih v skladu z zakonom lahko posreduje zgolj pristojnim nadzornim organom – vladi, Komisiji za nadzor nad obveščevalnimi in varnostnimi službami ter v nekaterih zadevah predsedniku Okrožnega sodišča v Ljubljani in Varuhu človekovih pravic. Kar zadeva vprašanje št. 13 o statističnem pregledu nakupov prostorov po 47. členu ZSOVA, organ tovrstnega odgovora ni mogel posredovati, ker bi se lahko razkrilo število dodatnih prostorov, ki jih je organ pridobil za svoje tajno delovanje, in bi tako omogočil delen vpogled v obseg njegovega delovanja oziroma vpogled v rast ali upad tovrstnih nakupov, kar bi prav tako lahko škodovalo delovanju organa. Organ je obenem odločil, da bodo prosilcu posredovani odgovori na vprašanji 11 in 12, ker po oceni organa ne gre za podatke, katerih razkritje bi lahko škodovalo njegovemu delu.

 

Prosilec je dne 06.09.2004 v skladu s 25. členom ZDIJZ Pooblaščenki poslal pritožbo zoper odločbo organa št. 071/3-2004 z dne 23.08.2004 o delni zavrnitvi zahteve za dostop do informacije javnega značaja, ki jo je vložil skupaj s pritožbo zoper odločbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije št. Su 36-03/2004-19 z dne 20.08.2004 o zavrnitvi zahteve za dostop do informacij javnega značaja. Prosilec je v pritožbi pojasnil, da se zavrnitev njegovih zahtev nanaša na spekter vprašanj, povezanih z dostopom do preteklih statističnih podatkov o ukrepih tajnega pridobivanja podatkov s strani organa, na podlagi 19. do 25. člena ZSOVA: spremljanje mednarodnih sistemov zvez; tajni nakup dokumentov in predmetov; tajno opazovanje in sledenje na odprtih ali javnih prostorih z uporabo tehničnih sredstev za dokumentiranje; kontrola pisem in drugih pošiljk ter nadzorovanje in snemanje telekomunikacij v Republiki Sloveniji. Glede na to, da gre za podobno problematiko in da sta tako organ kot Vrhovno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju: Vrhovno sodišče) pri zavrnitvi prosilčeve zahteve uporabila skoraj identične argumente, prosilec obe pritožbi združuje v eno. Argument, s katerim organ zavrača prosilčevo zahtevo, je, da gre za podatke, varovane z ZTP, in da bi njihovo razkritje »škodilo uspešnosti in učinkovitosti delovanja agencije in s tem zagotavljanja nacionalne varnosti države«. Organ nadalje utemeljuje, da bi celo posredovanje preteklih statističnih podatkov »razkrilo obseg nadzora po posamezni vrsti nadzorovanega ukrepa, s čimer bi posamezniki ali skupine, ki se ukvarjajo z nedovoljeno dejavnostjo, ki ogroža nacionalno varnost, pridobili informacijo in s tem možnost, da se izognejo uporabi npr. načina komunikacije, ki je statistično bolj nadzorovana, oziroma po drugi strani uporabijo tisti način, pri katerem je po statističnih podatkih nadzor manjkrat uporabljen«.Po mnenju prosilca nobeden od argumentov ni utemeljen in je v nasprotju z namenom, ki ga zasleduje ZDIJZ. Prav tako se po prosilčevem mnenju organ neupravičeno sklicuje na ZTP.

 

1. Drži, da organ ni vključen v Katalog organov zavezancev po ZDIJZ, ki ga je pripravila Vlada RS. Če odmislimo, da je samo to dejstvo sporno, je omenjeni katalog zgolj informativne narave in zato pravno organa ne izključuje iz kroga zavezancev po ZDIJZ. To je navsezadnje organ priznal s tem, ko je prosilčevi zahtevi delno (zgolj v dveh točkah) ugodil.

