Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 27.05.2020
Naslov: prosilec - Slovenska obveščevalno varnostna agencija
Številka: 090-54/2020
Kategorija: Kršitev postopka, Zahteva za umik stopnje tajnosti
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Organ je, sklicujoč na 1. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, zavrnil zahtevo, s katero je prosilec prosil za kopije vseh odredb za spremljanje mednarodnih sistemov zvez, ki vsebujejo določene ali določljive telefonske priključke oziroma določene ali določljive elektronske poštne naslove in so bile izdane na podlagi 21. čl. ZSOVA, v določenem obdobju. V zahtevi je prosilec navedel še, da na podlagi 4. odst. 6. čl. in 3. odst. 21. čl. ZDIJZ zahteva tudi umik oznake tajnosti po postopku iz 21. čl. ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ spregledal zahtevo za umik stopnje tajnosti. Ker organ te zahteve skupaj s predlogom odločitve ni poslal v odločitev pristojnemu organu, tj. v konkretnem primeru Vlada RS (21. čl. ZDIJZ), je storil bistveno kršitev pravil upravnega postopka. IP je zato izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje z navodili, glede česa je treba postopek dopolniti.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-54/2020/2

Datum:  28. 5. 2020

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 250. člena ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi (v nadaljevanju prosilec), z dne 20. 2. 2020, zoper odločbo Slovenske obveščevalno-varnostne agencije, Stegne 23c, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-2/2020/4, z dne 12. 2. 2020, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

 

 

O D L O Č B O :

 

1. Pritožbi prosilca z dne 20. 2. 2020 se ugodi in se odločba Slovenske obveščevalno-varnostne agencije, št. 090-2/2020/4 z dne 12. 2. 2020, odpravi.

 

2. Organ mora zahtevo prosilca z dne 9. 1. 2020, skupaj s predlogom odločitve predstojnika organa, najpozneje v 15 (petnajstih) delovnih dneh od vročitve te odločbe, poslati v odločanje Vladi Republike Slovenije.

 

3. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

 

 

O b r a z l o ž i t e v :

 

Prosilec je 9. 1. 2020 na organ naslovil zahtevo, s katero je prosil za kopije vseh odredb za spremljanje mednarodnih sistemov zvez, ki vsebujejo določene ali določljive telefonske priključke oziroma določene ali določljive elektronske poštne naslove in so bile izdane na podlagi 21. člena ZSOVA, v obdobju od 1. 1. 2012 do 1. 3. 2013 in v letu 2019. Če zahtevani dokumenti/odredbe dejansko obstajajo v materializirani obliki, vsebujejo in se nanašajo na določene ali določljive telefonske priključke oziroma elektronske poštne naslove, gre za zlorabo ukrepa tajnega pridobivanja podatkov s spremljanjem mednarodnih sistemov zvez iz 21. člena ZSOVA, kar obenem tudi pomeni, da odredbe oziroma podatki o določljivih in določenih telekomunikacijskih priključkih v teh odredbah, po določbi 6. člena ZTP, torej po zakonu samem, niso in ne morejo biti tajni. Zato na podlagi četrtega odstavka 6. člena in tretjega odstavka 21. člena zakona, ki ureja informacije javnega značaja, prosilec zahteva tudi umik oznake tajnosti po postopku iz 21. člena istega zakona. Če zahtevani dokumenti vsebujejo katerekoli druge podatke, ki so po zakonu izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja, prosi za delni dostop in da pristojni organ upošteva tudi kogentno določbo drugega odstavka 12. člena ZTP. Prosilec je prosil, da mu organ kopije zaprošenih dokumentov posreduje v elektronski obliki.

 

Organ je z odločbo št. 090-2/2020/4, z dne 12. 2. 2020 zahtevo prosilca zavrnil in v obrazložitvi povzel 4. člen ZDIJZ ter navedel, da prvi odstavek 6. člena ZDIJZ opredeljuje izjemo, po kateri lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevne informacije, in sicer če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen. Zahtevani dokumenti, in sicer kopije odredb za spremljanje mednarodnih sistemov zvez, ki vsebujejo določene ali določljive telefonske priključke oziroma določene ali določljive elektronske poštne naslove in so bile izdane na podlagi 21. člena ZSOVA, v obdobju od 1. 1. 2012 do 1. 3. 2013 ter v letu 2019, so v skladu z določbami ZTP določeni kot tajni podatki, stopnje tajnosti TAJNO. Dokumenti vsebujejo podatke, ki so tako pomembni, da bi z njihovim razkritjem nepoklicani osebi nastale škodljive posledice za varnost države in njene politične ali gospodarske koristi, nanašajo pa se na področje obveščevalne in varnostne dejavnosti državnih organov Republike Slovenije. Nadalje so bili vsi zahtevani dokumenti označeni kot tajni, stopnje tajnosti TAJNO, s strani pooblaščene osebe, s predhodno izdelano pisno oceno o možnih škodljivih posledicah, ki bi nastale z razkritjem podatka, ter tudi ustrezno označeni kot tajni. Organ ne more niti razkriti podatka o številu dokumentov, na katere se zahteva nanaša, saj bi razkritje tega podatka lahko razkrilo podatke o obsegu izvajanja predmetnih posebnih oblik pridobivanja podatkov v organu. Prosilec se je v aneksu k pogodbi o zaposlitvi št. 1002-58/2007/5 z dne 12. 11. 2007 v 8. členu zavezal, da bo varoval tajne podatke, za katere je izvedel v času dela v organu tudi po prenehanju delovnega razmerja v organu. Poklicna zaveza po varovanju podatkov vključuje tudi druge podatke, za katere uslužbenec izve med zaposlitvijo. Organ posebej poudarja, da varovanje tajnosti podatkov vključuje tudi podatke, ki se nanašajo na odrejanje ali izvajanje posebnih oblik pridobivanja podatkov. S postavitvijo zahtevkov po ZDIJZ tako prosilec krši kogentne zaveze, saj izkorišča podatke, ki jih je pridobil v času službovanja v organu. Predmetna zahteva predstavlja kršitev ZDIJZ že iz tega razloga. Dostop do zahtevanih informacij javnega značaja se tako prosilcu v tem primeru zaradi zgoraj navedenih razlogov zavrne.

 