 

2. Sklicevanje na ZTP po prosilčevem mnenju ne vzdrži pravne presoje, gledano skozi namen ZDIJZ in v luči pravice do zasebnosti, v katero ukrepi tajnega pridobivanja podatkov nedvomno posegajo. Za to obstaja vsaj nekaj argumentov: a) nujnost restriktivnega pristopa k določanju tajnih podatkov; b) načelo sorazmernosti; c) načelo predvidljivosti posegov v informacijsko in telekomunikacijsko zasebnost; d) (civilni) zunanji nadzor nad delom obveščevalno-varnostnih služb v demokratični družbi.

 

3. Kriterije za tajnost določenih podatkov opredeljujeta 2. in 5. člen ZTP. Drži, da je mogoče statistične preglede uporabe ukrepov tajnega pridobivanja podatkov ob zelo široki razlagi uvrstiti med tajne podatke po 2. členu ZTP, vendar prosilec meni, da je potrebno vsakršno označevanje podatkov, ki govorijo o neposrednih posegih v temeljne in ustavno zavarovane človekove pravice, ocenjevati izrazito restriktivno. Na eni strani imamo nesporen interes javnosti, da pridobi informacije o obsegu omenjenih poslov, na drugi strani abstraktno nevarnost, ki bi jo razkritje le-teh domnevno povzročilo nacionalni varnosti države.

 

4. Prosilec se ne more strinjati z oceno organa, da zahtevani podatki izpolnjujejo materialne kriterije po 5. členu ZTP; da gre torej za podatek »ki je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale, škodljive posledice za varnost države...«. Omenjeni kriterij je po mnenju prosilca potrebno presojati skozi ustavno načelo sorazmernosti. Prosilec si lahko zamisli, da razkritje omenjenih podatkov v določeni meri dejansko deloma dodatno razkrije obveščevalno-varnostno aktivnost organa; v interesu organa je seveda, da do tega ne pride. Vendar prosilec poudarja, da je v svoji zahtevi zaprosil zgolj za podatke o ukrepih, ki so določno in javno zakonsko urejeni v 19. do 25. členu ZSOVA. V skladu z evropskimi demokratičnimi standardi je namreč obveščevalno-varnostnim službam nedopustno uporabljati metode, ki posegajo v človekovo zasebnost, v kolikor le-te ne izpolnjujejo določenih kriterijev, ki jih je med drugim opredelilo tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju: Evropsko sodišče). 37. člen Ustave (smiselno podobno tudi drugi odstavek 8. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah) tako določa pogoje, pod katerimi se lahko poseže tudi v posameznikovo komunikacijsko zasebnost: a) poseg je mogoč samo na podlagi zakona; b) poseg mora odobriti sodišče: c) poseg je dopusten, če je to nujno za uvedbo ali potek kazenskega postopka ali za varnost države.

 

5. Kar pa je po mnenju prosilca še bolj pomembno, je kriterij predvidljivosti, ki ga je prav tako utemeljilo Evropsko sodišče. Po sodni praksi tega sodišča kot tudi po slovenski Ustavi je temeljni element vsakega pravnega urejanja njegova določljivost. Ključen pogoj ocenjevanja določljivosti pa je tudi predvidljivost. Po mnenju Evropskega sodišča (Silver v United Kingdom (1983) 5 EHRR 347) mora biti posameznik v položaju, ko lahko vedno oceni, katero njegovo ravnanje bi ga izpostavilo nevarnosti nadzora in pod kakšnimi pogoji bi se ta nadzor izvajal. Iz tega izhaja, da organ ne more prikriti, kakšne ukrepe uporablja – čeprav tudi to dejstvo samo po sebi v širšem pomenu seveda škodi možnosti katerekoli državne službe, da deluje tajno. Če torej vrste ukrepov in določni pogoji za njihovo uporabo ne morejo biti skrivnost in so javno dostopni, je logičen nadaljnji korak, da nikakor ne more biti tajna tudi sama informacija o pretekli uporabi ali ne-uporabi določenega ukrepa. V nasprotnem primeru ostanemo zgolj na pol poti – »vemo«, kaj organ lahko počne, ne moremo po izvedeti – niti abstraktno – v kakšnem obsegu to (ne) počne, kako učinkovit je pri tem, kakšen je dejanski obseg nadzora. V luči omenjenega toliko bolj preseneča argument, ki ga je v svoji odločbi zapisalo Vrhovno sodišče, da »med izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ spada tudi sama informacija o obstoju oziroma neobstoju določenega podatka, kakor seveda tudi informacija o številu tovrstnih podatkov«. S tem se predvidljivost zakonske regulative, ki je po sami naravi neločljivo povezana z njenim izvajanjem, skrči na nič.

 

6. Naslednji element, ki je pomemben, je nadzor nad uporabo ukrepov tajnega pridobivanja podatkov, zaradi katerih je razkritje preteklega statističnega pregleda pomembno. Tudi iz dokumentov Sveta Evrope in Beneške komisije nedvoumno izhaja, da morajo biti obveščevalno-varnostne službe v vsaki demokratični državi predmet doslednega zunanjega nadzora. V Sloveniji je ta nadzor še vedno pomanjkljiv. Drži, da enega od tajnih oblik pridobivanja podatkov dovoljuje sodišče (prestrezanje in nadzor telekomunikacij po 24. členu ZSOVA), vendar je ta nadzor izrazito omejen, saj sodišče (in še to zgolj en sodnik – predsednik Okrožnega sodišča v Ljubljani) zgolj dovoli poseg na podlagi informacij, ki mu jih posreduje organ, naknadnega nadzora s strani sodišča pa v nobenem primeru več ni. Nadalje, pridobljene podatke v celoti hrani organ. Nadalje, ZSOVA izrecno prepoveduje naknadno seznanjanje oseb, ki so bile predmet nadzora (17. člen ZSOVA). Poleg tega Republika Slovenija ne pozna vrste zunanjega nadzora v obliki t.i. »Secret Surveillance Panel«, kot obstajajo v nekaterih zahodnih državah (npr. Francija, Velika Britanija, ZDA, Nizozemska, Nemčija, ipd.) in katere sestavljajo npr. vrhovni sodniki, tožilci, osebe javnega zaupanja in imajo pravico do vpogleda in nadzora konkretnega izvajanja ukrepov, s katerimi se posega v posameznikovo zasebnost. Dejansko v Republiki Sloveniji določen nadzor nad delom teh služb izvaja zgolj parlamentarna Komisija za nadzor nad delom obveščevalno-varnostnih služb, ki med drugim dobiva tudi podatke, ki jih je v zahtevi navedel prosilec. Vendar gre pri tem za obliko zunanjega političnega nadzora, za katerega v teoriji ni sporno, da je potreben in nujen, vendar sam po sebi še ni zadosten.

 

7. V luči vseh zgoraj naštetih argumentov – ki potrjujejo dejstvo, da je organ, razen zakonske regulative ukrepov, dejansko povsem avtonomen pri njihovem izvajanju – prosilec zaključuje, da je razkritje zahtevanih statističnih podatkov nujno za dodaten nadzor nad delom obveščevalno-varnostnih služb. Celo več, razkritje je nujno za to, da se v Sloveniji odpre legitimna širša razprava, v kakšni meri obveščevalno-varnostne službe svoja pooblastila uporabljajo in koliko so pri tem učinkovite. V času bistveno spremenjenih varnostnih razmer v svetu, ko se pooblastila državnih represivnih in varnostnih organov širijo, je tovrstna zahteva po prosilčevem mnenju vsekakor legitimna in tudi s primerjalno-pravnega vidika ni sporna.

 

8. Prosilcu je nerazumljiv tudi argument organa, da bi »s tem razkrili širino oziroma obseg z zakonom določenih posegov agencije, ... [oziroma] razkrili obseg nadzora po posamezni vrsti nadzorovanega ukrepa, s čemer bi posamezniki ali skupine, ki se ukvarjajo z nedovoljeno dejavnostjo, ki ogroža nacionalno varnost, pridobili informacijo in s tem možnost, da se izognejo uporabi, npr. načina komunikacije, ki je statistično bolj nadzorovana, oziroma po drugi strani uporabijo tisti način, pri katerem je po statističnih podatkih nadzor manjkrat uporabljen«. Prosilec je namreč zahteval ravno to – razkritje obsega z zakonom določenih posegov v temeljne človekove pravice. V luči v prejšnjih točkah izpostavljenih argumentov namreč prosilec meni, da ima javnost pravico do teh podatkov.