Dne 20. 2. 2020 je prosilec vložil pritožbo zoper odločbo št. 090-2/2020/4, z dne 12. 2. 2020, v kateri je navedel, da pritožbo vlaga zaradi bistvene kršitve pravil upravnega postopka in ker je bil materialni predpis uporabljen napačno oziroma sploh ni bil uporabljen. Prosilec je navedel, da je organ z izpodbijano odločbo zavrnil zaprosilo za dostop oziroma posredovanje kopij določenih odredb, ki jih direktor oziroma pooblaščena uradna oseba organa izdaja na podlagi 21. člena ZSOVA za spremljanje mednarodnih sistemov zvez, čeprav ni stvarno pristojen organ za odločitev. V zaprosilu je namreč zahtevek za umik tajnosti utemeljen na določbi četrtega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker prosilec meni, da so zahtevane odredbe za spremljanje mednarodnih sistemov zvez izdane na podlagi 21. člena ZSOVA, ki vsebujejo določene ali določljive telefonske priključke kot tajne označene v nasprotju z določili zakona, ki ureja tajne podatke. Skladno z nedvoumnimi določili tretjega odstavka 21. člena ZDIJZ se o zahtevi za umik tajnosti odloča v postopku iz drugega odstavka 21. člena ZDIJZ. Ker je organ v konkretnem primeru organ državne uprave, je za odločitev o zahtevi za umik tajnosti na podlagi tretjega odstavka 21. člena ZDIJZ, skladno z drugim odstavkom istega člena, pristojna Vlada RS. Prerekana odločitev organa zato sama po sebi pomeni, da je odločbo izdal stvarno nepristojen organ, kar je absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka, zaradi česar je odločba nepravilna in nezakonita. Dejstvo, da v prerekani odločbi organ o izrecnem zahtevku prosilca za umik tajnosti molči, ga niti ne omeni oziroma ne obrazloži, zakaj kljub jasnim določilom tretjega in drugega odstavka 21. člena ZDIJZ meni, da je stvarno pristojen organ za odločanje o ne/umiku tajnosti, po prepričanju prosilca zgolj kaže na to, da organ, s takimi samovoljnimi in očitno nezakonitimi uzurpacijami stvarne pristojnosti odločanja o ustavno in zakonsko zagotovljeni pravici posameznika, da pridobi informacije javnega značaja, očitno hoče zgolj zavlačevati postopek oziroma onemogočiti pravilno in zakonito odločitev stvarno pristojnega organa ter preprečiti izvajanje funkcije civilnega demokratičnega nadzora, čemur primarno služi in posamezniku zagotavlja pravica pridobitve informacije javnega značaja iz 39. člena Ustave RS, konkretizirana z zakonom, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. Po mnenju prosilca gre zato tudi v tem postopku za očitno nepoznavanje ali pa zlorabo materialnih in procesnih predpisov, ki vsakemu posamezniku zagotavljajo in urejajo pravico ter postopek pridobitve informacij javnega značaja. Opisana kršitev stvarne pristojnosti je absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka, ki je elementarna, in kot takšna najverjetneje pogojena z dejstvom, da direktor ni opravil z zakonom predpisanega obveznega strokovnega izpita iz ZUP, kar pomeni, da ni strokovno usposobljen za vodenje upravnega postopka in ga zato po zakonu do izdaje sam tudi ne more in ne sme voditi. Če pa je predmetni upravni postopek do izdaje prerekane odločbe vodila uradna oseba organa, ki je po ZDIJZ pooblaščena za posredovanje informacij javnega značaja in ima opravljen tudi strokovni izpit iz ZUP za vodenje upravnih postopkov druge stopnje, pa je prerekana odločba nezakonita, ker, skladno z določbo prvega odstavka 216. člena ZUP, uradna oseba, ki je postopek vodila, na prerekani odločbi ni navedena in podpisana. Zaradi odsotnosti navedbe uradne osebe, ki je morebiti sodelovala oziroma vodila postopek do izdaje odločbe, njena identiteta prosilcu kot stranki v postopku ni poznana. Zato ni mogoče vedeti oziroma preizkusiti, da je upravni postopek vodila nepristransko, da je za vodenje skladno z ZUP pooblaščena in strokovno usposobljena – z opravljenim obveznim strokovnim izpitom iz ZUP, za vodenje upravnih postopkov druge stopnje. Organ mora v skladu z določbo 9. člena ZDIJZ imeti določeno vsaj eno uradno osebo za posredovanje informacij javnega značaja, zato ni razloga, zakaj ta oseba ni navedena in podpisana na odločbi kot uradna oseba, ki je vodila postopek. Nenazadnje tudi iz odločbe IP št. 090-278/2019/11, z dne 13. 2. 