 

9. Ti podatki po prosilčevem mnenju v ničemer ne posegajo v operativno delo organa oziroma interes do razkritja teh podatkov po načelu sorazmernosti pretehta nad morebitnimi abstraktnimi negativnimi posledicami za operativno delo organa.

10. Povsem nerazumljivo pa se prosilcu zdi razlogovanje organa, po katerem bi razkritje podatkov morebitnim nadzorovancem omogočilo izogniti se nadzoru in prilagoditi svojo »nedovoljeno dejavnost«. Kako? Vrste ukrepov, ki jih ima organ na razpolago, so javne in zakonsko določene (prosilec predvideva, da organ ne uporablja drugih ukrepov). Ne samo pravica, temveč dolžnost organa je, da jih v interesu nacionalne varnosti uporabi proti določeni osebi, ko so zato izpolnjeni strogi zakonski kriteriji. Preprosto povedano: če organ ne uporabi prav vseh svojih pooblastil, ko bi moral in ko bi smel, ne opravlja svojega dela. Po drugi strani pa sme ta pooblastila uporabiti zgolj in samo v skladu z zakonom.

Glede na zgoraj navedene argumente je prosilec Pooblaščenki predlagal, da organu v skladu z ZDIJZ naloži razkritje informacij, ki jih je od organa zahteval prosilec.

 

Pooblaščenka je v skladu z drugim odstavkom 239. člena ZUP organu posredovala pritožbo zoper odločbo organa.

 

Pritožba ni utemeljena.

 

Uvodoma Pooblaščenka izpostavlja, da je prosilec zahteval informacijo v obliki odgovorov na zastavljena vprašanja. Prosilci lahko praviloma od organov zahtevajo samo t.i. »surove« informacije. Če namreč organi nimajo na razpolago dokumentov, ki vsebujejo odgovore na zastavljena vprašanja, na podlagi ZDIJZ niso zavezani k izdelovanju posebnih analiz in sestavljanju posebnih odgovorov na vprašanja. Slednje stališče izhaja iz opredelitve informacije javnega značaja, ki je zapisana v določbi 4. čl. ZDIJZ. Po tej definiciji je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz opisane opredelitve informacije javnega značaja izhaja logičen sklep, da lahko informacijo javnega značaja predstavlja samo takšen dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma tisti dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe sicer izhaja, da organ z zahtevanimi podatki razpolaga oziroma da ima odgovore na vprašanja že izdelane, zato je bilo potrebno izhajati iz stališča, da gre v tem primeru za informacije v smislu ZDJIZ.

 

K temeljnemu načelu prostega dostopa do informacij javnega značaja niso zavezane tri skupine dokumentov. To so v prvi vrsti seveda tiste informacije, ki po svoji vsebini niso informacije javnega značaja. V drugi vrsti gre za dokumente, ki sicer po vsebini predstavljajo informacijo javnega značaja, vendar so zaradi drugih razlogov iz tega splošnega režima vnaprej izvzeti (t.i. izključitve). V starejših ureditvah drugih držav je zakonodajalec večkrat določil apriorno izključitev določenih informacij javnega značaja od splošnega dostopa za določene organe, predvsem varnostno- obveščevalne službe ali pa je izključil določeno vrsto informacij. ZDIJZ ni uvedel nobene izključitve in je sledil trendu razvoja prava dostopa do informacij javnega značaja, da je treba presojati vsak dokument oziroma informacijo posebej oziroma da v osnovi vse informacije veljajo za javno dostopne. V tretji vrsti niso prosto dostopni tudi tisti dokumenti, ki predstavljajo izjeme od javnosti v skladu s 6.čl. ZDIJZ.

 

Kot prvo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja je ZDIJZ v 1.tč. 6.čl. določil podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen zaradi javne varnosti, obrambe države, zaupnosti mednarodnih odnosov ali zaupnosti obveščevalne in varnostne dejavnosti državnih organov. Takšna izjema je odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti. Pomembno je, da ZDIJZ kot izjemo dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene oziroma klasificirane kot tajne na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, in ki so opredeljeni kot tajni iz razlogov v 1.tč. 6.čl. ZDIJZ. Zakon, ki ureja tajne podatke, je Zakon o tajnih podatkih (Ur.l. RS št. 87/2001 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZTP); pri tem je pomembno, da se razlogi v 1.tč. 6.čl. ZDIJZ in 1. do 4.tč. 5.čl. ZTP  ujemajo. Iz tega izhaja, da če nek dokument ni opredeljen oziroma označen kot tajen na podlagi in v skladu z ZTP, organ zavezanec po ZDIJZ ne more zavrniti dostopa do informacije, sklicujoč se na izjemo iz 1.tč. 6.čl. ZDIJZ, četudi bi razkritje določenega podatka lahko ogrozilo javno varnost, obrambo države, zaupnost njenih mednarodnih odnosov ali zaupnost obveščevalne in varnostne dejavnosti državnih organov. V ZTP je področje določanja, varovanja in dostopnosti javnih podatkov urejeno enotno, celovito in za vse državne organe enako. S strogim načinom določanja podatkov za tajne se namreč preprečuje zloraba instituta tajnosti podatka za prikrivanje različnih nepravilnosti in nezakonitosti v organih.

 

V izpodbijani odločbi je organ zahtevo zavrnil z izrecno navedbo, da se zahteva nanaša na podatke, ki so na podlagi ZTP določeni za tajne zaradi zaupnosti obveščevalne in varnostne dejavnosti državnih organov. Za presojo obravnavane pritožbe je pomembno, ali je nek podatek sploh lahko določen kot tajen. V skladu z ZTP je namreč tajen le tisti podatek, ki kumulativno (hkrati) izpolnjuje tako materialni in formalni pogoj. Za presojo izpodbijane odločbe je torej ključnega pomena vprašanje, ali so zahtevani podatki upravičeno določeni kot tajni podatki na podlagi ZTP v povezavi s 1.tč. 6čl. ZDIJZ.

 

Materialni kriterij se opira na samo vsebino podatka in tako določa, da se podatek lahko določi za tajnega samo, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nastale, ali bi očitno lahko nastale, škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5.čl. ZTP). Materialni vidik vključuje torej dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oziroma očitno lahko nastala škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države.

 

Oba materialna elementa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni naslednji trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (prim. 10.čl. ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene o možnih škodljivih posledicah, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11.čl. ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17.čl. ZTP).

 

Ne glede na te pogoje pa se ne šteje za tajnega tisti podatek, ki mu je bila tajnost določena zato, da bi se prikrilo storjeno kaznivo dejanje, prekoračitev ali zloraba pooblastil, ali prikrilo kakšno drugo nezakonito dejanje ali ravnanje (prim. 6.čl. ZTP).

 

Poudariti je treba, da zahtevani podatki niso opredeljeni kot tajni že in zgolj na podlagi Zakona o slovenski obveščevalno-varnostni agenciji (Ur.l. RS, št. 23/99 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZSOVA), saj ta v 3.čl. izrecno določa, da direktor agencije v skladu z zakonom določi, kateri podatki, pridobljeni pri izvajanju nalog agencije s tajnim sodelovanjem in posebnimi oblikami pridobivanja podatkov, so tajni. To pomeni, da kljub ureditvi ZSOVA v 5. poglavju, ki nosi nekoliko zavajajoč naslov »Tajno pridobivanje podatkov«, kjer je urejeno pridobivanje podatkov s tajnim sodelovanjem in posebnimi oblikami pridobivanja podatkov, tako pridobljeni podatki niso od samega začeta (ab initio) določeni za tajne. Podobno določbo vsebuje Zakon o parlamentarnem nadzoru obveščevalnih in varnostnih služb (Ur. l. RS, št. 26/2003, v nadaljevanju ZPNOVS), ki v 2.odst. 8.čl. določa, da se za dokumente, drugo gradivo in podatke komisije za nadzor obveščevalnih in varnostnih služb (v nadaljevanju komisija), ki so tajni oziroma vsebujejo tajne podatke, uporablja zakon, ki ureja tajne podatke. V skladu s sistemskim dometom ZTP morajo biti tudi ti podatki določeni za tajne v skladu z merili iz ZTP, kot so bili opisani zgoraj.