2020 izhaja, da ima organ dve osebi pooblaščeni za posredovanje informacij javnega značaja. Tudi ZUP in 9. člen Uredbe o upravnem poslovanju ne določata in predvidevata izjeme za organ kot organ državne uprave, da mu na svojih spletnih straneh ni potrebno javno objaviti pooblastil in imen uradnih oseb, ki so pooblaščene za vodenje ali odločanje v upravnih postopkih. Ni zanemarljivo dejstvo, da je bil prosilec v organu zaposlen na vodilnem delovnem mestu in je bilo v tistem času zoper nekaj zaposlenih vodenih več postopkov izredne odpovedi in izrečenih opozoril pred odpovedjo zaradi nezakonitega opravljanja nalog in zlorabe pooblastil oziroma tajnih podatkov. Sproženi pa so bili tudi spori zaradi določenih letnih ocen o delu določenih uslužbencev tako, da so dvomi o možni nepristranskosti zaposlenih, zoper katere so se ti postopki vodili, po mnenju prosilca, če so sodelovali pri vodenju predmetnega upravnega postopka, utemeljeni. Če pa pri odločanju ali vodenju postopka sodeluje le oseba, ki bi morala biti izločena iz razloga pristranskosti, pa seveda to pomeni absolutno bistveno kršitev pravil postopka in s tem tudi nepravilno in nezakonito odločbo. Ker torej uradna oseba, ki je vodila postopek in pripravila osnutek odločbe, na prerekani odločbi ni navedena in podpisana, s pravnim sredstvom v tem oziru nepristranskosti tudi ni mogoče učinkovito preizkusiti. Organ v petem odstavku obrazložitve na 2. strani prerekane odločbe sicer potrdi obstoj odredb za spremljanje mednarodnih sistemov zvez, ki vsebujejo in se v nasprotju z določbo tretjega odstavka 21. člena ZSOVA očitno nanašajo na določljive in določene telekomunikacijske priključke, vključno z določljivimi ali določenimi elektronskimi poštnimi naslovi. Obenem pa pove oziroma utemelji zavrnitev z dejstvom, da so odredbe določene in označene kot tajne s stopnjo TAJNO. Organ se v nadaljevanju obrazložitve v prerekani odločbi sicer ne sklicuje in ne utemelji zavrnitve zaprošenih dokumentov z absolutno izjemo, ki jo opredeljuje 1. alineja drugega odstavka 6. člena ZDIJZ za najvišji stopnji (tajno in strogo tajno) tajnosti. To po mnenju prosilca tudi ni naključje. Namreč v tem primeru bi bila odločitev oziroma spregled/molk organa o zahtevku za umik tajnosti v istem zaprosilu z dne 9. 1. 2020, še bolj očiten. S tem pa bi bila že iz same vsebine prerekane odločbe še bolj očitna tudi samovoljno uzurpirana stvarna nepristojnost organa, za prerekano odločitev oziroma odločanje o zahtevanem umiku tajnosti, utemeljenem na četrtem odstavku 6. člena ZDIJZ. Po logiki pomena in namena določbe četrtega odstavka 6. člena ZDIJZ je namreč jasno in logično, da bi morala glede na zahtevek prosilca o umiku tajnosti iz zahtevanih dokumentov in namen določbe četrtega odstavka 6. člena ZDIJZ, skladno s tretjim in drugim odstavkom 21. člena ZDIJZ, odločiti Vlada RS. Organ negativno odločbo utemeljuje tudi z razlogom, ki nima podlage v ZDIJZ in je tudi sicer za ta postopek brezpredmeten in pravno nepomemben. Gre namreč za pavšalno sklicevanje na podatke v povezavi z odrejanjem ali izvajanjem posebnih oblik pridobivanja podatkov in domnevno kršitev pogodbene zaveze molčečnosti oziroma varovanja tajnih podatkov prosilca kot nekdanjega uslužbenca. Poleg tega to irelevantno sklicevanje na pogodbeno zavezo varovanja tajnih podatkov organa nima stvarne podlage in je očitno namenjeno zgolj zavajanju in odvračanju pozornosti od bistva nezakonite zavrnilne odločbe organa, to je preprečitev izvrševanja pravno zavarovanega upravičenja prosilca, da uresničuje in izvršuje demokratično ter nadzorno funkcijo pravice dostopa in informacij javnega značaja. Že na prvi pogled je iz zaprosila z dne 9. 1. 2020, na podlagi katerega je organ uvedel postopek in je predmet tega upravnega postopka ter prerekane odločbe, razvidno, da prosilec v obdobju, na katerega se zahtevani dokumenti nanašajo, to je po 1. 1. 2012, sploh ni bil zaposlen v organu in se zato s temi podatki oziroma vsebino zahtevanih odredb/dokumentov kot uslužbenec organa ni mogel seznaniti in zavezati, da bo varoval njihovo tajnost. Ta argumentacija v obrazložitvi prerekane odločbe poleg neresničnosti kaže tudi na nerazumevanje razlikovanja pojmov »relativne in absolutne tajnosti podatkov«, v škodo prosilca. Poleg vsega navedenega pa zaprosilo z dne 9. 1. 2020 sploh ne vsebuje nobenih tajnih podatkov organa, ampak izključno javno dostopne informacije. Tudi zato, ne samo zaradi dejstva, da ta zavrnitveni razlog nima podlage v ZDIJZ, je odločitev organa v očitnem nasprotju z dejanskim stanjem stvari, materialnimi predpisi in kot takšna utemeljuje pričujočo pritožbo. Zato teh navedb organa tudi ni mogoče preizkusiti oziroma jih vsebinsko prerekati kot neutemeljene. Še več, iz teh navedb izhaja, da institut zaveze molčečnosti in varovanja tajnih podatkov za potrebe te nezakonite odločbe nekorektno uporablja oziroma jih zlorablja, saj se zavrnjeno zaprosilo ne nanaša na odredbe iz obdobja, v katerem je bil prosilec zaposlen v organu. Poleg tega organ ne utemelji/obrazloži, katero ravnanje ali navedba v zahtevku, ki je predmet tega postopka, pomeni zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja ali šikanozno ravnanje. Iz vseh navedenih razlogov je prerekana odločba organa nepravilna in nezakonita, zato prosilec predlaga, da se odpravi in da pristojni organ odloči o zahtevku, umakne oznako tajnosti iz zahtevanih dokumentov in jih v čim krajšem možnem času v elektronski obliki posreduje prosilcu.

 

Organ je z dopisom št. 090-2/2020/7 z dne 10. 3. 2020 pritožbo prosilca z dne 20. 2. 2020, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP, skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP. Organ je še navedel, da je ob preučitvi pritožbe prišel do novih ugotovitev, za katere meni, da bistveno vplivajo na vodenje postopka na drugi stopnji. Pripravil je pisna pojasnila v zvezi s tem. Pojasnila vsebujejo podatke, ki so v skladu z določili ZTP označeni kot tajni, stopnje tajnosti TAJNO. Ker IP na svojem sedežu ne razpolaga z ustreznim varnostnim območjem, organ predlaga, da IP v dokument vpogleda na sedežu organa.

 

Pritožba je utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

Uvodoma IP pojasnjuje, da obrazložitev izven odločbe ne more biti stvar presoje IP v pritožbenem postopku, zato se IP ni odzval na vabilo organa, ki je v dopisu št. 090-2/2020/7 z dne 10. 3. 2020 predlagal, da IP v prostorih organa vpogleda v pisna pojasnila glede novih ugotovitev, za katere organ meni, da bistveno vplivajo na vodenje postopka na drugi stopnji. Izhajati je treba iz načela materialne resnice, ki v 8. členu ZUP zavezuje organ, da v postopku ugotovi resnično dejansko stanje in v ta namen ugotovi vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. V povezavi z ostalimi določbami ZUP, ki se nanašajo na postopek do izdaje odločbe, dokazovanje in vsebino odločbe ter določbami ZDIJZ, to pomeni, da mora organ v postopku po ZDIJZ ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja. Če bi zavzeli nasprotno stališče (tj. da sme organ še v pritožbenem postopku navajati nova dejstva, ki jih ni upošteval v postopku izdaje izpodbijane odločbe), bi to v praksi pomenilo poseg v ustavni pravici prosilca, in sicer do učinkovitega pravnega sredstva (25. člen Ustave) in sodnega varstva (23. člen Ustave) v zvezi z določbo drugega odstavka 39. člena Ustave. Prosilec namreč lahko navedene pravice izvršuje učinkovito le takrat, kadar je seznanjen z vsemi razlogi, na katerih temelji zavrnitev njegove vloge. Da je v upravnem postopku določena prekluzija navajanja dejstev in dokazov, če je upravni postopek dvostopenjski, izhaja tudi iz sodb Upravnega sodišča št. I U 1778/2011 z dne 7. 11. 2011 in št. I U 1128/2017-29 z dne 30. 10. 2018.

 

Bistveno za odločitev v konkretnem primeru je dejstvo, da je prosilec v zahtevi z dne 9. 1. 2020 zahteval tudi umik stopnje tajnosti, kar nesporno izhaja iz njegove zahteve, v kateri je prosil za kopije vseh odredb za spremljanje mednarodnih sistemov zvez, ki vsebujejo določene ali določljive telefonske priključke oziroma določene ali določljive elektronske poštne naslove in so bile izdane na podlagi 21. člena ZSOVA, v obdobju od 1. 1. 2012 do 1. 3. 2013 in v letu 2019, nato pa še, na podlagi četrtega odstavka 6. člena in tretjega odstavka 21. člena ZDIJZ, v zvezi z zahtevanimi informacijami zahteval umik oznake tajnosti po postopku iz 21. člena ZDIJZ.

 

Na podlagi prvega odstavka 21. člena ZDIJZ postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja ali ponovno uporabo vodi in v njem odloča predstojnik ali uradna oseba iz 9. člena tega zakona, v skladu z določbami zakona, ki ureja splošni upravni postopek. Če prosilec, po četrtem odstavku 6. člena ZDIJZ, zahteva umik stopnje tajnosti, se v skladu z določbo tretjega odstavka 21. člena ZDIJZ uporabijo določbe o postopku in pristojnostih, ki veljajo v primeru odločanja o prevladujočem interesu javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ. Ta napotuje na uporabo drugega odstavka istega člena, po katerem v primeru, če se prosilec v zahtevi sklicuje na prevladujoč javni interes za razkritje v skladu z drugim odstavkom 6. člena tega zakona, ali če predstojnik ali uradna oseba oceni, da je treba uporabiti to določbo, in če je zavezan organ državne uprave, državnega tožilstva ali državnega pravobranilstva, osebe javnega prava, katere ustanovitelj je država, nosilec javnih pooblastil ali izvajalec javne službe na državni ravni, o zahtevi prosilca na predlog predstojnika organa, odloči vlada. Na podlagi četrtega odstavka 24. člena ZDIJZ mora v primeru uporabe določb drugega odstavka 21. člena tega zakona zavezan organ predložiti predlog odločitve pristojnemu organu v 15 delovnih dneh od prejema zahteve, pristojni organ pa mora odločiti o zahtevi v nadaljnjih 15 delovnih dneh od prejema predloga odločitve.

 

Glede na to, da je prosilec v zahtevi z dne 9. 1. 2020 zahteval umik stopnje tajnosti,  kar nesporno izhaja iz njegove zahteve in nenazadnje tudi iz njegovih pritožbenih navedb, bi moral organ postopati v skladu z 21. členom ZDIJZ in tako zahtevo skupaj s predlogom odločitve poslati v odločitev pristojnemu organu, tj. v skladu s prvo alinejo drugega odstavka tega člena, ker organ spada med organe državen uprave, Vladi Republike Slovenije (v nadaljevanju Vlada RS). Zoper odločitev Vlade RS pa je, upoštevajoč četrti odstavek 21. člena ZDIJZ, dovoljena pritožba, o kateri odloča IP.

 

V skladu s 1. točko drugega odstavka 237. člena ZUP se za bistveno kršitev pravil upravnega postopka, na katere mora v skladu z drugim odstavkom 247. člena ZUP paziti organ druge stopnje (torej tudi IP) po uradni dolžnosti, v vsakem primeru šteje, če je odločbo izdal stvarno nepristojen organ. V okviru določb o odločanju organa druge stopnje o pritožbi ZUP v 250. členu tudi posebej določa, da če organ druge stopnje ugotovi, da je izdal odločbo prve stopnje nepristojen organ, jo odpravi po uradni dolžnosti in pošlje zadevo v rešitev pristojnemu organu.