 

Iz opisanih razlogov je bilo potrebno preveriti utemeljenost določitve zahtevanega podatka za tajnega in sicer tako iz formalnega, predvsem pa iz materialnega vidika. Teorija v tem primeru govori o odločanju de novo. To pomeni, da je Pooblaščenka kot pritožbeni organ sama ocenila in presodila dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju podatka. Kot pritožbeni organ glede dostopa do informacij javnega značaja mora namreč imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, vključno z možnostjo, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma dokumente na vpogled. Nenazadnje takšno delovanje narekuje tudi načelo materialne resnice (8.čl. ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno določbo. Poleg tega je bilo potrebno preveriti tudi, ali še zmeraj obstajajo razlogi, ki so narekovali tajnost podatka ob njegovi določitvi za tajnega. Z namenom, da preveri utemeljenost klasifikacije zahtevanih podatkov za tajne in da preizkusi pravilnost ocene glede možnih škodljivih posledic razkritja teh podatkov, je Pooblaščenka dne 18.1.2005 opravila vpogled v dokumente sama, brez prisotnosti javnosti in strank oziroma in camera.

 

Vpogled v dokumente in camera je pokazal, da so zahtevani podatki vsebovani v letnih Poročilih o delu in finančnem poslovanju SOVE. To poročilo na podlagi 1.odst. 16.čl. ZPNOVS vlada predloži komisiji. Vsebina tega poročila je določena v 2.odst. 16. čl. ZPNOVS, ki določa, da poročilo vsebuje: podrobne podatke o splošni dejavnosti nadzorovane obveščevalne službe, o njeni dejavnosti posebnega pomena za nacionalno varnost in o višini in namenu porabe finančnih sredstev za izvrševanje posameznih nalog ter podatke iz drugega, tretjega in četrtega odstavka 19. člena ZPNOVS in podatke o številu oseb, ki jih je nadzorovana obveščevalna služba operativno obravnavala. Podatki iz  2., 3. in 4.odst. 19.čl. ZPNOVS pa so naslednji:

 

1. podatki o uporabi s sodno odločbo odrejenih nadzorovanih ukrepov obveščevalne službe, ki vsebujejo tudi naslednje podatke:

- število zadev, v katerih so bili ukrepi odrejeni;

- število oseb, zoper katere so bili ukrepi odrejeni;

- število oseb, zoper katere so bili ukrepi uporabljeni;

- število zavrnjenih predlogov za odreditev ukrepov;

- zakonite razloge za odreditev ukrepov v posameznih zadevah;

- število in vrsto komunikacijskih sredstev, ki so bila nadzorovana v posameznih zadevah;

- obdobje, za katerega so bili posamezni ukrepi odrejeni v posameznih zadevah;

- podatke o ugotovljenih nepravilnostih pri izvajanju ukrepov v posameznih zadevah.

 2. podatki o odreditvi in uporabi nadzorovanih ukrepih obveščevalne službe, ki se ne odrejajo s sodno odločbo, ki vsebujejo smiselno enake podatke, kot so navedeni v alinejah iz prejšnjega odstavka.

Pri tem ti poročili vsebujeta tudi podatke o nadzorovanih ukrepih, ki še niso zaključeni.

Nadzorovani ukrepi obveščevalne službe so opredeljeni v 4.čl. ZPNOVS v povezavi s 1.odst. 3.čl. ZPNOVS kot posebne oblike pridobivanja podatkov, določene v 20. in 23.čl. ZSOVA: spremljanje mednarodnih sistemov zvez, tajni nakup dokumentov in predmetov, tajno opazovanje in sledenje, kontrola pisem in drugih občil ter nadzorovanje in snemanje telekomunikacij.

 

Poleg tega je po vpogledu dokumentov Pooblaščenka ugotovila, da organ ne razpolaga z informacijami, ki bi predstavljale odgovor na zahtevo prosilca v točki 1e, 5 ter 7 in 8:

- letni statistični pregled števila računalniških omrežij, preko katerih je organ pridobil dostop do računalnikov oziroma računalniških sistemov;

- letni statistični pregled števila enot, ki jih vsebuje evidenca izdanih uradnih listin s prirejenimi identifikacijskimi podatki ali uporaba prirejenih identifikacijskih oznak, za obdobje od leta 1999 do junija 2004;

- število pisnih odredb za tajni nakup dokumentov ali predmetov, ki jih je izdal direktor organa ter letni statistični pregled teh odredb za obdobje od leta 1999 do junija 2004;

- število pisnih odredb za spremljanje mednarodnih sistemov zvez, ki jih je izdal direktor organa ter letni statistični pregled teh odredb za obdobje od leta 1999 do junija 2004;

tako da v tem delu informacija sploh ne obstaja. Na podlagi že opisane opredelitve informacije javnega značaja, ki ne zavezuje organa k posebnemu izdelovanju in statistični analizi podatkov, bi bilo potrebno pritožbo prosilca v tem delu zavrniti že iz tega razloga.

 

Ta poročila, in sicer za leto 2002 in 2003, so označena z oznako STROGO TAJNO in sicer na podlagi Pravilnika o določanju in varovanju tajnih podatkov v SOVI, ki je bil na podlagi ZTP izdan dne 21.11.2002. Letna poročila za leto 1999, 2000 in 2001 so na podlagi prejšnjih predpisov, ki so urejali tajnost podatkov, označena kot DRŽAVNA TAJNOST; v skladu s 3.odst. 48.čl. ZTP so se v prehodnem obdobju, to je do 31.12.2004, obravnavali kot tajni podatki z oznako STROGO TAJNO, oziroma jim je bila kasneje stopnja tajnosti spremenjena v to oznako. Iz poročila za l. 1999 je razvidno, da je bila tajnost  tega poročila določena z dnem 22.2.2000, za l. 2000 z dnem 10.4.2001, za l. 2001 pa z dnem 28.2.2002. Organ torej ni določal tajnosti teh podatkov naknadno, šele ob prejemu zahteve prosilca. Poročiloma za l. 2002 in l. 2003 je priložena pisna ocena. Iz te izhaja, da bi se z razkritjem teh podatkov lahko resno ogrozili prioritetni strateški interesi države; nastala neprecenljiva škoda na gospodarskem področju zaradi morebitnega razdrtja že sklenjenih poslov; nastal resen zunanjepolitičen konflikt zaradi opravljanja tajnih nalog agencije v tujini; spodbudila dejavnost skupin, ki z nasilnimi sredstvi ogrožajo nacionalno varnost države; nepopravljivo poslabšala verodostojnost in ugled Republike Slovenije v mednarodni skupnosti.

 