 

Organ je s tem, ko zahteve za umik stopnje tajnosti skupaj s predlogom odločitve ni poslal v odločitev Vladi RS kot pristojnem organu, oziroma ko je sam odločil o tej zahtevi, čeprav zanjo ni bil pristojen, storil bistveno kršitev pravil upravnega postopka.

 

ZUP v prvem odstavku 251. člena določa, da če organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali po zaprošenem organu. Ker je IP ugotovil, da je v obravnavani zadevi v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, je treba na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, saj glede na naravo ugotovljenih kršitev IP le-teh ne more odpraviti sam, ampak jih lahko le organ prve stopnje. Organ oziroma njegov predstojnik je namreč tisti, ki mora v skladu z drugim odstavkom 21. člena in četrtim odstavkom 24. člena ZDIJZ pripraviti predlog odločitve in skupaj s tem predlogom poslati zahtevo prosilca v odločitev Vladi RS. Glede na navedene določbe ZDIJZ IP tako ne more zadeve poslati sam v rešitev pristojnemu organu, zato je IP k temu zavezal organ, pri čemer je določil, da 15 dnevni rok začne teči od prejema te odločbe, smiselno upoštevajoč 15 dnevni rok iz četrtega odstavka 24. člena ZDIJZ od prejema zahteve. Vlada RS mora v skladu s slednjo določbo o zahtevi odločiti v nadaljnjih 15 delovnih dneh od prejema predloga odločitve.

 

Po preučitvi celotnega postopka odločanja organa o obravnavani zahtevi prosilca, kot izhaja iz izpodbijane odločbe, je IP ugotovil tudi druge pomanjkljivosti, saj je organ tudi nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega se v obrazložitvi ni konkretno oziroma pravilno opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral, zato se odločbe, četudi bi jo v takšni obliki izdal stvarno pristojen organ, ne bi dalo preizkusiti, s čimer bi prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Poleg tega tudi izrek izpodbijane odločbe ni določno opredeljen, kar bi v primeru, če bi takšno odločbo izdal stvarno pristojen organ, še dodatno onemogočalo preizkus odločbe in zaradi česar bi tudi bila podana bistvena kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

 

Da v postopku po izdaji te odločbe ne bi prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, je organ dolžan pri pripravi predloga odločitve, ki ga bo poslal Vladi RS, upoštevati tudi naslednja navodila, v čem je treba dopolniti postopek:

 

  1. Opredelitev zahtevka prosilca in konkretna opredelitev zahtevane informacije javnega značaja

 

Z izpodbijano odločbo je organ v celoti in pavšalno zavrnil zahtevo prosilca z dne 9. 1. 2020 za dostop do informacij javnega značaja, kar pomeni, da se ni opredelil do vprašanja, kaj točno prosilec zahteva in kateri konkretni dokumenti so bili predmet odločanja, posledično niti ni ugotavljal s temi dokumenti povezanega dejanskega stanja in dokazov niti ni izvedel postopka, ki ga za umik stopnje tajnosti določa ZDIJZ, kot je pojasnjeno že zgoraj. Iz tega izhaja, da obrazložitev izpodbijane odločbe ne vsebuje vseh sestavin, ki jih določa 214. člen ZUP, to pa pomeni, da odločbe ni mogoče preizkusiti.[1] Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva in se je ne da preizkusiti, to predstavlja bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Za odpravo te kršitve mora organ primarno ugotoviti in v predlogu odločitve, ki ga bo poslal Vladi RS, navesti (s številkami in/ali datumi), kateri konkretni dokumenti so predmet presoje in nato za vsakega posebej ugotavljati, ali predstavlja informacijo javnega značaja. Definicija informacije javnega značaja je navedena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb.

 

Glede na to, da se organ v izpodbijani odločbi sklicuje na obstoj tajnih podatkov, IP v zvezi z ugotavljanjem izpolnjevanja kriterijev, ki opredeljujejo informacijo javnega značaja, opozarja na 19. člen ZTP, ki organu daje materialno podlago, da se mu ni treba izjasniti o obstoju informacije, če ta predstavlja tajen podatek po Zakonu o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/10, 60/11 in 8/20; v nadaljevanju ZTP) in bi že sama potrditev tega tajnega podatka imela škodljive posledice za interese ali varnost države. Navedeni člen torej predstavlja pravno podlago, da organu v obrazložitvi odločbe ni treba niti potrditi niti zanikati obstoja zahtevanega podatka, če je izpolnjen pogoj, da bi že sama potrditev tega tajnega podatka imela škodljive posledice za interese ali varnost države. Če se bo organ skliceval na omenjeno določbo ZTP, mora, kolikor je glede na naravo te določbe mogoče, navesti relevantne ugotovitve dejanskega stanja in dokaze, na katere je le – to oprto ter razloge, ki bodo odločilni za presojo posameznih dokazov. Če namreč organ ne želi niti potrditi niti zanikati obstoja zahtevane informacije (za kar ima zakonsko podlago v ZTP), po naravi stvari ni možno, da bi se podrobneje opredelil do dokazov, na katere je oprl svojo odločitev (ker bi s tem bodisi potrdil bodisi zanikal obstoj podatka, to pa je informacija, ki jo organ varuje kot tajno). Organ se mora tako opredeliti do dejstva, ali zahtevana informacija spada v njegovo delovno področje in točno v kateri del, okvirno mora navesti, kako se sicer to delovno področje izvaja v praksi in ali je to vrsto informacij praviloma mogoče varovati po ZTP.[2]

 

  1. Glede obrazložitve izjem od prostega dostopa in izvedbe delnega dostopa

 

Organ mora popolno ugotoviti dejansko stanje, kot je pojasnjeno že zgoraj, nato pa se glede zahtevane dokumentacije, v zvezi s katero bo ugotovil, da predstavlja informacijo javnega značaja, za posamezne podatke v tej dokumentaciji in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov,[3] opredeliti do naslednjih vprašanj:

  1.  ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ in
  2.  če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.

 

Pri utemeljitvi izjem od prostega dostopa mora organ upoštevati 6. točko prvega odstavka 214. člena ZUP, iz katere izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

 

V izpodbijani odločbi je organ zatrjeval izjemo tajnih podatkov iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ,[4] ob tem pa, kot je navedeno že zgoraj, ni pojasnil, glede katerih konkretnih dokumentov je štel, da je podana navedena izjema in ali je izjema podana glede celotne vsebine teh dokumentov ter, ali je možen delni dostop po 7. členu ZDIJZ. Neutemeljeno je sklicevanje organa na izjemo varstva tajnih podatkov kar »povprek« glede celotne zahtevane dokumentacijo, saj je po ZTP tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države. Oba materialna elementa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oz. osebe na najvišjih delovnih mestih oz. položajih (prim. 10. člen ZTP). Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. člen ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oz. ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. člen ZTP).

 

Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kateri konkretni dokumenti so bili predmet njegove presoje, in nadalje, ali so glede vsakega izmed teh dokumentov posebej izpolnjeni vsi elementi zatrjevane izjeme, ter posledično, katere podatke na vsakem posameznem dokumentu je treba prekriti, se odločbe ne da preizkusiti, saj zgolj s povzemanjem zahteve prosilca in zakonske podlage za zavrnitev zahteve, obrazložitev ni popolna. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku, obrazložitev pa mora biti za ta namen konkretizirana.

 

Obrazložitev izpodbijane odločbe je pavšalna in nekonkretizirana, ostala je zgolj na deklaratorni ravni, zaradi česar je pomanjkljiva, takšne pa odločbe ni mogoče preizkusiti, kar pomeni, da je v takšnem primeru podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Organ je dolžan jasno opredeliti, kateri dokumenti, ki jih prosilec zahteva, so predmet njegove presoje ter jih določno navesti (torej vsaj s številko in datumom dokumenta) in se konkretno opredeliti do vsakega posameznega dokumenta (torej pojasniti, iz katerega dokumenta izhaja posamezna informacija, ki jo zahteva prosilec ter katera izjema je podana pri posameznem dokumentu in konkretno obrazložiti, ali so izpolnjeni vsi elementi za obstoj te izjeme (npr. navesti tudi številko in datum pisne ocene o možnih škodljivih posledicah, na podlagi katere je določena stopnja tajnosti posameznega dokumenta, ter konkretno navesti oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic)).

 

Če bo organ ugotovil, da obravnavana dokumentacija vsebuje informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ, če je to mogoče, prosilcu omogočiti vsaj delni dostop do obravnavanih dokumentov, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/2016) sploh ne bi bilo izvedljivo.

 

  1. Glede zahteve za umik stopnje tajnosti

 

Glede zahtevane dokumentacije, ki vsebuje informacije, ki pomenijo izjemo tajnih podatkov iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, mora organ v konkretnem primeru nadalje uporabiti še institut »umika stopnje tajnosti«, kot je to pojasnjeno že zgoraj. Predlog odločitve predstojnika organa, ki ga bo organ poslal v odločanje Vladi RS, mora poleg vsega že navedenega vsebovati tudi konkretne razloge za predlagano odločitev. Poleg tega pa mora organ v predlogu odločitve tudi upoštevati, da umik stopnje tajnosti ne pomeni avtomatično, da govorimo o prosto dostopni informaciji, temveč je v tej zvezi po eventuelno opravljenem umiku stopnje tajnosti, potrebna še dodatna presoja z vidika obstoja drugih izjem iz 5.a in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

  1. Kriterij univerzalnega prosilca

 