Pooblaščenka je v skladu z zgoraj podrobno obrazloženimi materialnimi in formalnimi elementi tajnega podatka po vpogledu presodila, da ti podatki izpolnjuje vsa potrebna merila in so utemeljeno določeni za tajne. Celotna poročila je označil za tajno direktor SOVE; ob tem je izdelal predpisano pisno oceno, ki je poročilom priložena. Poročila so označena za STROGO TAJNO z vsemi potrebnimi oznakami, predpisanimi v Uredbi o načinih in oblikah označevanja tajnih podatkov ter fizičnih, organizacijskih in tehničnih ukrepih ter postopkih za varovanje tajnih podatkov (Ur.l. RS, št. 70/2002). STROGO TAJNO je najvišja stopnja tajnosti, ki se določi za tajne podatke, katerih razkritje nepoklicani osebi bi ogrozilo vitalne interese Republike Slovenije ali jim nepopravljivo škodovalo (1.tč. 1.odst. 13.čl. ZTP). Pooblaščenka ocenjuje razloge, zaradi katerih so bili zahtevani podatki označeni za tajne, kot utemeljene in upravičene. Pri tem nima pomislekov glede obrazložitve v pisni oceni, iz katere so razvidni razlogi za določitev podatkov za tajne. Iz materialnega vidika tajnega podatka ne more biti dvoma o tem, da bi razkritje teh poročil očitno lahko povzročilo škodo in ogrozilo tako politične, kot tudi gospodarske koristi Republike Slovenije; zahtevani podatki bi lahko resno ogrozili delovanje SOVE, ki izvaja obveščevalno dejavnost. Na tem mestu je potrebno zavrniti navedbo prosilca, da bi bil z razkritjem teh podatkov omogočen dodatni zunanji nadzor na delovanjem SOVE in da zaradi tega javni interes prevlada nad interesom organa, da se ti podatki ohranijo kot tajni, čeprav bi njihovo razkritje, kot priznava tudi prosilec, lahko deloma dodatno razkrilo obveščevalno dejavnost organa. Prosilec namreč svoje stališče argumentira iz vidika, da mora biti posameznik v položaju, ko lahko vedno oceni, katero njegovo ravnanje bi ga izpostavilo nevarnosti nadzora in pod kakšnimi pogoji bi se ta nadzor izvajal. Glede na ZSOVA in druge predpise, v katerih so določeni različni nadzorovani ukrepi v smislu 4.čl. ZPNOVS (Zakon o obrambi, Ur.l. RS, št. 82/94 ter spremembe in dopolnitve, Zakon o kazenskem postopku, Ur.l. RS, št. 63/94 ter spremembe in dopolnitve  ter Zakon o policiji, Ur.l. RS, št. 49/98 ter spremembe in dopolnitve), je v veljavni ureditvi ta zahteva, ki med drugim izhaja iz ustavnega načela pravne države, že izpolnjena. Prosilcu je treba pritrditi, da lahko SOVA uporablja le tiste ukrepe, za katere ima podlago v zakonu; ni pa se mogoče strinjati s prosilčevo izpeljavo, da je »logičen nadaljnji korak, da nikakor ne more biti tajna tudi sama informacija o pretekli uporabi ali ne-uporabi določenega ukrepa«. Prosilec namreč ni zahteval podatka o uporabi določenega podatka, temveč statistično obdelane oziroma številčne podatke o uporabi določenega ukrepa in izkazovanje obsega njihove uporabe v preteklih skoraj šestih letih (od l. 1999 do junija l. 2004). Ti podatki so upravičeno določeni za tajne, ker bi bil sicer razkrit obseg nadzora po posamezni vrsti nadzorovanega ukrepa. Z razkritjem teh podatkov v več zaporednih letih bi bil razkrit tudi trend razvoja dejavnosti SOVE oziroma, primerjava teh podatkov bi pokazala, uporaba katerega nadzorovanega ukrepa upada in uporaba katerega narašča. S tem bi organ razkril strategijo uporabe določenih ukrepov in ogrozil operativni vidik obveščevalne dejavnosti, zato še zmeraj obstajajo okoliščine, zaradi katerih so bili podatki že ob samem nastanku določeni za tajne. Ob tem ne gre spregledati, da mora v skladu s 15.čl. ZTP pooblaščena oseba tajnost podatka preklicati takoj, ko ni več pogojev, ki so za takšen status podatka določeni z ZTP oziroma spremeniti stopnjo tajnosti podatka, ko se spremenijo pogoji, ki so za uporabo posamezne stopnje določeni z ZTP (prim. 16.čl. ZTP). V trenutku presoje te pritožbe je ključnega pomena le vprašanje, ali so dejavniki, zaradi katerih so bili zahtevani podatki označeni kot STROGO TAJNI, še vedno podani. Po oceni Pooblaščenke je odgovor na to vprašanje pritrdilen.

 

Glede na gornje ugotovitve se izkaže pritožba za neutemeljeno. Zahtevane informacije so pred prostim dostopom utemeljeno zavarovane na podlagi izjeme iz 1.tč. 6.čl. ZDIJZ. Na tej podlagi je Pooblaščenka, po opravljenem preizkusu, izvedenem po 2. odst. 247. čl. ZUP, ki je pokazal, da v postopku na prvi stopnji ni prišlo do bistvenih kršitev postopka in kršitev ZDIJZ, na podlagi 1.odst. 248. čl. ZUP pritožbo prosilca kot neutemeljeno zavrnila.

 

POUK O PRAVNEM SREDSTVU:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče. Tožba se lahko pošlje po pošti, vloži pisno ali da ustno na zapisnik pri sodišču. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

Pooblaščenka za dostop do informacij javnega značaja

Nataša Pirc Musar, univ.dipl.prav.