Ker je organ v izpodbijani odločbi izpostavil dejstvo, da je bil prosilec pri organu zaposlen in druge s tem povezane okoliščine, IP poudarja, da za pravilno in zakonito presojo dejanskega stanja v zadevi po ZDIJZ niso relevantne osebne okoliščine prosilca ter njegova povezava s presojanimi dokumenti. V skladu z ZDIJZ namreč odločitev na podlagi ZDIJZ učinkuje erga omnes (t.j. enako nasproti kateremu koli prosilcu), kar pri posredovanju dokumentov pomeni, da mora biti posredovani dokument oz. informacija enaka, ne glede na to, kdo jo je zahteval. Posledično so za odločitev v predmetni zadevi pravno povsem nerelevantne vse trditve organa, ki se nanašajo na zaposlitev konkretnega prosilca pri organu. Pomembno je torej le dejstvo, da je prosilec podal zahtevo za dostop do informacij javnega značaja v skladu z določili ZDIJZ in jo kot tako tudi vsebinsko opredelil ter poimenoval. Ob doslednem upoštevanju kriterija univerzalnega prosilca je lahko odločitev samo univerzalna.

 

Če prosilec s postavitvijo zahtevkov po ZDIJZ krši kogentne zaveze iz aneksa k pogodbi o zaposlitvi, kot zatrjuje organ v izpodbijani odločbi, lahko organ neodvisno od postopka po ZDIJZ zoper prosilca uvede druge postopke, ki so namenjeni sankcioniranju takšnih zavez (npr. delovnopravne postopke ali postopke na podlagi ZTP).

 

  1. Uradna oseba, ki vodi in odloča v upravnem postopku

 

IP pritrjuje navedbam prosilca, iz katerih izhaja, da mora organ ves čas postopka skrbeti, da postopek vodi in v njem odloča nepristranska uradna oseba, ki izpolnjuje vse predpisane pogoje. IP zato opozarja, da mora organ upoštevati določbe glede izločitve uradne osebe, ki jih vsebuje ZUP v 35. členu in naslednjih, ter določbe glede pogojev, ki jih ZUP v 28. in naslednjih členih določa za uradno osebo, ki je pooblaščena za postopek in za odločanje.

 

Upoštevaje pritožbene navedbe prosilca IP opozarja še na prvi odstavek 216. člena ZUP, na podlagi katerega morata odločbo podpisati tako uradna oseba, ki jo izda, kot tudi uradna oseba, ki je vodila postopek oziroma je pripravila osnutek odločbe.

 

  1. Vsebina izreka odločbe

 

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP) v predlogu za odločitev, ki ga bo poslal v odločanje Vladi RS. V izpodbijani odločbi namreč izrek ni določno opredeljen, ker je organ v izreku navedel le, da se zavrne zahteva prosilca za »dostop do informacij javnega značaja«. Iz izreka izpodbijane odločbe tako ni razvidno, niti, kaj dejansko je bil zahtevek prosilca, niti o katerih konkretnih dokumentih je organ odločal. Odločbe s takšnim izrekom (v povezavi z že opisanimi pomanjkljivostmi v obrazložitvi izpodbijane odločbe) se ne da preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka v skladu s 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP.

 

V skladu s prvim odstavkom 213. člena ZUP se v izreku odločbe odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča RS št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena.  V skladu s šestim odstavkom 213. člena ZUP mora biti izrek kratek in določen (jasen oz. nedvoumen). V postopku po ZDIJZ to pomeni, da mora biti v izreku odločbe odločeno o vseh zahtevkih stranke, poleg tega pa morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so bili predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu A se prekrijeta ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Če bo organ prosilcu omogočil dostop do zahtevanih podatkov v celoti, o tem ne bo izdal odločbe, ampak bo napravil le uradni zaznamek (22. člen ZDIJZ).

 

Sklepno

 

Glede na vse zgoraj navedeno je IP pritožbi prosilca ugodil in izpodbijano odločbo, na podlagi 250. člena ter prvega in tretjega odstavka 251. člena ZUP, odpravil ter odločil, kot izhaja iz izreka te odločbe.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali, zato je IP odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

 

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

 

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

 

 

 


[1] Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303, izhaja, da odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe.

[2] Smiselno enako izhaja tudi iz odločbe IP št. 090-61/2012/3 z dne 25. 4. 2012.

[3] Da je zakonodajalec postavil izjeme le za »podatke iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument, izhaja smiselno tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011.

[4] IP pripominja, da je z odločbo št. 020-43/2004/5 z dne 20. 1. 2005 že potrdil odločbo organa, s katero je le-ta zaradi varstva tajnih podatkov med drugim zavrnil tudi zahtevo za dostop do statističnih podatkov o izdanih odredbah za spremljanje mednarodnih sistemov zvez v določenem obdobju.